Кунєв Ю.Д. Управління в митній службі (2006)
Нормотворчість у митній службі
Правотворча форма діяльності суб'єктів управління спрямована на вироблення нових правових норм, їх удосконалення, зміну або скасування. Результатом правотворчої діяльності є прийняття нормативних актів органами виконавчої влади. У них містяться адміністративні норми, які регулюють типові управлінські відносини. Саме в правових актах управління вирішуються багато питань деталізації й конкретизації загальних правових норм, які містяться в актах законодавчих (представницьких) органів державної влади. Однак слід мати на увазі, що під правотворчою формою управлінської діяльності розуміють не лише сам правовий акт як зовнішнє вираження, а й увесь процес його підготовки та прийняття.
В умовах проведення адміністративної реформи в Україні значно зростає значення "технології" підготовки та прийняття проектів правових актів управління, котра може бути визначена як адміністративна правотворчість.
"Технологія " правотворчості - багатопланове поняття:
- порядок (етапи) підготовки проектів і визначення видів правових актів;
— науково-інформаційне забезпечення процесу розробки і прийняття проектів, організація компетентної експертизи рішень, які проектуються;
— розробка найбільш доцільних правил нормотворчої техніки;
— правила прийняття проектів, їх офіційного оприлюднення.
По суті, йдеться про пред'явлення певних вимог, у т. ч. юридично-технічного характеру, до підготовки, оформлення та прийняття проектів нормативних актів. Адже необхідно забезпечити відповідність нормативного регулювання вимогам суспільного розвитку, закласти реальну можливість реалізації приписів правового акта.
Розробка проектів нормативних актів - складна і кропітка робота. Світова практика свідчить, що уважна підготовка та прийняття кожного правотворчого рішення потребує збирання підготовчих матеріалів, проведення соціологічних та інших досліджень, аналізу ефективності очікуваного регулювання. Необхідно дати розробникам проекту час для того, щоб знайти та проаналізувати чинні в державі акти з відповідного питання, зарубіжне законодавство, виважено сформулювати майбутні норми, провести широке та кваліфіковане їх обговорення.
Як свідчить практика, чимало недоліків сучасної правотворчої діяльності багато в чому обумовлені невиправданою поспішністю підготовки та прийняття нормативних рішень. Значна кількість недоліків правотворчості пояснюється відсутністю достатнього досвіду підготовки нормативних актів, кваліфікованих кадрів, а також необхідної теоретичної бази. Серед цих недоліків - безсистемність, хаотичний розвиток законодавства, відсутність науково обгрунтованої системи правових актів управління, суперечності та неузгодженість усередині нормативно-правового масиву суб'єктів правотворчості.
Нормотворча діяльність митної служби України є конкретною формою управління. Вона полягає не тільки в заповненні прогалин правового регулювання, що виникають у результаті недостатньої реалізації правотворчої спроможності. Така діяльність ґрунтується насамперед на свідомому регулюванні відносин у певній галузі управління з боку правомочного органу.
Нормотворча діяльність має забезпечити:
а) юридичне закріплення існуючих у галузі відносин та їх правове регулювання;
б) формування нових відносин, відсутніх у поточний момент, але бажаних чи необхідних з погляду виконання перспективних завдань;
в) ліквідацію відносин та ситуацій, що гальмують розвиток нових прогресивних тенденцій.
Названі цілі досягаються роботою в двох основних напрямах:
а) правовою організацією галузі управління, яка передбачає юридичне закріплення завдань, компетенції, функцій, організаційної структури всіх ланок даної системи;
б) правовою організацією здійснення функцій управління кожною ланкою з нормативним визначенням форм, методів та прийомів найбільш ефективної діяльності системи.
Усю нормативну базу, якою керується митна служба, можна умовно поділити на зовнішню, яка створюється формально за межами системи митної служби (Конституція, закони та постанови Верховної Ради, укази та розпорядження Президента України, постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України), у створенні якої митна служба часто бере участь, і внутрішню, тобто відомчу нормативну базу, якій належить значне місце.
Рішення органів виконавчої влади набирають юридичної сили внаслідок оформлення їх у вигляді правових актів управління. Фактично правовий акт управління являє собою юридичне вираження державно-управлінського рішення і є провідною формою реалізації повноважень органів виконавчої влади. Адже в ході підготовки і видання зазначених актів виконавчі органи (посадові особи) вирішують загальні чи індивідуальні питання управлінської діяльності, які перебувають у межах їх компетенції.
Нормотворчість це правова форма управлінської діяльності митної служби, яка здійснюється у межах її компетенції, на основі й на виконання законів та підзаконних актів. її основне призначення полягає у створенні правової основи управління, тобто правових норм, які встановлюють, змінюють або скасовують правові відносини, що визначають зміст форм управлінської діяльності й надають їм загальнообов'язкової сили.
З метою вдосконалення відомчої нормотворчості на Міністерство юстиції покладено обов'язок здійснювати реєстрацію нормативно-правових актів, координаційну та контрольну функції в зазначеній сфері, а науково-теоретичне забезпечення державної правової політики - на Інститут нормотворчої діяльності при Кабінеті Міністрів України, який є державною науково-дослідною установою, що проводить дослідження у сфері нормотворчої діяльності органів виконавчої влади. В інституті заплановано проведення науково-дослідної, нормотворчої, науково-методичної, організаційно-інформаційної та інших видів діяльності. Як окреме завдання стоїть підготовка наукового обґрунтування щорічних планів законопроектної роботи з адаптації національного законодавства до законодавства Європейського союзу.
Крім того, утворено Національний законотворчий центр, основні завдання якого такі: розроблення за участю представників державних органів, провідних вчених і фахівців, з урахуванням вітчизняного та кращого світового досвіду, пропозицій щодо вдосконалення державної правової політики і шляхів її реалізації; підготовка проектів кодексів, законів та інших нормативно-правових актів з найважливіших питань; сприяння координації законотворчої діяльності в Україні, надання відповідної наукової та консультативної допомоги; участь у систематизації та кодифікації актів законодавства України; здійснення в разі потреби під час підготовки законопроектів або на замовлення суб'єктів законодавчої ініціативи та інших розробників проектів законів перекладу актів законодавства Європейського Союзу та нормативно-правових актів іноземних держав; підготовка і видання юридичної літератури, наукових коментарів до кодексів та законів .
Існуючий масив законодавства не повною мірою відповідає світовим стандартам і не забезпечує належним чином інтеграцію України до різних світових співтовариств. Зараз найбільш важливим є питання адаптації національного законодавства до законодавства Європейського союзу, і тут існує багато питань правового, організаційного та методологічного характеру, яких ще не вирішено.
Механізм нормотворчості як процес розробки, прийняття і державної реєстрації нормативно-правових актів здійснюється відповідно до:
Указів Президента України: від 03.10.1992 р. № 493 "Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади", від 27.06.1996 р. №468 "Про Єдиний державний реєстр нормативних актів", від 13.12.1996р. №1207 "Про опублікування актів законодавства України в інформаційному бюлетені "Офіційний вісник України"; Постанови Кабінету Міністрів України від 11.12.1996 р. № 1504 "Про запровадження Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів та здійснення правової інформатизації України"; "Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.1992 р. № 731; "Порядку ведення Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів та користування ним", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.04.2001 р. № 376, "Порядку проведення державної реєстрації нормативно-правових актів у Міністерстві юстиції України та включення їх до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів", затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 25.11.2002 р. № 102/5, "Порядку скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів, занесених до державного реєстру", затвердженого наказом Міністерства юстиції
України від 31.07.2000 р. № 32/5, тощо.
Зовнішнього оформлення набули не лише етапи нормотворчої діяльності (організація роботи над проектом та його складання, підготовка розпорядчого документа, державна реєстрація нормативно-правового акта), але й порядок підтримання нормативних актів у контрольному стані.
На рівні Державної митної служби України задля впорядкування нормативного масиву, тобто приведення нормативно-правових актів у відповідність до чинного законодавства, скасування застарілих актів, усунення їх множинності, а також деталізації процедури подання актів Держмитслужби на державну реєстрацію, було введено в дію "Методичні рекомендації про порядок підготовки, подання на державну реєстрацію, скасування та облік нормативно-правових актів митних органів України": наказ ДМСУ
від 15.09.1999 p. № 593. Окрім налагодження документообігу в системі, рекомендації мають на меті запровадити в практику нормотворчої роботи поетапну методику розробки, узгодження, прийняття, скасування, підтримання в контрольному стані актів нормотворення.
Наказом Державної митної служби України від 04.09.2002 р. № 481 затверджено "Регламент планування нормотворчої діяльності, підготовки й розгляду правових актів, що розробляються або узгоджуються Державною митною службою України", де регламентовано: 1) планування нормотворчої діяльності; 2) порядок підготовки та розгляду проектів наказів Державної митної служби України; 3) порядок підготовки та подання проектів актів Кабінету Міністрів України; 4) порядок підготовки й внесення проектів актів Президента України; 5) порядок підготовки й внесення проектів законів України.
Наказом Державної митної служби України від 04.09.2002 р. № 481 затверджено "Порядок розроблення підрозділами Державної митної служби України проектів законів України, постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України, постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України, передбачених Планом нормопроектувальної роботи Держмитслужби, визначених дорученнями Президента України, Кабінету Міністрів України, Голови Держмитслужби", який містить такі заходи.
1. Поставлення завдання для правового регулювання у визначеному колі суспільних відносин, створення робочої групи з підготовки матеріалів до розгляду питання на засіданні Кабінету Міністрів України, затвердження робочого плану дій.
2. Ознайомлення членів робочої групи з наказом про створення робочої групи, визначення обов'язків і відповідальних.
3. Залучення фахівців до підготовки матеріалів.
4. Вивчення в регіонах необхідності правового регулювання порушеного питання.
5. Проведення широкого обговорення проблеми з громадськістю.
6. Розроблення проекту нормативного акта.
7. Обговорення проекту правового акта в засобах масової інформації (далі - ЗМІ), аналіз наслідків поширення дії наказу на відповідне коло осіб.
8. Доповідь Голові Служби про готовність проекту до візування керівниками заінтересованих міністерств.
9. Узгодження проекту правового акта із заінтересованими центральними органами виконавчої влади.
10. Доопрацювання проекту з урахуванням зауважень, висловлених під час візування.
11. Доповідь Голові Служби про готовність проекту до розгляду на засіданні урядового комітету.
12. Доопрацювання проекту з урахуванням результатів розгляду його на засіданні урядового комітету.
13. Доповідь Голові Служби про готовність проекту до розгляду на засіданні Кабінету Міністрів України.
14. У разі розроблення проекту закону України супроводження його розгляду в комітетах та на засіданнях Верховної Ради України.
Нормотворчість у системі митної служби слід розглядати як процес створення відомчих нормативних актів при відповідному забезпеченні технологій їх підготовки та прийняття.
Під нормативно-правовим актом розуміється офіційний письмовий документ, прийнятий чи виданий уповноваженим на це суб'єктом нормотворення у визначеній законодавством формі та за встановленою законодавством процедурою, який спрямований на регулювання суспільних відносин, містить нормативні приписи (має не персоніфікований характер, розрахований на багаторазове застосування і дія не вичерпується одноразовим виконанням).
Нормотворча техніка - це система вироблених теорією і практикою нормотворчості правил та способів створення найбільш доцільних за формою і досконалих за структурою, змістом та викладом нормативних актів .
Можна виокремити критерії оцінювання проекту нормативно-правового акта: доцільність форми; ступінь досконалості структури; змістовність; довершеність і несуперечливість викладення.
На першій стадії нормоутворення вирішується питання доцільності-недоцільності, існування потреби в праві (право тут розуміється в широкому сенсі) або ж констатація її відсутності. Існуючі реальні відносини відбиваються у свідомості, проте ще не набувають форми правовідносин.
Серед інших, на першій стадії нормоутворення з'ясовується терміновість прийняття нормативно-правового акта, вид, коло міністерств, відомств, державних органів, зацікавлених у його прийнятті.
Власне нормотворчість (друга, суб'єктно-вольова стадія), як і правотворчість, містить дві фази. Перша з них - це дії зацікавленого суб'єкта права, тобто органу митної служби, у підготовці проекту нормативного акта - прийняття рішення про розробку проекту, створення робочої групи, вирішення питання про наукову експертизу, підготовка проекту, його обговорення й погодження з іншими зацікавленими суб'єктами права, доопрацювання документа.
Друга фаза суб'єктно-вольової стадії - внесення проекту на обговорення, прийняття, а в необхідних випадках реєстрація в Міністерстві юстиції, опублікування в офіційних засобах масової інформації, тобто дії щодо видання нормативно-правового акта. З огляду на це важливим є визначення моменту набрання чинності нормативно-правовим актом взагалі та митним актом зокрема. Згідно з міжнародними митними стандартами для вступу норми в дію необхідний певний термін, як правило 45 днів, з дня опублікування нормативного акта. Аналогічна норма закладена і в Митному кодексі України. Своєчасне інформування суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності та громадян з питань митного законодавства має забезпечити реалізацію принципу гласності в діяльності органів митної служби.
Узагальнюючи вищевикладене, можна стверджувати, що під-законність, плановість, адаптивність до європейських стандартів, науковість - це ті основні принципи, за якими має проводитись нормотворча діяльність всіх органів виконавчої влади і Державної митної служби зокрема.
Діяльність органів митної служби щодо індивідуалізації нормативно-правових актів стосовно конкретних суб'єктів права в конкретних життєвих ситуаціях і прийняття актів правозастосування мусить стати, в першу чергу, нормативним вираженням загальнолюдських цінностей, принципів справедливості та людяності, способом забезпечення прав і свобод громадянина і людини, основою організації та функціонування держави в інтересах людини та всього суспільства.
Організація нормотворчої діяльності в митній службі
Нормотворча діяльність Державної митної служби України проводиться відповідно до законів України, актів та доручень Президента України й Програми діяльності Кабінету Міністрів України та за пропозиціями самостійних структурних підрозділів Державної митної служби України, погодженими відповідним куратором.
Основною контролюючою та організовуючою нормотворчу діяльність у митній службі є система юридичної служби, до якої входять: Юридичний департамент і його відділи, юридичні служби митного органу, спеціалізованого митного управління, організації.
Основні функції юридичного департаменту щодо нормотворчої роботи:
1. Формування за пропозиціями департаментів Держмитслужби проекти планів законопроектної діяльності Держмитслужби.
2. Участь у підготовці проектів планів нормотворчої діяльності Держмитслужби та в їх реалізації.
3. Підготовка пропозицій керівництву Держмитслужби щодо вдосконалення нормативно-правових актів, предметом правового регулювання яких є відносини в галузі митної справи.
4. Подання керівництву Держмитслужби пропозицій і вжиття заходів щодо вдосконалення нормотворчої діяльності в митній службі.
5. Внесення на розгляд керівництва Держмитслужби розроблені проекти правових актів, а також пропозиції до проектів правових актів, підготовлених іншими суб'єктами нормотворчого процесу.
6. Підготовка пропозицій керівництву Держмитслужби щодо реалізації заходів, спрямованих на подальший розвиток і поглиблення співпраці з іноземними державами в галузі митної справи.
7. Підготовка проектів правових актів, спрямованих на виконання міжнародних зобов'язань України в галузі митної справи.
8. Напрацювання договірно-правової бази співробітництва в галузі митної справи, розробка проектів міжнародних договорів з митних питань, виконання процедур, передбачених законодавством України, щодо їх погодження, підписання, набрання ними чинності або їх денонсації.
9. Аналіз тенденцій розвитку митної справи за кордоном і внесення на розгляд керівництва Держмитслужби пропозицій щодо використання позитивного зарубіжного досвіду для вдосконалення
митного законодавства й організації митної справи в Україні, зокрема шляхом приєднання до міжнародних митних конвенцій тощо. Основні функції юридичних служб щодо нормотворчої роботи:
1. Перевірка відповідності чинному законодавству проектів актів нормативного та розпорядчого характеру, що подаються на підпис керівникові митного органу (управління, організації), та візування їх за наявності погодження цих проектів заінтересованими підрозділами. Видання зазначених актів без попередньої перевірки юридичною службою не допускається.
Пропозиції юридичної служби щодо приведення у відповідність до чинного законодавства проектів актів нормативного та розпорядчого характеру, що видаються митним органом (управлінням, організацією), є обов'язковими для розгляду керівником митного органу (управління, організації).
2. Участь у підготовці пропозицій про зміну чи скасування виданих митним органом (управлінням, організацією) актів нормативного та розпорядчого характеру, які втратили актуальність або суперечать законодавству.
3. Внесення пропозицій щодо подання виданих митним органом (управлінням, організацією) актів нормативного та розпорядчого характеру на державну реєстрацію до відповідного управління юстиції.
4. Забезпечення обліку і зберігання текстів законодавчих та інших нормативних актів, а також актів нормативного та розпорядчого характеру, виданих митним органом (управлінням, організацією), підтримання їх у контрольному стані.
Держмитслужба України має такі показники щодо здійснення нормотворчості за рік:
1) розробляє близько 65 проектів постанов КМУ;
2) розробляє та подає до Уряду близько 15 законопроектів;
3) видає майже 900 наказів ДМСУ (з них зареєстровано Міністерством юстиції близько 60);
4) постійно бере участь в опрацюванні проектів законів України, постанов Кабінету Міністрів України, що надходять в установленому порядку від заінтересованих органів державної влади на погодження до Держмитслужби;
5) забезпечує підготовку інформаційних та аналітичних матеріалів до участі представників Держмитслужби в засіданнях Верховної Ради України та її комітетів, збирає та узагальнює інформацію про стан проходження у Верховній Раді України проектів законодавчих актів, розроблених Держмитслужбою, розглядає депутатські запити і звернення;
6) продовжує роботу в напрямку адаптації національного митного законодавства до законодавства Європейського союзу;
7) проводить аналіз нормативно-правової бази, котра регулює питання митної справи та за результатами аналізу вносить пропозиції щодо вдосконалення законодавства;
8) переглядає нормативно-правові акти і листи Держмитслужби, до яких необхідно внести зміни, визнати такими, що втратили чинність, або відкликати.
Від ефективності нормотворчості в ДМСУ залежить правозастосування, здійснення нею основних функцій та ефективність управління в митній службі.
Використана література: Кунєв, Ю.Д. Управління в митній службі: Підручник: За заг. ред. Ю.Д. Кунєва / Ю Д Кунєв. — К.: Центр навчальної літератури, 2006.
В умовах проведення адміністративної реформи в Україні значно зростає значення "технології" підготовки та прийняття проектів правових актів управління, котра може бути визначена як адміністративна правотворчість.
"Технологія " правотворчості - багатопланове поняття:
- порядок (етапи) підготовки проектів і визначення видів правових актів;
— науково-інформаційне забезпечення процесу розробки і прийняття проектів, організація компетентної експертизи рішень, які проектуються;
— розробка найбільш доцільних правил нормотворчої техніки;
— правила прийняття проектів, їх офіційного оприлюднення.
По суті, йдеться про пред'явлення певних вимог, у т. ч. юридично-технічного характеру, до підготовки, оформлення та прийняття проектів нормативних актів. Адже необхідно забезпечити відповідність нормативного регулювання вимогам суспільного розвитку, закласти реальну можливість реалізації приписів правового акта.
Розробка проектів нормативних актів - складна і кропітка робота. Світова практика свідчить, що уважна підготовка та прийняття кожного правотворчого рішення потребує збирання підготовчих матеріалів, проведення соціологічних та інших досліджень, аналізу ефективності очікуваного регулювання. Необхідно дати розробникам проекту час для того, щоб знайти та проаналізувати чинні в державі акти з відповідного питання, зарубіжне законодавство, виважено сформулювати майбутні норми, провести широке та кваліфіковане їх обговорення.
Як свідчить практика, чимало недоліків сучасної правотворчої діяльності багато в чому обумовлені невиправданою поспішністю підготовки та прийняття нормативних рішень. Значна кількість недоліків правотворчості пояснюється відсутністю достатнього досвіду підготовки нормативних актів, кваліфікованих кадрів, а також необхідної теоретичної бази. Серед цих недоліків - безсистемність, хаотичний розвиток законодавства, відсутність науково обгрунтованої системи правових актів управління, суперечності та неузгодженість усередині нормативно-правового масиву суб'єктів правотворчості.
Нормотворча діяльність має забезпечити:
а) юридичне закріплення існуючих у галузі відносин та їх правове регулювання;
б) формування нових відносин, відсутніх у поточний момент, але бажаних чи необхідних з погляду виконання перспективних завдань;
в) ліквідацію відносин та ситуацій, що гальмують розвиток нових прогресивних тенденцій.
Названі цілі досягаються роботою в двох основних напрямах:
а) правовою організацією галузі управління, яка передбачає юридичне закріплення завдань, компетенції, функцій, організаційної структури всіх ланок даної системи;
б) правовою організацією здійснення функцій управління кожною ланкою з нормативним визначенням форм, методів та прийомів найбільш ефективної діяльності системи.
Усю нормативну базу, якою керується митна служба, можна умовно поділити на зовнішню, яка створюється формально за межами системи митної служби (Конституція, закони та постанови Верховної Ради, укази та розпорядження Президента України, постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України), у створенні якої митна служба часто бере участь, і внутрішню, тобто відомчу нормативну базу, якій належить значне місце.
Рішення органів виконавчої влади набирають юридичної сили внаслідок оформлення їх у вигляді правових актів управління. Фактично правовий акт управління являє собою юридичне вираження державно-управлінського рішення і є провідною формою реалізації повноважень органів виконавчої влади. Адже в ході підготовки і видання зазначених актів виконавчі органи (посадові особи) вирішують загальні чи індивідуальні питання управлінської діяльності, які перебувають у межах їх компетенції.
Нормотворчість це правова форма управлінської діяльності митної служби, яка здійснюється у межах її компетенції, на основі й на виконання законів та підзаконних актів. її основне призначення полягає у створенні правової основи управління, тобто правових норм, які встановлюють, змінюють або скасовують правові відносини, що визначають зміст форм управлінської діяльності й надають їм загальнообов'язкової сили.
З метою вдосконалення відомчої нормотворчості на Міністерство юстиції покладено обов'язок здійснювати реєстрацію нормативно-правових актів, координаційну та контрольну функції в зазначеній сфері, а науково-теоретичне забезпечення державної правової політики - на Інститут нормотворчої діяльності при Кабінеті Міністрів України, який є державною науково-дослідною установою, що проводить дослідження у сфері нормотворчої діяльності органів виконавчої влади. В інституті заплановано проведення науково-дослідної, нормотворчої, науково-методичної, організаційно-інформаційної та інших видів діяльності. Як окреме завдання стоїть підготовка наукового обґрунтування щорічних планів законопроектної роботи з адаптації національного законодавства до законодавства Європейського союзу.
Крім того, утворено Національний законотворчий центр, основні завдання якого такі: розроблення за участю представників державних органів, провідних вчених і фахівців, з урахуванням вітчизняного та кращого світового досвіду, пропозицій щодо вдосконалення державної правової політики і шляхів її реалізації; підготовка проектів кодексів, законів та інших нормативно-правових актів з найважливіших питань; сприяння координації законотворчої діяльності в Україні, надання відповідної наукової та консультативної допомоги; участь у систематизації та кодифікації актів законодавства України; здійснення в разі потреби під час підготовки законопроектів або на замовлення суб'єктів законодавчої ініціативи та інших розробників проектів законів перекладу актів законодавства Європейського Союзу та нормативно-правових актів іноземних держав; підготовка і видання юридичної літератури, наукових коментарів до кодексів та законів .
Існуючий масив законодавства не повною мірою відповідає світовим стандартам і не забезпечує належним чином інтеграцію України до різних світових співтовариств. Зараз найбільш важливим є питання адаптації національного законодавства до законодавства Європейського союзу, і тут існує багато питань правового, організаційного та методологічного характеру, яких ще не вирішено.
Механізм нормотворчості як процес розробки, прийняття і державної реєстрації нормативно-правових актів здійснюється відповідно до:
України від 31.07.2000 р. № 32/5, тощо.
Зовнішнього оформлення набули не лише етапи нормотворчої діяльності (організація роботи над проектом та його складання, підготовка розпорядчого документа, державна реєстрація нормативно-правового акта), але й порядок підтримання нормативних актів у контрольному стані.
На рівні Державної митної служби України задля впорядкування нормативного масиву, тобто приведення нормативно-правових актів у відповідність до чинного законодавства, скасування застарілих актів, усунення їх множинності, а також деталізації процедури подання актів Держмитслужби на державну реєстрацію, було введено в дію "Методичні рекомендації про порядок підготовки, подання на державну реєстрацію, скасування та облік нормативно-правових актів митних органів України": наказ ДМСУ
від 15.09.1999 p. № 593. Окрім налагодження документообігу в системі, рекомендації мають на меті запровадити в практику нормотворчої роботи поетапну методику розробки, узгодження, прийняття, скасування, підтримання в контрольному стані актів нормотворення.
Наказом Державної митної служби України від 04.09.2002 р. № 481 затверджено "Регламент планування нормотворчої діяльності, підготовки й розгляду правових актів, що розробляються або узгоджуються Державною митною службою України", де регламентовано: 1) планування нормотворчої діяльності; 2) порядок підготовки та розгляду проектів наказів Державної митної служби України; 3) порядок підготовки та подання проектів актів Кабінету Міністрів України; 4) порядок підготовки й внесення проектів актів Президента України; 5) порядок підготовки й внесення проектів законів України.
Наказом Державної митної служби України від 04.09.2002 р. № 481 затверджено "Порядок розроблення підрозділами Державної митної служби України проектів законів України, постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України, постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України, передбачених Планом нормопроектувальної роботи Держмитслужби, визначених дорученнями Президента України, Кабінету Міністрів України, Голови Держмитслужби", який містить такі заходи.
1. Поставлення завдання для правового регулювання у визначеному колі суспільних відносин, створення робочої групи з підготовки матеріалів до розгляду питання на засіданні Кабінету Міністрів України, затвердження робочого плану дій.
2. Ознайомлення членів робочої групи з наказом про створення робочої групи, визначення обов'язків і відповідальних.
3. Залучення фахівців до підготовки матеріалів.
4. Вивчення в регіонах необхідності правового регулювання порушеного питання.
5. Проведення широкого обговорення проблеми з громадськістю.
6. Розроблення проекту нормативного акта.
7. Обговорення проекту правового акта в засобах масової інформації (далі - ЗМІ), аналіз наслідків поширення дії наказу на відповідне коло осіб.
8. Доповідь Голові Служби про готовність проекту до візування керівниками заінтересованих міністерств.
9. Узгодження проекту правового акта із заінтересованими центральними органами виконавчої влади.
10. Доопрацювання проекту з урахуванням зауважень, висловлених під час візування.
11. Доповідь Голові Служби про готовність проекту до розгляду на засіданні урядового комітету.
12. Доопрацювання проекту з урахуванням результатів розгляду його на засіданні урядового комітету.
13. Доповідь Голові Служби про готовність проекту до розгляду на засіданні Кабінету Міністрів України.
Нормотворчість у системі митної служби слід розглядати як процес створення відомчих нормативних актів при відповідному забезпеченні технологій їх підготовки та прийняття.
Під нормативно-правовим актом розуміється офіційний письмовий документ, прийнятий чи виданий уповноваженим на це суб'єктом нормотворення у визначеній законодавством формі та за встановленою законодавством процедурою, який спрямований на регулювання суспільних відносин, містить нормативні приписи (має не персоніфікований характер, розрахований на багаторазове застосування і дія не вичерпується одноразовим виконанням).
Нормотворча техніка - це система вироблених теорією і практикою нормотворчості правил та способів створення найбільш доцільних за формою і досконалих за структурою, змістом та викладом нормативних актів .
Можна виокремити критерії оцінювання проекту нормативно-правового акта: доцільність форми; ступінь досконалості структури; змістовність; довершеність і несуперечливість викладення.
На першій стадії нормоутворення вирішується питання доцільності-недоцільності, існування потреби в праві (право тут розуміється в широкому сенсі) або ж констатація її відсутності. Існуючі реальні відносини відбиваються у свідомості, проте ще не набувають форми правовідносин.
Серед інших, на першій стадії нормоутворення з'ясовується терміновість прийняття нормативно-правового акта, вид, коло міністерств, відомств, державних органів, зацікавлених у його прийнятті.
Власне нормотворчість (друга, суб'єктно-вольова стадія), як і правотворчість, містить дві фази. Перша з них - це дії зацікавленого суб'єкта права, тобто органу митної служби, у підготовці проекту нормативного акта - прийняття рішення про розробку проекту, створення робочої групи, вирішення питання про наукову експертизу, підготовка проекту, його обговорення й погодження з іншими зацікавленими суб'єктами права, доопрацювання документа.
Друга фаза суб'єктно-вольової стадії - внесення проекту на обговорення, прийняття, а в необхідних випадках реєстрація в Міністерстві юстиції, опублікування в офіційних засобах масової інформації, тобто дії щодо видання нормативно-правового акта. З огляду на це важливим є визначення моменту набрання чинності нормативно-правовим актом взагалі та митним актом зокрема. Згідно з міжнародними митними стандартами для вступу норми в дію необхідний певний термін, як правило 45 днів, з дня опублікування нормативного акта. Аналогічна норма закладена і в Митному кодексі України. Своєчасне інформування суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності та громадян з питань митного законодавства має забезпечити реалізацію принципу гласності в діяльності органів митної служби.
Узагальнюючи вищевикладене, можна стверджувати, що під-законність, плановість, адаптивність до європейських стандартів, науковість - це ті основні принципи, за якими має проводитись нормотворча діяльність всіх органів виконавчої влади і Державної митної служби зокрема.
Діяльність органів митної служби щодо індивідуалізації нормативно-правових актів стосовно конкретних суб'єктів права в конкретних життєвих ситуаціях і прийняття актів правозастосування мусить стати, в першу чергу, нормативним вираженням загальнолюдських цінностей, принципів справедливості та людяності, способом забезпечення прав і свобод громадянина і людини, основою організації та функціонування держави в інтересах людини та всього суспільства.
Організація нормотворчої діяльності в митній службі
Нормотворча діяльність Державної митної служби України проводиться відповідно до законів України, актів та доручень Президента України й Програми діяльності Кабінету Міністрів України та за пропозиціями самостійних структурних підрозділів Державної митної служби України, погодженими відповідним куратором.
Основною контролюючою та організовуючою нормотворчу діяльність у митній службі є система юридичної служби, до якої входять: Юридичний департамент і його відділи, юридичні служби митного органу, спеціалізованого митного управління, організації.
Основні функції юридичного департаменту щодо нормотворчої роботи:
1. Формування за пропозиціями департаментів Держмитслужби проекти планів законопроектної діяльності Держмитслужби.
2. Участь у підготовці проектів планів нормотворчої діяльності Держмитслужби та в їх реалізації.
3. Підготовка пропозицій керівництву Держмитслужби щодо вдосконалення нормативно-правових актів, предметом правового регулювання яких є відносини в галузі митної справи.
4. Подання керівництву Держмитслужби пропозицій і вжиття заходів щодо вдосконалення нормотворчої діяльності в митній службі.
5. Внесення на розгляд керівництва Держмитслужби розроблені проекти правових актів, а також пропозиції до проектів правових актів, підготовлених іншими суб'єктами нормотворчого процесу.
6. Підготовка пропозицій керівництву Держмитслужби щодо реалізації заходів, спрямованих на подальший розвиток і поглиблення співпраці з іноземними державами в галузі митної справи.
7. Підготовка проектів правових актів, спрямованих на виконання міжнародних зобов'язань України в галузі митної справи.
8. Напрацювання договірно-правової бази співробітництва в галузі митної справи, розробка проектів міжнародних договорів з митних питань, виконання процедур, передбачених законодавством України, щодо їх погодження, підписання, набрання ними чинності або їх денонсації.
9. Аналіз тенденцій розвитку митної справи за кордоном і внесення на розгляд керівництва Держмитслужби пропозицій щодо використання позитивного зарубіжного досвіду для вдосконалення
митного законодавства й організації митної справи в Україні, зокрема шляхом приєднання до міжнародних митних конвенцій тощо. Основні функції юридичних служб щодо нормотворчої роботи:
1. Перевірка відповідності чинному законодавству проектів актів нормативного та розпорядчого характеру, що подаються на підпис керівникові митного органу (управління, організації), та візування їх за наявності погодження цих проектів заінтересованими підрозділами. Видання зазначених актів без попередньої перевірки юридичною службою не допускається.
Пропозиції юридичної служби щодо приведення у відповідність до чинного законодавства проектів актів нормативного та розпорядчого характеру, що видаються митним органом (управлінням, організацією), є обов'язковими для розгляду керівником митного органу (управління, організації).
2. Участь у підготовці пропозицій про зміну чи скасування виданих митним органом (управлінням, організацією) актів нормативного та розпорядчого характеру, які втратили актуальність або суперечать законодавству.
3. Внесення пропозицій щодо подання виданих митним органом (управлінням, організацією) актів нормативного та розпорядчого характеру на державну реєстрацію до відповідного управління юстиції.
4. Забезпечення обліку і зберігання текстів законодавчих та інших нормативних актів, а також актів нормативного та розпорядчого характеру, виданих митним органом (управлінням, організацією), підтримання їх у контрольному стані.
Держмитслужба України має такі показники щодо здійснення нормотворчості за рік:
1) розробляє близько 65 проектів постанов КМУ;
2) розробляє та подає до Уряду близько 15 законопроектів;
3) видає майже 900 наказів ДМСУ (з них зареєстровано Міністерством юстиції близько 60);
4) постійно бере участь в опрацюванні проектів законів України, постанов Кабінету Міністрів України, що надходять в установленому порядку від заінтересованих органів державної влади на погодження до Держмитслужби;
5) забезпечує підготовку інформаційних та аналітичних матеріалів до участі представників Держмитслужби в засіданнях Верховної Ради України та її комітетів, збирає та узагальнює інформацію про стан проходження у Верховній Раді України проектів законодавчих актів, розроблених Держмитслужбою, розглядає депутатські запити і звернення;
6) продовжує роботу в напрямку адаптації національного митного законодавства до законодавства Європейського союзу;
7) проводить аналіз нормативно-правової бази, котра регулює питання митної справи та за результатами аналізу вносить пропозиції щодо вдосконалення законодавства;
8) переглядає нормативно-правові акти і листи Держмитслужби, до яких необхідно внести зміни, визнати такими, що втратили чинність, або відкликати.
Від ефективності нормотворчості в ДМСУ залежить правозастосування, здійснення нею основних функцій та ефективність управління в митній службі.
Використана література: Кунєв, Ю.Д. Управління в митній службі: Підручник: За заг. ред. Ю.Д. Кунєва / Ю Д Кунєв. — К.: Центр навчальної літератури, 2006.
