Международное право
§ 3. Несущественность внутреннего устройства государств
Целесообразно в связи с вышеизложенным затронуть еще два вза¬имосвязанных вопроса: о неделимости суверенитета как общего свойства , присущего любому государству, и о несущественности для международно - правового регулирования форм внутреннего устройства го¬сударств.
Действительно, если данный общественный организм или общественное образование отвечает необходимым признакам суверенитета, является суверенным общественным образованием, то речь идет о наличии соответствующего государства. В противном случае налицо нечто иное, в частности колониальная или иная зависимая территория.
В прошлом западная доктрина международного права пыталась ввести в оборот концепцию полусуверенных государств главным образом применительно к некоторым колониальным владениям метрополии, когда власть в них осуществлялась их прежними правителями, т.е. якобы являлась частично суверенной или полусуверенной властью. Однако крах системы колониализма под напором национально-освободительных движений показал полную беспочвенность таких концепций. Некоторые колониальные владения являлись лишь государственноподобными образованиями, но не государствами.
Это касается и внутреннего устройства государств. Они суверенны и равноправна, независимо от любого их внутреннего устройства — унитарного, федеративного или иного.
С точки зрения международного права различий между ними нет, что не вызывает каких-либо сомнений. Однако некоторые государства в своем наименовании содержат указание на то, что они являются фе¬деративными, например: Федеративная Республика Германия, Соеди¬ненные Штаты (государства) Америки, Российская Федерация. Более того, их территориальные подразделения также именуются либо госу¬дарствами (США, Британия, Мексика), либо республиками, либо иным государственноподобным образом (земли в ФРГ, кантоны в Швейцарии и т.д.). Их основные правовые акты, принимаемые в рам¬ках их компетенции, часто именуются конституциями, их высшие ор¬ганы власти — правительствами, высшие судебные органы — верхов¬ными судами и т.д. Речь, таким образом, идет о государственноподобных образованиях. Другие же государства, не именующие себя феде¬ративными, в рамках своего внутреннего устройства не имеют государственноподобных образований и рассматриваются как унитарные.
Однако достаточно очевидно, что государственноподобные подраз¬деления федеративных государств, как и административно-территори¬альные подразделения унитарных государств сами по себе государст¬вами не являются, ибо верховенством в пределах своей территории не обладают, подчиняясь верховной власти данного государства, которая определяет их правомочия по управлению делами этой территории, составляющей интегральную часть территории государства, находя¬щейся под его суверенитетом.
Соответственно территориальные подразделения унитарного или федеративного государства не пользуются независимостью в междуна¬родных отношениях и не могут являться субъектами международного права, которое регулирует международное общение независимых об¬щественных образований, неподчиненных какой-либо стоящей над ними публичной власти.
Этому не противоречит тот факт, что различные территориальные подразделения государств вплоть до отдельных городов заключают с подразделениями иностранных государств соглашения о сотрудниче¬стве в сфере культуры, науки, здравоохранения, спорта и т.п. и успешно их выполняют. Однако такие соглашения не являются юридически обязывающими международными договорами и заключаются постоль¬ку, поскольку соответствующие государства допускают такую возмож¬ность.
Исторически федеративные государства возникли в результате объединения в единое государство отдельных самостоятельных госу¬дарств (королевств, княжеств, герцогств, республик и т.д.). Их объеди¬нение осуществлялось не только по взаимному согласию, но и в резуль¬тате насилия, в том числе завоевания. В наше время федерации возни¬кали (и вновь распадались) по соглашению между государствами. Та¬кого рода объединения целесообразно именовать естественноисторическими. Их члены сохраняют некоторые черты бывшего своего суще¬ствования в качестве самостоятельных государств, в отдельных случа¬ях—в качестве административных единиц колониальных владений.
В то же время существовали и существуют «искусственные» феде¬рации, примером чего ныне являются, в частности, Бельгия и Россий¬ская Федерация, а в недалеком прошлом — СССР.
Рассмотрим некоторые юридические особенности СССР и России как федераций. Так, одна из таких особенностей Союза ССР состояла в том, что, согласно его конституции, формально-юридически было установлено право выхода из него союзных республик, хотя ни условий такого выхода, ни соответствующего его механизма не предусматрива¬лось. Другие федеративные государства права выхода из них членов федерации не предусматривали и не предусматривают.
Главной же особенностью Советского Союза являлось своеобраз¬ное провозглашение суверенитета союзных республик в Конституции СССР 1977 г. С одной стороны, ст. 70 устанавливала, что СССР — «единое союзное многонациональное государство», с другой — ст. 76 гласила: «Союзная республика — суверенное советское социалистическое государство, которое объединилось с другими советскими республиками в Союз Советских Социалистических Республик».
Положения эти явно несовместимы с вышеизложенным о понятии и юридических признаках государственного суверенитета. Кроме того, объединение союзных республик фактически и юридически не имело места, поскольку большинство союзных республик приобрели соответ¬ствующий юридический статус в силу внутригосударственных актов федеральной власти.
К тому же, ст. 76 Конституции СССР предусматривала, что власть союзной республики осуществляется лишь вне пределов ведения СССР, предусмотренных ст. 73, и что ее конституция должна соответ¬ствовать Конституции СССР.
Наконец, вопреки тому, что союзная республика не являлась суве¬ренным государством — субъектом международного права, ст. 80 Кон¬ституции СССР предусматривала: «Союзная республика имеет право вступать в отношения с иностранными государствами, заключать с ними договоры и обмениваться дипломатическими и консульскими представителями, участвовать в деятельности международных организаций».
Истоком этих и других явно несовместимых юридических положений было стремление как-то учесть, что при создании Организации Объединенных Наций было принято политическое решение, отражен¬ное в Уставе ООН, о том, что помимо СССР первоначальными членами ООН являются также две союзные республики СССР — Белорус¬сия и Украина. Не вдаваясь в подробности принятия такого политического решения, отметим, что это означало, в частности, дискримина¬цию других союзных республик, в том числе самой крупной из них — РСФСР.
После распада СССР пришлось принимать новое неизбежное, вынужденное политическое решение о том, что вместо СССР членом ООН и постоянным членом Совета Безопасности станет Российская Федерация, а также принимать в ООН другие, помимо Белоруссии и Украины, бывшие союзные республики, ставшие самостоятельными государствами.
В отечественной международно-правовой доктрине стала бытовать концепция о продолжении Россией членства СССР в ООН, как будто можно продолжать существование кого-либо или чего-либо, что окон¬чательно прекратило свое существование.
В составе Советского Союза РСФСР как союзная республика яв¬лялась искусственной федерацией. Эту искусственность Россия сохра¬няет и в качестве самостоятельного государства.
Действительно, в соответствии с Конституцией СССР 1977 г. в составе РСФСР находились автономные республики, имевшие свою Конституцию, соответствующую Конституции СССР и Конституции РСФСР (ст. 82). Остальная (существенно большая) часть территории РСФСР подразделялась на края, области, округа и районы, т.е. адми¬нистративно-территориальные подразделения. Таким образом, РСФСР являлась полуфедеративным-полуунитарным образованием.
Ныне, согласно ст. 5 Конституции 1993 г., Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов Российской Федерации. Республика (государство) имеет свою консти¬туцию и законодательство. Край, область, город федерального значе¬ния, автономная область, автономный округ имеет свой устав и зако¬нодательство.
В ст. 65 Конституции России все равноправные субъекты Россий¬ской Федерации поименованы и перечислены.
В связи с таким устройством РФ возникает много не имеющих ясного ответа юридических вопросов.
Так, что означает не встречавшийся ранее ни в официальных доку¬ментах, ни в правовой доктрине термин «субъект федерации»? Видимо, это территориальные подразделения России, как государственно-подобные, так и чисто административные. Но в этом качестве они не¬равнозначны и неравноправны. Первые — именуемые республиками и даже обозначенные в скобках как государства, т.е. как государства в государстве, принимают свою конституцию; вторые — все остальные территориальные подразделения — имеют свой устав, что противоре¬чит провозглашенному равноправию «субъектов федерации».
Далее, статус (юридический) республики определяется Конститу¬цией РФ и конституцией республики; статус остальных территориаль¬ных подразделений — Конституцией РФ и уставами таких подразде¬лений. Значит ли это, что конституции республик и уставы других подразделений могут не соответствовать Конституции РФ или проти¬воречить ей? Однако в соответствии со ст. 76 Конституции РФ в случае такого противоречия действует федеральный закон. Поэтому правовой статус территориальных подразделений РФ должен устанавливаться только Конституцией РФ. Таким образом, Российская Федерация фак¬тически продолжает являться полуфедеральным и полуунитарным го¬сударством, вопреки попыткам уравнять в правах ее соответствующие подразделения.
Весьма странными представляются также положения п. 4 ст. 11 Конституции РФ о разграничении предметов ведения и полномочий не между субъектами РФ, а между «органами власти» РФ и «органами власти» субъектов РФ, которое осуществляется не только Конституцией РФ, но и «федеративными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий».
Такие договоры не могут, в частности, являться юридически обя¬зательными, поскольку внутреннее право РФ не регулирует порядок их заключения и юридические последствия нарушения их положений.
Конечно, внутригосударственное устройство — дело исключительной компетенции каждого государства. Однако приходится констати¬ровать, что столь противоречивого конституционного и иного законо¬дательства, каким являлось законодательство СССР и ныне является законодательство Российской Федерации в этой сфере, не наблюда¬лось и не наблюдается в других государствах мира.
Действительно, если данный общественный организм или общественное образование отвечает необходимым признакам суверенитета, является суверенным общественным образованием, то речь идет о наличии соответствующего государства. В противном случае налицо нечто иное, в частности колониальная или иная зависимая территория.
В прошлом западная доктрина международного права пыталась ввести в оборот концепцию полусуверенных государств главным образом применительно к некоторым колониальным владениям метрополии, когда власть в них осуществлялась их прежними правителями, т.е. якобы являлась частично суверенной или полусуверенной властью. Однако крах системы колониализма под напором национально-освободительных движений показал полную беспочвенность таких концепций. Некоторые колониальные владения являлись лишь государственноподобными образованиями, но не государствами.
Это касается и внутреннего устройства государств. Они суверенны и равноправна, независимо от любого их внутреннего устройства — унитарного, федеративного или иного.
С точки зрения международного права различий между ними нет, что не вызывает каких-либо сомнений. Однако некоторые государства в своем наименовании содержат указание на то, что они являются фе¬деративными, например: Федеративная Республика Германия, Соеди¬ненные Штаты (государства) Америки, Российская Федерация. Более того, их территориальные подразделения также именуются либо госу¬дарствами (США, Британия, Мексика), либо республиками, либо иным государственноподобным образом (земли в ФРГ, кантоны в Швейцарии и т.д.). Их основные правовые акты, принимаемые в рам¬ках их компетенции, часто именуются конституциями, их высшие ор¬ганы власти — правительствами, высшие судебные органы — верхов¬ными судами и т.д. Речь, таким образом, идет о государственноподобных образованиях. Другие же государства, не именующие себя феде¬ративными, в рамках своего внутреннего устройства не имеют государственноподобных образований и рассматриваются как унитарные.
Однако достаточно очевидно, что государственноподобные подраз¬деления федеративных государств, как и административно-территори¬альные подразделения унитарных государств сами по себе государст¬вами не являются, ибо верховенством в пределах своей территории не обладают, подчиняясь верховной власти данного государства, которая определяет их правомочия по управлению делами этой территории, составляющей интегральную часть территории государства, находя¬щейся под его суверенитетом.
Соответственно территориальные подразделения унитарного или федеративного государства не пользуются независимостью в междуна¬родных отношениях и не могут являться субъектами международного права, которое регулирует международное общение независимых об¬щественных образований, неподчиненных какой-либо стоящей над ними публичной власти.
Этому не противоречит тот факт, что различные территориальные подразделения государств вплоть до отдельных городов заключают с подразделениями иностранных государств соглашения о сотрудниче¬стве в сфере культуры, науки, здравоохранения, спорта и т.п. и успешно их выполняют. Однако такие соглашения не являются юридически обязывающими международными договорами и заключаются постоль¬ку, поскольку соответствующие государства допускают такую возмож¬ность.
Исторически федеративные государства возникли в результате объединения в единое государство отдельных самостоятельных госу¬дарств (королевств, княжеств, герцогств, республик и т.д.). Их объеди¬нение осуществлялось не только по взаимному согласию, но и в резуль¬тате насилия, в том числе завоевания. В наше время федерации возни¬кали (и вновь распадались) по соглашению между государствами. Та¬кого рода объединения целесообразно именовать естественноисторическими. Их члены сохраняют некоторые черты бывшего своего суще¬ствования в качестве самостоятельных государств, в отдельных случа¬ях—в качестве административных единиц колониальных владений.
В то же время существовали и существуют «искусственные» феде¬рации, примером чего ныне являются, в частности, Бельгия и Россий¬ская Федерация, а в недалеком прошлом — СССР.
Главной же особенностью Советского Союза являлось своеобраз¬ное провозглашение суверенитета союзных республик в Конституции СССР 1977 г. С одной стороны, ст. 70 устанавливала, что СССР — «единое союзное многонациональное государство», с другой — ст. 76 гласила: «Союзная республика — суверенное советское социалистическое государство, которое объединилось с другими советскими республиками в Союз Советских Социалистических Республик».
Положения эти явно несовместимы с вышеизложенным о понятии и юридических признаках государственного суверенитета. Кроме того, объединение союзных республик фактически и юридически не имело места, поскольку большинство союзных республик приобрели соответ¬ствующий юридический статус в силу внутригосударственных актов федеральной власти.
К тому же, ст. 76 Конституции СССР предусматривала, что власть союзной республики осуществляется лишь вне пределов ведения СССР, предусмотренных ст. 73, и что ее конституция должна соответ¬ствовать Конституции СССР.
Наконец, вопреки тому, что союзная республика не являлась суве¬ренным государством — субъектом международного права, ст. 80 Кон¬ституции СССР предусматривала: «Союзная республика имеет право вступать в отношения с иностранными государствами, заключать с ними договоры и обмениваться дипломатическими и консульскими представителями, участвовать в деятельности международных организаций».
Истоком этих и других явно несовместимых юридических положений было стремление как-то учесть, что при создании Организации Объединенных Наций было принято политическое решение, отражен¬ное в Уставе ООН, о том, что помимо СССР первоначальными членами ООН являются также две союзные республики СССР — Белорус¬сия и Украина. Не вдаваясь в подробности принятия такого политического решения, отметим, что это означало, в частности, дискримина¬цию других союзных республик, в том числе самой крупной из них — РСФСР.
После распада СССР пришлось принимать новое неизбежное, вынужденное политическое решение о том, что вместо СССР членом ООН и постоянным членом Совета Безопасности станет Российская Федерация, а также принимать в ООН другие, помимо Белоруссии и Украины, бывшие союзные республики, ставшие самостоятельными государствами.
В отечественной международно-правовой доктрине стала бытовать концепция о продолжении Россией членства СССР в ООН, как будто можно продолжать существование кого-либо или чего-либо, что окон¬чательно прекратило свое существование.
В составе Советского Союза РСФСР как союзная республика яв¬лялась искусственной федерацией. Эту искусственность Россия сохра¬няет и в качестве самостоятельного государства.
Действительно, в соответствии с Конституцией СССР 1977 г. в составе РСФСР находились автономные республики, имевшие свою Конституцию, соответствующую Конституции СССР и Конституции РСФСР (ст. 82). Остальная (существенно большая) часть территории РСФСР подразделялась на края, области, округа и районы, т.е. адми¬нистративно-территориальные подразделения. Таким образом, РСФСР являлась полуфедеративным-полуунитарным образованием.
Ныне, согласно ст. 5 Конституции 1993 г., Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов Российской Федерации. Республика (государство) имеет свою консти¬туцию и законодательство. Край, область, город федерального значе¬ния, автономная область, автономный округ имеет свой устав и зако¬нодательство.
В ст. 65 Конституции России все равноправные субъекты Россий¬ской Федерации поименованы и перечислены.
В связи с таким устройством РФ возникает много не имеющих ясного ответа юридических вопросов.
Так, что означает не встречавшийся ранее ни в официальных доку¬ментах, ни в правовой доктрине термин «субъект федерации»? Видимо, это территориальные подразделения России, как государственно-подобные, так и чисто административные. Но в этом качестве они не¬равнозначны и неравноправны. Первые — именуемые республиками и даже обозначенные в скобках как государства, т.е. как государства в государстве, принимают свою конституцию; вторые — все остальные территориальные подразделения — имеют свой устав, что противоре¬чит провозглашенному равноправию «субъектов федерации».
Далее, статус (юридический) республики определяется Конститу¬цией РФ и конституцией республики; статус остальных территориаль¬ных подразделений — Конституцией РФ и уставами таких подразде¬лений. Значит ли это, что конституции республик и уставы других подразделений могут не соответствовать Конституции РФ или проти¬воречить ей? Однако в соответствии со ст. 76 Конституции РФ в случае такого противоречия действует федеральный закон. Поэтому правовой статус территориальных подразделений РФ должен устанавливаться только Конституцией РФ. Таким образом, Российская Федерация фак¬тически продолжает являться полуфедеральным и полуунитарным го¬сударством, вопреки попыткам уравнять в правах ее соответствующие подразделения.
Такие договоры не могут, в частности, являться юридически обя¬зательными, поскольку внутреннее право РФ не регулирует порядок их заключения и юридические последствия нарушения их положений.
Конечно, внутригосударственное устройство — дело исключительной компетенции каждого государства. Однако приходится констати¬ровать, что столь противоречивого конституционного и иного законо¬дательства, каким являлось законодательство СССР и ныне является законодательство Российской Федерации в этой сфере, не наблюда¬лось и не наблюдается в других государствах мира.
