Небава Макроекономіка (2003)
7.4 Види та ефективність бюджетно-податкової політики. Фіскальна політика на практиці
Податки, державні закупки, трансферти і позички використовуються державою для підтримки ділової активності та розподілу фінансових ресурсів таким чином, щоб забезпечити економічне зростання і соціальну справедливість. Але основна макроекономічна функція держави полягає в стабілізації економіки. Фіскальна політика, що охоплює збільшення державних видатків та скорочення податків з метою розширення сукупного попиту в економіці в період циклічного спаду, називається стимулюючою бюджетно-податковою політикою. Стабілізація економіки в умовах інфляційного надлишкового сукупного попиту, який виникає внаслідок циклічного підйому, забезпечується за допомогою обмежувальної фіскальної політики, а саме: скорочення державних видатків та збільшення податків. Рестрикційна фіскальна політика – це стримуюча політика держави, яка передбачає зменшення урядових витрат або збільшення податків, або поєднання обох напрямів. Вона проводиться, коли в економіці має місце викликана надлишковим попитом інфляція.
Застосування різних інструментів фіскальної політики (зміна державних витрат або рівня податкових ставок) має різний макроекономічний вплив на сукупний попит. Мультиплікативний ефект розширення сукупного попиту внаслідок зниження податків стимулює економіку меншою мірою, ніж однакове за розміром збільшення державних видатків. Це пов'язано з тим, що збільшення державних витрат є прямим розширенням сукупного попиту, мультиплікатор державних витрат перевищує податковий мультиплікатор. Така різниця має вирішальне значення для вибору інструментів бюджетно-податкової політики на різних фазах економічного циклу. Якщо фіскальна політика орієнтована на розширення державного сектора, то з метою подолання циклічного спаду мають збільшуватися витрати держави, які створюють сильніший стимулюючий ефект. А при необхідності стримування інфляційного підйому застосовується збільшення податків, що є відносно м'яким обмежувальним заходом. Коли фіскальна політика спрямована на підтримку приватного сектора, то у фазі циклічного спаду мають скорочуватися податки, а у фазі циклічного підйому – обмежуватись державні витрати, що дає змогу досить швидко знизити рівень інфляції.
На жаль, існує величезна різниця між фіскальною політикою на папері і фіскальною політикою на практиці. Здійснення фіскальної політики вимагає вирішення деяких проблем часу.1
• Часовий лаг розпізнавання. Він відноситься до того проміжку часу, котрий проходить між початком спаду чи інфляції і тим моментом, коли приходить усвідомлення того факту, що вони мають місце. Достатньо важко точно передбачити майбутній хід економічної активності. Хоча такі інструменти економічного прогнозування, як система лідируючих індикаторів, дають уявлення про напрямок розвитку економіки, економіка може вже мати чотири чи навіть шестимісячний спад чи інфляцію, перш ніж цей факт проявиться у відповідній статистиці і буде усвідомлений.
• Адміністративна затримка. Колеса демократичного уряду часто крутяться досить повільно. Звичайно пройде значний проміжок часу від того моменту, коли буде визнана необхідність вживання фіскальних заходів, до того моменту, коли заходи будуть насправді вжиті. У дійсності Верховна Рада вимагає так багато часу для коректування фіскальної політики, що економічна ситуація в цей час повністю цілком змінюється і передбачені заходи стають зовсім недоцільними.
• Функціональне запізнювання. Крім того, має місце також часовий лаг між тим моментом, коли парламент приймає рішення про фіскальні заходи, і часом, коли ці заходи почнуть впливати на виробництво, зайнятість чи рівень цін. Хоча можна досить швидко ввести зміни в ставки податків, урядові витрати на суспільні роботи – такі, як будівництво гребель, спорудження доріг тощо, – включають тривалі планові періоди і ще більш довгі терміни будівництва. Тому такі витрати мають дуже сумнівну користь на протидію коротким – скажімо від 6 до 18 місяців – спадам. Через виникнення проблем подібного роду дискреційна фіскальна політика орієнтується, в основному, на зміни податків.
Фіскальна політика формується на політичній арені, і це значною мірою ускладнює її використання для цілей стабілізації економіки.
• Інші цілі. Згадаємо, що економічна стабільність не є єдиною метою урядової політики в області витрат і оподаткування. Уряд втягнутий також у рішення задач забезпечення товарів і послуг загального споживання і перерозподілу доходів. Класичний приклад: протягом другої світової війни урядові витрати на товари військового призначення різко зросли, викликавши сильний і стійкий інфляційний вплив на економіку на початку 40-х років. Перемога над нацистською Німеччиною була більш пріоритетною метою в порівнянні з підтримкою стабільності цін.
• Пристрасть до стимулюючих заходів. Дефіцити мають тенденцію бути політично привабливими, а бюджетні надлишки сприймаються в політичному плані дуже болісно. Тобто, можливо, існує політична схильність на користь дефіцитів, іншими словами, фіскальна політика може уособлювати пристрасть до стимулювання економіки й інфляції. Чому? Скорочення податків дуже популярні в політичному плані. Так само популярні прирости державних витрат, особливо якщо виборчі округи конкретних політиків одержують від цього виграш. Збільшення ж податків звичайно турбує виборців, а державні витрати, що скорочуються, можуть виявитися політично ризикованими. Наприклад, для народного депутата шахтарського округу голосування за збільшення податків і проти вугільних субсидій буде рівносильною політичному самогубству.
• Діловий цикл, обумовлений політичними мотивами. Деякі економісти підкреслюють, що всепоглинаюча мета політичних діячів не обов'язково діє в інтересах національної економіки, а скоріше це прагнення бути переобраним. Деякі економісти висувають припущення про те, що існує діловий цикл, обумовлений політичними мотивами. Тобто вони вважають, що політичні діячі можуть маніпулювати фіскальною політикою з метою максимізації підтримки виборців, навіть якщо їхні фіскальні рішення мають тенденцію дестабілізувати економіку. У відповідності з цими поглядами, фіскальна політика, як ми її описали, може бути корумпована, виходячи з політичних цілей, і стати причиною економічних коливань.
Можливий сценарій виглядає, наприклад, так. Населення при голосуванні бере до уваги економічні умови. Представники влади будуть покарані на виборчих дільницях, якщо економіка знаходиться в депресивному стані; якщо ж економіка процвітає, вони будуть винагороджені. Отже, з наближенням терміну виборів, адміністрація, що знаходиться у влади, звернеться до скорочення податків і підвищення урядових витрат. Ці кроки будуть дуже популярні не тільки самі по собі, але і як підсумковий стимул, даний економіці, що підштовхне всі ключові економічні індикатори в потрібному напрямку. Зростають виробництво і реальні доходи; скорочується безробіття; а рівень цін буде відносно стабільний. У результаті, політики, що знаходяться у влади, будуть користуватися перевагою позитивного “серцевого” економічного стану, що допомагатиме їхній боротьбі за переобрання.
Але після виборів триваючий економічний ріст виражається все більшою мірою в рості цін і меншою – у зростанні реальних доходів. Наростаюча суспільна стурбованість підказує політикам ввести в цій ситуації стримувальну фіскальну політику. Але чи не зашкодить цей спад тим, хто знаходиться при владі? Насправді ні, оскільки наступні вибори мають бути ще через два чи три роки, а більшість виборців формують своє відношення до адміністрації за станом економіки за період протягом близько 12 місяців до виборів. Дійсно, спад створює нову стартову площадку, з якої знову може бути використана фіскальна політика, для того, щоб викликати новий економічний підйом в період наступної виборчої компанії.
• Ефект витіснення. Практичні питання застосування фіскальної політики пов’язані з проблемою серйозної критики фіскальної політики як такої. Сутність ефекту витіснення полягає в тому, що стимулююча (дефіцитна) фіскальна політика буде у тенденції вести до росту процентних ставок і скорочення інвестиційних витрат, таким чином послабляючи або повністю підриваючи стимулюючий ефект фіскальної політики. Більш докладно сценарій виглядає так. Припустимо, що економіка знаходиться в стані спаду і уряд як один із заходів поточної фіскальної політики збільшує державні витрати. Уряд тепер виходить на грошовий ринок з метою фінансування дефіциту. Наступне за цим зростання попиту на гроші підвищує процентну ставку, тобто ціну, сплачувану за позику грошей. Оскільки витрати варіюють обернено пропорційно процентним ставкам, деякі інвестиції будуть витиснуті. Якби інвестиції скорочувалися на таку ж величину, на котру збільшувались урядові витрати, тоді фіскальна політика була б повністю неефективною.
Проведення активної фіскальної політики ускладнюється труднощами макроекономічного прогнозування, які виникають внаслідок недосконалості економічної інформації, мінливості економічних очікувань тощо. Окрім того, фіскальна політика має значний внутрішній лаг – час від моменту зміни економічної ситуації до моменту прийняття відповідних урядових рішень, оскільки застосування бюджетно-податкових заходів передбачає досить довге обговорення на законодавчому рівні. Щоб забезпечити певну стабільність фіскальної політики і зменшити вплив політичного бізнес-циклу та некомпетентних рішень на її проведення, економісти пропонують дотримуватися “твердого курсу” фіскальної політики відповідно з правилом “збалансованого бюджету”. Згідно з цим правилом, державний бюджет має збалансовуватися або щорічно, або в довгостроковому періоді. Але проведення “твердого курсу” фіскальної політики не завжди є ефективним. Так, направленість фіскальної політики на щорічне збалансування бюджету зменшує ступінь “автоматичної” стабільності економіки, призводить до частих коливань податкових ставок, які зменшують інвестиційну активність, а також перерозподіляє поточні доходи економічних агентів на користь майбутніх поколінь. З погляду на стабілізацію економіки, ефективнішим є збалансування державного бюджету в довгостроковому періоді, яке може відбуватися на циклічній або на функціональній основі. Така політика дозволяє підтримувати економічну стабільність не лише за рахунок дії “автоматичних” стабілізаторів, а й за допомогою “згладжування податків”, тобто утримання їх на постійному рівні з метою зменшення негативного впливу податків на економічні стимули.
Застосування різних інструментів фіскальної політики (зміна державних витрат або рівня податкових ставок) має різний макроекономічний вплив на сукупний попит. Мультиплікативний ефект розширення сукупного попиту внаслідок зниження податків стимулює економіку меншою мірою, ніж однакове за розміром збільшення державних видатків. Це пов'язано з тим, що збільшення державних витрат є прямим розширенням сукупного попиту, мультиплікатор державних витрат перевищує податковий мультиплікатор. Така різниця має вирішальне значення для вибору інструментів бюджетно-податкової політики на різних фазах економічного циклу. Якщо фіскальна політика орієнтована на розширення державного сектора, то з метою подолання циклічного спаду мають збільшуватися витрати держави, які створюють сильніший стимулюючий ефект. А при необхідності стримування інфляційного підйому застосовується збільшення податків, що є відносно м'яким обмежувальним заходом. Коли фіскальна політика спрямована на підтримку приватного сектора, то у фазі циклічного спаду мають скорочуватися податки, а у фазі циклічного підйому – обмежуватись державні витрати, що дає змогу досить швидко знизити рівень інфляції.
На жаль, існує величезна різниця між фіскальною політикою на папері і фіскальною політикою на практиці. Здійснення фіскальної політики вимагає вирішення деяких проблем часу.1
• Часовий лаг розпізнавання. Він відноситься до того проміжку часу, котрий проходить між початком спаду чи інфляції і тим моментом, коли приходить усвідомлення того факту, що вони мають місце. Достатньо важко точно передбачити майбутній хід економічної активності. Хоча такі інструменти економічного прогнозування, як система лідируючих індикаторів, дають уявлення про напрямок розвитку економіки, економіка може вже мати чотири чи навіть шестимісячний спад чи інфляцію, перш ніж цей факт проявиться у відповідній статистиці і буде усвідомлений.
• Адміністративна затримка. Колеса демократичного уряду часто крутяться досить повільно. Звичайно пройде значний проміжок часу від того моменту, коли буде визнана необхідність вживання фіскальних заходів, до того моменту, коли заходи будуть насправді вжиті. У дійсності Верховна Рада вимагає так багато часу для коректування фіскальної політики, що економічна ситуація в цей час повністю цілком змінюється і передбачені заходи стають зовсім недоцільними.
• Функціональне запізнювання. Крім того, має місце також часовий лаг між тим моментом, коли парламент приймає рішення про фіскальні заходи, і часом, коли ці заходи почнуть впливати на виробництво, зайнятість чи рівень цін. Хоча можна досить швидко ввести зміни в ставки податків, урядові витрати на суспільні роботи – такі, як будівництво гребель, спорудження доріг тощо, – включають тривалі планові періоди і ще більш довгі терміни будівництва. Тому такі витрати мають дуже сумнівну користь на протидію коротким – скажімо від 6 до 18 місяців – спадам. Через виникнення проблем подібного роду дискреційна фіскальна політика орієнтується, в основному, на зміни податків.
Фіскальна політика формується на політичній арені, і це значною мірою ускладнює її використання для цілей стабілізації економіки.
• Інші цілі. Згадаємо, що економічна стабільність не є єдиною метою урядової політики в області витрат і оподаткування. Уряд втягнутий також у рішення задач забезпечення товарів і послуг загального споживання і перерозподілу доходів. Класичний приклад: протягом другої світової війни урядові витрати на товари військового призначення різко зросли, викликавши сильний і стійкий інфляційний вплив на економіку на початку 40-х років. Перемога над нацистською Німеччиною була більш пріоритетною метою в порівнянні з підтримкою стабільності цін.
• Пристрасть до стимулюючих заходів. Дефіцити мають тенденцію бути політично привабливими, а бюджетні надлишки сприймаються в політичному плані дуже болісно. Тобто, можливо, існує політична схильність на користь дефіцитів, іншими словами, фіскальна політика може уособлювати пристрасть до стимулювання економіки й інфляції. Чому? Скорочення податків дуже популярні в політичному плані. Так само популярні прирости державних витрат, особливо якщо виборчі округи конкретних політиків одержують від цього виграш. Збільшення ж податків звичайно турбує виборців, а державні витрати, що скорочуються, можуть виявитися політично ризикованими. Наприклад, для народного депутата шахтарського округу голосування за збільшення податків і проти вугільних субсидій буде рівносильною політичному самогубству.
Можливий сценарій виглядає, наприклад, так. Населення при голосуванні бере до уваги економічні умови. Представники влади будуть покарані на виборчих дільницях, якщо економіка знаходиться в депресивному стані; якщо ж економіка процвітає, вони будуть винагороджені. Отже, з наближенням терміну виборів, адміністрація, що знаходиться у влади, звернеться до скорочення податків і підвищення урядових витрат. Ці кроки будуть дуже популярні не тільки самі по собі, але і як підсумковий стимул, даний економіці, що підштовхне всі ключові економічні індикатори в потрібному напрямку. Зростають виробництво і реальні доходи; скорочується безробіття; а рівень цін буде відносно стабільний. У результаті, політики, що знаходяться у влади, будуть користуватися перевагою позитивного “серцевого” економічного стану, що допомагатиме їхній боротьбі за переобрання.
Але після виборів триваючий економічний ріст виражається все більшою мірою в рості цін і меншою – у зростанні реальних доходів. Наростаюча суспільна стурбованість підказує політикам ввести в цій ситуації стримувальну фіскальну політику. Але чи не зашкодить цей спад тим, хто знаходиться при владі? Насправді ні, оскільки наступні вибори мають бути ще через два чи три роки, а більшість виборців формують своє відношення до адміністрації за станом економіки за період протягом близько 12 місяців до виборів. Дійсно, спад створює нову стартову площадку, з якої знову може бути використана фіскальна політика, для того, щоб викликати новий економічний підйом в період наступної виборчої компанії.
• Ефект витіснення. Практичні питання застосування фіскальної політики пов’язані з проблемою серйозної критики фіскальної політики як такої. Сутність ефекту витіснення полягає в тому, що стимулююча (дефіцитна) фіскальна політика буде у тенденції вести до росту процентних ставок і скорочення інвестиційних витрат, таким чином послабляючи або повністю підриваючи стимулюючий ефект фіскальної політики. Більш докладно сценарій виглядає так. Припустимо, що економіка знаходиться в стані спаду і уряд як один із заходів поточної фіскальної політики збільшує державні витрати. Уряд тепер виходить на грошовий ринок з метою фінансування дефіциту. Наступне за цим зростання попиту на гроші підвищує процентну ставку, тобто ціну, сплачувану за позику грошей. Оскільки витрати варіюють обернено пропорційно процентним ставкам, деякі інвестиції будуть витиснуті. Якби інвестиції скорочувалися на таку ж величину, на котру збільшувались урядові витрати, тоді фіскальна політика була б повністю неефективною.
Проведення активної фіскальної політики ускладнюється труднощами макроекономічного прогнозування, які виникають внаслідок недосконалості економічної інформації, мінливості економічних очікувань тощо. Окрім того, фіскальна політика має значний внутрішній лаг – час від моменту зміни економічної ситуації до моменту прийняття відповідних урядових рішень, оскільки застосування бюджетно-податкових заходів передбачає досить довге обговорення на законодавчому рівні. Щоб забезпечити певну стабільність фіскальної політики і зменшити вплив політичного бізнес-циклу та некомпетентних рішень на її проведення, економісти пропонують дотримуватися “твердого курсу” фіскальної політики відповідно з правилом “збалансованого бюджету”. Згідно з цим правилом, державний бюджет має збалансовуватися або щорічно, або в довгостроковому періоді. Але проведення “твердого курсу” фіскальної політики не завжди є ефективним. Так, направленість фіскальної політики на щорічне збалансування бюджету зменшує ступінь “автоматичної” стабільності економіки, призводить до частих коливань податкових ставок, які зменшують інвестиційну активність, а також перерозподіляє поточні доходи економічних агентів на користь майбутніх поколінь. З погляду на стабілізацію економіки, ефективнішим є збалансування державного бюджету в довгостроковому періоді, яке може відбуватися на циклічній або на функціональній основі. Така політика дозволяє підтримувати економічну стабільність не лише за рахунок дії “автоматичних” стабілізаторів, а й за допомогою “згладжування податків”, тобто утримання їх на постійному рівні з метою зменшення негативного впливу податків на економічні стимули.
