Международное право
§ 6. Международно-правовые санкции
Исторически вопрос о санкциях международного права рассматри¬вался без их подразделения применительно к категориям международ¬ных правонарушений и преступлений государств. Соответственно, международно-правовая доктрина и практика государств выработали терминологическое обозначение некоторых видов (форм) междуна¬родно-правовых санкций (реституция, репарация, сатисфакция, реп¬рессалии и т.д.). Эта терминология не утратила своего значения и в современных условиях.
В отечественной международно-правовой доктрине получила также распространение концепция подразделения видов международ¬ной ответственности государств на политическую и материальную. Ра¬зумеется, это помогает уяснению существа санкций международного права, но не более того.
При рассмотрении санкций за совершенное государством между¬народное правонарушение становится очевидным, что в числе таких правонарушений наличествуют более тяжкие и менее тяжкие правонарушения, с теми или иными сопутствующими им обстоятельствами, что в итоге определяет, какие именно санкции являются в конкретном случае закономерными в соответствии с международным правом в от¬ношении государства, совершившего международное правонарушение.
Речь, следовательно, идет о возможных санкциях при наличии меж¬дународного правонарушения государства, о их перечне, в свою оче¬редь, не являющемся исчерпывающим.
В то же время в числе возможных санкций можно различать сан¬кции правовосстановительного и превентивного (штрафного) харак¬тера.
Наконец, из числа возможных санкций в случаях правонарушения государства полностью исключаются меры, связанные с применением потерпевшим государством вооруженных сил, кроме мер законной самообороны, санкциями не являющихся.
Процессуально потерпевшее государство должно направить госу¬дарству-правонарушителю протест. В общем виде этот акт выражает отказ государства признать юридически значимую ситуацию, создан¬ную поведением другого государства, правомерной и квалификацию ее как противоправной. Протест должен быть явно выраженным (обычно в письменной форме) и так или иначе доведен до сведения государства, которому он адресован, возможно, и до сведения других заинтересо¬ванных государств.
В конкретном случае установленного правонарушения государст¬ва, о котором идет речь, потерпевшее государство в своем протесте может обозначить те меры правовосстановительного характера, которые обязано осуществить государство-правонарушитель, чтобы восстано¬вилось предшествующее правонарушению юридическое status quo во взаимоотношениях между потерпевшим государством и государством-правонарушителем.
В числе таких мер (видов или форм санкций) возможно осущест¬вление сатисфакции, т.е. предоставления потерпевшему государству морально-политического удовлетворения, в частности путем офици¬ального выражения сожаления или извинения по поводу совершенного правонарушения, юридического преследования должностных или иных физических лиц, подозреваемых или виновных в совершении правонарушения, а также оказания специальных почестей флагу по¬терпевшего государства и т.д.
Другими мерами восстановления status quo, предшествовавшего правонарушению, являются меры возмещения нанесенного правонару¬шением материального ущерба в форме реституции и/или репарации.
Реституция — это возвращение потерпевшему государству неза¬конно присвоенных государством-правонарушителем материальных ценностей или (в случае невозможности это сделать) компенсация их утраты другими равноценными материальными ценностями (компенсаторная реституция).
Репарация — возмещение потерпевшему государству материально¬го ущерба в денежной или натуральной форме (различного рода по¬ставками).
Государство-правонарушитель обязано также восстановить дейст¬вие нарушенных положений международных договоров (двусторонних и многосторонних), участниками которых являются потерпевшее го¬сударство и государство-правонарушитель.
Однако в соответствии со ст. 60 Венской конвенции о праве меж¬дународных договоров 1969 г. существенное нарушение двустороннего договора между потерпевшим государством и государством-правона¬рушителем является основанием для прекращения первым государст¬вом договора или приостановления его действия в целом или в части. То же положение действует и в отношении многосторонних договоров. Такие возможные меры, видимо, также являются ответными мерами — санкциями, ибо их цель — лишить государство-правонарушителя пред¬усмотренных для него договором субъективных прав и преимуществ. Но это уже санкции превентивного (штрафного) характера.
К числу возможных превентивных (штрафных) санкций относятся репрессалии.
Репрессалии — это закономерные в соответствии с международным правом принудительные меры, осуществляемые потерпевшим государ¬ством в отношении государства-правонарушителя с целью побудить его прекратить правонарушение и/или претерпеть те меры междуна¬родной ответственности, которые закономерно требует осуществить в данном случае потерпевшее государство.
Современное международное право запрещает прибегать лишь к вооруженным репрессалиям, а также к угрозе вооруженной силой в межгосударственных отношениях.
В частности, к возможным репрессалиям следует, очевидно, отне¬сти меры, не связанные с применением вооруженных сил, указанные в ст. 41 Устава ООН, а именно: полный или частичный перерыв эконо¬мических отношений, железнодорожных, морских, воздушных, почто¬вых, телеграфных, радио или других средств сообщения, а также раз¬рыв дипломатических отношений.
Специфика невооруженных принудительных мер, справедливо ут¬верждал В.К. Собакин, «состоит в том, что они могут применяться чле¬нами ООН не только по решению Совета Безопасности, но и, при определенных условиях, индивидуально отдельными государствами без санкции со стороны органов ООН. Такое индивидуальное приме¬нение мер, предусмотренных ст. 41, возможно в качестве ответной меры на нарушения международного права». *
* Собакин В.К. Коллективная безопасность — гарантия мирного сосуществования. М., 1962. С.233.
В межгосударственных отношениях применяются (также) реторсии, под которыми понимаются меры государства, обычно аналогичного или равноценного значения, предпринимаемые государством в ответ на незапрещенное международным правом, но недружественное пове¬дение другого государства, т.е. в ответ на его поведение, существенно осложняющее поддержание нормальных, «дружественных отношений между нациями» (п. 2 ст. 1 Устава ООН). Реторсии, естественно, не рассматриваются в качестве международных санкций.
Таковы возможные санкции, которые в общем виде применимы во взаимоотношениях между потерпевшим государством и государством, совершившим международное правонарушение.
Желательно, видимо, кратко рассмотреть также вопрос о положе¬нии третьих государств при наличии международного правонарушения, возникшего в результате нарушения международного обязатель¬ства erga omnes, особенно международного обязательства императив¬ного характера. Речь, в частности, идет о международно-противоправ¬ных деяниях государства с учетом всех обстоятельств дела, не подле¬жащих в данном случае квалификации в качестве международного пре¬ступления государства, но тем не менее затрагивающих существенные интересы международного сообщества государств.
«Право государства, — говорил Г.И. Тункин, — не потерпевшего непосредственно ущерба в результате правонарушения, принимать оп¬ределенные меры в случае правонарушения возникает не только при правонарушениях, затрагивающих или могущих затронуть поддержа¬ние международного мира и безопасности. Это имеет место, например, в случае нарушения принципа свободы открытого моря, принципа ох¬раны живых ресурсов моря в результате хищнического их использова¬ния и т.д.
Таким образом, в рассматриваемом нами аспекте особенностью правоотношений, возникающих по современному международному праву в результате международного правонарушения, является прежде всего то, что субъектами этих правоотношений могут быть не только государство-правонарушитель и непосредственно пострадавшие госу¬дарства, но в ряде случаев также и другие государства». *
* Тункин Г.И. Теория международного права. М., 1970. С. 475-476.
Вышеприведенное высказывание имеет, в частности, в виду меж¬дународно-противоправные деяния государств, составляющие катего¬рию международных правонарушений. Однако необходимо опреде¬лить, в каком случае третьи (непосредственно не потерпевшие) госу¬дарства могут реагировать на совершенное правонарушение и каким именно образом.
Ответ на первый вопрос дан ранее: когда речь идет о международ¬ных обязательствах erga omnes и о существенных их нарушениях.
Но ясного в соответствии с действующим международным правом ответа на вопрос, каким образом третьи государства могут реагировать на совершенное правонарушение, очевидно, не существует.
Тем не менее представляется, что такая реакция может быть двух видов (форм). Третьи государства могут, очевидно, во-первых, заявить протест в адрес государства-правонарушителя, а во-вторых, оказать воз¬можное содействие потерпевшему государству в его усилиях добиться восстановления предшествовавшего правонарушению status quo.
Но применить допустимые в данном случае санкции третьи госу¬дарства, очевидно, не могут, ибо правоотношения международной ответственности в случаях международных правонарушений государств возникают лишь между непосредственно потерпевшим государством и государством-правонарушителем.
Таковы краткие и неизбежно общие соображения о возможных международных (международно-правовых) санкциях в случае наличия международных правонарушений государств.
Какие именно меры в каждом конкретном случае международного правонарушения являются допустимыми в соответствии с действующим международным правом мерами международной ответственности, можно определить только с учетом всех обстоятельств дела. И в этом трудность проблемы международно-правовых санкций в случаях международных правонарушений государств. Ее разрешение, очевид¬но, относится к сфере условий реализации санкций в правоотношениях между потерпевшим государством и государством-правонарушителем.
Рассмотрим теперь вопрос о возможных санкциях при наличии совершенного государством международного преступления.
Допустим, что Генеральная Ассамблея ООН в соответствии со сво¬ими полномочиями рассмотрела вопрос о поведении какого-либо го¬сударства, относящийся к поддержанию международного мира и без¬опасности, решила, что это вопрос, по которому необходимо предпри¬нять действия (принудительные действия), и передала его на рассмот¬рение Совета Безопасности, обратив его внимание на ситуацию, кото¬рая могла бы угрожать международному миру и безопасности (ст. 11 Устава ООН).
Совет Безопасности, рассмотрев такой вопрос по инициативе Гене¬ральной Ассамблеи или по собственной инициативе, установил, что международно-противоправное деяние данного государства создает существенную угрозу миру, является тяжким нарушением мира или актом агрессии, и решил, какие меры, не связанные с использованием вооруженных сил, или принудительные меры с использованием воору¬женных сил следует предпринять для поддержания или восстановле¬ния международного мира и безопасности.
Такие коллективные принудительные меры-санкции имеют целью заставить государство прекратить свои преступные действия и претер¬петь те обременения — санкции, которые вытекают из его международ¬ной ответственности за данное международное преступление.
В этих условиях речь идет о возможных мерах-санкциях, которые преступное государство обязано претерпеть. Такие превентивные (штрафные) меры-санкции могут, в частности, предусматривать воз¬ложение на преступное государство обязанности преследовать и нака¬зать должностных и иных физических лиц, причастных к совершенному международно-противоправному деянию, запретить, пресекать и преследовать деятельность на его территории физических лиц и их объединений, не совместимую с обязательствами государств по обще¬му международному праву; ограничить определенным уровням свои вооруженные силы; не иметь определенных видов вооружений, в част¬ности средств массового поражения; осуществить меры демилитариза¬ции части или всей своей территории.
Такие меры-санкции могут также включать отторжение части тер¬ритории преступного государства и передачу ее другому государству, временную военную оккупацию международными вооруженными си¬лами части или всей территории преступного государства с целью обес¬печения выполнения им возложенных на него обременений или иные меры международного контроля за осуществлением таких обремене¬ний.
Кроме того, согласно ст. 5 и 6 Устава ООН, Генеральная Ассамблея по рекомендации Совета Безопасности может приостановить осу¬ществление прав и привилегий государства-члена, против которого предприняты Советом Безопасности действия превентивного или при¬нудительного характера, или исключить его из Организации Объеди¬ненных Наций.
Разумеется, выше обозначены лишь некоторые возможные превен¬тивные (штрафные) санкции, о применении которых может принять решение Совет Безопасности ООН.
Каково же положение непосредственно потерпевшего в данном случае государства?
Очевидно, оно вправе потребовать осуществления тех ответных мер-санкций, которые ранее были обозначены термином правовосстановительные санкции. В частности и в особенности непосредственно потерпевшее государство может потребовать возмещения нанесенного ему материального ущерба, т.е. претендовать на реституции и/или ре¬парации.
Таково кратко положение дел с международными санкциями в от¬ношении преступлений государств.
В отечественной международно-правовой доктрине получила также распространение концепция подразделения видов международ¬ной ответственности государств на политическую и материальную. Ра¬зумеется, это помогает уяснению существа санкций международного права, но не более того.
При рассмотрении санкций за совершенное государством между¬народное правонарушение становится очевидным, что в числе таких правонарушений наличествуют более тяжкие и менее тяжкие правонарушения, с теми или иными сопутствующими им обстоятельствами, что в итоге определяет, какие именно санкции являются в конкретном случае закономерными в соответствии с международным правом в от¬ношении государства, совершившего международное правонарушение.
Речь, следовательно, идет о возможных санкциях при наличии меж¬дународного правонарушения государства, о их перечне, в свою оче¬редь, не являющемся исчерпывающим.
В то же время в числе возможных санкций можно различать сан¬кции правовосстановительного и превентивного (штрафного) харак¬тера.
Наконец, из числа возможных санкций в случаях правонарушения государства полностью исключаются меры, связанные с применением потерпевшим государством вооруженных сил, кроме мер законной самообороны, санкциями не являющихся.
Процессуально потерпевшее государство должно направить госу¬дарству-правонарушителю протест. В общем виде этот акт выражает отказ государства признать юридически значимую ситуацию, создан¬ную поведением другого государства, правомерной и квалификацию ее как противоправной. Протест должен быть явно выраженным (обычно в письменной форме) и так или иначе доведен до сведения государства, которому он адресован, возможно, и до сведения других заинтересо¬ванных государств.
В конкретном случае установленного правонарушения государст¬ва, о котором идет речь, потерпевшее государство в своем протесте может обозначить те меры правовосстановительного характера, которые обязано осуществить государство-правонарушитель, чтобы восстано¬вилось предшествующее правонарушению юридическое status quo во взаимоотношениях между потерпевшим государством и государством-правонарушителем.
В числе таких мер (видов или форм санкций) возможно осущест¬вление сатисфакции, т.е. предоставления потерпевшему государству морально-политического удовлетворения, в частности путем офици¬ального выражения сожаления или извинения по поводу совершенного правонарушения, юридического преследования должностных или иных физических лиц, подозреваемых или виновных в совершении правонарушения, а также оказания специальных почестей флагу по¬терпевшего государства и т.д.
Другими мерами восстановления status quo, предшествовавшего правонарушению, являются меры возмещения нанесенного правонару¬шением материального ущерба в форме реституции и/или репарации.
Репарация — возмещение потерпевшему государству материально¬го ущерба в денежной или натуральной форме (различного рода по¬ставками).
Государство-правонарушитель обязано также восстановить дейст¬вие нарушенных положений международных договоров (двусторонних и многосторонних), участниками которых являются потерпевшее го¬сударство и государство-правонарушитель.
Однако в соответствии со ст. 60 Венской конвенции о праве меж¬дународных договоров 1969 г. существенное нарушение двустороннего договора между потерпевшим государством и государством-правона¬рушителем является основанием для прекращения первым государст¬вом договора или приостановления его действия в целом или в части. То же положение действует и в отношении многосторонних договоров. Такие возможные меры, видимо, также являются ответными мерами — санкциями, ибо их цель — лишить государство-правонарушителя пред¬усмотренных для него договором субъективных прав и преимуществ. Но это уже санкции превентивного (штрафного) характера.
К числу возможных превентивных (штрафных) санкций относятся репрессалии.
Репрессалии — это закономерные в соответствии с международным правом принудительные меры, осуществляемые потерпевшим государ¬ством в отношении государства-правонарушителя с целью побудить его прекратить правонарушение и/или претерпеть те меры междуна¬родной ответственности, которые закономерно требует осуществить в данном случае потерпевшее государство.
Современное международное право запрещает прибегать лишь к вооруженным репрессалиям, а также к угрозе вооруженной силой в межгосударственных отношениях.
В частности, к возможным репрессалиям следует, очевидно, отне¬сти меры, не связанные с применением вооруженных сил, указанные в ст. 41 Устава ООН, а именно: полный или частичный перерыв эконо¬мических отношений, железнодорожных, морских, воздушных, почто¬вых, телеграфных, радио или других средств сообщения, а также раз¬рыв дипломатических отношений.
Специфика невооруженных принудительных мер, справедливо ут¬верждал В.К. Собакин, «состоит в том, что они могут применяться чле¬нами ООН не только по решению Совета Безопасности, но и, при определенных условиях, индивидуально отдельными государствами без санкции со стороны органов ООН. Такое индивидуальное приме¬нение мер, предусмотренных ст. 41, возможно в качестве ответной меры на нарушения международного права». *
* Собакин В.К. Коллективная безопасность — гарантия мирного сосуществования. М., 1962. С.233.
В межгосударственных отношениях применяются (также) реторсии, под которыми понимаются меры государства, обычно аналогичного или равноценного значения, предпринимаемые государством в ответ на незапрещенное международным правом, но недружественное пове¬дение другого государства, т.е. в ответ на его поведение, существенно осложняющее поддержание нормальных, «дружественных отношений между нациями» (п. 2 ст. 1 Устава ООН). Реторсии, естественно, не рассматриваются в качестве международных санкций.
Таковы возможные санкции, которые в общем виде применимы во взаимоотношениях между потерпевшим государством и государством, совершившим международное правонарушение.
Желательно, видимо, кратко рассмотреть также вопрос о положе¬нии третьих государств при наличии международного правонарушения, возникшего в результате нарушения международного обязатель¬ства erga omnes, особенно международного обязательства императив¬ного характера. Речь, в частности, идет о международно-противоправ¬ных деяниях государства с учетом всех обстоятельств дела, не подле¬жащих в данном случае квалификации в качестве международного пре¬ступления государства, но тем не менее затрагивающих существенные интересы международного сообщества государств.
«Право государства, — говорил Г.И. Тункин, — не потерпевшего непосредственно ущерба в результате правонарушения, принимать оп¬ределенные меры в случае правонарушения возникает не только при правонарушениях, затрагивающих или могущих затронуть поддержа¬ние международного мира и безопасности. Это имеет место, например, в случае нарушения принципа свободы открытого моря, принципа ох¬раны живых ресурсов моря в результате хищнического их использова¬ния и т.д.
Таким образом, в рассматриваемом нами аспекте особенностью правоотношений, возникающих по современному международному праву в результате международного правонарушения, является прежде всего то, что субъектами этих правоотношений могут быть не только государство-правонарушитель и непосредственно пострадавшие госу¬дарства, но в ряде случаев также и другие государства». *
Вышеприведенное высказывание имеет, в частности, в виду меж¬дународно-противоправные деяния государств, составляющие катего¬рию международных правонарушений. Однако необходимо опреде¬лить, в каком случае третьи (непосредственно не потерпевшие) госу¬дарства могут реагировать на совершенное правонарушение и каким именно образом.
Ответ на первый вопрос дан ранее: когда речь идет о международ¬ных обязательствах erga omnes и о существенных их нарушениях.
Но ясного в соответствии с действующим международным правом ответа на вопрос, каким образом третьи государства могут реагировать на совершенное правонарушение, очевидно, не существует.
Тем не менее представляется, что такая реакция может быть двух видов (форм). Третьи государства могут, очевидно, во-первых, заявить протест в адрес государства-правонарушителя, а во-вторых, оказать воз¬можное содействие потерпевшему государству в его усилиях добиться восстановления предшествовавшего правонарушению status quo.
Но применить допустимые в данном случае санкции третьи госу¬дарства, очевидно, не могут, ибо правоотношения международной ответственности в случаях международных правонарушений государств возникают лишь между непосредственно потерпевшим государством и государством-правонарушителем.
Таковы краткие и неизбежно общие соображения о возможных международных (международно-правовых) санкциях в случае наличия международных правонарушений государств.
Какие именно меры в каждом конкретном случае международного правонарушения являются допустимыми в соответствии с действующим международным правом мерами международной ответственности, можно определить только с учетом всех обстоятельств дела. И в этом трудность проблемы международно-правовых санкций в случаях международных правонарушений государств. Ее разрешение, очевид¬но, относится к сфере условий реализации санкций в правоотношениях между потерпевшим государством и государством-правонарушителем.
Рассмотрим теперь вопрос о возможных санкциях при наличии совершенного государством международного преступления.
Допустим, что Генеральная Ассамблея ООН в соответствии со сво¬ими полномочиями рассмотрела вопрос о поведении какого-либо го¬сударства, относящийся к поддержанию международного мира и без¬опасности, решила, что это вопрос, по которому необходимо предпри¬нять действия (принудительные действия), и передала его на рассмот¬рение Совета Безопасности, обратив его внимание на ситуацию, кото¬рая могла бы угрожать международному миру и безопасности (ст. 11 Устава ООН).
Совет Безопасности, рассмотрев такой вопрос по инициативе Гене¬ральной Ассамблеи или по собственной инициативе, установил, что международно-противоправное деяние данного государства создает существенную угрозу миру, является тяжким нарушением мира или актом агрессии, и решил, какие меры, не связанные с использованием вооруженных сил, или принудительные меры с использованием воору¬женных сил следует предпринять для поддержания или восстановле¬ния международного мира и безопасности.
Такие коллективные принудительные меры-санкции имеют целью заставить государство прекратить свои преступные действия и претер¬петь те обременения — санкции, которые вытекают из его международ¬ной ответственности за данное международное преступление.
В этих условиях речь идет о возможных мерах-санкциях, которые преступное государство обязано претерпеть. Такие превентивные (штрафные) меры-санкции могут, в частности, предусматривать воз¬ложение на преступное государство обязанности преследовать и нака¬зать должностных и иных физических лиц, причастных к совершенному международно-противоправному деянию, запретить, пресекать и преследовать деятельность на его территории физических лиц и их объединений, не совместимую с обязательствами государств по обще¬му международному праву; ограничить определенным уровням свои вооруженные силы; не иметь определенных видов вооружений, в част¬ности средств массового поражения; осуществить меры демилитариза¬ции части или всей своей территории.
Такие меры-санкции могут также включать отторжение части тер¬ритории преступного государства и передачу ее другому государству, временную военную оккупацию международными вооруженными си¬лами части или всей территории преступного государства с целью обес¬печения выполнения им возложенных на него обременений или иные меры международного контроля за осуществлением таких обремене¬ний.
Кроме того, согласно ст. 5 и 6 Устава ООН, Генеральная Ассамблея по рекомендации Совета Безопасности может приостановить осу¬ществление прав и привилегий государства-члена, против которого предприняты Советом Безопасности действия превентивного или при¬нудительного характера, или исключить его из Организации Объеди¬ненных Наций.
Разумеется, выше обозначены лишь некоторые возможные превен¬тивные (штрафные) санкции, о применении которых может принять решение Совет Безопасности ООН.
Каково же положение непосредственно потерпевшего в данном случае государства?
Очевидно, оно вправе потребовать осуществления тех ответных мер-санкций, которые ранее были обозначены термином правовосстановительные санкции. В частности и в особенности непосредственно потерпевшее государство может потребовать возмещения нанесенного ему материального ущерба, т.е. претендовать на реституции и/или ре¬парации.
Таково кратко положение дел с международными санкциями в от¬ношении преступлений государств.
