Стеченко Державне регулювання економіки (2006)
7.2. Функція місцевих бюджетів у регулюванні економічних відносин
Важлива роль місцевих бюджетів у функції регулювання фінансової системи держави. Наявність різних поглядів щодо вивчення поняття "місцевих бюджетів" дає змогу характеризувати їх як сукупність економічних відносин, які сприяють територіальному перерозподілу національного доходу країни та забезпечують створення фінансової бази місцевих рад.
Як організаційна форма мобілізації доходів і здійснення витрат місцевими органами самоврядування, місцеві бюджети — це балансові рахунки доходів і витрат, які мобілізуються і витрачаються на відповідній території.
Водночас місцеві бюджети слід розглядати як важливу фінансову категорію, основу якої становить система фінансових відносин, а саме: відносин між місцевими бюджетами і господарськими структурами, що функціонують на певній території; відносини між бюджетами і населенням певної території, що складаються при мобілізації і витрачанні коштів місцевих бюджетів; відносини між місцевими бюджетами різних рівнів щодо перерозподілу фінансових ресурсів; відносини між місцевими бюджетами і державним бюджетом.
Місцеві бюджети є фінансовою базою органів місцевого самоврядування та вирішальним фактором регіонального розвитку. Наявність місцевих бюджетів закріплює економічну самостійність місцевих органів самоврядування, що передбачено Конституцією і Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 27.05.97 p., активізує господарську діяльність, дає змогу їм розвивати інфраструктуру на підвідомчій території, розширювати економічний потенціал регіону, виявляти і використовувати резерви фінансових ресурсів. Зрештою все це розширює можливості місцевих органів влади у сприянні повнішому задоволенню потреб населення.
Місцеві бюджети є основним каналом доведення до населення кінцевих результатів суспільного виробництва, що спрямовується на суспільне споживання. Через місцеві бюджети суспільні фонди споживання розподіляються в територіальному і соціальному розрізах. Разом з іншими ланками бюджетної системи місцеві бюджети є одним із головних інструментів реалізації на практиці програми економічного і соціального розвитку як регіонів, так і країни в цілому.
Відомо, що із загальнодержавного бюджету фінансується близько 2/3 усіх витрат. Спостерігається тенденція до збільшення частки місцевих бюджетів у фінансуванні бюджетних витрат, що може позитивно вплинути на розвиток системи місцевого самоврядування та використання бюджетних коштів у цілому.
Економічна сутність місцевих бюджетів виявляється в їх призначенні, а саме:
у формуванні грошових фондів, які є фінансовим забезпеченням діяльності місцевих органів влади;
розподілі й використанні цих фондів між галузями народного господарства;
контролі за фінансово-господарською діяльністю підприємств та організацій, підвідомчих цим органам влади.
Як економічна категорія, місцеві бюджети відображають зумовлену адміністративним поділом і бюджетним устроєм держави сферу економічних відносин суспільства, пов'язаних із формуванням, розподілом і використанням централізованих грошових коштів, що знаходяться у розпорядженні місцевих органів влади і призначених для соціально-економічного розвитку конкретних регіонів країни.
Відповідно до Закону України "Про бюджетну систему України" від 29.06.95 р. бюджетна система нашої держави складається з державного бюджету, бюджету АР Крим та місцевих бюджетів. До місцевих бюджетів в Україні відносять: бюджети областей, міст республіканського підпорядкування, міст обласного підпорядкування, міст районного підпорядкування, районів (у містах), сільські та селищні бюджети. Бюджет АР Крим об'єднує республіканський бюджет та бюджети районів і міст республіканського підпорядкування Криму.
Бюджети вищого рівня об'єднуються з бюджетами областей, бюджетом АР Крим та бюджетами міст республіканського підпорядкування (Києва та Севастополя).
Бюджет області — це регіональний бюджет, бюджети районів і міст обласного підпорядкування.
Бюджет району об'єднує районний бюджет, бюджет міст районного підпорядкування, селищні та сільські бюджети. Останні створюються за рішенням районних, міських рад народних депутатів за наявності необхідної фінансової бази.
Складна структура місцевих бюджетів України, а також необхідність установлення раціонального взаємозв'язку між державними і місцевими бюджетами висуває завдання визначення принципів і умов оптимального розподілу доходів між різними ланками бюджетної системи. При розподілі доходів між ланками і видами бюджетів потрібно дотримуватися таких вимог:
єдність бюджету і державного плану соціально-економічного розвитку України;
забезпечення кожного бюджету стійкими доходами, які тісно пов'язані з економічною, соціальною і екологічною ситуацією регіону. В цьому проявляється активний вплив бюджету на прискорення темпів розвитку економіки та покращення соціального положення в регіоні;
збалансованість кожного бюджету незалежно від обсягу його закріплених дохідних джерел;
підвищення зацікавленості державних і місцевих органів в успішному виконанні планів надходжень загальнодержавних доходів і зборів (податкових і неподаткових) на території відповідної місцевої ради;
забезпечення рівномірності надходження коштів і усунення можливих касових розривів унаслідок неспівпадання термінів здійснення видатків і отримання доходів.
Доходи між основними ланками бюджетної системи України розподіляються згідно із загальнодержавним законодавством, всередині ланки — згідно з рішеннями місцевих органів влади. Головною передумовою розподілу доходів бюджету слугує єдність його дохідної бази, яка дає змогу регулювати бюджетні ресурси таким чином, щоб в необхідних випадках надавалася допомога бюджетам, котрі її потребують, і разом з тим здійснювалися заходи загальнодержавного значення.
У складному механізмі фінансових методів державного регулювання економіки особливе місце займають між-бюджетні відносини. Адже саме через бюджети різних рівнів, які відповідають ієрархії територіальної організації суспільства, здійснюється основне регулювання фінансового забезпечення розвитку різних ланок господарства, соціальної сфери, екологічної інфраструктури між регіонами України тощо.
Міжбюджетні відносини відбивають взаємозв'язки між усіма видами бюджетів, що існують в Україні, і в першу чергу між державним та місцевими, які поділяються на обласні, районні, міські, сільські й селищні. Збалансованість міжбюджетних відносин значною мірою визначається ефективністю системи оподаткування, в тому числі вертикальною структурою надходжень до бюджетів різних рівнів. У той же час від збалансованості міжбюджетних надходжень залежить ефективність системи державного регулювання економіки фінансовими методами, зближення рівнів економічного і соціального розвитку регіонів. Це зумовлено як суб'єктивними, так і, більшою мірою, об'єктивними причинами. До них варто віднести природні, економічні, соціальні, історичні та інші умови розвитку регіонів. Тому перерозподіл фінансових ресурсів між регіонами має за мету створити однакові умови економічної діяльності і суспільного добробуту для населення, яке проживає на певній території.
Міжбюджетні відносини в Україні містять такі основні елементи: власні, закріплені та регулюючі доходи, нормативи відрахувань від регулюючих доходів, дотації, субвенції, субсидії, внески до державного бюджету України, бюджетні позички, міжбюджетні взаєморозрахунки.
Власні доходи — це доходи, що належать місцевому органу влади, формуються на підвідомчій йому території на основі рішень цього органу. Перелік власних доходів в Україні законодавчо не визначений. У практиці міжбюджетних взаємовідносин власні доходи об'єднуються з поняттям "закріплені доходи".
Закріплені доходи — це доходи, які повністю або певною частиною на довгостроковій основі закріплюються за тим чи іншим бюджетом. Перелік закріплених доходів місцевих бюджетів визначається чинним законодавством.
Регулюючі доходи — це доходи, які на пайовій основі розподіляються між усіма ланками бюджетної системи України. Перелік регулюючих доходів визначається законодавством України про бюджетну систему і про місцеві органи влади. Уточнення переліку регулюючих доходів здійснюється у щорічних законах про державний бюджет України.
Нормативи відрахувань від регулюючих доходів, зокрема від загальнодержавних податків і зборів, до бюджетів установлюють пропорції розподілу цих доходів (у відсотках) між різними рівнями бюджетної системи. Склалася певна практика регулювання бюджетних доходів. На державному рівні воно визначається нормативами розподілу доходів між державним бюджетом України і бюджетами областей, міст Києва та Севастополя.
Для реального забезпечення принципів самостійності щодо складання і використання бюджетів усіх рівнів важливо, щоб кожна ланка бюджетної системи мала чітку, визначену законом дохідну базу, а взаємовідносини між державним і регіональним бюджетом будувалися з урахуванням специфіки і перспектив соціально-економічного розвитку регіонів.
Як організаційна форма мобілізації доходів і здійснення витрат місцевими органами самоврядування, місцеві бюджети — це балансові рахунки доходів і витрат, які мобілізуються і витрачаються на відповідній території.
Водночас місцеві бюджети слід розглядати як важливу фінансову категорію, основу якої становить система фінансових відносин, а саме: відносин між місцевими бюджетами і господарськими структурами, що функціонують на певній території; відносини між бюджетами і населенням певної території, що складаються при мобілізації і витрачанні коштів місцевих бюджетів; відносини між місцевими бюджетами різних рівнів щодо перерозподілу фінансових ресурсів; відносини між місцевими бюджетами і державним бюджетом.
Місцеві бюджети є фінансовою базою органів місцевого самоврядування та вирішальним фактором регіонального розвитку. Наявність місцевих бюджетів закріплює економічну самостійність місцевих органів самоврядування, що передбачено Конституцією і Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 27.05.97 p., активізує господарську діяльність, дає змогу їм розвивати інфраструктуру на підвідомчій території, розширювати економічний потенціал регіону, виявляти і використовувати резерви фінансових ресурсів. Зрештою все це розширює можливості місцевих органів влади у сприянні повнішому задоволенню потреб населення.
Місцеві бюджети є основним каналом доведення до населення кінцевих результатів суспільного виробництва, що спрямовується на суспільне споживання. Через місцеві бюджети суспільні фонди споживання розподіляються в територіальному і соціальному розрізах. Разом з іншими ланками бюджетної системи місцеві бюджети є одним із головних інструментів реалізації на практиці програми економічного і соціального розвитку як регіонів, так і країни в цілому.
Відомо, що із загальнодержавного бюджету фінансується близько 2/3 усіх витрат. Спостерігається тенденція до збільшення частки місцевих бюджетів у фінансуванні бюджетних витрат, що може позитивно вплинути на розвиток системи місцевого самоврядування та використання бюджетних коштів у цілому.
Економічна сутність місцевих бюджетів виявляється в їх призначенні, а саме:
у формуванні грошових фондів, які є фінансовим забезпеченням діяльності місцевих органів влади;
розподілі й використанні цих фондів між галузями народного господарства;
Як економічна категорія, місцеві бюджети відображають зумовлену адміністративним поділом і бюджетним устроєм держави сферу економічних відносин суспільства, пов'язаних із формуванням, розподілом і використанням централізованих грошових коштів, що знаходяться у розпорядженні місцевих органів влади і призначених для соціально-економічного розвитку конкретних регіонів країни.
Відповідно до Закону України "Про бюджетну систему України" від 29.06.95 р. бюджетна система нашої держави складається з державного бюджету, бюджету АР Крим та місцевих бюджетів. До місцевих бюджетів в Україні відносять: бюджети областей, міст республіканського підпорядкування, міст обласного підпорядкування, міст районного підпорядкування, районів (у містах), сільські та селищні бюджети. Бюджет АР Крим об'єднує республіканський бюджет та бюджети районів і міст республіканського підпорядкування Криму.
Бюджети вищого рівня об'єднуються з бюджетами областей, бюджетом АР Крим та бюджетами міст республіканського підпорядкування (Києва та Севастополя).
Бюджет області — це регіональний бюджет, бюджети районів і міст обласного підпорядкування.
Бюджет району об'єднує районний бюджет, бюджет міст районного підпорядкування, селищні та сільські бюджети. Останні створюються за рішенням районних, міських рад народних депутатів за наявності необхідної фінансової бази.
Складна структура місцевих бюджетів України, а також необхідність установлення раціонального взаємозв'язку між державними і місцевими бюджетами висуває завдання визначення принципів і умов оптимального розподілу доходів між різними ланками бюджетної системи. При розподілі доходів між ланками і видами бюджетів потрібно дотримуватися таких вимог:
єдність бюджету і державного плану соціально-економічного розвитку України;
забезпечення кожного бюджету стійкими доходами, які тісно пов'язані з економічною, соціальною і екологічною ситуацією регіону. В цьому проявляється активний вплив бюджету на прискорення темпів розвитку економіки та покращення соціального положення в регіоні;
збалансованість кожного бюджету незалежно від обсягу його закріплених дохідних джерел;
підвищення зацікавленості державних і місцевих органів в успішному виконанні планів надходжень загальнодержавних доходів і зборів (податкових і неподаткових) на території відповідної місцевої ради;
забезпечення рівномірності надходження коштів і усунення можливих касових розривів унаслідок неспівпадання термінів здійснення видатків і отримання доходів.
Доходи між основними ланками бюджетної системи України розподіляються згідно із загальнодержавним законодавством, всередині ланки — згідно з рішеннями місцевих органів влади. Головною передумовою розподілу доходів бюджету слугує єдність його дохідної бази, яка дає змогу регулювати бюджетні ресурси таким чином, щоб в необхідних випадках надавалася допомога бюджетам, котрі її потребують, і разом з тим здійснювалися заходи загальнодержавного значення.
У складному механізмі фінансових методів державного регулювання економіки особливе місце займають між-бюджетні відносини. Адже саме через бюджети різних рівнів, які відповідають ієрархії територіальної організації суспільства, здійснюється основне регулювання фінансового забезпечення розвитку різних ланок господарства, соціальної сфери, екологічної інфраструктури між регіонами України тощо.
Міжбюджетні відносини відбивають взаємозв'язки між усіма видами бюджетів, що існують в Україні, і в першу чергу між державним та місцевими, які поділяються на обласні, районні, міські, сільські й селищні. Збалансованість міжбюджетних відносин значною мірою визначається ефективністю системи оподаткування, в тому числі вертикальною структурою надходжень до бюджетів різних рівнів. У той же час від збалансованості міжбюджетних надходжень залежить ефективність системи державного регулювання економіки фінансовими методами, зближення рівнів економічного і соціального розвитку регіонів. Це зумовлено як суб'єктивними, так і, більшою мірою, об'єктивними причинами. До них варто віднести природні, економічні, соціальні, історичні та інші умови розвитку регіонів. Тому перерозподіл фінансових ресурсів між регіонами має за мету створити однакові умови економічної діяльності і суспільного добробуту для населення, яке проживає на певній території.
Власні доходи — це доходи, що належать місцевому органу влади, формуються на підвідомчій йому території на основі рішень цього органу. Перелік власних доходів в Україні законодавчо не визначений. У практиці міжбюджетних взаємовідносин власні доходи об'єднуються з поняттям "закріплені доходи".
Закріплені доходи — це доходи, які повністю або певною частиною на довгостроковій основі закріплюються за тим чи іншим бюджетом. Перелік закріплених доходів місцевих бюджетів визначається чинним законодавством.
Регулюючі доходи — це доходи, які на пайовій основі розподіляються між усіма ланками бюджетної системи України. Перелік регулюючих доходів визначається законодавством України про бюджетну систему і про місцеві органи влади. Уточнення переліку регулюючих доходів здійснюється у щорічних законах про державний бюджет України.
Нормативи відрахувань від регулюючих доходів, зокрема від загальнодержавних податків і зборів, до бюджетів установлюють пропорції розподілу цих доходів (у відсотках) між різними рівнями бюджетної системи. Склалася певна практика регулювання бюджетних доходів. На державному рівні воно визначається нормативами розподілу доходів між державним бюджетом України і бюджетами областей, міст Києва та Севастополя.
Для реального забезпечення принципів самостійності щодо складання і використання бюджетів усіх рівнів важливо, щоб кожна ланка бюджетної системи мала чітку, визначену законом дохідну базу, а взаємовідносини між державним і регіональним бюджетом будувалися з урахуванням специфіки і перспектив соціально-економічного розвитку регіонів.
