Международное публичное право
3. Правосубъектность международных организаций
Вопрос о международной правосубъектности международных организаций актуализируется в связи с постоянным ростом их количества и усилением их роли в решении международных проблем. Практически международные организации становятся универсальными структурами, в рамках которых государства в коллективном порядке решают наиболее важные вопросы международной жизни.
Однако международная организация не может рассматриваться как простая сумма государств-членов или как их коллективный уполномоченный, выступающий от имени всех. Для того, чтобы выполнить свою уставную роль, организация должна иметь особую правосубъектность, отличающийся от простого суммирования правосубъектности ее членов. Только при такой предпосылке, как отмечал В. Моравецкий, проблема влияния международной организации на ее сферу имеет какой-либо смысл.
По мнению многих ученых-международников, правосубъектность международной организации включает следующие четыре элемента:
а) правоспособность, т.е. способность иметь права и обязанности;
б) дееспособность, т.е. способность организации своими действиями осуществлять права и обязанности;
в) способность участвовать в процессе международной правотворчества;
г) способность нести юридическую ответственность за свои действия.
Следует иметь в виду, что каждая международная организация обладает только присущим ей объемом правосубъектности, границы которой определены прежде всего в учредительном акте. Таким образом, организация не может совершать другие действия, чем те,
предусмотренных в ее уставе и других документах (например, в правилах процедуры и резолюциях высшего органа).
Как представляется, к наиболее важных критериев правосубъектности международных организаций можно отнести следующие:
1. Признание качества международной личности со стороны субъектов международного права.
Этот критерий заключается в том, что государства-члены и соответствующие международные организации признают и обязуются уважать права и обязанности соответствующей межправительственной организации, их компетенцию, круг полномочий, наделять организации и ее сотрудников привилегиями и иммунитетами и т.д. Кроме того, согласно учредительного акта все межправительственные организации являются юридическими лицами: государства-члены наделяют их правами и обязанностями в таком объеме, в котором это необходимо для выполнения их функций.
О признании за международных организаций качества международной личности со стороны других международных организаций свидетельствует ряд фактов:
- Участие ряда международных организаций более высокого ранга в работе других международных организаций (например, Европейский Союз является членом многих международных организаций);
- Заключение международных организаций между собой соглашений общего (например, о сотрудничестве) или конкретного характера (о выполнении отдельных мероприятий). Право на таких международных договоров предусмотрено статьей 6 Венской конвенции о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями от 21 марта 1986 года.
2. Наличие обособленных прав и обязанностей.
Смысл этого критерия правосубъектности международных организаций означает их специфическую особенность: Международных организаций имеют следующие права и обязанности, отличающиеся от прав и обязанностей государств и могут быть осуществлены только на международном уровне. Например, в Уставе ЮНЕСКО перечислены следующие обязанности организации: а) содействие сближению и взаимному пониманию народов путем использования всех имеющихся средств информации; б) поощрение развития
народного образования и распространения культуры в) помощь в сохранении, увеличении и распространении знаний.
3. Право на свободное выполнение своих функций. Сущность данного критерия заключается в том, что каждая
Международных организаций имеет свой учредительный акт (в форме уставов, конвенций или резолюций других организаций с общими полномочиями), правила процедуры, финансовые правила и другие документы, которые в своей совокупности составляют внутреннее право организации.
Свободное и самостоятельное выполнение международных организаций своих функций включает в себя следующие факторы:
- При выполнении своих функций международных организаций выходят из компетенции, разумеется, т.е. они вправе оказывать ей расширительное толкование;
- При выполнении своих функций международных организаций вправе вступать в определенные правоотношения с государствами, не являющихся их членами. Например, ООН обеспечивает, чтобы государства, не являются ее членами, действовали в соответствии с принципами, изложенными в статье 2 Устава, поскольку это может оказаться необходимым для поддержания международного мира и безопасности;
- Международных организаций самостоятельно реализуют предписания норм, составляющих их внутреннее право;
- Международных организаций вправе создавать любые вспомогательные органы, которые необходимы для выполнения функций организации;
- Международных организаций вправе самостоятельно принимать правила процедуры и другие административные правила. Так, например, организация имеет право требовать у своего члена объяснения, если он не выполняет рекомендации по проблемам ее деятельности. Наконец, она может лишить голоса любого члена, имеющего задолженность по вкладам.
4. Право на заключение договоров.
Такое право, как отмечалось ранее, принадлежит к числу главных критериев международной правосубъектности - одной из характерных черт субъекта международного права является его способность к выработке норм международного права.
Следует иметь в виду, что при реализации своих полномочий международных организаций вправе заключать соглашения публично-правового, частноправового или смешанного характера. Правом на заключения международного договора обладает каждый. международная организация, из положений Венской конвенции о праве договоров между государствами и международными организациями »или между международными организациями 1986 года, в преамбуле которой сказано, что международная организация такой правоспособностью заключать договоры, которая необходима для выполнения ее функций и достижения ее целей.
5. Участие в создании норм международного права.
Во правотворческим процессом в рамках международной организации понимается деятельность, направленная на создание правовых норм, а также их дальнейшее совершенствование, изменение или отмену.
Правотворческая деятельность МНПО обладает рядом особенностей: во-первых, любая норма, содержащаяся в принятых международной организацией рекомендациях, правилах и проектах договоров, должна быть признана государством как международно-правовая норма, а во-вторых, как норма, обязательная для данного государства.
Следует иметь в виду, что правотворчество международных организаций имеет свои пределы: ее вид и объем детально определены и закреплены в ее учредительном договоре. Поскольку устав каждой организации индивидуален, то объем, виды и направления ее правотворческой деятельности отличаются друг от друга. Поэтому конкретный объем полномочий, предоставленных международной организации в сфере правотворчества, можно обнаружить только на основе детального анализа ее учредительного акта.
В международной доктрине относительно основ Для правотворческого процесса международной организации есть две позиции. Одни авторы полагают, что международная организация вправе разрабатывать и утверждать нормы права даже в том случае, если об этом нет конкретных указаний в ее учредительном акте. Другие выступают за то, что правотворческий потенциал международной организации должен базироваться на ее учредительном акте. Таким образом, если международная организация не наделена согласно уставу правотворческими функциями, то она не вправе заниматься
ними. Так, К. Скубишевський думает, что для того, чтобы организация могла принимать нормы права иные, чем нормы внутреннего права, она должна иметь для этого явные полномочия, содержащиеся в ее уставе или в ином договоре, заключенном государствами-членами.
Вместе с тем анализ правотворческой практики международных организаций показывает, что позиция первой группы авторов носит более прагматический характер, так как в уставах многих организаций не содержатся положения о правомочности их одобрять нормы международного права. Но они, однако, принимают активное участие на всех стадиях правотворческого процесса.
Следует особо подчеркнуть, что правотворческая деятельность международных организаций всегда имеет специальную направленность и должна полностью согласовываться с целями такой организации.
Кроме этого, справедлива мысль о том, что правотворчество международной организации правомерное только в том случае, если она направлена на прогрессивное развитие международного права. Это следует из положений преамбулы и статей 1 и 13 Устава ООН. Итак, важнейшим условием правотворческой деятельности международной организации является и то, что производимые таким образом нормы должны соответствовать общепризнанным нормам и принципам международного права.
Отсюда для правотворчества международных организаций характерен ряд таких признаков:
- Правотворчество международной организации правомерно только в том случае, если она направлена на прогрессивное развитие международного права
- Правотворчество в полном объеме присуща только тем международным организациям, имеющие международную правосубъектность;
- Международные организации имеют только такие объем и направления правотворчества, как это предусмотрено в их учредительных актах.
6. Право иметь привилегии и иммунитеты. Основное назначение привилегий и иммунитетов заключается в обеспечении нормальной практической деятельности любой международной организации. Следует иметь в виду, что в одних случаях объем привилегий и иммунитетов определяется специальным соглашением, а в других - национальным законодательством. В общей же форме право на привилегии и иммунитеты закрепляется в учредительном акте каждой организации. Так, например, ООН пользуется на территории каждой из своих членов такими привилегиями и иммунитетами, которые необходимы для достижения ее целей (ст. 105 Устава).
7. Право на обеспечение выполнения норм международного права.
Наличие такого права в международных организаций, в основе которого лежат полномочия по обеспечения выполнения норм международного права, свидетельствует о независимом характере организаций в отношении государств-членов и является одним из важных признаков правосубъектности. При этом, как уже отмечалось, основными средствами являются институты международного контроля и ответственности, включая применение санкций.
Контрольные функции международных организаций осуществляются в основном двумя способами:
1. Путем предоставления докладов государствами-членами.
2. Посредством наблюдения и обследования контролируемого объекта или ситуации на месте. Представление докладов государствами-членами является наиболее распространенной формой контроля. Например, Устав ЮНЕСКО обязывает каждое государство-член подавать Организации в те сроки и в той форме, что определяет Генеральная конференция, доклады, содержащие сведения о законах, положения и статистические данные, касающимися учреждений и деятельности в области образования, науки и культуры, а также о выполнении рекомендаций и конвенций Генеральной конференции (ст. VIII).
Международно-правовые санкции, которые могут применяться международными организациями, большинство авторов подразделяют на две группы:
а) санкции, осуществление которых допустимо всеми
международными организациями;
б) санкции, право на применение которых имеют только определенные организации. К санкций первой группы, в частности, относятся:
- Приостановление членства в организации;
- Исключение из организации;
- Отказ в членстве;
- Исключение из международного общения по определенным вопросам сотрудничества.
Применение санкций, отнесенных ко второй группе, зависит от целей, выполняемых данной организацией. Например, Совет Безопасности ООН с целью поддержки или восстановления международного мира и безопасности, согласно статье 42 Устава ООН, вправе применять принудительные действия воздушными, морскими или сухопутными силами. Такие действия могут включать демонстрации, блокаду и другие операции воздушных, морских или сухопутных сил членов ООН.
Следует иметь в виду, что международных организаций предоставлено право принимать непосредственное участие в решении споров, возникающих у них с другими субъектами международного права - государствами и другими международных организаций. При разрешении споров они вправе прибегнуть к тем же мирных средств разрешения споров, которые обычно используют первичные субъекты международного права - суверенные государства.
8. Международно-правовая ответственность.
Выступая на международной арене как самостоятельные образования, международных организаций являются субъектами международно-правовой ответственности. Они, например, должны отвечать за противоправные действия своих должностных лиц. Ответственность организаций может наступить и в случае злоупотребления ими привилегиями и иммунитетами.
Международных организаций могут нести как политическую, так и материальную ответственность.
Политическая ответственность организации может наступить в случае нарушения ею своих функций, невыполнения соглашений, заключенных с другими организациями и государствами, за вмешательство во внутренние дела субъектов международного права.
Материальная ответственность международных организаций может возникнуть в случае нарушения законных прав своих сотрудников, экспертов, перебора денежных сумм и т.д. Они также обязаны отвечать перед правительствами того государства, на территории которого размещаются их штаб-квартиры, за противоправные действия, например за необоснованное отчуждение земли, неуплату коммунальных услуг и др..
Однако международная организация не может рассматриваться как простая сумма государств-членов или как их коллективный уполномоченный, выступающий от имени всех. Для того, чтобы выполнить свою уставную роль, организация должна иметь особую правосубъектность, отличающийся от простого суммирования правосубъектности ее членов. Только при такой предпосылке, как отмечал В. Моравецкий, проблема влияния международной организации на ее сферу имеет какой-либо смысл.
По мнению многих ученых-международников, правосубъектность международной организации включает следующие четыре элемента:
а) правоспособность, т.е. способность иметь права и обязанности;
б) дееспособность, т.е. способность организации своими действиями осуществлять права и обязанности;
в) способность участвовать в процессе международной правотворчества;
г) способность нести юридическую ответственность за свои действия.
Следует иметь в виду, что каждая международная организация обладает только присущим ей объемом правосубъектности, границы которой определены прежде всего в учредительном акте. Таким образом, организация не может совершать другие действия, чем те,
предусмотренных в ее уставе и других документах (например, в правилах процедуры и резолюциях высшего органа).
Как представляется, к наиболее важных критериев правосубъектности международных организаций можно отнести следующие:
Этот критерий заключается в том, что государства-члены и соответствующие международные организации признают и обязуются уважать права и обязанности соответствующей межправительственной организации, их компетенцию, круг полномочий, наделять организации и ее сотрудников привилегиями и иммунитетами и т.д. Кроме того, согласно учредительного акта все межправительственные организации являются юридическими лицами: государства-члены наделяют их правами и обязанностями в таком объеме, в котором это необходимо для выполнения их функций.
О признании за международных организаций качества международной личности со стороны других международных организаций свидетельствует ряд фактов:
- Участие ряда международных организаций более высокого ранга в работе других международных организаций (например, Европейский Союз является членом многих международных организаций);
- Заключение международных организаций между собой соглашений общего (например, о сотрудничестве) или конкретного характера (о выполнении отдельных мероприятий). Право на таких международных договоров предусмотрено статьей 6 Венской конвенции о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями от 21 марта 1986 года.
2. Наличие обособленных прав и обязанностей.
Смысл этого критерия правосубъектности международных организаций означает их специфическую особенность: Международных организаций имеют следующие права и обязанности, отличающиеся от прав и обязанностей государств и могут быть осуществлены только на международном уровне. Например, в Уставе ЮНЕСКО перечислены следующие обязанности организации: а) содействие сближению и взаимному пониманию народов путем использования всех имеющихся средств информации; б) поощрение развития
народного образования и распространения культуры в) помощь в сохранении, увеличении и распространении знаний.
3. Право на свободное выполнение своих функций. Сущность данного критерия заключается в том, что каждая
Международных организаций имеет свой учредительный акт (в форме уставов, конвенций или резолюций других организаций с общими полномочиями), правила процедуры, финансовые правила и другие документы, которые в своей совокупности составляют внутреннее право организации.
Свободное и самостоятельное выполнение международных организаций своих функций включает в себя следующие факторы:
- При выполнении своих функций международных организаций выходят из компетенции, разумеется, т.е. они вправе оказывать ей расширительное толкование;
- При выполнении своих функций международных организаций вправе вступать в определенные правоотношения с государствами, не являющихся их членами. Например, ООН обеспечивает, чтобы государства, не являются ее членами, действовали в соответствии с принципами, изложенными в статье 2 Устава, поскольку это может оказаться необходимым для поддержания международного мира и безопасности;
- Международных организаций самостоятельно реализуют предписания норм, составляющих их внутреннее право;
- Международных организаций вправе создавать любые вспомогательные органы, которые необходимы для выполнения функций организации;
4. Право на заключение договоров.
Такое право, как отмечалось ранее, принадлежит к числу главных критериев международной правосубъектности - одной из характерных черт субъекта международного права является его способность к выработке норм международного права.
Следует иметь в виду, что при реализации своих полномочий международных организаций вправе заключать соглашения публично-правового, частноправового или смешанного характера. Правом на заключения международного договора обладает каждый. международная организация, из положений Венской конвенции о праве договоров между государствами и международными организациями »или между международными организациями 1986 года, в преамбуле которой сказано, что международная организация такой правоспособностью заключать договоры, которая необходима для выполнения ее функций и достижения ее целей.
5. Участие в создании норм международного права.
Во правотворческим процессом в рамках международной организации понимается деятельность, направленная на создание правовых норм, а также их дальнейшее совершенствование, изменение или отмену.
Правотворческая деятельность МНПО обладает рядом особенностей: во-первых, любая норма, содержащаяся в принятых международной организацией рекомендациях, правилах и проектах договоров, должна быть признана государством как международно-правовая норма, а во-вторых, как норма, обязательная для данного государства.
Следует иметь в виду, что правотворчество международных организаций имеет свои пределы: ее вид и объем детально определены и закреплены в ее учредительном договоре. Поскольку устав каждой организации индивидуален, то объем, виды и направления ее правотворческой деятельности отличаются друг от друга. Поэтому конкретный объем полномочий, предоставленных международной организации в сфере правотворчества, можно обнаружить только на основе детального анализа ее учредительного акта.
В международной доктрине относительно основ Для правотворческого процесса международной организации есть две позиции. Одни авторы полагают, что международная организация вправе разрабатывать и утверждать нормы права даже в том случае, если об этом нет конкретных указаний в ее учредительном акте. Другие выступают за то, что правотворческий потенциал международной организации должен базироваться на ее учредительном акте. Таким образом, если международная организация не наделена согласно уставу правотворческими функциями, то она не вправе заниматься
ними. Так, К. Скубишевський думает, что для того, чтобы организация могла принимать нормы права иные, чем нормы внутреннего права, она должна иметь для этого явные полномочия, содержащиеся в ее уставе или в ином договоре, заключенном государствами-членами.
Вместе с тем анализ правотворческой практики международных организаций показывает, что позиция первой группы авторов носит более прагматический характер, так как в уставах многих организаций не содержатся положения о правомочности их одобрять нормы международного права. Но они, однако, принимают активное участие на всех стадиях правотворческого процесса.
Следует особо подчеркнуть, что правотворческая деятельность международных организаций всегда имеет специальную направленность и должна полностью согласовываться с целями такой организации.
Кроме этого, справедлива мысль о том, что правотворчество международной организации правомерное только в том случае, если она направлена на прогрессивное развитие международного права. Это следует из положений преамбулы и статей 1 и 13 Устава ООН. Итак, важнейшим условием правотворческой деятельности международной организации является и то, что производимые таким образом нормы должны соответствовать общепризнанным нормам и принципам международного права.
Отсюда для правотворчества международных организаций характерен ряд таких признаков:
- Правотворчество международной организации правомерно только в том случае, если она направлена на прогрессивное развитие международного права
- Правотворчество в полном объеме присуща только тем международным организациям, имеющие международную правосубъектность;
- Международные организации имеют только такие объем и направления правотворчества, как это предусмотрено в их учредительных актах.
6. Право иметь привилегии и иммунитеты. Основное назначение привилегий и иммунитетов заключается в обеспечении нормальной практической деятельности любой международной организации. Следует иметь в виду, что в одних случаях объем привилегий и иммунитетов определяется специальным соглашением, а в других - национальным законодательством. В общей же форме право на привилегии и иммунитеты закрепляется в учредительном акте каждой организации. Так, например, ООН пользуется на территории каждой из своих членов такими привилегиями и иммунитетами, которые необходимы для достижения ее целей (ст. 105 Устава).
7. Право на обеспечение выполнения норм международного права.
Наличие такого права в международных организаций, в основе которого лежат полномочия по обеспечения выполнения норм международного права, свидетельствует о независимом характере организаций в отношении государств-членов и является одним из важных признаков правосубъектности. При этом, как уже отмечалось, основными средствами являются институты международного контроля и ответственности, включая применение санкций.
1. Путем предоставления докладов государствами-членами.
2. Посредством наблюдения и обследования контролируемого объекта или ситуации на месте. Представление докладов государствами-членами является наиболее распространенной формой контроля. Например, Устав ЮНЕСКО обязывает каждое государство-член подавать Организации в те сроки и в той форме, что определяет Генеральная конференция, доклады, содержащие сведения о законах, положения и статистические данные, касающимися учреждений и деятельности в области образования, науки и культуры, а также о выполнении рекомендаций и конвенций Генеральной конференции (ст. VIII).
Международно-правовые санкции, которые могут применяться международными организациями, большинство авторов подразделяют на две группы:
а) санкции, осуществление которых допустимо всеми
международными организациями;
б) санкции, право на применение которых имеют только определенные организации. К санкций первой группы, в частности, относятся:
- Приостановление членства в организации;
- Исключение из организации;
- Отказ в членстве;
- Исключение из международного общения по определенным вопросам сотрудничества.
Применение санкций, отнесенных ко второй группе, зависит от целей, выполняемых данной организацией. Например, Совет Безопасности ООН с целью поддержки или восстановления международного мира и безопасности, согласно статье 42 Устава ООН, вправе применять принудительные действия воздушными, морскими или сухопутными силами. Такие действия могут включать демонстрации, блокаду и другие операции воздушных, морских или сухопутных сил членов ООН.
Следует иметь в виду, что международных организаций предоставлено право принимать непосредственное участие в решении споров, возникающих у них с другими субъектами международного права - государствами и другими международных организаций. При разрешении споров они вправе прибегнуть к тем же мирных средств разрешения споров, которые обычно используют первичные субъекты международного права - суверенные государства.
8. Международно-правовая ответственность.
Выступая на международной арене как самостоятельные образования, международных организаций являются субъектами международно-правовой ответственности. Они, например, должны отвечать за противоправные действия своих должностных лиц. Ответственность организаций может наступить и в случае злоупотребления ими привилегиями и иммунитетами.
Международных организаций могут нести как политическую, так и материальную ответственность.
Политическая ответственность организации может наступить в случае нарушения ею своих функций, невыполнения соглашений, заключенных с другими организациями и государствами, за вмешательство во внутренние дела субъектов международного права.
Материальная ответственность международных организаций может возникнуть в случае нарушения законных прав своих сотрудников, экспертов, перебора денежных сумм и т.д. Они также обязаны отвечать перед правительствами того государства, на территории которого размещаются их штаб-квартиры, за противоправные действия, например за необоснованное отчуждение земли, неуплату коммунальных услуг и др..
