Ківалов С.В. Митна політика України (2002)
Митне право, система та динаміка розвитку
Як вже неодноразово підкреслювалося в цій роботі, митне право є однією з "наймолодших" галузей українського законодавства, але разом з тим є такою, що дуже інтенсивно розвивається. За період з 1991 року було прийнято Митний кодекс України, біля двадцяти інших законодавчих актів, велику кількість Указів Президента, Постанов Кабінету Міністрів та інших підзаконних актів. Крім того, Україною було укладено велику кількість митних угод з іншими державами, наша держава приєдналася до деяких міжнародно-правових актів з митних питань тощо. Таким чином, наше законодавство отримало цілу низку нормативно-правових актів, що регулюють суспільні відносини в митній сфері, що поклало початок дискусії щодо їх галузевої належності.
На нашу думку, цікавим було б простежити не стільки дискусійність цього питання (подібні дослідження вже проводилися), скільки динаміку у поглядах на місце митного законодавства у системі права. Так, наприклад, визначення митного права як підгалузі або як інституту адміністративного права було найбільш поширеним у вітчизняній правовій науці за часів СРСР (К. К. Сандровський, Л. Л. Марков). Такі погляди повністю відповідали тогочасному стану суспільних відносин у сфері зовнішньої торгівлі в умовах планової соціалістичної економіки та монополії зовнішньої торгівлі.
Як ми вже відзначали, на початку 90-х, з розвитком зовнішньоекономічних відносин, збільшується і суспільне значення правових норм, що регулюють ці відносини, що сприяє виділенню митного права в окрему галузь. Так, А. Н. Козирін у своїй роботі визначає митне право як "комплексну галузь російського законодавства, в якій за предметною та цільовою ознакам об'єднується різнорідний правовий матеріал. Предметною ознакою об'єднання слугує характер суспільних відносин, що регулюються, які виникають, змінюються і зупиняються в процесі або з приводу переміщення товарів і транспортних засобів через митний кордон. Цільова ознака напряму пов'язана із задачею забезпечення ефективного управління в митній сфері".
Наступним кроком стало обґрунтування існування митного права в якості комплексної галузі права.
Подібні твердження мотивуються тим, що перехід до ринкової економіки зумовив лібералізацію зовнішньоекономічної діяльності.
З'явилась необхідність в послугах митних брокерів, митного перевізника, приватних митних складів, що характерно для цивільно-правових відносин.
Виникає новий вид послуг митних органів — супроводження та охорона транзитних вантажів, які базуються на укладених угодах.
У митному законодавстві з'явився значний перелік норм, які регулюють відносини фінансового характеру (умови нарахування та сплати митних платежів, їх відстрочка та розстрочка, використання векселів і т. ін.).
Ось чому є всі підстави говорити про наявність у структурі права України комплексної галузі права — митного права, з власним предметом регулювання — суспільними відносинами, які виникають у зв'язку з переміщенням через митний кордон України товарів і транспортних засобів на основі специфічних методів регулювання цих відносин.
Таким чином, ми бачимо постійне динамічне піднесення ролі і місця митного права в національній правовій системі, що насамперед пов'язано із зростанням суспільної важливості правових відносин, що є об'єктом цієї галузі. За дуже короткий проміжок часу митне право розвинулось від підгалузі чи інституту адміністративного права до самостійної комплексної галузі права, і тому ще навіть в теорії існує невизначеність з останнім поняттям. Підтвердження права на існування такого поняття як комплексна галузь права ми можемо знайти, наприклад, у роботах С. С. Алексеева, який допускає, що в процесі розвитку права на базі базових галузей права: державного, цивільного, адміністративного та інших формуються нові галузі, що включають в себе норми базових в силу складної ієрархічної структури права. В той же час В. В. Лазарев крім базових, співпадаючих з галузями права, виділяє лише комплексні галузі законодавства, та "галузі законодавства "прив'язані" до відповідних сфер державного управління і сфер державної діяльності (законодавство про водний, повітряний, залізничний транспорт, про освіту тощо)". О. В. Сурілов для характеристики подібних утворень пропонував вживати таке поняття як "міжгалузевий законодавчий феномен", коли писав, що поряд із головними галузями законодавства "мають місце і так звані міжгалузеві законодавчі феномени. Це, наприклад, екологічне законодавство, в якому ми вбачаємо конституційне, адміністративне, кримінальне законодавство тощо".
Головну причину такого швидкого оформлення митного права як нової галузі, на наш погляд, слід шукати у волі і бажанні законодавця, іншими словами у наявності певного державного (національного) інтересу. Так, за словами А. Ф. Ноздрачева: "Держава серйозно зацікавлена в утворенні митного права як самостійної галузі права. її інтерес полягає в системному, стабільному визначенні правових, економічних основ митної справи. Без створення всеохоплюючої системи митного регулювання всього комплексу митних відносин неможливо забезпечити захист митного суверенітету та економічної безпеки країни..."
Ряд дослідників одним з необхідних критеріїв розподілу правових норм по галузях законодавства називають наявність кодифікованого акту, яким для митного права, без сумніву, є Митний кодекс України. Прийняття кодифікованого акту за загальним підходом є актом систематизації нормативно-правових актів, закріпленням існуючих норм, певним виразом бажання законодавця сформувати новий елемент ієрархічної структури законодавства. У випадку митного законодавства прийняття кодифікованого акту навпаки стало основою подальшого формування цієї галузі, свого роду декларацією про намір розширити правове поле. Подібне волевиявлення державного законодавчого органу, спрямоване на зміну існуючих та створення цілої групи нових правових відносин, ми можемо розглядати як ще один доказ суттєвої зацікавленості держави у особі її вищих органів державної влади в розвитку митної сфери.
Безумовно, важливою для визначення галузі права є наявність властивого методу правового регулювання. Під методами в сучасній правовій науці розуміються прийоми юридичного впливу, їх сполучення, які характеризують використання в даній області суспільних відносин того чи іншого комплексу юридичних засобів. Але слід пам'ятати, що специфіка методу правового регулювання багато в чому обумовлюється характером суспільних відносин, що підлягають врегулюванню тією чи іншою сукупністю правових норм. Наприклад, П. М. Рабінович, визначаючи галузь права як систему юридичних норм, які регулюють певну сферу суспільних відносин специфічним методом правового регулювання, підкреслює нерівноцінність цих двох чинників: "первинним, визначальним серед них є предмет правового регулювання, який... веде за собою метод".
Митне право як окрема галузь має свій специфічний метод правового регулювання, оснований на специфічних методах тих базових галузей права, норми яких поєднує митне право. Специфічний митно-правовий метод полягає в поєднанні імперативного методу, властивого адміністративному та фінансовому праву та диспозитивного (координаційного) методу, який є властивим для цивільного та міжнародного права. Характеризуючи комплекс цих методів, А. Н. Козирін зокрема пише, що: "Імперативний метод (метод владних приписів)... відрізняють владно-імперативні начала регулювання. Необхідність державно-владного регулювання митних відносин диктується специфікою діяльності держави в митній сфері, яка передбачає право митних органів накладати певні обмеження у відношенні до правомочностей володарювання, використання та розпорядження товарами і транспортними засобами, які переміщуються через митний кордон. Митно-фінансове регулювання також не може обійтись без імперативного метода." У свою чергу, диспозитивний метод, який передбачає юридичну рівність учасників правовідношень "...використовується в митному праві як допоміжний. За його допомогою регулюються деякі зобов'язальні відносини між митним органом, з одного боку, і митним брокером, перевізником, володарем приватного митного складу — з іншого".
Необхідно відмітити, що розмови про застосування цивільно-правових відносин у митній сфері по відношенню до українського законодавства мають певні застереження. По-перше, формально статус митного перевізника в українському законодавстві не закріплено. У інших випадках митні органи в подібних відносинах виступають як суб'єкт державної влади, який реалізує виконавчу владу і наділений владними повноваженнями, а права і обов'язки іншої сторони подібного договору регулюються окремими підзаконними актами, наприклад діяльність митного брокера регулюється положенням про діяльність підприємств, що здійснюють декларування на підставі договору, затвердженим Держмитслужбою. Подібні правові відносини є властивими не для цивільно-правового, а для адміністративного договору.
Але в будь-якому разі ми можемо стверджувати, що на сьогоднішній день в українському праві існує така галузь, як митне право, зі своїм власним об'єктом регулювання — суспільними відносинами, що виникають з приводу переміщення через митний кордон товарів та транспортних засобів, певним, суттєво відмінним від інших, методом правового регулювання цих відносин та своїм кодифікованим актом — Митним кодексом України та Законом "Про єдиний митний тариф". Причому, розглядаючи митне право в контексті державного регулювання суспільними відносинами в сфері економіки, необхідно відмітити, що на відміну від інших галузей права (наприклад цивільного, кримінального тощо), які так би мовити закріплюють систему суспільних відносин, що вже склалася, митне право в комплексі механізмів митної політики на даному етапі спрямоване на зміну та стимулювання розвитку відповідної групи суспільних відносин у відповідності з національними інтересами та вимогами національної безпеки Української держави.
Визначаючи співвідношення митного законодавства та митної політики ми вимушені констатувати, що досить часто існує не дуже коректний підхід до цього питання, причиною якого, на наш погляд, є невірне визначення як на законодавчому, так і на теоретичному рівні співвідношення понять митної політики, митного права та митної справи, коли перші два включалися в об'єм останнього, а звідси неправильне розуміння місця політики в державно-владному механізмі взагалі (ця проблема була нами докладно досліджена в п. 1.1 цієї роботи).
Наприклад, К.Г. Борисов зазначає, що у зовнішньоекономічних відносинах держава виступає з позицій національної митної політики, яку він характеризує як "цілеспрямовані дії по охороні свого економічного суверенітету" та вказує на те, що: "Національна митна політика закріплюється державами в їх митному законодавстві, основне місце в якому відводиться митному кодексу та митному тарифу"1. Таким чином, автор ставить знак рівняння між поняттям митної політики та митним законодавством. Але відносити митну політику, навіть в якості її нормативно-правової форми, до групи правових норм, що утворюють митне законодавство, було б великою помилкою. Адже, як ми вже довели раніше, арсенал форм та методів реалізації митної політики є набагато ширшим за правові механізми митного законодавства.
Навіть при розгляді такої форми реалізації митної політики як правові норми, ми повинні констатувати, що ця форма виходить далеко за межі митного законодавства і включає в себе правові норми багатьох галузей як національного так і міжнародного законодавства. Так, наприклад, вже згадане нами Розпорядження Президента України "Про проведення Всеукраїнської акції щодо підтримки вітчизняного товаровиробника "Купуємо українські товари — зміцнюємо державу" не є спрямованим на регулювання правових відносин, що виникають при переміщенні товарів та транспортних засобів через митний кордон, але результатом здійснення передбачених ним заходів буде здійснення опосередкованого впливу на характер та зміст зовнішньоторговельних відносин нашої країни. Аналогічно ми можемо розглядати, наприклад, встановлення кримінальним законодавством відповідальності за контрабанду, що відбиває політику держави щодо боротьби з правопорушеннями в митній сфері, міжнародно-правові акти з митних питань тощо.
Таким чином, ми можемо стверджувати, що поняття митного права та нормативно-правової форми реалізації митної політики співвідносяться як частина і ціле. Не досить коректними, на наш погляд, є і намагання включати до митного законодавства міжнародно-правовий елемент, що існує окремо в якості міжнародного торгівельного або міжнародного митного права і в більшій мірі відіграють роль міжнародно-правових стандартів (див. п. 3.3 цієї роботи). У випадку ж ратифікації певних міжнародно-правових актів відбувається процес імплементації їх у національне законодавство і, як правило, правове регулювання в митній сфері здійснюється не безпосередньо цими актами (міжнародно-правовими угодами, конвенціями тощо), а відповідними національними нормативно-правовими актами, прийнятими на виконання міжнародно-правових зобов'язань нашої держави. Але всі вище перелічені нормативно-правові акти ми можемо розглядати в якості форми реалізації державної митної політики як складової державної політики взагалі.
Використана література: Ківалов, С.В. Митна політика України: Підручник. / С.В. Ківалов, Б.А. Кормич. — Одеса: Юридична література, 2002.
На нашу думку, цікавим було б простежити не стільки дискусійність цього питання (подібні дослідження вже проводилися), скільки динаміку у поглядах на місце митного законодавства у системі права. Так, наприклад, визначення митного права як підгалузі або як інституту адміністративного права було найбільш поширеним у вітчизняній правовій науці за часів СРСР (К. К. Сандровський, Л. Л. Марков). Такі погляди повністю відповідали тогочасному стану суспільних відносин у сфері зовнішньої торгівлі в умовах планової соціалістичної економіки та монополії зовнішньої торгівлі.
Як ми вже відзначали, на початку 90-х, з розвитком зовнішньоекономічних відносин, збільшується і суспільне значення правових норм, що регулюють ці відносини, що сприяє виділенню митного права в окрему галузь. Так, А. Н. Козирін у своїй роботі визначає митне право як "комплексну галузь російського законодавства, в якій за предметною та цільовою ознакам об'єднується різнорідний правовий матеріал. Предметною ознакою об'єднання слугує характер суспільних відносин, що регулюються, які виникають, змінюються і зупиняються в процесі або з приводу переміщення товарів і транспортних засобів через митний кордон. Цільова ознака напряму пов'язана із задачею забезпечення ефективного управління в митній сфері".
Наступним кроком стало обґрунтування існування митного права в якості комплексної галузі права.
Подібні твердження мотивуються тим, що перехід до ринкової економіки зумовив лібералізацію зовнішньоекономічної діяльності.
З'явилась необхідність в послугах митних брокерів, митного перевізника, приватних митних складів, що характерно для цивільно-правових відносин.
Виникає новий вид послуг митних органів — супроводження та охорона транзитних вантажів, які базуються на укладених угодах.
У митному законодавстві з'явився значний перелік норм, які регулюють відносини фінансового характеру (умови нарахування та сплати митних платежів, їх відстрочка та розстрочка, використання векселів і т. ін.).
Ось чому є всі підстави говорити про наявність у структурі права України комплексної галузі права — митного права, з власним предметом регулювання — суспільними відносинами, які виникають у зв'язку з переміщенням через митний кордон України товарів і транспортних засобів на основі специфічних методів регулювання цих відносин.
Таким чином, ми бачимо постійне динамічне піднесення ролі і місця митного права в національній правовій системі, що насамперед пов'язано із зростанням суспільної важливості правових відносин, що є об'єктом цієї галузі. За дуже короткий проміжок часу митне право розвинулось від підгалузі чи інституту адміністративного права до самостійної комплексної галузі права, і тому ще навіть в теорії існує невизначеність з останнім поняттям. Підтвердження права на існування такого поняття як комплексна галузь права ми можемо знайти, наприклад, у роботах С. С. Алексеева, який допускає, що в процесі розвитку права на базі базових галузей права: державного, цивільного, адміністративного та інших формуються нові галузі, що включають в себе норми базових в силу складної ієрархічної структури права. В той же час В. В. Лазарев крім базових, співпадаючих з галузями права, виділяє лише комплексні галузі законодавства, та "галузі законодавства "прив'язані" до відповідних сфер державного управління і сфер державної діяльності (законодавство про водний, повітряний, залізничний транспорт, про освіту тощо)". О. В. Сурілов для характеристики подібних утворень пропонував вживати таке поняття як "міжгалузевий законодавчий феномен", коли писав, що поряд із головними галузями законодавства "мають місце і так звані міжгалузеві законодавчі феномени. Це, наприклад, екологічне законодавство, в якому ми вбачаємо конституційне, адміністративне, кримінальне законодавство тощо".
Ряд дослідників одним з необхідних критеріїв розподілу правових норм по галузях законодавства називають наявність кодифікованого акту, яким для митного права, без сумніву, є Митний кодекс України. Прийняття кодифікованого акту за загальним підходом є актом систематизації нормативно-правових актів, закріпленням існуючих норм, певним виразом бажання законодавця сформувати новий елемент ієрархічної структури законодавства. У випадку митного законодавства прийняття кодифікованого акту навпаки стало основою подальшого формування цієї галузі, свого роду декларацією про намір розширити правове поле. Подібне волевиявлення державного законодавчого органу, спрямоване на зміну існуючих та створення цілої групи нових правових відносин, ми можемо розглядати як ще один доказ суттєвої зацікавленості держави у особі її вищих органів державної влади в розвитку митної сфери.
Безумовно, важливою для визначення галузі права є наявність властивого методу правового регулювання. Під методами в сучасній правовій науці розуміються прийоми юридичного впливу, їх сполучення, які характеризують використання в даній області суспільних відносин того чи іншого комплексу юридичних засобів. Але слід пам'ятати, що специфіка методу правового регулювання багато в чому обумовлюється характером суспільних відносин, що підлягають врегулюванню тією чи іншою сукупністю правових норм. Наприклад, П. М. Рабінович, визначаючи галузь права як систему юридичних норм, які регулюють певну сферу суспільних відносин специфічним методом правового регулювання, підкреслює нерівноцінність цих двох чинників: "первинним, визначальним серед них є предмет правового регулювання, який... веде за собою метод".
Митне право як окрема галузь має свій специфічний метод правового регулювання, оснований на специфічних методах тих базових галузей права, норми яких поєднує митне право. Специфічний митно-правовий метод полягає в поєднанні імперативного методу, властивого адміністративному та фінансовому праву та диспозитивного (координаційного) методу, який є властивим для цивільного та міжнародного права. Характеризуючи комплекс цих методів, А. Н. Козирін зокрема пише, що: "Імперативний метод (метод владних приписів)... відрізняють владно-імперативні начала регулювання. Необхідність державно-владного регулювання митних відносин диктується специфікою діяльності держави в митній сфері, яка передбачає право митних органів накладати певні обмеження у відношенні до правомочностей володарювання, використання та розпорядження товарами і транспортними засобами, які переміщуються через митний кордон. Митно-фінансове регулювання також не може обійтись без імперативного метода." У свою чергу, диспозитивний метод, який передбачає юридичну рівність учасників правовідношень "...використовується в митному праві як допоміжний. За його допомогою регулюються деякі зобов'язальні відносини між митним органом, з одного боку, і митним брокером, перевізником, володарем приватного митного складу — з іншого".
Необхідно відмітити, що розмови про застосування цивільно-правових відносин у митній сфері по відношенню до українського законодавства мають певні застереження. По-перше, формально статус митного перевізника в українському законодавстві не закріплено. У інших випадках митні органи в подібних відносинах виступають як суб'єкт державної влади, який реалізує виконавчу владу і наділений владними повноваженнями, а права і обов'язки іншої сторони подібного договору регулюються окремими підзаконними актами, наприклад діяльність митного брокера регулюється положенням про діяльність підприємств, що здійснюють декларування на підставі договору, затвердженим Держмитслужбою. Подібні правові відносини є властивими не для цивільно-правового, а для адміністративного договору.
Але в будь-якому разі ми можемо стверджувати, що на сьогоднішній день в українському праві існує така галузь, як митне право, зі своїм власним об'єктом регулювання — суспільними відносинами, що виникають з приводу переміщення через митний кордон товарів та транспортних засобів, певним, суттєво відмінним від інших, методом правового регулювання цих відносин та своїм кодифікованим актом — Митним кодексом України та Законом "Про єдиний митний тариф". Причому, розглядаючи митне право в контексті державного регулювання суспільними відносинами в сфері економіки, необхідно відмітити, що на відміну від інших галузей права (наприклад цивільного, кримінального тощо), які так би мовити закріплюють систему суспільних відносин, що вже склалася, митне право в комплексі механізмів митної політики на даному етапі спрямоване на зміну та стимулювання розвитку відповідної групи суспільних відносин у відповідності з національними інтересами та вимогами національної безпеки Української держави.
Визначаючи співвідношення митного законодавства та митної політики ми вимушені констатувати, що досить часто існує не дуже коректний підхід до цього питання, причиною якого, на наш погляд, є невірне визначення як на законодавчому, так і на теоретичному рівні співвідношення понять митної політики, митного права та митної справи, коли перші два включалися в об'єм останнього, а звідси неправильне розуміння місця політики в державно-владному механізмі взагалі (ця проблема була нами докладно досліджена в п. 1.1 цієї роботи).
Наприклад, К.Г. Борисов зазначає, що у зовнішньоекономічних відносинах держава виступає з позицій національної митної політики, яку він характеризує як "цілеспрямовані дії по охороні свого економічного суверенітету" та вказує на те, що: "Національна митна політика закріплюється державами в їх митному законодавстві, основне місце в якому відводиться митному кодексу та митному тарифу"1. Таким чином, автор ставить знак рівняння між поняттям митної політики та митним законодавством. Але відносити митну політику, навіть в якості її нормативно-правової форми, до групи правових норм, що утворюють митне законодавство, було б великою помилкою. Адже, як ми вже довели раніше, арсенал форм та методів реалізації митної політики є набагато ширшим за правові механізми митного законодавства.
Навіть при розгляді такої форми реалізації митної політики як правові норми, ми повинні констатувати, що ця форма виходить далеко за межі митного законодавства і включає в себе правові норми багатьох галузей як національного так і міжнародного законодавства. Так, наприклад, вже згадане нами Розпорядження Президента України "Про проведення Всеукраїнської акції щодо підтримки вітчизняного товаровиробника "Купуємо українські товари — зміцнюємо державу" не є спрямованим на регулювання правових відносин, що виникають при переміщенні товарів та транспортних засобів через митний кордон, але результатом здійснення передбачених ним заходів буде здійснення опосередкованого впливу на характер та зміст зовнішньоторговельних відносин нашої країни. Аналогічно ми можемо розглядати, наприклад, встановлення кримінальним законодавством відповідальності за контрабанду, що відбиває політику держави щодо боротьби з правопорушеннями в митній сфері, міжнародно-правові акти з митних питань тощо.
Таким чином, ми можемо стверджувати, що поняття митного права та нормативно-правової форми реалізації митної політики співвідносяться як частина і ціле. Не досить коректними, на наш погляд, є і намагання включати до митного законодавства міжнародно-правовий елемент, що існує окремо в якості міжнародного торгівельного або міжнародного митного права і в більшій мірі відіграють роль міжнародно-правових стандартів (див. п. 3.3 цієї роботи). У випадку ж ратифікації певних міжнародно-правових актів відбувається процес імплементації їх у національне законодавство і, як правило, правове регулювання в митній сфері здійснюється не безпосередньо цими актами (міжнародно-правовими угодами, конвенціями тощо), а відповідними національними нормативно-правовими актами, прийнятими на виконання міжнародно-правових зобов'язань нашої держави. Але всі вище перелічені нормативно-правові акти ми можемо розглядати в якості форми реалізації державної митної політики як складової державної політики взагалі.
Використана література: Ківалов, С.В. Митна політика України: Підручник. / С.В. Ківалов, Б.А. Кормич. — Одеса: Юридична література, 2002.
