Сандровський К.К. (ру) Таможенное право Украине (2000)

Глава IV. Институт свободных зон в международном праве

Таможенно-правовые отношения по самой своей природе всегда отражают ход таких разноплановых процессов, как, с одной стороны, защита национального товаропроизводителя с помощью мер тарифного и нетарифного государственного регулирования, а с другой — в них проявляется объективная необходимость свободного движения по пути включения экономики каждой страны в систему международного разделения труда, приобщения ее в той или иной форме к мировым интеграционным процессам, международным обменам вообще.

Вместе взятые эти разновекторные тенденции должны быть уравновешены, сбалансированы посредством взаимодействия норм национального и международного права, в данном случае таможенного. В поиске путей достижения "срединного", компромиссного результата государства прибегают к разнообразным формам, в том числе используют и такие распространенные в международной практике виды экономических таможенных режимов, как свободная зона и свободный склад. Они призваны содействовать развитию внешнеэкономических связей, предпринимательской деятельности вообще — в данном случае благодаря введению беспошлинного порядка ввоза и общему облегчению таможенных формальностей в свободной зоне и свободном складе, Оба института широко используются в современном мире, хотя в Украине пока еще нет для этого необходимых условий и соответственно четких положений на этот счет в ее таможенном законодательстве.

Конференция ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД) подготовила в 1975 г. доклад на эту тему, в котором так определяется свободная зона: "Анклав в национальной таможенной территории, обычно расположенный поблизости от международного морского порта либо аэропорта, в который без таможенных формальностей поступают оборудование оснащение и другие товары иностранного происхождения Эта импортированная продукция перерабатывается в зоне, а затем экспортируется вне ее без вмешательства таможенных властей страны зоны".

За последние два десятка лет в мировой практике и соответственно в литературе наблюдается настоящий бум вокруг того, что чаще всего именуется свободной экономической зоной (СЭЗ), хотя в основе этого понятия лежит только что приведенное определение свободной зоны. Ключевым словом здесь является "свободная" — свободная прежде всего от начисления и взимания таможенных пошлин при ввозе, вывозе и транзите, освобожденная от таможенных формальностей вообще. Всего же в литературе встречается, кроме указанных, еще около 20 наименований таких обособленных частей территории соответствующего государства: таможенная зона; свободная таможенная зона; свободная таможенная экспортно-ориентированная зона; экспортная свободная зона; экспортно-ориентированная свободная зона; экспортно-ориентированная зона; внешнеторговая зона; свободная экспортная зона; свободная производственная зона; свободная торговая зона; инвестиционная зона; зона совместного предпринимательства; беспошлинная торговая зона и т.д.

Однако истоки всего этого многообразия понятий — в явлении, как говорили в старину, "вольных" территорий, точнее, определенных частей государственной территории — "вольных городов", чаще всего портовых. Отсюда наиболее распространенный в прошлом термин — свободный порт, или порто-франко (итал.): порт и прилегающий к нему район, пользующийся правом беспошлинного ввоза и вывоза товаров. Такими были в XIV —XVII вв. северогерманские вольные портовые города Гамбург, Бремен, Любек, создавшие тогда торговый и политический союз Ганза как центр всей северной и восточной Европы в торгово-экономической области.

Под порто-франко, или свободным портом, понимается обычно морской (в наше время и воздушный) порт, иногда с довольно обширной прилегающей к нему территорией; суть того понятия в том, что территория порта и прилегающего района не входит в таможенную территорию данного государства, выделяется из нее — и делается это в силу или внутригосударственного закона (в таком порядке в 1б69 г. порто-франко было введено при Людовике XIV в Марселе, а в 1719 г. декретом императора Карла VI Австрийского было оформлено рождение свободного порта Триест), или международно-правового акта (решениями Берлинского конгресса (трактат от 1 июля 1878 г.) России, ослабленной после поражения в Крымской войне, по сути, был навязан режим порто-франко в ее черноморском порту Батум, которому был определен статус исключительно торгового порта. Только в 1886 г. это положение было изменено). В пределах такого выделенного района ввоз и вывоз всякого рода товаров и других предметов производятся без уплаты таможенных пошлин, сборов и таможенных процедур, если такие грузы предназначены для производства и потребления внутри зоны порто-франко.

При этом допускаются хранение ввезенных грузов на складах таких портов без ограничения в сроках, их переупаковка, промышленная переработка, вывоз в третьи страны или в глубь данной страны, за пределы порто-франко. Однако в последнем случае пошлина взимается на общих основаниях. Территория порто-франко отличается от остальной территории государства только указанными выше особенностями таможенного режима, во всех других отношениях она подчинена общему для данного государства режиму управления, поскольку сокращение, сужение таможенной территории никоим образом не означает утраты суверенитета над территорией порто-франко.

Учреждение свободных портов было, пожалуй, первым шагом на пути перехода к политике либерализации внешней торговли. В условиях стесненности последней жесткими фискальными и протекционистского характера правилами порто-франко воспринимались как некие отдушины. Правда, процессы эти проходили в различных странах по-разному и не совпадали во времени. И если Германия, завершив в последней трети XIX в. образование единого государства, перешла от порто-франко к свободным гаваням, то в России помимо Одессы, о чем будет сказано ниже, режим порто-франко на

Дальнем Востоке сохранялся еще и в начале XX в. Он действовал в Приамурско-Уссурийском крае с 1857 по 1900 г., а затем, после русско-японской войны, с 1904 по 1908 г.

Кроме того, режим порто-франко был введен в Батуме переданном России Турцией по решению Берлинского конгресса 1878 г.

В контексте рассматриваемой нами темы важнее, однако указать, что еще во времена Б. Хмельницкого в таможенной практике Украины встречались институты как свободных портов, так и свободных таможенных складов. В §2 гл. И уже отмечалось, что несмотря на состояние вассальной зависимости от Речи Посполитой Украина и в этих условиях довольно активно участвовала в международной жизни, в том числе вела заморскую торговлю со странами Западной Европы, используя для этого как раз путь через Польшу. И до начала освободительной борьбы продукты сельского хозяйства Украины вывозились по Днепру, Бугу и Висле к портам на Балтике, в Кролевец (Кенигсберг) и Гданьск. Но поскольку с началом войны с Польшей этот путь для украинцев был потерян, то Б. Хмельницкий решил проложить новый торговый путь к морю через Белоруссию и Пруссию. Одним из стратегически важных пунктов на этом пути для киевских купцов и деловых людей был Старый Быхов в верхнем течении Днепра на территории Белоруссии. Именно там универсалом Б. Хмельницкого от 15 марта 1,657 г. был учрежден свободный порт.

Почему именно там, в Белоруссии? Дело в том, что Б. Хмельницкий, заключив договор 1654 г. с Русским государством и тем самым окончательно порвав с Польшей, сразу же принял меры по присоединению к Украине некоторых частей Белоруссии, а именно: Могилева, Гомеля, Нового Быхова, Чаус. Как пишет Д. Дорошенко, автор многих работ по истории Украины, "це приєднання мало значення для України не тільки з причин стратегічних, захищаючи її з півночі, а й з економічних: через білоруські землі влегшувався торговельний шлях до Балтійського моря, куди йшов український експорт. У Старому Бихові, як знаємо, Б. Хмельницький установив навіть "вільний порт". Этот свободный порт — первое украинское порто-франко в Старом Быхове — был своего рода плацдармом, перевалочной базой на большом новом торговом пути к Балтике. Отсюда киевские купцы "сухим путем і водою, хто як може" шли к северу до Могилева и далее. Известно, что таможенная служба Войска Запорожского была создана еще в 1654 г., и относительно свободной зоны в Старом Быхове ей названным выше Универсалом предписывалось, чтобы украинских купцов там "без всілякого задержання і гамовання всюди пропусчано так самих, яко і факторів їх, мит жадних торгових і подачок аби у них не витягало, а хто б спротивний бил волі нашой і дорогі тоеї їм заборонял і мито витягал...карати будет". Оценивая данный документ, известный исследователь истории Украины Иван Крипьякевич в специально посвященной этому статье писал: "Се був один із останніх тріумфів політики Богдана Хмельницького, результат складної мілітарної і дипломатичної акції... Старий Бихів відразу почав відогравати велику ролю в торгівлі ...через те, що в Бихові "порт створився".

Еще более знаменательно то, что в договорной практике Войска Запорожского наблюдались первые ростки такого рода таможенных процедур, которые в наше время в современном международном таможенном праве образуют понятие "свободных складов" — института, весьма близкого к только что рассмотренному в общих чертах институту свободных зон (в том числе в его ранней форме, известной под наименованием порто-франко, или свободного порта, как в том же Старом Быхове).

Выше уже упоминалось о заключенном в 1649 г. договоре Войска Запорожского с Османской империей по вопросам торговли и безопасности. В документах, относящихся к подготовке этого договора, есть ряд очень любопытных с точки зрения рассматриваемых нами вопросов моментов. Так, кроме предусмотренного в п. 2 проекта и уже отмеченного выше права украинских купцов на беспошлинную торговлю с турками, в п. 3 говорилось следующее: "Цісар й. м. дозволяє козацькому війську встановлювати і купувати будинки під склади по містах і портах Цісаря й. м. Турецького, що знаходяться як над Чорним, так і над Білим морем, та їх купцям проживати з усякою вільністю, без будь-яких податків, до ста згаданих років'". Данное положение дает основания считать, что здесь речь идет именно о прообразе явления, известного ныне как "свободные склады".

О свободных складах и более подробно о свободных гаванях (разновидности свободной зоны, пришедшей на смену первоначальному назначению порто-франко) будет сказано далее, здесь же, поскольку речь идет об истории, вернемся к вопросу о существовании в прошлом веке на территории Украины свободного порта в Одессе.

В начале XIX в. благодаря чрезвычайно удобному месторасположению Одесса, несмотря на крайне протекционистский таможенный тариф России, занимала одно из первых мест во внешнеторговом обороте империи. Ее роль как важного морского торгового порта возросла после введения в 1816 г. льготного таможенного тарифа, а когда в результате этого усилился приток иностранных грузов, военный губернатор Херсонского края граф Ланжерон поставил перед Петербургом вопрос об учреждении порто-франко в Одессе.

Вскоре, 16 апреля 1817 г., последовал высочайший манифест, коим, в частности, провозглашалось, что с целью "поставить новые способы и облегчения к распространению внешней торговли и к обогащению Государства поощрением промышленности" утверждается план, определяющий черту порто-франко в Одессе по отношению к городу и порту. Манифест также предусматривал: "свободный беспошлинный привоз всех иностранных товаров без различия, не исключая и тех, кои по общему тарифу к вывозу в Россию запрещаются. Привозные товары впускаются в город и его округ без таможенного осмотра и без подачи установленных объявлений (кроме хлебного вина и водки, других крепких напитков, запрещенных к вывозу тарифом до 1 января 1821 г.".

Далее в 15 параграфах этого документа, подписанного Александром I, содержались положения о механизме действия режима порто-франко, введенного в Одессе сроком на 30 лет. Вывоз из Одессы внутрь страны осуществлялся через две таможенные заставы на границе района по правилам общего тарифа на импорт иностранных товаров. С этой целью Одесса была обнесена валом с установленными на нем рогатками, а также рвом протяженностью в 24 версты.

Однако вскоре обнаружилось, что наряду с несомненными выгодами от расширения внешней торговли начали проявляться и изначально присущие любому виду свободных зон или портов недостатки, в том числе потери фискального характера, рост контрабанды и др. Вследствие этого 9 июня 1822 г. вышел указ "О новых правилах для Порто-франко в городе Одессе", которым было решено перенести черту порто-франко к самому городу, сократив ее и оставив вне черты порто-франко предместья Молдаванку и Пересыпь, углубить ров, передавать в пользу города одну пятую часть пошлины, взимаемой там, где действовал общий тариф6. Впоследствии режим порто-франко еще дважды корректировался и подлежал продлению в 1848 и 1854 гг.

Следует, видимо, согласиться с авторами, отмечавшими в свое время как положительные, так и отрицательные стороны института порто-франко, в том числе на примере Одессы7, но в любом случае опыт этот может оказаться полезным для принятия конкретного решения на основе действующего в Украине Закона от 13 октября 1992 г. "Об общих началах создания и функционирования специальных (свободных) экономических зон". Тем более что среди многих проектов создания различного рода СЭЗ в Украине был и опубликованный газетой "Одесский вестник" за 28 марта 1995 г. проект Положения "О статусе и системе управления экономической зоной "Порто-франко" в Одессе". Планируемый при этом режим предполагает вывод части территории ОСЭЗ за пределы таможенной территории Украины, исключение ее из сферы действия таможенного контроля, взимания таможенных пошлин, свободное хранение, перевалку и переработку ввезенных грузов.

К свободным зонам первого поколения, призванным содействовать развитию внешней торговли, относились, кроме порто-франко, еще и свободные, или, как их еще называли вольные гавани. Они в принципе мало чем отличаются от порто-франко — разве что занимаемой ими площадью, т.е главным образом пространственным фактором. Если режим порто-франко устанавливался для всего данного морского порта (наиболее известные примеры — Лиссабон, Ґетеборг, та же Одесса) и даже города в целом с прилегающей, входящей в границы порто-франко территорией, то свободные гавани составляли лишь часть порта, одну из его гаваней, т.е. были ограниченными портовой территорией.

Есть и другой подход к рассмотрению института свободных гаваней. Так, в специально посвященной этой теме работе К. Ю. Медзыховского они рассматриваются как новый этап в развитии внешней торговли, пришедшей на смену порто-франко. В целом в истории внешней торговли автор прослеживает в этой работе четыре главные стадии.

1. Свободная торговля повсеместная, как он ее называет, — без ограничения национальностями и родами товаров: она имела место в древнеисторические времена и в начальный период европейской истории, до введения стройной таможенной системы.

2. Свободная торговля, ограниченная определенными портовыми городами (порто-франко) — при наличии об щей таможенной системы.

3. Свободная торговля, ограниченная определенной портовой территорией (свободные гавани).

Эта форма свободной торговли, пишет К.Ю. Медзыховский, есть последним словом таможенной техники, является коррективом к таможенной системе. Она не нарушает единства и стройности последней и введена в передовых странах, применяющих протекционистскую систему.

Именно на этой третьей стадии, дабы компенсировать недостатки, присущие порто-франко (казна недополучает положенное фиску — таможенные пошлины и сборы, — тормозится развитие торговых отношений с другими частями той же страны вследствие жесткой таможенной границы, отделяющей от нее район порто-франко), на смену последнему и приходят вольные гавани в Гамбурге, Бремене и др.

4. Свободная торговля относительная, т.е. фритредерство, — последняя, по классификации названного автора, стадия. Эта форма применяется лишь в тех странах, которые не опасаются иностранной конкуренции вследствие достижений их фабрично-заводской промышленности и высокого уровня экономического развития.

В дополнение к этому отметим, что вольная гавань существовала в Гамбурге и по условиям Версальского договора 1919 г., когда Чехословакии было предоставлено право аренды части портов в Гамбурге и Штеттине сроком на 90 лет, что для не имеющей выхода к морю Чехословакии имело особо важное значение.

Более распространенной в вопросе о развитии средств внешнеторговой политики является схема, при которой выделяются три основных этапа:

— политика меркантилизма — на ранней стадии его таможня содействовала накоплению денежной массы, запрещала ввоз и вывоз благородных металлов, а на более позднем (в XVII в.), с появлением первых мануфактур, — содействовала развитию национальной промышленности и торговли;

— политика протекционизма — начиная с XVIII в., в период становления капитализма; важнейшим оружием в системе защиты национальной промышленности и торговли являются высокие импортные и низкие экспортные таможенные пошлины. Источник богатства теперь ассоциировался с трудом, развитием промышленности на домонополистической ее стадии;

— политика свободной торговли (фритредерство). Начиная с XIX в. ее стала проводить Англия, страна первой промышленной революции, достигшая здесь высот, позволявших

ей не опасаться конкуренции со стороны других стран. В стремлении обеспечить рынки сбыта для своей бурно развивающейся промышленности англичане требовали отмены таможенных пошлин, свободного ввоза и вывоза товаров, вообще невмешательства государства в дела предпринимателей.

В настоящее время государства в их внешнеторговых делах руководствуются как национальным законодательством (так или иначе сочетающим разумный протекционизм и разумную свободу торговли), так и соответствующими принципами и нормами международного права, в том числе таможенного.

На смену рассмотренным выше свободным зонам первого поколения в виде порто-франко и свободных гаваней в дальнейшем в менее развитых странах Европы проложила себе дорогу новая экономическая концепция свободных зон второго поколения. Они стали учреждаться с единственной целью — содействовать индустриализации страны в определенной части ее территории и развитию внешней торговли за счет максимально возможного привлечения иностранных инвестиций. Таковы аэропорт Щэннон в Ирландии, морские порты Виго, Кадис и Барселона в Испании.

В последние годы наблюдается действительный расцвет свободных зон в развивающихся странах. Они создаются как свободные зоны третьего поколения на основе экономической концепции свободной зоны промышленной переработки, ориентированной на экспорт. Одним из первых здесь можно назвать Гонконг, получивший статус свободной зоны еще в 1942 г., а также Порт-Саид в Египте, Дакар в Сенегале, Масан в Южной Корее, Батаны на Филиппинах, Сингапур, Колон в Панаме, Манаус в Бразилии, и, наконец, "специальная экономическая зона Гуандун" в Китае.

Свободные зоны могут создаваться, в частности, и для обеспечения права доступа к морю внутриконтинентальных государств. Новейший пример — открытая промышленная и туристическая зона в интересах Боливии как внутриконтинентального государства в порту Ило в Перу, созданная в январе 1994 г. по соглашению между Боливией и Перу.

Боливия после войны 1879 — 1883 гг. с Чили лишилась морской границы и всегда считала, что Чили незаконно аннексировала ее территорию в районе порта Арика. После этого по договору 1904 г. в Сантьяго ей удалось получить право перевозить свои товары через чилийскую территорию, содержать свои таможенные агентства в некоторых портах Чили. Уже в наше время в ходе встречи президентов Перу и Боливии был подписан ряд двусторонних договоров между странами, по которым, в частности, Республика Перу взяла на себя ответственность предоставлять свое портовое оборудование для развития Боливией одной открытой промышленной зоны и одной открытой туристической зоны в перуанском порту Ило. В соглашении по промышленной зоне предусмотрено, что на территории, которая передается предприятию, состоящему большей частью из физических и /или юридических лиц Боливии, в соответствии со ст. 2, разрешается импорт имущества и его переотправка исключительно в Боливию или третьи страны без обложения его и операций, проводимых с, ним, какими-либо налогами и сборами.

Что касается законодательства о свободных зонах, то одним из недавних значительных актов такого рода является Таможенный кодекс Европейских Сообществ (ныне — Европейского Союза), принятый 12 октября 1992 г. но вступивший в силу с 1 января 1994 г.

Необходимо, однако, подчеркнуть, что в условиях Европейского Союза, состоящего из стран, высоко развитых в промышленном, научно-техническом и других определяющих качество жизни отношениях, учреждение свободных зон и свободных складов уже не сопряжено с целью извлечения тех выгод, на которые они рассчитаны в развивающихся странах (дешевая рабочая сила и др.), и единственной выгодой, пожалуй, можно считать лишь применение в них упрощенных таможенных процедур. В остальном последствия складирования товаров в свободных зонах стран ЕС суть те же, что и при их помещении на таможенном складе.

В самом деле, в Таможенном кодексе ЕС свободные зоны и свободные склады (им посвящено 16 статей в одном из разделов главы 3) рассматриваются как часть таможенной территории Сообщества или, соответственно, как помещения, расположенные на этой территории и отделенные от остальных ее частей, в которых:

а) товары Сообщества (т.е. происходящие из стран, входящих в него) считаются в части, касающейся применения импортных таможенных пошлин и мер торговой политика при импорте, как не находящиеся на таможенной территории Сообщества, если они не выпущены в свободное обращение или не помещены под другой таможенный режим, или потреблены, использованы на условиях иных, чем те, которые предусмотрены таможенными правилами (ст. 166);

б) товары, не происходящие из стран Сообщества и завезенные в свободные зоны или свободные склады, могут, пока они в них находятся: быть выпущены в свободное обращение; помещены под какой-либо другой таможенный режим на условиях, предусмотренных Таможенным кодексом ЕС. При этом государства-члены могут, если это окажется необходимым, принять соответствующие меры таможенного контроля на условиях, предусмотренных для учрежденных свободных зон или свободных складов (ст. 173 Таможенного кодекса ЕС).

Таким образом, товары, находящиеся в свободных зонах или свободных складах, могут быть потреблены или использованы на тех же самых условиях, которые предусмотрены для других частей таможенной территории, хотя и с применением таможенных процедур, присущих свободной зоне, т.е. упрощенных.

Таможенные формальности сведены при этом к минимуму: контроль проводится только в порядке зондажа и только в тех случаях, когда у таможенных властей возникают обосневанные сомнения относительно соблюдения таможенного законодательства; представление декларации на ввезенные товары или предъявление самих товаров таможня требует только в строго определенных случаях. Такой либеральный таможенный режим внутри зоны или склада становится возможным потому, что последние изолированы от остальной таможенной территории, а вне таких зон по всему их периметру таможенные власти осуществляют достаточно эффективный надзор и контроль.

Учитывая данное обстоятельство (фактическое отсутствие таможенного контроля внутри указанных пространств), можно утверждать, что в этом смысле свободные таможенные зоны и свободные склады находятся не на таможенной территории ЕС как следует из упомянутой выше ст. 166 Таможенного кодекса ЕС (ранее об этом говорилось также в Регламенте ЕЭС № 2504/88 от 25 июля 1988 г.), а только на государственной территории соответствующих стран, входящих в ЕС. Представляется, что в аналогичных случаях формула, содержащаяся в законодательстве Российской Федерации, носит более точный характер.

Речь идет о том, что Положением о зоне свободной торговли "Шереметьево", утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 10 декабря 1992 г. № 1572, определяется, что "ЗСТ "Шереметьево" является свободной таможенной зоной, в отношении которой действующее законодательство, регулирующее таможенное дело, применяется с изъятиями..." (п. 2), "...с учетом того, что территория ЗСТ "Шереметьево" находится вне таможенной территории Российской Федерации..." (п. 8) (выделено мною. — К.С).

Далее в том же Положении устанавливается, что при ввозе товаров в "ЗСТ "Шереметьево" из зарубежных стран и территории Российской Федерации заполнение таможенной декларации не требуется, таможенные пошлины и налоги на импорт не взимаются" (п. 16). При этом "таможенный контроль на границе ЗСТ "Шереметьево" осуществляют органы Государственного таможенного комитета Российской Федерации" (п. 10).

Цель создания таких зон, в широком смысле именуемых также и зонами свободного предпринимательства, хорошо отражена уже в самом их названии: создание условий для привлечения иностранных инвестиций, развития экспортных возможностей, обеспечения занятости населения в данном регионе.

Бум, поднятый в последние годы вокруг такой многоплановой политико-экономической сущности, как свободные зоны, не обошел, в числе многих других стран (по некоторым оценкам их уже около 100), и Украину. В общем это вполне объяснимо в условиях перехода к рыночной экономике, когда обществом воспринимаются с надеждой на перемены к лучшему такие явления, как введение свободных экономических зон (СЭЗ), приток иностранных инвестиций и др. По проблеме СЭЗ принято в Украине несколько законодательных актов.

Так, 13 октября 1992 г. Верховный Совет Украины принял а Президент подписал Закон "Об общих началах создания и функционирования специальных (свободных) экономических зон". Используемое здесь двойное их наименование лишь в очень малой степени отражает действительную многоплановость самого явления "свободных", "специальных" и других названий этих зон, не всегда, правда, адекватно отражающих их сущность. Так, российский акт от 10 декабря 1992 г. неправильно назван "... о зоне свободной торговли "Шереметьево". Следовало бы, как об этом говорится в тексте, именовать его "... о свободной таможенной зоне "Шереметьево". О зонах свободной торговли см. гл. V наст, издания.

За этим многообразием названий в каждом отдельном случае стоит свое содержание, определяемое предназначением такой зоны. У них лишь одно общее — освобождение от пошлин и других таможенных ограничений. Остальное варьируется в зависимости от цели создания. Помимо отмеченного выше стремления к оживлению экономической жизни, росту инвестиций и занятости населения, это могут быть: производство экспортной продукции, рост грузооборота и торговли, поощрение туризма и курортно-рекреационного бизнеса и т.д.

Не случаен интерес, проявляемый сейчас в Украине и к возрождению существовавшего здесь когда-то института порто-франко (вспомним Старый Быхов и Одессу), но уже в современном его понимании, и в целом к свободным зонам. Существуют, как известно, проекты создания их не только в районе Черного и Азовского морей, но и на украинской части Дуная. В сухопутном варианте это проекты создания подобных зон в районах Чопа, Ковеля, а также отвергнутый в свое время Верховным Советом Украины законопроект по поводу свободной зоны в Закарпатье.

Вопрос действительно сложен, везде есть свои плюсы и минусы, поэтому Закон от 13 октября 1992 г., устанавливая лишь общие начала создания и функционирования свободных экономических зон, справедливо исходит из того, что для каждой такой зоны необходим отдельный закон, который учитывал бы уже на стадии разработки все возможные потери и обретения, вытекающие из создания данной свободной зоны. Методологической основой для принятия решения о создании конкретной СЭЗ в Украине призван служить документ, принятый Кабинетом Министров Украины 14 марта 1994 г., № 167 "О Концепции создания специальных (свободных) экономических зон в Украине"13. Среди предусматриваемых Концепцией семи основных видов СЭЗ таможенные вопросы наиболее полно изложены при характеристике внешнеторговой зоны.

Внешнеторговая зона определяется здесь как часть территории государства, где товары иностранного происхождения могут сохраняться, покупаться и продаваться без уплаты таможенной пошлины и таможенных сборов или с их отсрочкой. Создаются такие зоны с целью активизации внешней торговли (импорт, экспорт, транзит) за счет предоставления таможенных льгот, услуг в отношении хранения и перегрузки грузов, предоставления в аренду складов, помещений для выставочной деятельности и др. Формы организации такого рода зон — это свободные порты ("порто-франко"), свободные таможенные зоны (зоны франко), таможенные склады. Там же отмечается, что в режиме "порто-франко" (с перспективой дальнейшего расширения функций) могут работать порты Одессы, Ильичевска, Измаила, Керчи, Ялты, а при условии скоординированности экономической политики причерноморских держав в будущем может быть создан комплекс свободных таможенных зон малой площади (от 15 до 30 га), объединенных в таможенный союз.

Упоминавшаяся форма организации свободных зон — свободные склады — известна еще с конца XIX — начала XX в. — "депозито-франко" (итал.). Свободные склады расположены в черте морского порта, но юридически они находятся вне таможенного пространства данной страны. Иначе говоря, они имеют статус, аналогичный свободным зонам, и все, что относится с точки зрения правового режима к свободным зонам, одновременно относится и к свободным складам. Различия же состоят в том, что свободная зона — это территория, на которой действует режим свободной таможенной зоны, а свободный склад — это помещение или иное место, где действует режим свободного склада; кроме того, свободная зона создается в соответствии с законодательством страны, а свободный склад учреждается при наличии разрешения соответствующих таможенных властей.

А.Н. Козырин в упоминавшейся выше работе приводит в качестве эталона определение свободной зоны, данное в Приложении VIII к Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур 1973 г. (Конвенция Киото): "Под свободной зоной следует понимать часть территории одного государства, на которой ввезенные товары обычно рассматриваются как товары, находящиеся за пределами таможенной территории по отношению к праву импорта и соответствующим налогам, и не подвергающиеся обычному таможенному контролю".

Создание свободных зон и свободных складов широко практикуется странами Европейского Союза, где существует специальный орган — Комитет по свободным зонам и свободным складам — для наблюдения за правильностью применения законодательства на этот счет, и прежде всего базового в этом отношении Регламента ЕЭС № 2504/88 от 25 июля 1988 г.

Литература по свободным зонам столь же обширна, сколь многопланово само это явление. Отметим лишь то, что касается сущности таможенных аспектов понятия. Везде рефреном проходит одна основная мысль, по-разному выраженная в различных источниках: свободная зона с таможенной точки зрения считается "заграницей"; "местом вне таможни"; "нейтральными, экстерриториальными участками земли с коммерческой точки зрения"; "иностранная в отношении таможенных и иных сборов и пошлин территория".

Вместе с тем ключевое слово "свободная" и ею вариации, входящее в название ряда терминов и понятий международного таможенного права, иногда ведет к смешению этих понятий, неправильной их трактовке. Уже обращалось внимание на название зоны "Шереметьево". В учебном пособии К.Г. Борисова "Международное таможенное право" на с. 49 в разделе "Свободная таможенная зона" говорится о том, что "свободная таможенная зона создается на основе соглашения, предусматривающего отмену импортных пошлин и других торговых ограничений на обмен товарами внутри объединения. Каждое государство-участник сохраняет право устанавливать свой внешний таможенный тариф". При этом дается совершенно неуместная здесь ссылка на Конвенцию ООН по морскому праву 1982 г.

Если не считать ссылки на Конвенцию 1982 г., здесь все было бы правильно, когда бы речь шла о создании зоны свободной торговли. Но ведь заголовок обязывает говорить о свободной зоне.

Кроме того, совершенно не соответствует идее свободной зоны то, что изложено на той же странице, а именно: "... на территории свободной зоны...категорически запрещаются их (товаров. — К.С.) хранение, обработка, переупаковка и проведение каких-либо других операций с товарами". Это несоответствие хорошо видно, в частности, из положений о режиме свободных зон и свободных складов, содержащихся в Основах таможенных законодательств — международно-правовом акте, принятом в рамках СНГ 10 января 1995 г., о чем будет сказано ниже.

Сейчас же необходимо признать, что есть одно обстоятельство, которое действительно создает трудности и как бы подталкивает" порой к неадекватному применению термина "свободная зона". Дело в том, что одним и тем же термином, к сожалению, обозначаются различные по своему происхождению режимы, устанавливаемые на части территории государства, где не действует его таможенная юрисдикция.

Одно дело — уже описанные в §3 гл. II свободные транзитные зоны, которые действительно создаются по соглашению между государствами для обеспечения одному из них выхода к морю. Или создаваемые с той же целью и тоже по соглашению беспошлинные зоны, как это предусмотрено ст. 128 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.: "Для удобства транзитного движения могут быть предусмотрены беспошлинные зоны или другие таможенные льготы в портах входа и выхода в государствах транзита по соглашению между этими государствами и государствами, не имеющими выхода к морю." Это договорная свободная в таможенном отношении зона. И другое дело — свободные таможенные зоны создаваемые государствами в одностороннем порядке исходя из норм своего законодательства. Имеются в виду все разновидности свободных зон, рассмотренные в настоящей главе (от порто-франко и далее).

Таким образом, термин один, а режимы по сути своей различные. Поэтому проблема терминологии остается и требует разрешения.

В связи с только что отмеченным разночтением термина "свободная зона" возникает необходимость уточнить тезис, содержащийся в цитированной уже работе А.Н. Козырина. Он пишет, что свободная зона в отношении таможенного регулирования — это "ничейная" территория, а при эксклаве "таможенно-правовой вакуум" не создается, а действует таможенное законодательство страны, чьим таможенным анклавом данный эксклав является". Это верно. Но опять-таки необходимо уточнить: это имеет место тогда, когда данная свободная зона создана в одностороннем порядке, на основе законодательства этой страны. А если она создается на основе соглашения, как уже упоминавшаяся ранее транзитная свободная зона на территории Аргентины, в ее порту Барранкерос, то там по условиям соглашения 1964 г. действует таможенное законодательство Боливии, осуществляемое силами ее таможенных чиновников, работающих на иностранной государственной территории, но на "своей" таможенной. Таможенно-правового вакуума здесь нет. Так что и в этом случае необходима дальнейшая разработка данного вопроса в трудах юристов-международников.

От вопросов теоретического характера перейдем в заключение темы к документу, положения которого представляют определенный интерес и являются практически значимыми в области организации таможенного дела в рамках Содружества Независимых Государств, — к упомянутым выше Основам таможенных законодательств государств — участников СНГ от 10 января 1995 г. (Основы таможенных законодательств являются приложением к принятому 10 февраля 1995 г. в Алматы решению глав государств СНГ по этому поводу- В Решении, точнее в примечании к нему, записано, что оно (Решение) подписано Азербайджанской республикой с примечанием "С учетом особого мнения". Украина подписала Решение с примечанием: "С исключением слов в преамбуле "не противоречащих настоящим Основам". Решение не подписано Туркменистаном.)

В Основах есть специально посвященная этим видам таможенных режимов глава 12 "Свободная таможенная зона. Свободный склад". Содержание режимов определено в ст. 68:

"Свободная таможенная зона и свободный склад — таможенные режимы, при которых иностранные товары размещаются и используются в соответствующих территориальных границах или помещениях (местах) без взимания таможенных пошлин и налогов, а также без применения к указанным товарам мер экономической политики, а отечественные товары размещаются и используются на условиях, применяемых к вывозу в соответствии с таможенным режимом экспорта".

Свободная таможенная зона как территория, на которой действует таможенный режим свободной таможенной зоны, создается в соответствии с национальным законодательством (ст. 69), тогда как свободный склад как помещение или иное место, где действует таможенный режим свободного склада, может учреждаться при наличии лицензии таможенных органов (ст. 70); порядок выдачи, срок действия и размер платы за лицензию определяются национальным законодательством государства-участника.

В ст. 72 Основ излагается общий порядок производства операций с товарами, находящимися в свободных таможенных зонах и на свободных складах, а именно: допускаются

производственные и коммерческие операции с товарами, исключая их розничную продажу, при условии соблюдения положений настоящих Основ и национального законодательства.

Здесь, таким образом, мы находим четкий ответ на затронутый выше вопрос о допустимости или недопустимости каких-либо операций с товарами в свободных таможенных зонах. Другое дело, что при этом могут устанавливаться отдельные запреты и ограничения. В соответствии с национальным законодательством, говорится в Основах в той же ст. 72, отдельные категории товаров могут быть ограничены или запрещены к ввозу в свободные таможенные зоны либо к помещению их на свободные склады. Товары могут находиться в свободных таможенных зонах и на свободных складах без ограничения сроков (ст. 73).

Как решается вопрос об обеспечении соблюдения таможенного законодательства применительно к рассматриваемым здесь режимам? В ст. 74 излагается ряд положений на этот счет:

— при наличии достаточных оснований таможенные органы вправе осуществлять таможенный контроль за товарами, находящимися в свободных таможенных зонах и на таможенных складах;

— таможенное оформление ввозимых и вывозимых товаров может осуществляться в упрощенном порядке, определяемом таможенными органами;

— возведение зданий, строений и сооружений в свободной таможенной зоне допускается по согласованию с таможенными органами.

Надо сказать, что эти, как и многие другие положения Основ учитывают сложившиеся в мировой таможенной практике нормы и стандарты. В данном случае имеются в виду нормы, содержащиеся в Регламенте ЕЭС № 2562/17 от 30 июля 1990 г. относительно свободных складов. Там отмечается, в частности, что таможенный контроль в принципе не должен осуществляться внутри свободной зоны (свободного склада). В ст. 4 Регламента говорится, что "Ограждение, ограничивающее пределы свободной зоны и помещения свободного склада, должно позволять таможенным властям наблюдение снаружи свободного склада и исключить всякую возможность выведения товаров из свободной зоны (свободного склада).

Зона, непосредственно прилегающая к ограждению, должна быть оборудована таким образом, чтобы позволить соответстствующее наблюдение таможенных властей".

Регламентом устанавливается также положение, согласно которому копия транспортного документа, сопровождающая товары во время их введения в свободную зону (свободный склад) или во время их вывода оттуда, должна быть предоставлена таможенным властям. Такой ввод или вывод обычно не дает основания для проведения и таможенных формальностей, в частности для представления товаров или специальной декларации таможенным властям, за исключением особых случаев и в интересах самого оператора.

В ст. 5 Регламента ЕЭС о свободных зонах и свободных складах предусмотрено, что разрешение на строительство здания в свободной зоне должно быть совершено в письменной форме. Просьба о выдаче такого разрешения должна содержать указания, в рамках какой деятельности будет использоваться здание, а также все иные сведения, позволяющие таможенным властям оценить возможность дачи такого разрешения. Разрешение дается, когда этим не наносится ущерб применению таможенной регламентации.

В ст. 6 говорится, что контроль, если это вызывается обстоятельствами (т.е. как исключение), если и проводится, то лишь выборочно, и каждый раз, когда существуют сомнения в соблюдении применяемого законодательства.

Возвращаясь к Основам, отметим положения ст. 75 — лица, осуществляющие операции с товарами в свободных таможенных зонах, и владельцы свободных складов (ими могут быть исключительно отечественные лица) ведут учет ввозимых, вывозимых, хранящихся, приобретаемых, изготавливаемых, перерабатываемых и реализуемых товаров и представляют таможенным органам отчетность об этих товарах в порядке, определяемом таможенными органами. Любые изменения, происходящие с товарами в пределах свободных таможенных зон и свободных складов, должны отражаться в учетных документах.

Как уже отмечалось, при ввозе иностранных и отечественных товаров в свободные таможенные зоны и на свободные склады таможенные пошлины и налоги не взимаются, а при вывозе их с этих территорий за пределы государства таможенные пошлины и налоги взимаются и меры экономической политики, при ввозе не применяемые, здесь применяются в зависимости от происхождения товаров.

По просьбе заинтересованного лица таможенные органы удостоверяют происхождение товаров сертификатом. При отсутствии последнего товар рассматривается как отечественный в целях взимания налогов и вывозных таможенных пошлин, а также применения мер экономической политики при вывозе и как иностранный — в иных целях.

Что касается ввоза в свободные таможенные зоны (свободные склады) товаров, предназначенных для вывоза за пределы государства в соответствии с таможенным режимом экспорта, такие товары освобождаются от таможенных пошлин и налогов либо уплаченные суммы возвращаются, если такое освобождение или возврат предусмотрены при фактическом вывозе товаров. Фактический вывоз должен быть не позднее 6 месяцев со дня возврата таможенных пошлин и налогов или освобождения от них.

Ответственность за уплату таможенных платежей несет лицо, которое ввезло товары в свободную таможенную зону или поместило их на свободный склад. Но платежи взимаются лишь в указанных выше случаях. Правило же таково, что при рассмотренных нами режимах свободной таможенной зоны и свободного склада ни таможенная пошлина, ни налог на добавленную стоимость, ни акцизы и какие-либо специальные налоги не взыскиваются. В этом основной смысл указанных таможенных режимов.