Сандровський К.К. (ру) Таможенное право Украине (2000)

VII . Основные международные договоры по таможенным вопросам

Международные договоры, будучи основным источником современного международного таможенного права, с одной стороны, призваны "улавливать" потребности таможенной практики, а с другой — определять (особенно это касается универсальных договоров) пути дальнейшего развития таможенного дела, устанавливая приемлемые для государств международные стандарты в этой области.

Универсальными (общими) многосторонними договорами считаются или кодификационные договоры, или те, объект либо цели которых представляют интерес для международного сообщества в целом. В международном таможенном праве такими являются уже упоминавшиеся Конвенция Киото 1973 г. или Конвенция Найроби 1977 г. и др. В универсальных международных договорах имеют право участвовать все заинтересованные государства, и любые попытки воспрепятствовать реализации этого права не имеют под собой никаких юридических оснований, поскольку все государства являются равноправными членами международного сообщества. О том, что ограничение права на участие в универсальных международных договорах противоречит общепризнанному принципу суверенного равенства государств, говорилось и в заявлении, сделанном от имени Правительства Украинской ССР при подписании ею Таможенной конвенции 1972 г., касающейся контейнеров. Украина ратифицировала ее в 1976 г.

Помимо универсальных в международном таможенном праве, как и в других отраслях, международные договоры подразделяются на двусторонние и многосторонние, но уже ограниченные либо кругом участников, либо предметом регулирования. Иначе говоря, здесь, как и в международном праве в целом, между народные договоры классифицируются по общему правилу как по количеству участников, так и по предмету регулирования.

Кроме того, нужно иметь в виду, что в общем массиве правовых норм, регулирующих таможенные отношения между государствами, кроме собственно таможенных конвенций заметную роль издавна играют торговые договоры, договоры о торговле и мореплавании и т.п., в которых значительное внимание уделяется и таможенным вопросам.

Среди первых договоров такого рода можно назвать Конвенцию между Россией и вольным городом Любеком от 15 июня 1713 г., по которой Россия предоставляла любекским купцам такой же уровень таможенного обложения, как и англичанам и голландцам, давним торговым партнерам России2. Иначе говоря, здесь закреплялось условие наибольшего благоприятствования.

Известно, что одной из традиционных областей применения принципа наибольшего благоприятствования как раз и являются торговые договоры, что подтверждается и практикой наших дней. Украина, в частности, при ввозе на свою таможенную территорию товаров и других предметов, происходящих из стран, с которыми у нее заключены торгово-экономические соглашения о предоставлении режима наибольшего благоприятствования, применяет к ним льготные ставки ввозной таможенной пошлины. Соглашения о режиме наибольшего благоприятствования и о предоставлении адекватного ему с точки зрения предоставления льгот национального режима Украина имеет в настоящее время более чем с 50 государствами.

Все это свидетельствует о том, что вопросы внешней торговли, внешнеэкономических связей вообще (а значит, и неразрывно связанная с этим таможенная политика) давно уже переросли в вопросы межгосударственных отношений, во многом определяющие и уровень внутреннего развития каждой страны. Еще 70 лет тому назад один из специалистов в области международной торговли писал в этой связи: "Таможенные тарифы, торговые договоры, возврат пошлин, протекционизм и свободная торговля и многое другое — все это вопросы столь первостепенного и широкого значения для хозяйственной жизни страны, что ни одна проблема внутренней торговли с ними сравниться не может. А договоры, связывающие страну на продолжительный срок, еще усиливают значение этих мер, значение того или иного принятого напраления как решающего судьбу собственного земледелия и индустрии".

В послевоенный период "экономизация" внешней политики и дипломатии стала отчетливо выраженным и широко распространенным явлением. Как заявил на одной из своих пресс-конференций бывший президент Франции Ж. Помпиду "наши послы отказались от традиционной чашки чая с печеньем (смех) и начинают обсуждать кредиты, торговые договоры, финансовые займы. К тому же мы начинаем обзаводиться торговыми советниками, которые начинают ... вводить наших промышленников в компетентные местные неофициальные или административные круги'".

В этих условиях становится вполне закономерной все возрастающая роль таможенных мероприятий и регулирующих их договоров между государствами. Неуклонно возрастает и количество этих договоров — как двусторонних, так и многосторонних.

Остается, однако, проблема, связанная с явно недостаточной долей участия Украины в общих многосторонних договорах по таможенным вопросам, а отсюда и трудности с реализацией провозглашенной в действующем Таможенном кодексе Украины и других актах национального законодательства Программы его развития "в направлении гармонизации и унификации с общепринятыми в международной практике нормами и стандартами", т.е. с действующим международным таможенным правом.

Прежде чем проанализировать основные положения важнейших общих международных договоров по таможенным вопросам, приведем их перечень, сохраняя, по возможности, хронологию их принятия:

— за точку отсчета можно взять здесь Конвенцию об учреждении Международного союза для публикации таможенных тарифов (Брюссель, 5 июля 1890 г.) и Протокол об изменениях 1949 г.",

— Конвенция о свободе транзита (Барселона, 20 апреля 1921 г.);

— Международная конвенция о пресечении обращения порнографических изданий (Женева, 1923)";

— Конвенция об упрощении таможенных формальностей (Женева, 3 ноября 1923 г.);

— Международное соглашение о свободе движения и транзита (Барселона, 25 мая 1925 г.);

— Конвенция о пресечении контрабанды алкоголя (Хельсинки, 1925);

— Конвенция об отмене импортных и экспортных запретов и ограничений и об упрощении таможенных формальностей (Женева, 1927 г.); "

— таможенные аспекты Генерального Соглашения о Тарифах и Торговле (ГАТТ) - Женева, 30 октября 1947 г.7 Вступило в силу с 1 января 1948 г.;

— Конвенция о создании Совета Таможенного Сотрудничества (Брюссель, 15 декабря 1950 г.);

— Конвенция о номенклатуре для классификации товаров в таможенных тарифах (Брюссель, 15. декабря 1950 г.);

— Конвенция об оценке товаров в таможенных целях (Брюссель, 15 декабря 1950 г.);

— Конвенция о таможенных льготах для туристов (Нью-Йорк, 4 июня 1954 г.);

— Дополнительный протокол к Конвенции о таможенных льготах для туристов, касающейся ввоза относящихся к туризму осведомительных материалов и документов (Нью-Йорк, 4 июня 1954 г.);

— Таможенная конвенция о временном ввозе частных дорожных перевозочных средств (Нью-Йорк, 4 июня 1954 г.)";

— Международное соглашение по импорту материалов, имеющих воспитательное, научное и культурное значение (Нью-Йорк, 22 ноября 1950 г.);

— Таможенная конвенция, касающаяся контейнеров (Женева, 18 мая 1956 г.);

— Таможенная конвенция о ввозе коммерческих автотранспортных средств на ограниченный срок (Женева, 18 мая 1956 г.);

— Протокол к Конвенции о номенклатуре для классификации товаров в таможенных тарифах (Брюссель, 1 июля 1955 г.);

— Таможенная конвенция о временном ввозе упаковочного материала и тары (Брюссель, 6 октября I960 г.);

— Таможенная конвенция о временном ввозе оборудования, необходимого для выполнения профессиональных функций (Брюссель, 8 июня 1961 г.);

— Таможенная конвенция об облегчении условий ввоза товаров для демонстрации или использования на выставках, ярмарках, встречах или подобных мероприятиях (Брюссель, 8 июня 1961 г.);

— Таможенная конвенция о корнете АТА для временного допуска товаров (Конвенция АТА) (Брюссель, 6 декабря 1961 г");

— Таможенная конвенция относительно материалов жизнеобеспечения мореплавателей (Брюссель, 1 декабря 1964 г.);

— Конвенция о транзитной торговле внутриконтинентальных государств 1965 г.; подписана Украиной 31 декабря 1965 г., ратифицирована 28 июня 1972 г.;

- Таможенная конвенция о временном ввозе научного оборудования (Брюссель, 11 июня 1968 г.);

— Таможенная конвенция о временном ввозе педагогического материала (Брюссель, 8 июня 1970 г.);

— Таможенная конвенция о международном транзите товаров (Конвенция ITI) (Вена, 7 июня 1971 г.);

— Таможенная конвенция о контейнерах (Женева, 2 декабря 1972 г.); подписана Украиной 22 октября 1973 г., вступила для нее в силу с 1 марта 1977 г.;

— Международная конвенция о безопасных контейнерах (Женева, 5 декабря 1972 г.); подписана Украиной 9 ноября 1973 г., вступила для нее в силу с 6 сентября 1977 г.;

— Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур (Конвенция Киото, 18 мая 1973 г.);

— Таможенная конвенция о международной перевозке грузов с применением книжки МДП (Конвенция МДП, Женева, 14 ноября 1975 г.); Украина приняла на себя обязанности по этой конвенции с 15 июля 1994 г.;

— Международная конвенция о взаимной административной помощи для предотвращения, расследования и наказания за таможенные правонарушения (Конвенция Найроби, 9 июня 1977 г.);

— Соглашение о применении ст. VII ГАТТ (Женевский кодекс, 12 апреля 1979 г.);

— Конвенция ООН о международных смешанных перевозках грузов (27 мая 1980 г.);

— Международная конвенция о согласовании условий проведения контроля грузов на границе,:: 1982 г.;

— Международная конвенция о Гармонизированной системе описания и кодирования товаров (ГС, Брюссель, 14 июня 1983 г.);

— Соглашение о применении таможенных документов в прямом автомобильном сообщении при перевозке грузов (17 ноября 1983 г.);

— Протокол об изменениях к ст. 18 Конвенции Найроби (Брюссель, 24 июня 1983 г.), разрешающий теперь делать оговорки к этой Конвенции;

— Конвенция ООН по борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ (Вена, 20 декабря 1988 г.); Украина подписала Конвенцию 31 января 1989 г., ратифицировала 18 марта 1991 г.;

— Конвенция о временном ввозе (Стамбул, 1990 г.);

— Заключительный акт Уругвайского раунда ГАТТ (Марракеш, 15 апреля 1994 г.), содержащий, в частности, Соглашение о создании Всемирной Торговой Организации (ВТО) с 1 января 1995 г. после окончания переходного периода ГАТТ/ ВТО, соглашение о таможенных тарифах и др.

В приведенном перечне содержатся, как правило, названия только общих международных договоров по таможенным вопросам и не упоминаются пока договоры регионального или иного ограниченного по содержанию и составу участников характера. Но трудность в том, что нередко такие региональные соглашения с течением времени, будучи восприняты по своему содержанию и характеру другими государствами, вполне закономерно приобретают статус универсальных. Так было, например, с Таможенной конвенцией о международной перевозке товаров с применением книжки МДП от 15 января 1959 г., которая поначалу была только европейской. Сейчас это Таможенная конвенция о международной перевозке грузов с применением книжки МДП (Конвенция МДП, Женева, 14 ноября 1975 г.), ставшая универсальной. В ней с 15 июля 1994 г. участвует и Украина.

Как видим, подобное разграничение в ряде случаев выглядит достаточно условным, и не только в делах таможенных. Скажем, такие формально региональные (регион Европы) документы, как Маастрихтский договор 1992 г. об образовании Евросоюза или Амстердамское соглашение 1997 г. об изменениях в договорах, которыми были основаны Европейские Сообщества, и сам Договор о Евросоюзе содержат положения, которые воспринимаются порой как сложившиеся и признанные модели или стандарты в организации межгосударственных отношений, и не только в Европе. Или возьмем такой имеющий непосредственное отношение к делам таможенным документ, как Шенгенское соглашение о безвизовом для участников и упрощенном для граждан других стран порядке пересечения границ, подписанное в 1985 г. Францией, ФРГ и странами Бенилюкса. А в 1998 г. в "Шенгенском клубе", задуманном как пространство без пограничников и таможенников, объединено уже 10 стран как полноправных участников, к которым вскоре должны будут присоединиться (после ратификации Соглашения) еще некоторые, в том числе участники Северного паспортного союза (Швеция, Норвегия, Финляндия, Дания, Исландия). Практически "Шенгенские договоренности" уже интегрированы в Европорядок, кроме не участвующих в них Великобритании и Ирландии.

Наконец, еще один пример, когда региональное соглашение трансформируется по сути в общий международный порядок, которому следуют таможенные службы ряда других государств. В приведенном выше перечне упоминалась Международная конвенция о согласовании условий проведения контроля грузов на границе (1982 г.). Она была разработана Комитетом по внутреннему транспорту Европейской экономической комиссии ООН. Ст. 9 этой Конвенции содержит положение, по которому, как пишет К.Г. Борисов,"...договаривающиеся стороны берут на себя обязательство по широкому использованию как между собой, так и во взаимодействии с компетентными органами типовых документов (так в тексте. — К. С), соответствующих Единому формату Организации Объединенных Наций. В октябре 1982 г. Экономической комиссией ООН для стран Латинской Америки (ЭКЛА) было принято решение о присоединении ЭКЛА к вышеуказанной Конвенции Европейской экономической комиссии ООН. В настоящее время Советом таможенного сотрудничества ведется работа по выработке основ Конвенции об установлении связи между различными существующими системами таможенного транзита. В ней принимают участие Европейская экономическая комиссия ООН, Комиссия Европейских Сообществ, Совет таможенного сотрудничества, Экономическая комиссия ООН для стран Латинской Америки и др.".

От региональных соглашений следует отличать партикулярные, появляющиеся в тех случаях, когда нужно учитывать особенности отношений между субъектами и отразить специфику тех или иных ситуаций. Так было в недавнем прошлом, когда в таможенных отношениях между странами социалистической системы действовали соглашения, часто совпадавшие по наименованию с видами таможенных операций в странах рыночной экономики, но строившиеся на принципиально иной социально-экономической основе (монополия государства на все виды внешнеэкономической деятельности и др.). Вместе с тем эти соглашения (и это важно подчеркнуть) были открыты для присоединения всех других заинтересованных государств.

В ряду таких соглашений между социалистическими странами было, например, Соглашение об упрощении и унификации таможенного оформления ярмарочных и выставочных грузов (Берлин, 24 июня 1965 г.) и Протокол по изменению и дополнению указанного соглашения (Улан-Батор, 13 августа 1968 г. Сравним с действовавшей в отношениях между капиталистическими странами Таможенной конвенцией об облегчении условий ввоза товаров для демонстрации или использования на выставках, ярмарках, встречах или подобных мероприятиях, Брюссель, 8 июня 1961 г.).

В то время Союз ССР и большинство других социалистических стран не были членами СТС, под эгидой которого разрабатываются основные международные договоры по таможенным вопросам. Правда, некоторые другие социалистические в то время государства (например Венгрия) благополучно сочетали свое членство в СТС с пребыванием в системе социалистического содружества и участием в заключаемых в ней договорах. Помимо названного соглашения 1965 г. по выставочным грузам действовали следующие многосторонние соглашения социалистических стран по таможенным вопросам:

— Соглашение о таможенном оформлении временно ввозимых и вывозимых автотранспортных средств (Будапешт, 25 октября 1965 г.);

— Соглашение о таможенном оформлении международных перевозок, осуществляемых автомобильным грузовым транспортом (Соглашение АГТ, Прага, 18 ноября 1965 г.);

— Соглашение о таможенных льготах для граждан одной страны, которые работают или учатся в другой стране (София, 18 апреля 1967 г.);

— Соглашение об одностороннем таможенном досмотре внешнеторговых грузов (Берлин, 9 июня 1967 г.);

— Соглашение об унификации норм в пассажирском сообщении (Прага, 12 апреля 1968 г.);

— Соглашение о таможенных льготах для персонала транспортных средств, пересекающих границу, и лиц, исполняющих служебные обязанности в пограничных районах (Прага, 12 апреля 1968 г.).

Все вышеперечисленные и другие многосторонние и двусторонние договоры между странами бывшего социалистического содружества обычно основывались на таком базовом документе, как Соглашение о сотрудничестве и взаимопомощи по таможенным вопросам, подписанное в Берлине 5 июля 1962 г. уполномоченными правительств Народной Республики Болгарии, Венгерской Народной Республики, Германской Демократической Республики, Монгольской Народной Республики, Польской Народной Республики, Социалистической Республики Румынии, Союза Советских Социалистических Республик и Чехословацкой Социалистической Республики.

Справедливости ради следует отметить, что Соглашение 1962 г. было не только многосторонним соглашением по таможенным вопросам среди социалистических государств — исторически оно предшествовало аналогичным по характеру и региональному, и общему многостороннему международным договорам такого рода: Конвенции о взаимопомощи в таможенных делах ЕЭС (Рим, 7 сентября 1967 г.) и Международной конвенции о взаимной административной помощи для предотвращения, расследования и наказания за таможенные правонарушения (Конвенция Найроби, Найроби, 9 июня 1977 г.).

Отметим, что в наше время близкое по содержанию соглашение действует и в рамках СНГ — Соглашение о сотрудничестве и взаимопомощи в таможенных делах от 15 апреля 1994 г..

О нем, как и о других принятых в рамках СНГ соглашениях по таможенным вопросам, речь будет идти отдельно, здесь же вернемся к общим многосторонним договорам в интересующей нас области, с тем, чтобы в отношении ряда приведенных в перечне договоров лишь указать на их содержание, а по некоторым наиболее важным проанализировать основные положения, как это уже было сделано в отношении первого из них — Конвенции об учреждении международного союза для публикации таможенных тарифов 1890 г.

Заметим, что ряд принятых, особенно в 1920 — 1930-е годы, конвенций содержит довольно значительные оговорки и ограничения в отношении установленных ими облегчений условий торговли и транзита товаров. Так, международная конференция в Барселоне, принявшая Конвенцию 1921 г. о свободе транзита, включила в нее ограничительные положения: при "чрезвычайных событиях, имеющих значение для безопасности государства," а также для "жизненно важных интересов" последнего. Точно так же Таможенная конференция 1927 г. в Женеве о сведении к минимуму запрещений и ограничений внешней торговли ослабила значение своих резолюций включением оговорки: "как только обстоятельства им (государствам — участникам конференции) это позволят". К тому же эти первые многосторонние договоры, определявшие условия мелкооптовой международной торговли, только частично касались таможенных вопросов. В частности, упоминавшаяся Женевская конвенция 1923 г. об упрощении таможенных формальностей сводилась в основном к облегчению ввоза образцов и моделей разъездными торговыми агентами (коммивояжерами). При предъявлении ими так называемых "легитимационных карточек", удостоверявших их полномочия, они получали право беспошлинно ввозить образцы товаров представляемых ими фирм зарубежных стран. Им было предоставлено также право производить в странах-участницах закупки, принимать заказы без уплаты местных налогов, ввозить с собой образцы и модели фирменных товаров, вывозить их в определенные сроки обратно за границу и т.п. Однако "более широкая регламентация материального и процессуального таможенного права (о взимании таможенных пошлин; о беспошлинном допуске транзитных, консигнационных и других грузов; об организации таможен; о процедуре досмотра товаров и выполнения различных формальностей; о взаимном содействии по борьбе с контрабандой) в порядке многосторонней конвенции в общем успеха не имела. Постановления Женевской конвенции 1923 г. имели лишь очень ограниченное значение, и в основном международная практика в этой области складывалась в форма отсылок к внутреннему национальному праву".

Из первых многосторонних договоров послевоенного периода наиболее тесно связано с таможенными вопросами ГАТТ. Этот основной в области международной торговли документ, подписанный 23 странами 30 октября 1947 г. в Женеве, и сейчас, после его обновления и внесения изменений в 1994 г. (ГАТТ-94), продолжает выполнять роль фактически учредительного акта Всемирной Торговой Организации, преобразованной из ГАТТ.

В основу ГАТТ, а следовательно теперь и ВТО, положен принцип наибольшего благоприятствования, который в формулировке ст. I ГАТТ означает следующее: "Государства-члены в их взаимной торговле должны применять в отношении друг друга таможенный режим наибольшего благоприятствования, а именно: все таможенные льготы, преимущества, привилегии или изъятия, которыми пользуются в торговле с этими странами какие-либо третьи государства, автоматически распространяются на все государства — члены Генерального соглашения о тарифах и торговле, кроме случаев наличия долговременных таможенных преференций и таможенных союзов."

Одной из важнейших сторон деятельности в рамках ГАТТ является последовательное снижение таможенных тарифов государствами-участниками. С этой целью, как известно, между ними проводились серии переговоров в течение всех лет существования ГАТТ, именуемые "раундами". Последний из них, Уругвайский раунд, увенчался договоренностью о значительном сокращении импортных пошлин, что, как ожидается, позволит увеличить мировой товарооборот. Ст. II ГАТТ как раз и предусматривает обязанность государств-членов договариваться о снижении пошлин и передаваемые ими списки тарифных уступок должны были включаться в Генеральное соглашение.

Еще одним, имеющим прямое отношение к таможенным делам, принципом, близким по содержанию к принципу наибольшего благоприятствования, является предусмотренное ст. III ГАТТ предоставление в отношениях между участниками Соглашения национального режима в том, что касается транзита товаров, антидемпинговых пошлин, таможенных формальностей, правил внутренней торговли и др.

Под национальным режимом в международном праве понимается такое правовое положение, при котором на иностранные юридические и физические лица, а также на иностранные товары распространяются все те права и преимущества (в таможенных делах), которыми пользуются в данной стране местные физические и юридические лица и ее собственные товары.

Не останавливаясь на содержании других статей ГАТТ, перечислим только некоторые относящиеся к собственно таможенным мероприятиям положения:

— статьи, относящиеся к таможенно-тарифному регулированию (статьи I, II, V, XI, XXVI, XXVIII, XXXVI, XXXVII);

— таможенная оценка (ст. VII);

— антидемпинговые и компенсационные пошлины (статьи VI, XVI, XXIII);

— таможенные союзы и зоны свободной торговли (ст. XXIV);

— таможенные формальности, сборы, требования к внешнеторговой документации и др. (статьи VIII, I (с), III);

— запреты импорта или экспорта (статьи XI, XIV, XX, XXI);

— контингентирование импорта и экспорта (статьи XI, XII, XIII, XIV).

Уточним, что согласно ст. XI ГАТТ страны-участницы обязуются не устанавливать и не поддерживать при ввозе или вывозе товаров "ограничения или запрещения иные, нежели пошлины, сборы или другие обложения". Но есть некоторые исключения из этого правила. Так, в ст. XII предусматривается, что страны-участницы будут иметь право ограничивать импорт, "если того требует их внешнее финансовое положение и баланс платежей". Это означает, что экономически менее развитые страны будут иметь возможность применять меры протекционистского характера для защиты своей промышленности и торговли. При этом ограничения, вводимые в соответствии со ст. XII, не должны быть дискриминационными, т.е. они должны применяться одинаково ко всем странам-участницам, находящимся в одинаковых условиях. В связи с преобразованием ГАТТ в ВТО заслуживает внимания общий, не относящийся к собственно таможенным делам, вопрос о членстве в этой новой международной организации, что представляет интерес, в частности, и в связи со стремлением Украины стать членом этой организации.

С принятием Соглашения об учреждении Всемирной Торговой Организации все 129 состоявших участниками ГАТТ государств автоматически стали членами ВТО. Правовой основой для этого являются положения статей XI и XII Соглашения об учреждении ВТО, регулирующие вопросы членства. Согласно названному Соглашению Договаривающиеся Стороны ГАТТ-1947 и Европейские Сообщества, принимающие Соглашение и МТС и представившие свои перечни уступок в отношении товаров (приложение к ГАТТ-94) и услуг (приложение к ГАТС), с момента вступления в силу данного Соглашения могут стать первоначальными членами Организации. Любое другое государство может присоединиться к ВТО при условии выполнения требования о присоединении. Соглашение о ВТО требует от каждого участника "привести свои законодательные акты и административные процедуры в соответствие со своими обязательствами, закрепленными в прилагаемых соглашениях".

Решение о присоединении любого государства или таможенной территории должны приниматься Конференцией Министров, которая является высшим органом ВТО. Конференция Министров, состоящая из представителей всех государств-членов, собирается раз в 2 года на очередную сессию и принимает решения по вопросам работы Организации консенсусом, однако если его не удается достичь, решение может приниматься голосованием, большинством голосов в 2/3.

Как видим, многосторонние международные договоры, на основе которых была создана и функционирует система ГАТТ/ВТО, составляют значительную часть общей системы норм международного таможенного права.

После определения основных направлений таможенного сотрудничества государств в области международной торговли в первые послевоенные годы на порядок дня встали вопросы гармонизации таможенных процедур в пассажирском сообщении, поиска путей и средств либерализации таможенного контроля и регламентирующих его норм таможенного права С этой целью в мае 1954 г. в Нью-Йорке была созвана Конференция ООН по таможенным формальностям в отношении туристов, которая рассмотрела, а затем приняла проекты трех международных конвенций. Через 9 лет, в 1963 г., в Риме была созвана Конференция ООН по международным путешествиям и туризму, на которой были приняты документы, определявшие порядок прохождения таможенных и пограничных формальностей в отношении туристов и их багажа, а также формальностей, касающихся автотранспортных средств, самолетов и прогулочных судов, используемых в туристских целях.

Что касается конвенций, принятых в 1954 г. в Нью-Йорке, то их, как отмечалось, три:

— Конвенция о таможенных льготах для туристов (Нью-Йорк, 4 июня 1954 г.);

— Дополнительный протокол к Конвенции о таможенных льготах для туристов, касающийся ввоза относящихся к туризму осведомительных материалов (Нью-Йорк, 4 июня 1954 r.);

— Таможенная конвенция о временном ввозе частных дорожных перевозочных средств (Нью-Йорк, 4 июня 1954 г.).

В первой из названных таможенных конвенций 1954 г. основное содержащееся в ней понятие "турист" трактуется довольно широко и охватывает лиц, прибывающих в ту или иную страну не только с традиционной для туризма целью ознакомления с ее достопримечательностями, природой, людьми и т.п. В ст. 1 дается следующее толкование понятию "турист":

- "слово "турист" означает любое лицо, независимо от расы, пола, языка и религии, которое вступает на территорию какого-либо Договаривающегося Государства, кроме того Государства, в котором это лицо обычно проживает, и остается там не менее 24 часов и не более 6 месяцев в течение любого двенадцатимесячного периода с дозволенной целью, кроме цели иммигрировать, как-то: с целью туризма, развлечения, спорта или лечения, или по семейным обстоятельствам, или для учения, религиозного паломничества, или с деловыми целями".

Некоторые положения Конвенции 1954 г. "О таможенных льготах для туристов" нашли отражение и в Законе Украины "О туризме" от 15 сентября 1995 г. В нем, в частности, содержится такое определение: "Турист (путешественник) — лицо, совершающее поездку по Украине или в другую страну с различной, не запрещенной законом страны пребывания, целью на срок от 24 часов до 6 месяцев без осуществления какой-либо оплачиваемой деятельности и с обязательством покинуть страну или место пребывания в обусловленный срок".

Разработчики проекта рассматриваемой Конвенции предлагают широкое содержание термина "турист", как бы предвосхищая его постоянное изменение. Ведь в наше время с понятием "туризм" благополучно уживаются такие его разновидности, как шоп-туризм, секс-туризм и т.п. При столь расширенном диапазоне термина следовало бы скорее говорить о "пассажирах", следующих с различными целями (кроме цели иммигрировать в страну, как справедливо отмечено в Конвенции о таможенных льготах для туристов) через таможенную границу, хотя и данный термин, очевидно, также нуждается в уточнении. Вопрос о содержании термина "пассажир" рассматривался, например, на Втором совещании группы таможенных экспертов социалистических стран в марте 1965 г. в Варшаве. Согласно предложенному ими определению пассажирами являются лица, пересекающие государственную границу на основании паспортов или по заменяющим их документам (удостоверениям личности и т.п.), за исключением работников транспорта, следующих через границу, а также лиц, пересекающих границу на основании специальных соглашений между сопредельными государствами, в которых пропуск через границу предметов регулируется по-иному. Но и такое определение, выведенное методом исключения из всей массы лиц, следующих через границу, транспортных и почтовых служащих, а также жителей пограничных зон, пересекающих границу в упрощенном порядке, вряд ли полностью удовлетворяет требованиям (остаются неясными вопрос о целях поездки, продолжительности ее и др.) в тех случаях, когда внутригосударственное таможенное право предусматривает дифференцированный порядок пропуска через границу некоторых групп или отдельных предметов, принадлежащих гражданам, пересекающим границу, в зависимости от их принадлежности к той или иной категории. Например, в свое время в Советском Союзе, который был участником данной Конвенции, существовало пять категорий пассажиров (советских и иностранных граждан), следовавших через границу: а) с деловыми целями; б) по личным делам; в) с целью туризма; г) для переселения на постоянное жительство в СССР или за границу; д) транзитом через территорию СССР. Для каждой из этих категорий был свой перечень предметов, пропускаемых или не разрешенных к ввозу (вывозу).

Вместе с тем отметим главное — багаж и ручная кладь этих лиц (как бы их ни называли: "туристы" или "пассажиры"), по смыслу Конвенции и таможенного законодательства большинства государств, пропускаются беспошлинно, в пределах личной потребности. Нормы, предусматривающие беспошлинный пропуск предметов, временно ввозимых в страну туристами, изложены в ст. 3 Конвенции. В частности, в п. 2 говорится о "предметах личного пользования". Под ними Конвенция понимает "всякую одежду и другие вещи, новые или подержанные, которые могут быть нормально необходимы туристу лично, принимая во внимание все обстоятельства его посещения, но не включая никакие товары, ввозимые с торговыми целями".

Данное определение предметов личного пользования вполне может быть принято в целях практических и исследовательских в отношении таможенного оформления пассажиров или туристов по смыслу Нью-Йоркской конвенции 1954 г. В ст. 3 той же Конвенции определены количественные нормативы предметов личного потребления туриста, установлен стоимостный предел для беспошлинного ввоза сувениров (на общую сумму не свыше 50 дол. США), не предназначенных для торговых целей, и не свыше 100 дол. для сувениров, приобретенных в стране посещения, однако при условии, что они будут находиться при самом туристе или же в сопровождающем его багаже и также не предназначены для торговых целей (ст. 4).

Практически же вопрос об отнесении лиц, следующих через границу, к той или иной с точки зрения таможенных властей категории в значительной степени предрешается уже при выдаче им своим государством заграничных паспортов (или заменяющих их документов), а также выдачей в необходимых случаях соответствующими государствами въездных, выездных или транзитных виз, позволяющих пограничным или таможенным властям судить о характере или цели поездки, ее продолжительности и др.

Помимо туристов международно-правовая регламентация коснулась и льготного, упрощенного порядка пересечения таможенной границы предметами, материалами, оборудованием, принадлежащими или предназначенными для использования некоторыми другими категориями лиц при временном ввозе таких предметов в страну, являющуюся участницей соответствующего соглашения. К перечню таких документов относится Международное соглашение по импорту материалов, имеющих воспитательное, научное и культурное значение (Нью-Йорк, 22 ноября 1950 г.). Оно разработано под эгидой Организации Объединенных Наций по вопросам образования науки и культуры (ЮНЕСКО) и предусматривает, что государства-участники на взаимной основе освобождают от уплаты таможенных пошлин книги, газеты, журналы, документы, а также произведения искусства, предметы и материалы, ввозимые в страну в воспитательных, научных или культурных целях. Там же предусматривается освобождение от пошлин и различных туристских рекламных материалов.

К названному Соглашению 1950 г. по духу и содержанию таможенных льгот примыкает Таможенная конвенция о временном ввозе педагогических материалов, разработанная под эгидой ЮНЕСКО и принятая в Брюсселе 8 июня 1970 г. Состоит она из 27 статей и приложения, содержащего перечень разрешаемых к ввозу педагогических материалов.

В преамбуле Конвенции государства-участники (а ими согласно ст. 17 могут быть любое государство — член СТС или член ООН либо участник ее специализированных учреждений) отмечают важный вклад, вносимый международным обращением педагогических материалов в развитие образования и профессиональной подготовки, что, в свою очередь, существенно содействует экономическому и социальному прогрессу. В ст. 1, содержащей определения применяемых в Конвенции терминов, говорится, что термин "педагогический материал" означает любой материал, используемый в целях образования и профессиональной подготовки, что их ввоз осуществляется под контролем и ответственностью уполномоченных государственных и частных учебных заведений и центров профессиональной подготовки и что эти материалы будут использоваться исключительно в некоммерческих целях внутри страны ввоза (ст. 3 Конвенции). Временно допущенные на указанных условиях педагогические материалы должны быть реэкспортированы в пределах 6 месяцев, начиная с даты ввоза (ст. 6).

В этом же ряду — Таможенная конвенция, касающаяся контейнеров, подписанная в Женеве 18 мая 1956 г. В ее ст. 2 установлено, что каждая из Договаривающихся Сторон разрешает временный ввоз с освобождением от уплаты ввозных пошлин и сборов без каких-либо запрещений и ограничений ввоза, с обязательством реэкспортирования и под условием соблюдения прочих условий, предусмотренных в статьях 3 — 6 Конвенции, где речь идет о контейнерах (ст. 1 определяет контейнер" как приспособление для перевозки — клетка, съемная цистерна или всякое иное подобное приспособление, отличающееся техническими характеристиками, изложенными в пяти подпунктах той же ст. 1), ввозимых загруженными для вывоза их порожними или с нагрузкой, или же ввозимых порожними с тем, чтобы экспортировать их нагруженными.

Реэкспорт контейнеров, временно ввезенных с освобождением от уплаты пошлин и сборов, должен производиться в течение 3 месяцев со дня их ввоза. По уважительным причинам этот срок может быть продлен таможенными властями в пределах, определенных законодательством, действующим на территории, на которую контейнер был временно ввезен (ст. 3). В ст. 4 Конвенции предусмотрено, что реэкспорт серьезно поврежденных контейнеров при надлежаще установленном несчастном случае не требуется, однако при условии выполнения по указанию таможенных властей некоторых действий (например, безвозмездная передача в казну страны ввоза таких серьезно поврежденных контейнеров, уплата наличными причитающихся с контейнеров ввозных пошлин и др.). Запасные части, ввезенные для ремонта уже временно ввезенного определенного контейнера, допускаются к временному ввозу с освобождением от уплаты ввозных пошлин и сборов и без каких-либо запрещений или ограничений ввоза. Замененные и не реэкспортированные части облагаются ввозными пошлинами и сборами за исключением случаев, когда в соответствии с правилами, действующими в стране, в которую они ввезены, части эти сдаются безвозмездно в казну или же уничтожаются под официальным контролем за счет заинтересованных лиц (ст. 5). В ст. 6 говорится, что применяемый порядок допущения контейнеров и запасных частей к временному ввозу с освобождением от уплаты ввозных пошлин и сборов определяется правилами, действующими на территории каждой Договаривающейся Стороны.

Многочисленные случаи временного ввоза, оговоренные в соответствующих конвенциях, перечисленных в приведенном перечне, государства постарались предусмотреть в принятой ими с целью постепенной замены ранее принятых единой, кодификационного характера, Конвенции о временном ввозе (Стамбул, 26 июня 1990 г.).

О ней речь будет идти в следующей главе, здесь же коснемся проблемы, выходящей за рамки настоящей работы и заслуживающей специального исследования. Это проблема как прямого участия Украины в общих международных до говорах по таможенным вопросам, так и адаптации ее таможенного законодательства к воплощенным в этих договорах международным стандартам путем косвенного их принятия в порядке фактического применения в практике работы Государственной таможенной службы Украины. Известно, что применение норм международного права, внедрение их в национальное право является не только обычной практикой, но и приобретает приоритетный характер, если речь идет об общепризнанных его нормах, а также о нормах международных договоров с участием данного государства. Так решен вопрос (в части имплементации международных

договоров) и в Конституции Украины 1996 г., и в таких ак-тах ее законодательства, как Закон о действии международных договоров на территории Украины от 10 декабря 1991 г., Закон "О международных договорах Украины" от 22 декабря 1993 г. (ст. 17) вообще и в Таможенном кодексе Украины от 12 декабря 1991 г. применительно к таможенным отношениям Украины в частности.

Но дело в том, что Конституция Украины от 28 июня 1996 г. уже не содержит, как это сделано в ранее принятых Декларации о государственном суверенитете Украины от 16 июля 1990 г. и Законе о действии международных договоров на территории Украины от 10 декабря 1991 г., указания на общий принцип примата международного права над внутренним правом. В ней говорится только о том, что частью национального законодательства Украины становятся лишь действующие международные договоры, согласие на обязательность которых дано Верховным Советом Украины. Но ведь международное право состоит не только, и даже не столько, из международных договоров — его общепризнанные принципы, как известно, существовали издавна в форме международно-правовых обычаев, о чем, к сожалению, в ст. 9 Конституции Украины 1996 г. ничего не сказано. Более того, в редакции ч. 2 той же ст. 9 речь идет скорее о приоритете закона (Конституции) Украины, чем международного права над правом национальным, из чего исходит, например, Конституция Российской Федерации, Конституция Германии и некоторых других государств.

Конституции России установлено: "Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора" (ч. 4 ст. 15). При такой постановке вопроса органы государства (в интересующем нас случае — его таможенная служба) в своей деятельности могут руководствоваться значительно более широким массивом правовых норм — и национальных, и международных (и конвенционных, и обычных).

В ст. VI Конституции США, например, говорится: "...Все договоры, которые заключены или будут заключены от имени Соединенных Штатов, являются правом страны, и судьи в каждом штате обязаны следовать такому праву, что бы ему не противоречило в Конституции или законах любого штата".

Для Украины, будь в ее Конституции подобная статья, это означало бы возможность более широкого "подключения", а затем и постепенной идентификации ее таможенного законодательства с общепринятыми нормами международного права в этой области. Все это в итоге позволило бы более плавно выйти на одинаковый с международно признанным уровень государственного регулирования внешнеэкономической деятельности, когда таможенная служба (в отличие от времен монополии государства на внешнеэкономическую деятельность) наряду с ее ограничительно-охранительными функциями должна стать также инструментом созидания нормальных рыночных отношений в экономике страны.

Но даже если отвлечься от приведенных выше теоретических и даже гипотетических (относительно изменений в Конституции Украины) положений, то в чисто практическом плане вопрос об инкорпорации норм международного права, включении их в правовую систему Украины осложняется еще и тем, что из приведенного выше (далеко не полного) перечня общих международных договоров по таможенным вопросам таких договоров с ее участием и подписанных ею самостоятельно еще в составе Союза или уже в качестве независимого государства, всего лишь шесть. Правда, еще возможен переход прав в порядке правопреемства по договорам.

Заключенным еще Союзом ССР в целом (например, Нью-Йорская конвенция о таможенных льготах для туристов 1954 г. и д.р.)

Это следующие общие международные договоры:

- Конвенция о создании Совета Таможенного Сотрудничества от 15 декабря 1950 г. Украина присоединилась к ней 19 июня 1992 г., в ноябре того же года она стала полноправным членом СТС (ныне — Всемирной Таможенной Организации);

— Конвенция о транзитной торговле внутриконтинентальных государств (Нью-Йорк, 9 июля 1965 г.). Подписана Украиной 31 декабря 1965 г., ратифицирована ею 28 июня 1972 г., вступила для нее в силу 20 августа 1972 г.;

— Таможенная конвенция о контейнерах от 2 декабря 1972 г. Подписана Украиной 22 октября 1973 г., вступила для нее в силу с 1 марта 1977 г.;

— Международная конвенция о безопасных контейнерах от 5 декабря 1972 г. Подписана Украиной 9 ноября 1973 г., вступила для нее в силу с 6 сентября 1977 г.;

— Таможенная конвенция о международной перевозке грузов с применением книжки МДП (Конвенция МДП) от 14 ноября 1975 г. Украина приняла на себя обязанности по этой конвенции с 15 июля 1994 г.;

— Конвенция ООН по борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ от 20 декабря 1988 г. Украина подписала Конвенцию 31 января 1989 г. и ратифицировала ее 18 марта 1991 г.

Завершая краткий обзор действующих общих международных договоров по таможенным вопросам, отметим основные положения Конвенции МДП, обязательной теперь и для Украины.

Конвенция МДП представляет собой открытый общий многосторонний договор, содержащий 64 статьи основного текста и приложений к нему, принятый, как отмечается в преамбуле, с целью содействия облегчению международной перевозки грузов дорожными транспортными средствами, а также для упрощения и гармонизации административных, властности пограничных, формальностей в области между народных перевозок.

По смыслу Конвенции термин "операции МДП" означает перевозку груза от таможни места отправления до таможни места назначения с соблюдением процедуры (так называемой процедуры МДП), установленной данной Конвенцией (ст. 1 п. "а").

Конвенция касается перевозки грузов, осуществляемой без их промежуточной перегрузки, в дорожных транспортных средствах, составах транспортных средств или контейнерах, с пересечением одной или нескольких границ от таможни места отправления одной из Договаривающихся Сторон до таможни места назначения другой Договаривающейся Стороны или той же самой Договаривающейся Стороны при условии, что определенная часть операции МДП между ее началом и концом производится автомобильным транспортом (ст. 2). Грузы при этом освобождаются от уплаты или депозита ввозных пошлин (и вывозных) в промежуточных таможнях, и поскольку они перевозятся в запломбированных составах транспортных средств или запломбированных контейнерах, то, как правило, освобождаются от таможенного досмотра в промежуточных таможнях (статьи 4, 5). В исключительных случаях, при наличии подозрения в нарушениях, эти таможни могут производить и досмотр грузов.

Конвенция МДП (сам термин является аббревиатурой словосочетания "Международные дорожные перевозки", что соответствует международно-признанному обозначению TIR) с момента вступления ее в силу отменила и заменила в отношениях между Договаривающимися Сторонами аналогичную по замыслу, но региональную (европейскую) Конвенцию МДП 1959 г. и стала поистине универсальным, общемировым международным договором, значительно улучшившим условия международной перевозки грузов в части таможенного их оформления.

Для того чтобы быть допущенным к перевозке грузов в порядке положений Конвенции 1975 г., конструкция и оборудование транспортного средства или контейнера должны отвечать условиям, приведенным в приложении 2 к данной Конвенции, и должны быть допущены к перевозке в соответствии с процедурой, предусмотренной в приложении 3 к Конвенции. Выдается свидетельство о допущении, которое должно соответствовать образцу, приведенному в приложении 4 к Конвенции (ст. 12).

Сама процедура перевозки с применением книжки МДП сводится к следующим основным положениям: указанные книжки каждое из государств-участников предоставляет право выдавать (установив для этого известные гарантии и на известных условиях) некоторым объединениям. Последние могут быть признаны в данной стране только при условии, что предоставленная им гарантия покрывает также ответственность, принятую объединениями на себя в этой стране в связи с операциями, производимыми с применением книжек МЛП выданных иностранными объединениями, входящими в международную организацию, в состав которой входит и данное объединение (ст. 6). Согласно ст. 8 Конвенции гарантийное объединение берет на себя обязательство уплачивать причитающиеся ввозные или вывозные пошлины и сборы, а также любые проценты за просроченность, которые могут причитаться в соответствии с таможенными законами и правилами страны, обнаружившей нарушение операции МДП. Операция МДП предусматривает, что на транспортных средствах должны быть прикреплены прямоугольные таблички с надписью "TIR", отвечающие требованиям, приведенным в приложении 5 к данной Конвенции: одна табличка помещается спереди, другая такая же — сзади дорожного транспортного средства или состава транспортных средств. Эти таблички должны быть съемными и хорошо видны (ст. 16). На каждое транспортное средство или контейнер составляется одна книжка МДП, действительная лишь для выполнения одной перевозки.

Книжка МДП состоит из 4 страниц обложки, неотрывного желтого листа № 1/2 и корешка № 1/2, отрывных листов № 1 и корешков № 1 белого цвета, отрывных листов № 2 и корешков № 2 зеленого цвета, а также Протокола о дорожно-транспортных происшествиях (желтого цвета). Отрывной лист № 1 и корешок № 1 предназначены для использования в таможнях отправления и ввоза, а отрывной лист № 2 и корешок № 2 — в таможнях вывоза и назначения. Книжки МДП, сопровождающие груз от таможни отправления до таможни назначения, состоят сейчас из 20 листов, на которых

таможни по пути следования удостоверяют свое оформление. При этом сотрудники промежуточных таможен каждой из Договаривающихся Сторон признают, как правило, печати и пломбы, наложенные таможенными органами других государств-участников при условии, что они не повреждены

Таким образом, книжка МДП является единым таможенным документом, применяемым таможенными органами стран участниц в качестве признанного всеми грузового манифеста. Что касается самих дорожных транспортных средств следующих с применением процедуры МДП и имеющих таблички с обозначением TIR, то они в силу этого имеют преимущественное право на первоочередное таможенное оформление, что само по себе уже немаловажно, учитывая частые "пробки", например, на таможенных переходах западных границ Украины. Практическая польза для перевозчиков, действующих в рамках Конвенции МДП, очевидна.

Отметим, что в порядке имплементации принятой ею Конвенции МДП 1975 г. Украина актом своей Государственной таможенной службы от 20 октября 1997 г. установила, что в соответствии с Конвенцией МДП 1975 г. контейнеры могут быть допущены к перевозке грузов под таможенными печатями и пломбами или по типу конструкции (как правило), или в индивидуальном порядке.

Для получения свидетельства о допуске контейнера к перевозке грузов под таможенными печатями и пломбами в индивидуальном порядке перевозчикам необходимо обратиться в Ассоциацию международных автомобильных перевозчиков Украины, получить бланк допуска и в установленном порядке оформить его в таможне. В приложении к названному документу Государственная таможенная служба Украины разослала начальникам региональных, Киевской специализированной, Центральной специализированной, Бориспольской и Севастопольской таможен образец бланка допуска, предусмотренный приложением 7 ч. II Конвенции МДП.

Участие Украины в подобных конвенциях, служащих цели гармонизации и упрощения таможенных процедур, очень ограниченное. Процесс присоединения к действующим общим многосторонним договорам в этой области по ряду причин идет очень медленно.

В какой-то степени постепенной адаптации таможенного законодательства Украины к международно признанным нормам и стандартам в области таможенного дела способствует то, что на практике она придерживается, без официального присоединения, основных, принятых в странах с рыночной экономикой, положений, содержащихся в конвенциях, принятых под эгидой СТС.

Это касается, например, Гармонизированной системы описания и кодирования товаров (ГС), являющейся приложением к Международной конвенции с тем же названием, подписанной в 1983 г. В Конвенции Украина пока не участвует, однако Гармонизированную систему применяет с 1 января 1991 г., как и предусмотренные этой Конвенцией Товарную номенклатуру внешнеэкономической деятельности (ТН ВЭД), Грузовую таможенную декларацию (ГТД) и др. Точно так же применяются (фактически) предусмотренные Конвенцией Киото 1973 г. и особенно Приложениями к ней (рекомендованная практика) некоторые таможенные режимы, часть из которых (о свободной таможенной зоне, свободном складе, магазине беспошлинной торговли) еще не урегулирована законодательством Украины, но допускается их временное применение. Так обстоит дело с магазинами беспошлинной торговли — таможенным режимом, при котором товары находятся и реализуются в порядке розничной торговли под таможенным контролем на таможенной территории Украины (в аэропортах, портах, открытых для международного сообщения, и в других зонах таможенного контроля, определенных Государственной таможенной службой Украины) без взыскания таможенной пошлины и других налогов (кроме таможенных сборов). По этому поводу Приказом Государственной таможенной службы Украины от 18 июля 1997 г. № 336 утверждено Временное положение о порядке открытия, функционирования и контроля за деятельностью магазинов беспошлинной торговли.

В принципе то же можно сказать и относительно таможенной стоимости. В действующем законодательстве Украины содержится лишь общее понятие таможенной стоимости ( в Законе о Едином таможенном тарифе от 5 февраля 1992 г. об этом говорится в ст. 16) и ничего нет о методах ее определения. Между тем в международном праве по этому вопросу есть специальный договор — Соглашение о применении статьи VII ГАТТ (Женевский кодекс), принятое 12 апреля 1979 г,