Перун Програмно-цільовий метод формування бюджету (2002)
4.5 Розробка і впровадження системи оцінки результативності програм
Розробка системи оцінки програм за допомогою результативних показників передбачає розуміння того, якої мети намагаються досягти у разі виконання бюджетної програми, хто є її основними користувачами/клієнтами, і наскільки є повною інформація про обсяг послуг, що надаються бюджетною програмою за відповідний проміжок часу. Етапи цього процесу можна представити таким чином:
Етап 1. Встановлення цілей бюджетної програми.
Етап 2. Встановлення об'єктів оцінки.
Етап 3. Визначення показників затрат, продукту, ефективності, якості.
Етап 4. Поточний контроль.
Етап 5. Звітування про виконання бюджетної програми.
Етап 6. Аналіз і подальші заходи щодо реалізації бюджетної програми .
Етап 1. Встановлення цілей бюджетної програми
Для початку мають бути чітко визначені і розмежовані між різними бюджетними програмами окремі види діяльності, виконувані головними розпорядниками. Програми являють собою сукупність окремих стандартних напрямів діяльності, спрямованих на надання тієї чи іншої послуги. Наприклад, такі чотири види діяльності як перебруківка, дрібний ремонт вулиць, водоізолювання інженерних мереж, ремонт узбіч є програмою, яка може мати назву "Утриманням шляхів". Як правило, програми визначаються самими головними розпорядниками, відповідальними за виконання програм, і, зазвичай, ці програми відображають його організаційну структуру.
З одного боку, кількість програм не може бути надто маленька, адже в такому разі покривається лише незначна частка послуг відомства або збирається недостатня інформація. З іншого боку, вона не повинна бути занадто велика, в такому разі кожна вимагає дуже багато коштів та зусиль для звітування. Загалом, система оцінки результативності програм краще функціонує там, де вона призначена для збирання обмеженої, але важливої інформації про виконання основних бюджетних програм, що потребує серйозного нагляду й контролю з боку керівництва.
Також потрібно з'ясувати, за яких умов можна стверджувати, що цілей програми досягнуто. Фактично, потрібно з'ясувати, яким чином у майбутньому перевірити, що завдання програми виконані. Як правило, це робиться по закінченню певного терміну і вимірюється найчастіше у кількісному виразі (в тому числі у відсотках). Наприклад, для програм охорони здоров'я це може означати зменшення на 2,5 відсотків захворюваності на туберкульоз у порівнянні з минулим роком. Трапляються випадки, коли показники якості, які вважаються найбільш вагомими у процесі оцінки програми, оскільки вони показують кінцевий результат, не можна розрахувати. Це стосується в основному програм Міністерства Культури та мистецтва, оскільки дуже важко вимірити користь, яку отримує суспільство від впровадження культурних програм. В даному випадку достатньо буде розрахувати показники затрат, продукту та ефективності. Наприклад, у разі недостатніх ресурсів, заплановані затрати можуть мати дуже велику вагу.
Етап 2. Встановлення об'єктів оцінки
Визначення того, що саме оцінювати у програмі, є дуже важливим етапом. Можна оцінювати ступінь ефективності її функціонування, виходячи лише із інформації про те, чого програма має досягти. В ідеалі починати треба з чіткого визначення мети програми, яка оцінюється, тому що часто у визначенні мети вже закладається показник якості. Якщо мету ще не сформульовано, тоді можна почати з опису програми. Наприклад, можна застосувати такий критерій для оцінки надання послуг громадського транспорту: основною їх метою є безпечні, надійні, зручні і комфортабельні транспортні послуги за мінімальну ціну для громадян, включаючи пільгові категорії населення (забезпечення 85% населення транспортними послугами за мінімальну ціну).
Етап 3. Визначення показників затрат, продукту, ефективності, якості
Показники затрат відображають структуру ресурсів, використаних для виконання програми; їх визначають кількістю людино-годин або еквівалентами повної зайнятості, тобто натуральними (не грошовими) показниками. Віддача, як правило, вимірюється у показниках продукту або кількості послуг, наданих споживачам. Більшість фахівців радять враховувати також і одиницю продукції - кількісний показник кожної послуги (продукту/типу діяльності), виробленої програмою. Показники ефективності відповідають на питання "Наскільки добре надається послуга?" Ефективність є мірилом питомих витрат (у грошовому вимірі чи в людино-годинах). Показники якості відповідають на питання "Наскільки якісними є надані послуги ?" Слід розуміти, що визначити логічно обґрунтовані та надійні показники якості для всіх програм неможливо. Наприклад, в закладах охорони здоров'я показники затрат складатимуться із кількості ліжок, медичного обладнання тощо. Показники продукту включатимуть кількість госпіталізованих, кількість пролікованих хворих тощо. Показники ефективності включатимуть середньодобові витрати на медикаменти, харчування, кількість пацієнтів на одного лікаря тощо, а показники якості (які є найскладнішим типом показників) включатимуть зниження рівня захворюваності.
Етап 4. Поточний контроль
За виконанням кожної запланованої програми та досягненням мети має бути встановлений постійний контроль. Поточний контроль забезпечує отримання інформації, яка необхідна для прийняття рішень щодо того, чи досягнуто поставленої мети чи ні. Систематичний і періодичний контроль забезпечує моніторинг програми і можливість коригувати її у процесі виконання. Поточний контроль може здійснюватися керівниками, відповідальними за виконання бюджетних програм, і проводитися що півроку, щоквартально або щомісяця. Наприклад, якщо контролюється ефективність роботи музею, зоопарку або іншої освітньо-розважальної установи, то інформація про кількість відвідувачів збирається щомісяця для того, щоб подивитись, чи існують які-небудь сезонні коливання, вивчити попит на подібні послуги і т.д.
Збирання інформації повинно бути обґрунтованим і не переобтяжувати фінансові та кадрові можливості організації. Зазвичай, поточний контроль залежить від послуги, яка надається і мети поставленого завдання. Для більшості важливих послуг (програм) система щомісячного збирання даних і звітування була б непоганим способом узагальнення Показників затрат, продукту, ефективності та якості.
Етап 5. Звітування про виконання кошторису програми
Звітування про виконання кошторису програми узагальнює всі показники і порівнює фактичні результати з поставленими раніше завданнями. Крім порівнянь із плановими цифрами звіти можуть включати порівняння з:
1. попереднім періодом;
2. подібними програмами в інших відомствах;
3. спеціально розробленими стандартами та нормами ;
4. витратами у державному та приватному секторах, а також результатами,
досягнутими подібними організаціями.
Форми звітування значною мірою залежатимуть від обставин. В ідеалі вони мають зводитися до подання у зручній та доступній формі таких даних:
1. назва програми, організаційна підвідомчість і виклад мети діяльності;
2. показники затрат, продукту, ефективності і якості, і завдання, для досягнення
яких вони застосовуються, напрямки діяльності програми;
3. стислий огляд додаткової пояснювальної інформації.
Інформація має бути викладена у такий спосіб, щоб полегшити сприйняття порівнянь. Дуже часто форми звітування і поточного контролю можуть співпадати.
Етап 6. Аналіз і подальші заходи
Хоча багато хто може не вважати цей етап складовою частиною системи оцінки результативності програм, логічним її завершенням є аналіз і подальші заходи, що з нього випливають. Добре побудована система оцінка результативності програм дасть можливість її виконавцям виявити як слабкі сторони програми і спрогнозувати негативний вплив на неї зовнішніх чинників, так і визначити її сильні сторони і можливості, які вона відкриває. Таким чином, визначення сильних і слабких сторін дасть керівникові (а також іншим виконавцям) можливість для організаційного вдосконалення і буде спонукати до вжиття необхідних заходів.
Етап 1. Встановлення цілей бюджетної програми.
Етап 2. Встановлення об'єктів оцінки.
Етап 3. Визначення показників затрат, продукту, ефективності, якості.
Етап 4. Поточний контроль.
Етап 5. Звітування про виконання бюджетної програми.
Етап 6. Аналіз і подальші заходи щодо реалізації бюджетної програми .
Етап 1. Встановлення цілей бюджетної програми
Для початку мають бути чітко визначені і розмежовані між різними бюджетними програмами окремі види діяльності, виконувані головними розпорядниками. Програми являють собою сукупність окремих стандартних напрямів діяльності, спрямованих на надання тієї чи іншої послуги. Наприклад, такі чотири види діяльності як перебруківка, дрібний ремонт вулиць, водоізолювання інженерних мереж, ремонт узбіч є програмою, яка може мати назву "Утриманням шляхів". Як правило, програми визначаються самими головними розпорядниками, відповідальними за виконання програм, і, зазвичай, ці програми відображають його організаційну структуру.
Також потрібно з'ясувати, за яких умов можна стверджувати, що цілей програми досягнуто. Фактично, потрібно з'ясувати, яким чином у майбутньому перевірити, що завдання програми виконані. Як правило, це робиться по закінченню певного терміну і вимірюється найчастіше у кількісному виразі (в тому числі у відсотках). Наприклад, для програм охорони здоров'я це може означати зменшення на 2,5 відсотків захворюваності на туберкульоз у порівнянні з минулим роком. Трапляються випадки, коли показники якості, які вважаються найбільш вагомими у процесі оцінки програми, оскільки вони показують кінцевий результат, не можна розрахувати. Це стосується в основному програм Міністерства Культури та мистецтва, оскільки дуже важко вимірити користь, яку отримує суспільство від впровадження культурних програм. В даному випадку достатньо буде розрахувати показники затрат, продукту та ефективності. Наприклад, у разі недостатніх ресурсів, заплановані затрати можуть мати дуже велику вагу.
Етап 2. Встановлення об'єктів оцінки
Визначення того, що саме оцінювати у програмі, є дуже важливим етапом. Можна оцінювати ступінь ефективності її функціонування, виходячи лише із інформації про те, чого програма має досягти. В ідеалі починати треба з чіткого визначення мети програми, яка оцінюється, тому що часто у визначенні мети вже закладається показник якості. Якщо мету ще не сформульовано, тоді можна почати з опису програми. Наприклад, можна застосувати такий критерій для оцінки надання послуг громадського транспорту: основною їх метою є безпечні, надійні, зручні і комфортабельні транспортні послуги за мінімальну ціну для громадян, включаючи пільгові категорії населення (забезпечення 85% населення транспортними послугами за мінімальну ціну).
Етап 3. Визначення показників затрат, продукту, ефективності, якості
Показники затрат відображають структуру ресурсів, використаних для виконання програми; їх визначають кількістю людино-годин або еквівалентами повної зайнятості, тобто натуральними (не грошовими) показниками. Віддача, як правило, вимірюється у показниках продукту або кількості послуг, наданих споживачам. Більшість фахівців радять враховувати також і одиницю продукції - кількісний показник кожної послуги (продукту/типу діяльності), виробленої програмою. Показники ефективності відповідають на питання "Наскільки добре надається послуга?" Ефективність є мірилом питомих витрат (у грошовому вимірі чи в людино-годинах). Показники якості відповідають на питання "Наскільки якісними є надані послуги ?" Слід розуміти, що визначити логічно обґрунтовані та надійні показники якості для всіх програм неможливо. Наприклад, в закладах охорони здоров'я показники затрат складатимуться із кількості ліжок, медичного обладнання тощо. Показники продукту включатимуть кількість госпіталізованих, кількість пролікованих хворих тощо. Показники ефективності включатимуть середньодобові витрати на медикаменти, харчування, кількість пацієнтів на одного лікаря тощо, а показники якості (які є найскладнішим типом показників) включатимуть зниження рівня захворюваності.
Етап 4. Поточний контроль
За виконанням кожної запланованої програми та досягненням мети має бути встановлений постійний контроль. Поточний контроль забезпечує отримання інформації, яка необхідна для прийняття рішень щодо того, чи досягнуто поставленої мети чи ні. Систематичний і періодичний контроль забезпечує моніторинг програми і можливість коригувати її у процесі виконання. Поточний контроль може здійснюватися керівниками, відповідальними за виконання бюджетних програм, і проводитися що півроку, щоквартально або щомісяця. Наприклад, якщо контролюється ефективність роботи музею, зоопарку або іншої освітньо-розважальної установи, то інформація про кількість відвідувачів збирається щомісяця для того, щоб подивитись, чи існують які-небудь сезонні коливання, вивчити попит на подібні послуги і т.д.
Збирання інформації повинно бути обґрунтованим і не переобтяжувати фінансові та кадрові можливості організації. Зазвичай, поточний контроль залежить від послуги, яка надається і мети поставленого завдання. Для більшості важливих послуг (програм) система щомісячного збирання даних і звітування була б непоганим способом узагальнення Показників затрат, продукту, ефективності та якості.
Етап 5. Звітування про виконання кошторису програми
Звітування про виконання кошторису програми узагальнює всі показники і порівнює фактичні результати з поставленими раніше завданнями. Крім порівнянь із плановими цифрами звіти можуть включати порівняння з:
1. попереднім періодом;
2. подібними програмами в інших відомствах;
3. спеціально розробленими стандартами та нормами ;
4. витратами у державному та приватному секторах, а також результатами,
Форми звітування значною мірою залежатимуть від обставин. В ідеалі вони мають зводитися до подання у зручній та доступній формі таких даних:
1. назва програми, організаційна підвідомчість і виклад мети діяльності;
2. показники затрат, продукту, ефективності і якості, і завдання, для досягнення
яких вони застосовуються, напрямки діяльності програми;
3. стислий огляд додаткової пояснювальної інформації.
Інформація має бути викладена у такий спосіб, щоб полегшити сприйняття порівнянь. Дуже часто форми звітування і поточного контролю можуть співпадати.
Етап 6. Аналіз і подальші заходи
Хоча багато хто може не вважати цей етап складовою частиною системи оцінки результативності програм, логічним її завершенням є аналіз і подальші заходи, що з нього випливають. Добре побудована система оцінка результативності програм дасть можливість її виконавцям виявити як слабкі сторони програми і спрогнозувати негативний вплив на неї зовнішніх чинників, так і визначити її сильні сторони і можливості, які вона відкриває. Таким чином, визначення сильних і слабких сторін дасть керівникові (а також іншим виконавцям) можливість для організаційного вдосконалення і буде спонукати до вжиття необхідних заходів.
