Ківалов С.В. Митна політика України (2002)
Митна політика та митна справа, поняття і співвідношення
Однією з особливостей сучасного етапу економічного розвитку є швидке зростання обсягів міжнародних економічних контактів, подальший розвиток світового розподілу праці, поглиблення економічної взаємозалежності держав, що обумовлено, насамперед, швидким зростанням виробничих сил та науково-технічним прогресом. Кінцевим результатом такого процесу повинно стати вільне переміщення товарів, послуг, об'єктів інтелектуальної власності, капіталів, робочої сили через території різних держав та поступове зникнення торговельних бар'єрів між ними. У цю систему поступово інтегрується і українська економіка. Враховуючи особливості геополітичного положення нашої держави: географічне розташування, залежність від імпорту енергетичних ресурсів, структуру економіки, міжнародне економічне співробітництво є критичним фактором подальшого її розвитку.
Але поки що ми живемо в світі, де кожна держава намагається контролювати процеси переміщення товарів через свої кордони, і Україна не є виключенням. Здійснення подібного контролю передбачає наявність певного механізму його здійснення, що включає об'єкти та суб'єкти цього регулювання та певні правові норми, що регулюють відносини в цій сфері. Суб'єктом у даному разі виступають відповідні інститути держави, об'єктом — правові відносини, що виникають у зв'язку з переміщенням через митний кордон товарів та валютних цінностей, а регулювання здійснюється на основі відповідних нормативно-правових актів. Цей механізм, що включає вище перелічені компоненти, отримав у вітчизняній правовій науці назву "митна справа".
Безумовно кожна держава, в тому числі і Україна, має право самостійно визначати власну митну політику, створювати свою митну систему та здійснювати митне регулювання, але тут слід враховувати, що митна справа має декілька основних функцій, серед яких є фіскальна та регулятивна, і якщо перша з них має суто внутрішню ціль — наповнення державного бюджету, то безпосереднім об'єктом регулятивної функції завжди є саме зовнішні економічні відносини, багато з яких регулюється певними міжнародно-правовими актами. Цей аспект висуває потребу якимось чином співвідносити внутрішні та зовнішні інтереси держави з її міжнародно-правовими зобов'язаннями та вимогами міжнародно-правових актів та звичаїв. Виконання цього завдання вимагає наявності комплексного підходу до регулювання відповідної групи суспільних відносин з урахуванням інтересів багатьох суб'єктів, що є характерним саме для такого соціального явища, як державна політика, одним із різновидів якої якраз і виступає митна політика.
На жаль, діюче українське законодавство не дає нам дефініції митної політики. В Основах митних законодавств держав-учасниць Співдружності Незалежних Держав, прийнятих Міжпарламентською асамблеєю СНД для держав, що вступили до митного союзу СНД (Україна до нього не приєдналася), митна політика визначається як складова національної внутрішньої та зовнішньої політики держав (ст. 2). Але де в більшій мірі визначення місця митної політики в діяльності держави, ніж її змісту.
Крім того, вирішення проблеми співвідношення митної політики з митною справою є більш суперечливим. Частиною 1 ст. 1. згаданого нормативно-правового акту встановлюється, що митну справу складають митна політика держав, а також порядок та умови переміщення через митний кордон товарів і транспортних засобів, стягнення митних платежів, митного оформлення, митний контроль та інші засоби проведення митної політики в життя.
Практично згаданий нормативно-правовий акт створено на основі Митного кодексу Російської Федерації. Згодом цей підхід було сприйнято і він став поширеним у науковій літературі. Виходячи з нього, можна виділити триступеневу систему, на чолі якої стоїть митна справа, що включає в себе всі функції держави та органів державної влади щодо регулювання питань, пов'язаних із переміщенням товарів та транспортних засобів через державний кордон. На другий рівень поставлена митна політика, на третій — засоби впровадження митної політики.
Але ж такі поняття як порядок та умови здійснення певних дій (переміщення товарів через митний кордон, сплати мита і т. ін.) є не що інше як сукупність правових норм, що визначають певну правомірну поведінку фізичної або юридичної особи. Якщо порівняти поняття політики та поняття права, то право виступає в якості похідної від політики. Право — це результат погодження суспільних інтересів політичних суб'єктів через механізм державної влади з метою досягнення певного стану рівноваги, з одного боку, з іншого — умова розв'язання суспільних проблем у межах принципу права, а не принципу сили. То ж поєднання на одному рівні понять митної політики та правового регулювання суспільних відносин у митній сфері не є коректним. Дійсно, згідно з сучасними поглядами на теорію держави та права державна політика є тим критерієм, що визначає зміст діяльності держави в тій чи іншій сфері. Вона формалізується в конкретних правових нормах і реалізується в процесі діяльності органів державної влади. Державна політика носить комплексний характер, що допомагає враховувати та поєднувати інтереси багатьох її суб'єктів: держави — суб'єкта цієї конкретної політики та інших держав, суспільства, окремих індивідів. Важливим фактором є те, що лише політика може оперувати таким поняттям як інтерес, оскільки задоволення певного суспільного інтересу і є сутністю політики.
В основі виконання державою будь-якої із її функцій знаходиться політичне рішення, прийняття якого покладено на спеціально уповноважені органи держави. Після цього політичне рішення формально закріплюється у певних правових нормах і реалізується за допомогою існуючих у державі засобів впливу. Саме цьому ми можемо стверджувати, що митна політика є більш широким поняттям ніж митна справа.
Що ж в дійсності являє собою митна політика? По-перше, необхідно зазначити, що термін "митна політика" дуже близький до таких термінів, як "державна політика по регулюванню зовнішньоекономічних відносин" або "зовнішньоторговельна політика держави", оскільки після зникнення в результаті проголошення незалежності України, демократичних та економічних ринкових реформ соціалістичного строю з його державною плановою економікою, зникла і державна монополія зовнішньої торгівлі. В результаті держава та її органи не вправі керувати зовнішньоторговельними відносинами, а можуть лише здійснювати їх регулювання, і лише за допомогою визначених нормативно-правовими актами методів.
Митна політика — це складова внутрішньої та зовнішньої політики, яка визначає зміст діяльності держави та її компетентних органів у сфері регулювання зовнішньоекономічних відносин та організації митної системи і має на меті захист національних інтересів, національної безпеки і економічного суверенітету держави.
Діючий Митний кодекс України1 (МКУ) (ст. 1) визначає, що "Митну справу складають порядок переміщення через митний кордон України товарів та інших предметів, митне регулювання, пов'язане з встановленням мит та митних зборів, процедури митного контролю та інші засоби проведення в життя митної політики".
Але серед засобів проведення в життя митної політики окрім встановленого порядку переміщення через митний кордон України товарів та інших предметів, митного регулювання, митного контролю ми можемо назвати і такі засоби, які не можна вважати складовими митної справи. Це, наприклад: міжнародні двосторонні і багатосторонні угоди, які підписані Україною, участь у роботі міжнародних організацій, міжнародне співробітництво між відповідними державними службами, розробка та проведення різноманітних національних та міжнародних програм у відповідній сфері, різного роду обмеження та стандарти адміністративно-правового характеру, деякі інші заходи, про які йтиметься далі.
Отже, виявляються деякі неточності у подібному визначенні митної справи.
Спробуємо розглянути етимологічно поняття "митна справа". Точніше — треба спиратися на його російський еквівалент "таможенное дело", оскільки цей термін було запозичено саме з радянського законодавства. Якщо під терміном "справа" розуміти діяльність або коло відання або процес (це головні з багатьох значень цього слова)1, то, на нашу думку, коректніше було б і вживати яке-небудь з них, оскільки вони є цілком прийнятними в юридичній термінології. Відразу постає той факт, що в жодному митному законодавстві, крім радянського та пострадянського, саме терміну "справа" ми не знаходимо. Його не існує ані в законодавстві США, ані Канади, ані країн Європейського Союзу. Намагання знайти визначення терміну "справа" в теоретичних правових дослідженнях також ні до чого не приводять. Так само, як і в національному законодавстві, в інших галузях ми також не зустрічаємо понять на зразок: податкова справа, бюджетна справа, аграрна справа і т. ін. Натомість є поняття податкової політики, податкової діяльності, бюджетної політики, бюджетного процесу, аграрної політики. Це все підштовхує нас до висновку щодо штучності існування терміну "митна справа", який є цілком вигадкою радянської правової науки. Набагато правильніше було б застосовувати такі поняття як митна діяльність, митна політика, митна система та митна служба, аналоги яким ми можемо знайти як в інших галузях національного законодавства, так і у відповідних законодавчих актах США, Канади, Європейського Союзу, ряді таких міжнародно-правових актів, як ГАТТ, НАФТА та ін.
Термін митна справа з'явився за часів СРСР, коли всі завдання митниці зводилися до боротьби з контрабандою, тобто митної діяльності в сучасному розумінні не існувало. Управління тогочасним суспільством здійснювалося за допомогою адміністративно-командних методів. Таким чином, у митній сфері перед державою стояло обмежене самодостатнє завдання — боротьба з контрабандою — незаконним переміщенням через митний кордон товарів та інших предметів. Виконання цього завдання практично не впливало на інші аспекти життєдіяльності суспільства.
На сьогоднішній день значення митної діяльності держави значно розширилось, навіть важко перелічити ті сфери суспільного і державного життя, на які мають вплив результати цієї діяльності: це і економіка, і внутрішня та зовнішня політика, екологія, соціальна сфера, військова безпека тощо. Розглядаючи проблему просторового буття держави необхідно відмітити, що воно виходить за рамки державних кордонів. Якщо іде мова про геополітичні інтереси, про сфери впливу і т. ін., то ці аспекти діяльності державного апарату виходять далеко за межі території окремої держави. Так само як і абсолютно неможливо чітко обмежувати якісь сфери державної діяльності суто внутрішньою або зовнішньою спрямованістю.
Таким чином, приходимо до висновку що існуючий в нашому законодавстві термін "митна справа" є недостатнім для того, щоб охопити всі завдання, які вирішуються державою в процесі митної діяльності.
До наведеного у митному кодексі поняття "митна справа" його автори відносять порядок переміщення (тобто певний адміністративно-правовий режим), митне регулювання, пов'язане із встановленням мит та митних зборів (тобто діяльність центральних органів державної влади — Кабінету міністрів, Президента та Верховної Ради), процедури митного контролю (тобто групу правових норм процесуального характеру) та інші засоби проведення в життя митної політики. Підписання угоди про вільну торгівлю, або валютно-фінансова політика Центрального Банку теж є засобами проведення в життя митної політики, але ж вони регулюються не митним кодексом, а нормами конституційного, міжнародного та фінансового права, відповідно. Іншими словами, під штучним терміном "справа" об'єднуються явища абсолютно різного порядку, які до того ж виходять за рамки митного законодавства.
Разом із тим, Закон "Про митну справу в Україні", прийнятий ще за часів існування СРСР, і на основі якого повинен був прийматися МКУ, але який не було враховано при його розробці, чи простіше сказати переписуванні з останнього радянського кодексу, дає абсолютно чітку відповідь на поставлене питання. Стаття 1 цього Закону, зокрема, визначає: "Україна як суверенна держава самостійно створює власну митну систему і здійснює митну справу. Митна справа є складовою частиною зовнішньополітичної і зовнішньоекономічної діяльності України". Ще раз підкреслимо, митна справа розглядається саме як діяльність держави.
Тепер, базуючись на змістові ст.1 МКУ, ми повинні розглядати митну справу саме як діяльність щодо здійснення митної політики. А якщо так, то у визначенні МКУ не встановлено суб'єкту цієї діяльності — держави та її органів. То ж, на нашу думку, є очевидною необхідність дещо іншого формулювання визначення митної справи, яке має чітко відбивати характер цього явища та суб'єктів, а саме:
- Митна справа або митна діяльність — це діяльність держави та її компетентних органів щодо встановлення тарифних та нетарифних обмежень стосовно переміщення товарів через митний кордон та контроль за їх виконанням з метою проведення в життя державної митної політики.
З огляду на вищесказане, такі визначення митної справи та митної політики виглядають більш відповідними, оскільки повніше розкривають співвідношення цих двох понять.
Але поки що ми живемо в світі, де кожна держава намагається контролювати процеси переміщення товарів через свої кордони, і Україна не є виключенням. Здійснення подібного контролю передбачає наявність певного механізму його здійснення, що включає об'єкти та суб'єкти цього регулювання та певні правові норми, що регулюють відносини в цій сфері. Суб'єктом у даному разі виступають відповідні інститути держави, об'єктом — правові відносини, що виникають у зв'язку з переміщенням через митний кордон товарів та валютних цінностей, а регулювання здійснюється на основі відповідних нормативно-правових актів. Цей механізм, що включає вище перелічені компоненти, отримав у вітчизняній правовій науці назву "митна справа".
Безумовно кожна держава, в тому числі і Україна, має право самостійно визначати власну митну політику, створювати свою митну систему та здійснювати митне регулювання, але тут слід враховувати, що митна справа має декілька основних функцій, серед яких є фіскальна та регулятивна, і якщо перша з них має суто внутрішню ціль — наповнення державного бюджету, то безпосереднім об'єктом регулятивної функції завжди є саме зовнішні економічні відносини, багато з яких регулюється певними міжнародно-правовими актами. Цей аспект висуває потребу якимось чином співвідносити внутрішні та зовнішні інтереси держави з її міжнародно-правовими зобов'язаннями та вимогами міжнародно-правових актів та звичаїв. Виконання цього завдання вимагає наявності комплексного підходу до регулювання відповідної групи суспільних відносин з урахуванням інтересів багатьох суб'єктів, що є характерним саме для такого соціального явища, як державна політика, одним із різновидів якої якраз і виступає митна політика.
На жаль, діюче українське законодавство не дає нам дефініції митної політики. В Основах митних законодавств держав-учасниць Співдружності Незалежних Держав, прийнятих Міжпарламентською асамблеєю СНД для держав, що вступили до митного союзу СНД (Україна до нього не приєдналася), митна політика визначається як складова національної внутрішньої та зовнішньої політики держав (ст. 2). Але де в більшій мірі визначення місця митної політики в діяльності держави, ніж її змісту.
Крім того, вирішення проблеми співвідношення митної політики з митною справою є більш суперечливим. Частиною 1 ст. 1. згаданого нормативно-правового акту встановлюється, що митну справу складають митна політика держав, а також порядок та умови переміщення через митний кордон товарів і транспортних засобів, стягнення митних платежів, митного оформлення, митний контроль та інші засоби проведення митної політики в життя.
Практично згаданий нормативно-правовий акт створено на основі Митного кодексу Російської Федерації. Згодом цей підхід було сприйнято і він став поширеним у науковій літературі. Виходячи з нього, можна виділити триступеневу систему, на чолі якої стоїть митна справа, що включає в себе всі функції держави та органів державної влади щодо регулювання питань, пов'язаних із переміщенням товарів та транспортних засобів через державний кордон. На другий рівень поставлена митна політика, на третій — засоби впровадження митної політики.
Але ж такі поняття як порядок та умови здійснення певних дій (переміщення товарів через митний кордон, сплати мита і т. ін.) є не що інше як сукупність правових норм, що визначають певну правомірну поведінку фізичної або юридичної особи. Якщо порівняти поняття політики та поняття права, то право виступає в якості похідної від політики. Право — це результат погодження суспільних інтересів політичних суб'єктів через механізм державної влади з метою досягнення певного стану рівноваги, з одного боку, з іншого — умова розв'язання суспільних проблем у межах принципу права, а не принципу сили. То ж поєднання на одному рівні понять митної політики та правового регулювання суспільних відносин у митній сфері не є коректним. Дійсно, згідно з сучасними поглядами на теорію держави та права державна політика є тим критерієм, що визначає зміст діяльності держави в тій чи іншій сфері. Вона формалізується в конкретних правових нормах і реалізується в процесі діяльності органів державної влади. Державна політика носить комплексний характер, що допомагає враховувати та поєднувати інтереси багатьох її суб'єктів: держави — суб'єкта цієї конкретної політики та інших держав, суспільства, окремих індивідів. Важливим фактором є те, що лише політика може оперувати таким поняттям як інтерес, оскільки задоволення певного суспільного інтересу і є сутністю політики.
В основі виконання державою будь-якої із її функцій знаходиться політичне рішення, прийняття якого покладено на спеціально уповноважені органи держави. Після цього політичне рішення формально закріплюється у певних правових нормах і реалізується за допомогою існуючих у державі засобів впливу. Саме цьому ми можемо стверджувати, що митна політика є більш широким поняттям ніж митна справа.
Що ж в дійсності являє собою митна політика? По-перше, необхідно зазначити, що термін "митна політика" дуже близький до таких термінів, як "державна політика по регулюванню зовнішньоекономічних відносин" або "зовнішньоторговельна політика держави", оскільки після зникнення в результаті проголошення незалежності України, демократичних та економічних ринкових реформ соціалістичного строю з його державною плановою економікою, зникла і державна монополія зовнішньої торгівлі. В результаті держава та її органи не вправі керувати зовнішньоторговельними відносинами, а можуть лише здійснювати їх регулювання, і лише за допомогою визначених нормативно-правовими актами методів.
Митна політика — це складова внутрішньої та зовнішньої політики, яка визначає зміст діяльності держави та її компетентних органів у сфері регулювання зовнішньоекономічних відносин та організації митної системи і має на меті захист національних інтересів, національної безпеки і економічного суверенітету держави.
Але серед засобів проведення в життя митної політики окрім встановленого порядку переміщення через митний кордон України товарів та інших предметів, митного регулювання, митного контролю ми можемо назвати і такі засоби, які не можна вважати складовими митної справи. Це, наприклад: міжнародні двосторонні і багатосторонні угоди, які підписані Україною, участь у роботі міжнародних організацій, міжнародне співробітництво між відповідними державними службами, розробка та проведення різноманітних національних та міжнародних програм у відповідній сфері, різного роду обмеження та стандарти адміністративно-правового характеру, деякі інші заходи, про які йтиметься далі.
Отже, виявляються деякі неточності у подібному визначенні митної справи.
Спробуємо розглянути етимологічно поняття "митна справа". Точніше — треба спиратися на його російський еквівалент "таможенное дело", оскільки цей термін було запозичено саме з радянського законодавства. Якщо під терміном "справа" розуміти діяльність або коло відання або процес (це головні з багатьох значень цього слова)1, то, на нашу думку, коректніше було б і вживати яке-небудь з них, оскільки вони є цілком прийнятними в юридичній термінології. Відразу постає той факт, що в жодному митному законодавстві, крім радянського та пострадянського, саме терміну "справа" ми не знаходимо. Його не існує ані в законодавстві США, ані Канади, ані країн Європейського Союзу. Намагання знайти визначення терміну "справа" в теоретичних правових дослідженнях також ні до чого не приводять. Так само, як і в національному законодавстві, в інших галузях ми також не зустрічаємо понять на зразок: податкова справа, бюджетна справа, аграрна справа і т. ін. Натомість є поняття податкової політики, податкової діяльності, бюджетної політики, бюджетного процесу, аграрної політики. Це все підштовхує нас до висновку щодо штучності існування терміну "митна справа", який є цілком вигадкою радянської правової науки. Набагато правильніше було б застосовувати такі поняття як митна діяльність, митна політика, митна система та митна служба, аналоги яким ми можемо знайти як в інших галузях національного законодавства, так і у відповідних законодавчих актах США, Канади, Європейського Союзу, ряді таких міжнародно-правових актів, як ГАТТ, НАФТА та ін.
Термін митна справа з'явився за часів СРСР, коли всі завдання митниці зводилися до боротьби з контрабандою, тобто митної діяльності в сучасному розумінні не існувало. Управління тогочасним суспільством здійснювалося за допомогою адміністративно-командних методів. Таким чином, у митній сфері перед державою стояло обмежене самодостатнє завдання — боротьба з контрабандою — незаконним переміщенням через митний кордон товарів та інших предметів. Виконання цього завдання практично не впливало на інші аспекти життєдіяльності суспільства.
На сьогоднішній день значення митної діяльності держави значно розширилось, навіть важко перелічити ті сфери суспільного і державного життя, на які мають вплив результати цієї діяльності: це і економіка, і внутрішня та зовнішня політика, екологія, соціальна сфера, військова безпека тощо. Розглядаючи проблему просторового буття держави необхідно відмітити, що воно виходить за рамки державних кордонів. Якщо іде мова про геополітичні інтереси, про сфери впливу і т. ін., то ці аспекти діяльності державного апарату виходять далеко за межі території окремої держави. Так само як і абсолютно неможливо чітко обмежувати якісь сфери державної діяльності суто внутрішньою або зовнішньою спрямованістю.
Таким чином, приходимо до висновку що існуючий в нашому законодавстві термін "митна справа" є недостатнім для того, щоб охопити всі завдання, які вирішуються державою в процесі митної діяльності.
До наведеного у митному кодексі поняття "митна справа" його автори відносять порядок переміщення (тобто певний адміністративно-правовий режим), митне регулювання, пов'язане із встановленням мит та митних зборів (тобто діяльність центральних органів державної влади — Кабінету міністрів, Президента та Верховної Ради), процедури митного контролю (тобто групу правових норм процесуального характеру) та інші засоби проведення в життя митної політики. Підписання угоди про вільну торгівлю, або валютно-фінансова політика Центрального Банку теж є засобами проведення в життя митної політики, але ж вони регулюються не митним кодексом, а нормами конституційного, міжнародного та фінансового права, відповідно. Іншими словами, під штучним терміном "справа" об'єднуються явища абсолютно різного порядку, які до того ж виходять за рамки митного законодавства.
Разом із тим, Закон "Про митну справу в Україні", прийнятий ще за часів існування СРСР, і на основі якого повинен був прийматися МКУ, але який не було враховано при його розробці, чи простіше сказати переписуванні з останнього радянського кодексу, дає абсолютно чітку відповідь на поставлене питання. Стаття 1 цього Закону, зокрема, визначає: "Україна як суверенна держава самостійно створює власну митну систему і здійснює митну справу. Митна справа є складовою частиною зовнішньополітичної і зовнішньоекономічної діяльності України". Ще раз підкреслимо, митна справа розглядається саме як діяльність держави.
Тепер, базуючись на змістові ст.1 МКУ, ми повинні розглядати митну справу саме як діяльність щодо здійснення митної політики. А якщо так, то у визначенні МКУ не встановлено суб'єкту цієї діяльності — держави та її органів. То ж, на нашу думку, є очевидною необхідність дещо іншого формулювання визначення митної справи, яке має чітко відбивати характер цього явища та суб'єктів, а саме:
- Митна справа або митна діяльність — це діяльність держави та її компетентних органів щодо встановлення тарифних та нетарифних обмежень стосовно переміщення товарів через митний кордон та контроль за їх виконанням з метою проведення в життя державної митної політики.
З огляду на вищесказане, такі визначення митної справи та митної політики виглядають більш відповідними, оскільки повніше розкривають співвідношення цих двох понять.
