Право соціального захисту. Cтановлення і розвиток в Україні
1.6. Органи управління у сфері соціального захисту та заклади надання соціальних виплат і соціальних послуг в Україні.
Особливістю сфери соціального захисту є те, що в загальному вигляді обов'язок щодо організації і надання соціального забезпечення і соціального захисту покладається на державу. Держава бере на себе виконання соціально-захисної функції, яка становить частину загальної спрямованості держави щодо забезпечення прав і свобод громадян та їх гарантій (ст. З Конституції України). У плані визначення відповідального суб'єкта за соціальний захист громадян визначальним є положення частини другої ст. 46 Конституції України, згідно з якою право на соціальний захист у першу чергу гарантується саме загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням. Проте слід розуміти, що посилання на державний характер соціального страхування ще не означає, що держава має у всіх випадках фінансувати витрати на соціальне забезпечення. Державний характер полягає в обов'язковості цього механізму, обов'язковій сплаті страхових внесків, обов'язковому застосуванні підстав, умов соціального забезпечення, застосуванні відповідальності тощо. Однак з розвитком ринкових засад зміст соціального страхування змінився. Нова організаційно-правова модель соціального страхування зумовила відокремлення коштів соціальних страхових фондів від коштів державного бюджету. Управління фондами здійснюється на паритетних засадах, у ньому беруть участь три сторони — застраховані працівники, роботодавці і держава. Таким чином, в управлінні соціальним страхуванням правовий статус держави суттєво змінився, вона стала рівноправним партнером поряд з іншими учасниками соціального страхування. Відповідно значно звузилися сфера впливу і обсяг та зміст зобов'язань держави у цій галузі.
Водночас у віданні держави залишилася сфера державної соціальної допомоги, яка фінансується повністю з державного або комунального (місцевого) бюджетів. Проте й тут відбулися ринкові зміни. Це виявилось у загальній тенденції до муніципалізації соціальної допомоги. Соціальна допомога має бути наближеною до споживача, тобто до громадян, які потребують такої допомоги. Упровадження принципу адресності соціальної допомоги зумовило передачу значної її частини до відання місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.
Управління сферою соціального захисту є державним і недержавним.
Державне управління у сфері соціального захисту здійснюють органи загальної і спеціальної компетенції.
Законодавчу основу для управління соціальним страхуванням забезпечує Верховна Рада України шляхом прийняття законів. До повноважень Верховної Ради України належить затвердження загальнодержавних програм соціального розвитку (п. 6 ст. 85 Конституції України). Виключно законами України визначаються права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав, основні обов'язки громадянина (п. 1 ст. 92); основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення; засади регулювання праці і зайнятості, охорони здоров'я (п. 6 ст. 92). Виключно законом встановлюються Державний бюджет України, податки і збори (п. 1. частини другої ст. 92). У Державному бюджеті встановлюються видатки на соціальний захист та соціальне забезпечення окремих категорій населення.
Державне управління у сфері соціального захисту населення здійснюють Кабінет Міністрів України, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування та їх виконавчі й розпорядчі органи, а також спеціально уповноважені на те державні органи, які забезпечують проведення в життя державної політики у сфері надання соціальної допомоги населенню та інші державні органи відповідно до законодавства України. •
На Кабінет Міністрів України покладається обов'язок забезпечення проведення політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту населення (п. З ст. 116 Конституції України).
Систему спеціально уповноважених органів, що мають компетенцію щодо соціального захисту, утворює Міністерство праці та соціальної політики України, функції якого визначені Положенням про Міністерство праці та соціальної політики України, затвердженим Указом Президента України від ЗО серпня 2000 р. №1035/2000 (з наступними змін, і доповн.). Мінпраці є спеціально уповноваженим органом виконавчої влади у сфері праці та соціальної політики, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.
Основними завданнями Міністерства праці та соціальної політики України є участь у формуванні та забезпеченні реалізації державної політики у визначених сферах; забезпечення через систему підпорядкованих йому органів реалізації права громадян на соціальний захист шляхом своєчасного та адресного надання соціальної підтримки, в тому числі державної допомоги малозабезпеченим громадянам, у разі втрати роботи, працездатності, досягнення пенсійного віку. Міністерство праці та соціальної політики України бере участь у розробленні проектів Державної програми економічного та соціального розвитку України, Державного бюджету України; забезпечує здійснення моніторингу у сфері праці, зайнятості, соціального захисту, соціального страхування, пенсійного забезпечення та соціального обслуговування; здійснює державний нагляд у сфері загальнообов'язкового державного соціального страхування та за додержанням вимог законодавства щодо призначення і виплати пенсій у солідарній системі; бере участь у розробленні державних соціальних стандартів і нормативів тощо.
Порівняльний аналіз цього Положення з попереднім (від 1 грудня 1997 р. № 1319) свідчить про значне звуження компетенції Міністерства у сфері соціального захисту. Основні повноваження його стосуються сфери зайнятості та застосування праці. Очевидно, доцільно ставити питання про повернення до попереднього становища і відокремлення Міністерства соціального захисту від Міністерства праці. Це дасть змогу значно підвищити ефективність управління сферою соціального захисту в Україні.
Органи місцевого самоврядування мають важливі повноваження у сфері соціального захисту населення: встановлення за рахунок власних коштів і благодійних надходжень додаткових до встановлених законодавством гарантій щодо соціального захисту населення; вирішення відповідно до законодавства питань про надання допомоги інвалідам, ветеранам війни та праці, сім'ям загиблих військовослужбовців, багатодітним сім'ям, інвалідам з дитинства у будівництві індивідуальних жилих будинків, проведенні капітального ремонту, відведення земельних ділянок; організація малозабезпеченим громадянам похилого віку та інвалідам побутового обслуговування, безоплатного харчування; вирішення питань про надання за рахунок коштів місцевих бюджетів ритуальних послуг у зв'язку з похованням самотніх громадян, ветеранів війни та праці, малозабезпечених громадян. Крім власних повноважень місцеві Ради депутатів та їхні виконавчі органи здійснюють низку повноважень у сфері соціального захисту, делегованих їм державою (ст. 34 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні").
Значну роль у системі соціального захисту відіграють соціальні фонди, які поділяються на страхові і нестрахові соціальні фонди.
До страхових соціальних фондів належать: Фонд соціального страхування у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності, Фонд загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття, Фонд соціального страхування від нещасних випадків на виробництві.
Соціальні страхові фонди — це позабюджетні самостійні фінансові установи, некомерційні самоврядні організації. Грошові надходження фондів не перебувають у державній власності, не входять до складу державного та місцевих бюджетів і вилученню не підлягають. Кошти фондів формуються за рахунок страхових внесків роботодавців, асигнувань з бюджету, доходів від інвестицій, добровільних внесків юридичних та фізичних осіб. Наймані працівники, особи, що забезпечують себе роботою самостійно, у тому числі підприємці, сплачують страхові внески до фондів. Тарифи внесків встановлюються у законодавчому порядку. Кошти фондів використовуються виключно у цільовому порядку, заборонено їх використання для комерційної діяльності.
До державних нестраховИх фондів передусім належить Пенсійний фонд України. Нині Пенсійний фонд України не є центральним органом виконавчої влади, бюджет Пенсійного фонду України затверджує Кабінет Міністрів України. Згідно із Законом "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування" Пенсійний фонд України протягом п'яти років має бути перетворений у Пенсійний фонд, який набуде статусу неприбуткової самоврядної організації. Нестраховими державними фондами також є: Фонд соціального захисту інвалідів, Фонд для здійснення заходів щодо ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи та соціального захисту населення.
Організація безпосереднього надання пенсій та соціальної допомоги у різних її формах та видах здійснюється спеціальними відділами системи органів праці та соціального захисту, а також іншими установами. їхня діяльність врегульована спеціальними нормативно-правовими актами, зокрема це:
— Типове положення про головне управління праці та соціального захисту населення обласної, Київської міської державної адміністрації і управління праці та соціального захисту населення Севастопольської міської державної адміністрації, Типове положення про управління праці та соціального захисту населення районної, районної у містах Києві та Севастополі державної адміністрації — обидва затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 29 вересня 2000 р. № 200092;
— Типове положення про центр нарахування і виплати допомог та здійснення контролю за правильністю призначення та виплати пенсій обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій, затверджене наказом Міністерства праці та соціальної політики України від 18 грудня 2000 р. № 34093;
— Положення про управління Пенсійного фонду України в районах, містах і районах у містах, затверджене постановою правління Пенсійного фонду України від ЗО квітня 2002 р. № 8—2 (зі змін, і доп.);
— Типове положення (взірцеве) про територіальний центр соціального обслуговування пенсіонерів та одиноких непрацездатних громадян, Типове положення про відділ соціальної допомоги вдома, затверджені наказом Мінсоцзахисту України від 1 квітня 1997 р. № 44;
— Типове положення про будинок-інтернат для громадян похилого віку та інвалідів, геріатричний пансіонат, пансіонат для ветеранів війни і праці, Типове положення про дитячий будинок-інтернат, Типове положення про психоневрологічний інтернат — всі затверджені наказом Міністерства праці та соціальної політики від 29 грудня 2001 р. № 549;
— Положення про дитячий будинок сімейного типу, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2002 р. № 564 та ін.
Особливу роль в організації здійснення і контролі за наданням державної соціальної допомоги покликані відігравати державні соціальні інспектори. Посади головного державного соціального інспектора та державного соціального інспектора введено до штату управління праці та соціального захисту населення районних, районних у містах Києві та Севастополі державних адміністрацій. Згідно з Положенням про головного державного соціального інспектора та державного соціального інспектора, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 25 серпня 2004 р. № 1098, головний державний соціальний інспектор та державний соціальний інспектор наділені повноваженнями зі здійснення контролю за правильністю надання державної соціальної допомоги малозабезпеченим сім'ям, державної допомоги сім'ям з дітьми, щомісячної грошової допомоги малозабезпеченій особі, яка проживає разом з інвалідом І чи II групи внаслідок психічного розладу, який за висновком лікарської комісії медичного закладу потребує постійного стороннього догляду, на догляд за ним, субсидії для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива (далі — державна соціальна допомога), інших соціальних та компенсаційних виплат, цільовим використанням коштів державного бюджету, спрямованих на цю мету. Діяльність державних соціальних інспекторів координує головний державний соціальний інспектор відповідного управління (структурного підрозділу) праці та соціального захисту населення.
У сфері недержавного соціального забезпечення діють дві групи установ та закладів, які здійснюють недержавне пенсійне забезпечення і надають соціальні послуги.
Згідно із Законом України "Про недержавне пенсійне забезпечення" недержавними установами та закладами, котрі надають недержавне пенсійне забезпечення, є: недержавні пенсійні фонди; страхові організації, які уклали договори страхування довічної пенсії, страхування ризику настання інвалідності або смерті; банківські установи, які уклали договори страхування про відкриття пенсійних депозитних рахунків; саморегулівні організації суб'єктів, які надають послуги у сфері недержавного пенсійного забезпечення; особи, які надають консультаційні та агентські послуги щодо недержавного пенсійного забезпечення.
1.7. Сучасний стан та реформування сфери соціального захисту в Україні: правові питання
В Україні, як і в інших постсоціалістичних країнах, що перейшли від адміністративної до ринкової економіки, ситуація у соціальній сфері залишається складною. Особливо це спостерігалося протягом перших десяти років незалежності. Найбільшими проблемами були і, не дивлячись на ознаки стабілізації, залишаються демографічна, становище в охороні здоров'я, зайнятості, пенсійному забезпеченні та забезпеченні соціальними допомогами.
Значно ускладнилися демографічні проблеми. Протягом останніх дванадцяти років населення України зменшилося майже на 4,5 млн. осіб. Якщо в 1990 р. населення України було більше 52 млн осіб, то за останнім переписом у грудні 2001 р. — 48 417 тис. осіб, на 1 червня 2003 р. — 47 812,9 тис., на 1 червня 2004 р. — 47 465,0 тис., на 1 грудня 2004 р. — 47 318,9 тис. жителів. Зросла смертність, зокрема серед людей працездатного віку. В середньому в Україні щороку помирає близько 300 тис. осіб. Так, протягом січня — листопада 2004 р. кількість населення зменшилась на 303,5 тис. осіб, внаслідок природного скорочення — 295,5 тис. осіб. У середньому українці живуть 66,5 року, в рейтингу країн за цим показником, складеним на основі статистичних даних ЦРУ США, Україна обіймає 147 місце.
Коефіцієнт народжуваності в Україні знизився з 1,9 до 1,1, а в містах — з 1,8 до 0,9 і є найнижчим у Європі. Водночас протягом останніх двох років спостерігається деяке скорочення числа померлих, зокрема порівняно з січнем — листопадом 2003 р. за аналогічний період у 2004 р. цей показник знизився на 7,4 тис. осіб (1,1 відсотка). Спостерігається також зростання рівня народжуваності, зокрема у 2004 p., порівнюючи з січнем — листопадом 2003 р. — на 5,0 відсотка. За повідомленням Міністерства охорони здоров'я України смертність вдвічі перевищує народжуваність в Україні.
За рівнем безробіття Україна тривалий час перевищувала середньоєвропейські показники і показники окремих країн з перехідною економікою. Найбільш гострою є ситуація в невеликих містах і населених пунктах, швидко зростає безробіття серед сільського населення. Різними залишаються показники і по регіонах країни.
За даними Світового банку, реальне безробіття в Україні у 1999 р. сягнуло ЗО %, а в деяких регіонах Західної України і Криму — 50 %97. Ці дані збігаються з даними, отриманими українськими експертами. Так, за даними Науково-дослідного центру зайнятості населення і ринку праці в 1998 р. "нерегламентований прибуток" отримували 6—8 млн. чол., або 20— 27 % працездатного населення. У 1996 р. у стані прихованого безробіття перебувало майже 3,4 млн. осіб.
Корисно зауважити, що показники безробіття визначаються двома способами. За методологією МОП, показник безробіття — це відносний показник, який характеризує ступінь нереалізованого пропонування робочої сили на ринку праці. Він визначається як відношення (у відсотках) чисельності безробітних віком 15—70 років до чисельності економічно активного населення зазначеного віку (зайняті та безробітні у визначенні МОП). Саме такий спосіб застосовується у світовій практиці, оскільки дозволяє з'ясувати реальний стан зайнятості. За таким показником рівень безробіття в Україні у березні 2003 р. становив 10,1 %, на 1 січня 2004 р. — 9,1, а за 9 місяців 2004 р. — 7,8 %98.
За другим способом, показник безробіття відображає частку осіб, які перебувають на обліку в державній службі зайнятості та мають статус безробітного, в загальній чисельності працездатного населення. За таким показником рівень безробіття в Україні у 2004 р. дорівнював 3,6 %". За оцінками Верховної Ради України і Міжнародної організації праці, безробітних в Україні сьогодні майже 2,5 млн осіб, переважна більшість з яких — жінки та молодь віком до 28 років. Середній розмір допомоги по безробіттю є низьким і не компенсує втраченого доходу, не забезпечує необхідного соціального захисту безробітних, що є однією з причин, через яку значна частина безробітних не реєструється у Центрах зайнятості.
Серйозною залишається проблема бідності. Політика лібералізації цін, розпочата в усіх постсоціалістичних країнах на початку реформи, призвела до миттєвого зростання інфляції, яке негативно позначилось на заробітній платі. Наводяться дані, які свідчать, що в Україні заробітна плата за період з 1990 по 1996 р. знизилась на 70 %. Особливо болісними виявилися наслідки найвищої у світі гіперінфляції, яка у 1992 р. досягла 10 256 % . Частина бідного населення із середньомісячним сукупним доходом нижче за прожитковий мінімум (342 грн.) у 2002 р. в середньому по Україні становила 83 % — майже 40 млн. осіб, а за межею бідності опинилася майже третина населення країни (28,3 %)101. Основну частину бідних (73,8 %) становлять сім'ї, в яких є діти до 18 років. З урахуванням значного майнового розшарування населення України, не дивлячись на те, що в цілому рівень життя зріс, рівень та глибина бідності протягом цього часу майже не змінилися, тобто це мало позначилося на рівні життя тих верств населення, які страждають від бідності і злиденності. Спостерігається навіть погіршення цих показників. Зокрема рівень бідності за І квартал 2003 р. становив 28,8 %, а за І квартал 2004 р. — 29,7 %102.
Значний прошарок бідних спостерігається серед працюючих. Заробітна плата багатьох працівників ще не забезпечує працівникові обсягів споживання необхідних матеріальних благ, достатніх для розширеного відтворення його фізичної та інтелектуальної здатності до праці та повсякденного життя. У 2002 р. більше 1 млн. працюючих у галузях економіки одержували заробітну плату, нижчу від законодавчо встановленого рівня. На початок 2004 р. майже половина працівників великих і середніх підприємств отримували заробітну плату, нижчу за прожитковий мінімум для працездатної особи (365 грн.)103.
Тривалий час не вирішувалася проблема своєчасності та повноти виплати заробітної плати. Станом на 1 січня 2003 р. заборгованість із заробітної плати становила 2,323 млн. грн.., а кількість працівників, яким вчасно не було виплачено заробітної плати — 2 млн. 155 тис. осіб. Не зважаючи на значні зусилля заборгованість із виплати заробітної плати станом на 1 жовтня 2004 р. становила більше 1 млрд. грн. Щоправда до кінця 2004 р. значною мірою вдалося розв'язати цю проблему. Державний комітет статистки повідомляє, що сума невиплаченої зарплати з урахуванням економічно активних підприємств, суб'єктів господарювання, щодо яких реалізовуються процедури відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом на 1 лютого 2005 р. становила 1225,6 млн. грн.
Не забезпечується конституційна гарантія щодо надання безоплатної медичної допомоги у державних і комунальних закладах охорони здоров'я. При наданні медичної допомоги фактично вимагається придбання за кошт хворого ліків та інших медичних матеріалів. Частка бюджетних асигнувань у 2003 р. на охорону здоров'я становила менше 3 %, що є одним із найнижчих показників серед країн Європи. Водночас державні, національні програми та комплексні заходи в 2002 р. з державного бюджету у сфері охорони здоров'я було профінансовано лише на 42,1 % . Видатки на охорону здоров'я з державного бюджету на 2004 р. становлять 3,1 %, тоді як за міжнародними стандартами має бути не менше 6 % 104. За показниками витрат на охорону здоров'я в розрахунку на одного жителя Україна займала у 2004 р. 111-те місце серед 190 країн світу.
8 вересня 2004 р. Світовий банк опублікував доповідь "Бізнес у 2005 році: усунення перепон для росту". Об'єктом аналізу стали 145 країн, у тому числі й Україна, у котрих порівнювалися законодавство та економічні реформи, що провадяться. У доповіді наведено таблицю, у якій серед іншого відображено розмір валового продукту на душу населення. Такий показник дорівнює у США 37 610, в Данії — 33 750, у Великобританії — 28 350, у Канаді — 23 930, Польщі — 5270, Словенії — 4920, в Російській Федерації — 2610, в Україні — 970 дол. США.
За індексом людського розвитку ООН, головними компонентами якого є очікувана тривалість життя, рівень освіти, добробуту населення, Україна, яка десять років тому займала серед 173 країн світу сорок п'яту позицію, опустилася на сто другу позицію.
Таким чином, в Україні об'єктивно склалася ситуація, за якої проблеми соціального захисту висуваються у число життєво важливих для національної безпеки держави.
У сфері соціального захисту України відбувається реформа, основні положення якої передбачені Концепцією соціального забезпечення населення України, схваленою Верховною Радою України 21 грудня 1993 p., Основними напрямами соціальної політики на 1997—2000 роки на період до 2004 року, затвердженими Указами Президента України; Основними напрямами реформування пенсійного забезпечення в Україні, схваленими Указом Президента України від 13 квітня 1998 p.; Стратегією подолання бідності, затвердженою Указом Президента України від 15 серпня 2001 р. № 637/2001 та ін. Основні завдання та напрями реформи соціальної політики містяться також у посланнях Президента України до Верховної Ради України "Україна: поступ у XXI століття", розділ "Стратегія економічної та соціальної політики на 2000—2004 pp.", "Європейський вибір. Концептуальні засади стратегії економічного та соціального розвитку України на 2002—2011 роки". Багато з програмних положень вже реалізовано шляхом прийняття відповідних законодавчих актів, які впроваджуються в юридичну практику держави.
Найбільші за суспільним значенням реформи соціального страхування, пенсійної системи та реформування у системі надання пільг населенню України.
Реформування соціального страхування вже висвітлювалося у розділі І. Тут слід додати, що тривалий час в Україні обговорюється питання про запровадження єдиного соціального внеску, а також про прийняття закону про медичне страхування. Ці питання пов'язані між собою. Без прийняття закону про загальнообов'язкове державне медичне страхування система соціального страхування не буде завершеною, отже, не може бути оптимально вирішене питання про єдиний соціальний внесок, його розподіл та управління цією справою. Що ж стосується медичного страхування, проблема полягає в тому, на яких концептуальних засадах воно має упроваджуватися — на засадах загальнообов'язкового державного соціального страхування, яке, у свою чергу, є однією з основних організаційно-правових форм системи соціального захисту в державі, загальнодержавної обов'язковості та державного гарантування, чи на цивільних засадах, які характеризуються рівністю та диспозитивністю. Ця суперечка є однією з основних, через яку згаданий закон тривалий час не може набрати необхідну кількість голосів у Верховній Раді України. Правові проблеми медичного страхування вимагають спеціального розгляду.
Пенсійна реформа в Україні є основною у сфері соціального захисту, оскільки зачіпає практично все населення. До 1 січня 2004 р. в Україні діяла повністю державна система пенсійного забезпечення, яка в основі своїй мала базовий Закон України "Про пенсійне забезпечення", ухвалений Верховною Радою України 5 листопада 1991 р.
Серед недоліків раніше чинної пенсійної системи фахівці називали невиправдану значну диференціацію (пільговість), яка проявлялася в особливих умовах пенсійного забезпечення для значної кількості категорій населення. Ці умови стосувалися зниження пенсійного віку, зменшення тривалості трудового стажу, підвищення граничного розміру пенсій. Такі пільгові умови призвели до того, що розміри призначених пенсій були у 10—15 разів вищі за ті, що призначалися за основним Законом. Таким чином порушувався принцип соціальної справедливості. При цьому спостерігалося зростання числа пенсіонерів, які мали право на дострокове призначення пенсії. Якщо у 1971 р. достроково було надано пенсію 7 % пенсіонерів, у 1990 р. — 15, то у 1997 р. ця цифра становила 28 %.
Пенсійна система в Україні не забезпечувала необхідний розмір пенсій. З 1 липня 2003 р. було встановлено мінімальну пенсію за віком — 50 грн. Згідно із Законом України "Про пенсійне забезпечення" від 5 липня 1991 р. діяло загальне правило, що пенсія за віком не може перевищувати розміру трьох мінімальних пенсій, отже, максимальна пенсія за віком дорівнювала 150 грн. (більше 28 дол.). Таким чином, навіть максимальна трудова пенсія не досягала не лише прожиткового мінімуму, а й межі злиденності — за міжнародними стандартами — 1 долар в день на особу. Розмір середньої пенсії у 2002 р. становив 40 % прожиткового мінімуму для непрацездатних. Розмір соціальної пенсії, що призначалася непрацездатним особам, які не мали права на трудову пенсію за Законом України "Про пенсійне забезпечення", становив 17 грн. 70 коп. Це свідчило, що український "соціал" становив лише З дол. і 32 центи на місяць.
Таким чином, необхідність проведення пенсійної реформи стала нагальною проблемою.
Основами законодавства про загальнообов'язкове державне соціальне страхування від 14 січня 1998 р. було передбачено у системі соціального страхування його окремий вид — пенсійне страхування. Тривалий час законопроекти про пенсійне страхування розроблялися й обговорювалися у Верховній Раді України. Зрештою з'ясувалося, що найбільш радикальні пропозиції щодо збільшення пенсійного віку та відміни пенсійних пільг не знайдуть підтримки.
9 липня 2003 р. Верховна Рада прийняла два пенсійних закони — "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування" та "Про недержавне пенсійне забезпечення", — які мають докорінно змінити систему пенсійного забезпечення та привести її у відповідність до міжнародних стандартів і досвіду розвинених країн з ринковою економікою. Ці Закони набули чинності з 1 січня 2004 р.
Основні новели у реформуванні пенсійної системи України такі.
В Україні згаданими законами запроваджено нову пенсійну систему. Якщо за попереднім законодавством пенсія надходила з одного джерела і становила державну пенсію у вигляді твердого відсотка заробітку залежно від стажу роботи, але, за загальним правилом, не більше 75 відсотків від середнього заробітку особи, то нова пенсійна система складається з трьох рівнів: перший рівень — солідарна система, другий рівень — накопичувальна система, третій рівень — система недержавного пенсійного забезпечення. Отже, пенсія особи має складатися з трьох частин, кошти для кожної структурної частини накопичуються, а виплати здійснюються за спеціальними умовами.
Суттєво посилено страхові засади нової пенсійної системи. Зокрема визначено механізм обчислення та сплати страхових внесків на пенсійне страхування. Замінено трудовий стаж на страховий стаж, який є однією з обов'язкових умов призначення пенсій за загальнообов'язковим державним пенсійним страхуванням. При цьому страховим стажем визначено період (строк), протягом якого особа підлягає загальнообов'язковому державному пенсійному страхуванню та за який щомісяця сплачені страхові внески в сумі, не меншій, ніж мінімальний страховий внесок (сума коштів, що визначається розрахунково як добуток мінімального розміру заробітної плати на розмір страхового внеску, встановлених Законом на день отримання заробітної плати (доходу). Визначено страхувальників, які мають сплачувати страхові внески за застрахованих осіб, у тому числі роботодавців усіх видів, військові частини та органи, що виплачують заробітну плату (винагороду), грошове забезпечення, допомогу, а також Фонд соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійного захворювання України — для працюючих осіб, за яких роботодавець сплачує внески в сумі, меншій, ніж сума внеску із заробітку, який потерпілий мав до ушкодження здоров'я тощо.
Суттєво реформовано солідарну пенсійну систему. Зокрема встановлено новий механізм залежності розміру пенсії і тривалості страхового стажу та розміру заробітку. При цьому знято максимальне обмеження розміру пенсій.
Встановлено новий механізм обчислення страхового стажу із введенням коефіцієнта страхового стажу, при цьому величина оцінки одного року за період участі тільки у солідарній пенсійній системі є вищою, ніж за період участі в солідарній та накопичувальній пенсійних системах одночасно. Водночас не застосовується кратне обчислення страхового стажу (яке раніше застосовувалося при обчисленні трудового стажу у певних випадках).
Збережено раніше встановлений в Україні пенсійний вік — для чоловіків — 60 років, для жінок — 55 років. Визначено мінімальний страховий стаж, який дає право на призначення пенсії за віком у солідарній системі — п'ять років.
Встановлено мінімальний розмір пенсії за віком за наявності у чоловіків 25, а у жінок — 20 років страхового стажу у розмірі прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність, визначеного Законом. Цим реалізовано конституційну гарантію, встановлену у ст. 46 Конституції України, — пенсії та соціальні виплати, які є основним джерелом існування особи, мають бути не менше прожиткового мінімуму.
Встановлено новий механізм обчислення заробітку для нарахування пенсії з урахуванням коефіцієнта заробітної плати, який враховує не тільки суму заробітної плати (доходу) особи, з якої сплачено страхові внески, а й середню заробітну плату працівників, зайнятих у галузях економіки України, за місяць, за який розраховується коефіцієнт заробітної плати. Визначено виплати (доходи), що враховуються в заробітну плату застрахованої особи для обчислення пенсії. До заробітної плати для обчислення пенсії враховуються суми виплат (доходу), з яких були фактично обчислені та сплачені страхові внески до Пенсійного фонду в межах встановленої законодавством максимальної величини заробітку, з якого сплачуються страхові внески. Ця величина становить з 1 червня 2003 р. — 2660 грн., азі січня 2005 р. — 4100 грн.
Новелою є те, що за новим законодавством пенсійна система включає тільки пенсійні виплати. Надбавки, підвищення і доплати до пенсій виведені із пенсійної системи у систему державної соціальної допомоги та додаткового соціального захисту із визначенням відповідних джерел (державний та комунальний бюджети або інші джерела). Такий підхід забезпечує можливість Пенсійному фонду України звільнитися від фінансування виплат, які не входять до його зобов'язань.
У загальному відсутні пільги щодо пенсійного забезпечення. Тимчасово збережено пільги окремим категоріям осіб на умовах раніше чинного законодавства.
Нова пенсійна система не передбачає виплати соціальних пенсій. Нині вони переведені у систему державної соціальної допомоги.
Одним із завдань пенсійної реформи була уніфікація умов призначення пенсій. Спочатку передбачалося регулювання пенсійних відносин за одним законом і загальними правилами. Однак ухвалити пенсійний закон у такій редакції і забезпечити єдині умови для призначення пенсії не вдалося.
На сьогодні відносини у сфері пенсійного забезпечення в Україні регулюються такими законами та підзаконними нормативно-правовими актами: законами України "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування", який є базовим для механізму обчислення розміру пенсій та страхового стажу (за деякими винятками), "Про недержавне пенсійне забезпечення", "Про державну службу", "Про Національний банк України", "Про дипломатичну службу", "Про службу в органах місцевого самоврядування", "Про прокуратуру", "Про статус народного депутата України", "Про статус суддів", "Про судову експертизу", "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи", "Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журналістів", "Про наукову та науково-технічну діяльність", Митним кодексом України, Положенням про помічника — консультанта народного депутата України. Також ще продовжує діяти Закон України "Про пенсійне забезпечення", котрий застосовується для обчислення трудового стажу, набутого до введення нового законодавства. Окрім того діють підзаконні нормативно-правові акти, які встановлюють порядки обчислення трудового стажу, вислуги років для окремих категорій осіб тощо.
Загальна кількість пенсіонерів, яка підпадає під дію цих законів, становить 13,8 млн. осіб, у тому числі за Законом України "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування" виплачується пенсія 12,8 млн. осіб. Тобто близько 1 млн. пенсіонерів є одержувачами пенсій за іншими законами.
Слід зауважити, що пенсійна реформа триватиме кілька років. Поки що запрацювала на нових страхових засадах солідарна система. Але й вона ще не працює на повну страхову потужність. Тільки через п'ять років Пенсійний фонд України буде повністю перетворено в неприбуткову самоврядну організацію, яка набуде статусу страхового Пенсійного фонду. Передбачається поступове введення накопичувальної системи та недержавного пенсійного забезпечення.
Принципово новою ланкою для юридичної практики в Україні є накопичувальна система загальнообов'язкового державного пенсійного страхування, яка базується на засадах накопичення коштів застрахованих осіб у Накопичувальному фонді, та здійснення фінансування витрат на оплату договорів страхування довічних пенсій і одноразових виплат на умовах та в порядку, передбачених законом.
Накопичувальний пенсійний фонд — цільовий позабюджетний фонд, який створюється відповідно до Закону України "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування", акумулює страхові внески застрахованих осіб, що обліковуються на накопичувальних пенсійних рахунках та інвестуються з метою отримання інвестиційного доходу на користь застрахованих осіб, пенсійні активи якого використовуються для оплати договорів страхування довічних пенсій або одноразових виплат застрахованим особам, а у випадках, передбачених цим Законом, членам їхніх сімей чи спадкоємцям та на інші цілі, передбачені цим Законом. Згідно з Прикінцевими положеннями Закону України "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування" усі норми, що стосуються Накопичувального фонду, діятимуть з дня набрання чинності законом про запровадження перерахування частини страхових внесків до Накопичувального фонду. Тобто про це має бути ухвалено спеціальний закон.
Зауважимо, що ця ланка пенсійної системи включена в систему загальнообов'язкового державного пенсійного страхування. Водночас не всі громадяни зобов'язані скористатися нею. Щодо участі у накопичувальній системі законом встановлено:
1) нею зобов'язані скористатися чоловіки до 40 років, жінки — до 35 років;
2) мають право прийняти рішення про перерахування страхових внесків до Накопичувального фонду протягом року — чоловіки віком від 40 до 50 та жінки віком від 35 до 45 років. Якщо вони цього не зробили, вони втрачають це право;
3) особи, старші 50 і 45 років брати участь у цій системі не будуть.
Особи, які братимуть участь у накопичувальній пенсійній системі, сплачуватимуть страхові внески до Накопичувального фонду. Законом встановлено, що максимальний розмір внеску до Накопичувального фонду не може перевищувати 7 % суми заробітку (доходу). Водночас особи, які не сплачують внески до Накопичувального фонду, повинні сплачувати їх до Пенсійного фонду. Розміри внесків мають встановлюватися Верховною Радою щорічно.
Прийняття закону про спрямування частини страхових внесків до Накопичувального фонду здійснюється лише за умови економічного зростання країни протягом двох останніх років, а саме: якщ
Водночас у віданні держави залишилася сфера державної соціальної допомоги, яка фінансується повністю з державного або комунального (місцевого) бюджетів. Проте й тут відбулися ринкові зміни. Це виявилось у загальній тенденції до муніципалізації соціальної допомоги. Соціальна допомога має бути наближеною до споживача, тобто до громадян, які потребують такої допомоги. Упровадження принципу адресності соціальної допомоги зумовило передачу значної її частини до відання місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.
Управління сферою соціального захисту є державним і недержавним.
Державне управління у сфері соціального захисту здійснюють органи загальної і спеціальної компетенції.
Законодавчу основу для управління соціальним страхуванням забезпечує Верховна Рада України шляхом прийняття законів. До повноважень Верховної Ради України належить затвердження загальнодержавних програм соціального розвитку (п. 6 ст. 85 Конституції України). Виключно законами України визначаються права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав, основні обов'язки громадянина (п. 1 ст. 92); основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення; засади регулювання праці і зайнятості, охорони здоров'я (п. 6 ст. 92). Виключно законом встановлюються Державний бюджет України, податки і збори (п. 1. частини другої ст. 92). У Державному бюджеті встановлюються видатки на соціальний захист та соціальне забезпечення окремих категорій населення.
Державне управління у сфері соціального захисту населення здійснюють Кабінет Міністрів України, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування та їх виконавчі й розпорядчі органи, а також спеціально уповноважені на те державні органи, які забезпечують проведення в життя державної політики у сфері надання соціальної допомоги населенню та інші державні органи відповідно до законодавства України. •
На Кабінет Міністрів України покладається обов'язок забезпечення проведення політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту населення (п. З ст. 116 Конституції України).
Систему спеціально уповноважених органів, що мають компетенцію щодо соціального захисту, утворює Міністерство праці та соціальної політики України, функції якого визначені Положенням про Міністерство праці та соціальної політики України, затвердженим Указом Президента України від ЗО серпня 2000 р. №1035/2000 (з наступними змін, і доповн.). Мінпраці є спеціально уповноваженим органом виконавчої влади у сфері праці та соціальної політики, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.
Основними завданнями Міністерства праці та соціальної політики України є участь у формуванні та забезпеченні реалізації державної політики у визначених сферах; забезпечення через систему підпорядкованих йому органів реалізації права громадян на соціальний захист шляхом своєчасного та адресного надання соціальної підтримки, в тому числі державної допомоги малозабезпеченим громадянам, у разі втрати роботи, працездатності, досягнення пенсійного віку. Міністерство праці та соціальної політики України бере участь у розробленні проектів Державної програми економічного та соціального розвитку України, Державного бюджету України; забезпечує здійснення моніторингу у сфері праці, зайнятості, соціального захисту, соціального страхування, пенсійного забезпечення та соціального обслуговування; здійснює державний нагляд у сфері загальнообов'язкового державного соціального страхування та за додержанням вимог законодавства щодо призначення і виплати пенсій у солідарній системі; бере участь у розробленні державних соціальних стандартів і нормативів тощо.
Порівняльний аналіз цього Положення з попереднім (від 1 грудня 1997 р. № 1319) свідчить про значне звуження компетенції Міністерства у сфері соціального захисту. Основні повноваження його стосуються сфери зайнятості та застосування праці. Очевидно, доцільно ставити питання про повернення до попереднього становища і відокремлення Міністерства соціального захисту від Міністерства праці. Це дасть змогу значно підвищити ефективність управління сферою соціального захисту в Україні.
Значну роль у системі соціального захисту відіграють соціальні фонди, які поділяються на страхові і нестрахові соціальні фонди.
До страхових соціальних фондів належать: Фонд соціального страхування у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності, Фонд загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття, Фонд соціального страхування від нещасних випадків на виробництві.
Соціальні страхові фонди — це позабюджетні самостійні фінансові установи, некомерційні самоврядні організації. Грошові надходження фондів не перебувають у державній власності, не входять до складу державного та місцевих бюджетів і вилученню не підлягають. Кошти фондів формуються за рахунок страхових внесків роботодавців, асигнувань з бюджету, доходів від інвестицій, добровільних внесків юридичних та фізичних осіб. Наймані працівники, особи, що забезпечують себе роботою самостійно, у тому числі підприємці, сплачують страхові внески до фондів. Тарифи внесків встановлюються у законодавчому порядку. Кошти фондів використовуються виключно у цільовому порядку, заборонено їх використання для комерційної діяльності.
До державних нестраховИх фондів передусім належить Пенсійний фонд України. Нині Пенсійний фонд України не є центральним органом виконавчої влади, бюджет Пенсійного фонду України затверджує Кабінет Міністрів України. Згідно із Законом "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування" Пенсійний фонд України протягом п'яти років має бути перетворений у Пенсійний фонд, який набуде статусу неприбуткової самоврядної організації. Нестраховими державними фондами також є: Фонд соціального захисту інвалідів, Фонд для здійснення заходів щодо ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи та соціального захисту населення.
Організація безпосереднього надання пенсій та соціальної допомоги у різних її формах та видах здійснюється спеціальними відділами системи органів праці та соціального захисту, а також іншими установами. їхня діяльність врегульована спеціальними нормативно-правовими актами, зокрема це:
— Типове положення про головне управління праці та соціального захисту населення обласної, Київської міської державної адміністрації і управління праці та соціального захисту населення Севастопольської міської державної адміністрації, Типове положення про управління праці та соціального захисту населення районної, районної у містах Києві та Севастополі державної адміністрації — обидва затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 29 вересня 2000 р. № 200092;
— Типове положення про центр нарахування і виплати допомог та здійснення контролю за правильністю призначення та виплати пенсій обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій, затверджене наказом Міністерства праці та соціальної політики України від 18 грудня 2000 р. № 34093;
— Положення про управління Пенсійного фонду України в районах, містах і районах у містах, затверджене постановою правління Пенсійного фонду України від ЗО квітня 2002 р. № 8—2 (зі змін, і доп.);
— Типове положення (взірцеве) про територіальний центр соціального обслуговування пенсіонерів та одиноких непрацездатних громадян, Типове положення про відділ соціальної допомоги вдома, затверджені наказом Мінсоцзахисту України від 1 квітня 1997 р. № 44;
— Типове положення про будинок-інтернат для громадян похилого віку та інвалідів, геріатричний пансіонат, пансіонат для ветеранів війни і праці, Типове положення про дитячий будинок-інтернат, Типове положення про психоневрологічний інтернат — всі затверджені наказом Міністерства праці та соціальної політики від 29 грудня 2001 р. № 549;
— Положення про дитячий будинок сімейного типу, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2002 р. № 564 та ін.
Особливу роль в організації здійснення і контролі за наданням державної соціальної допомоги покликані відігравати державні соціальні інспектори. Посади головного державного соціального інспектора та державного соціального інспектора введено до штату управління праці та соціального захисту населення районних, районних у містах Києві та Севастополі державних адміністрацій. Згідно з Положенням про головного державного соціального інспектора та державного соціального інспектора, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 25 серпня 2004 р. № 1098, головний державний соціальний інспектор та державний соціальний інспектор наділені повноваженнями зі здійснення контролю за правильністю надання державної соціальної допомоги малозабезпеченим сім'ям, державної допомоги сім'ям з дітьми, щомісячної грошової допомоги малозабезпеченій особі, яка проживає разом з інвалідом І чи II групи внаслідок психічного розладу, який за висновком лікарської комісії медичного закладу потребує постійного стороннього догляду, на догляд за ним, субсидії для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива (далі — державна соціальна допомога), інших соціальних та компенсаційних виплат, цільовим використанням коштів державного бюджету, спрямованих на цю мету. Діяльність державних соціальних інспекторів координує головний державний соціальний інспектор відповідного управління (структурного підрозділу) праці та соціального захисту населення.
У сфері недержавного соціального забезпечення діють дві групи установ та закладів, які здійснюють недержавне пенсійне забезпечення і надають соціальні послуги.
Згідно із Законом України "Про недержавне пенсійне забезпечення" недержавними установами та закладами, котрі надають недержавне пенсійне забезпечення, є: недержавні пенсійні фонди; страхові організації, які уклали договори страхування довічної пенсії, страхування ризику настання інвалідності або смерті; банківські установи, які уклали договори страхування про відкриття пенсійних депозитних рахунків; саморегулівні організації суб'єктів, які надають послуги у сфері недержавного пенсійного забезпечення; особи, які надають консультаційні та агентські послуги щодо недержавного пенсійного забезпечення.
В Україні, як і в інших постсоціалістичних країнах, що перейшли від адміністративної до ринкової економіки, ситуація у соціальній сфері залишається складною. Особливо це спостерігалося протягом перших десяти років незалежності. Найбільшими проблемами були і, не дивлячись на ознаки стабілізації, залишаються демографічна, становище в охороні здоров'я, зайнятості, пенсійному забезпеченні та забезпеченні соціальними допомогами.
Значно ускладнилися демографічні проблеми. Протягом останніх дванадцяти років населення України зменшилося майже на 4,5 млн. осіб. Якщо в 1990 р. населення України було більше 52 млн осіб, то за останнім переписом у грудні 2001 р. — 48 417 тис. осіб, на 1 червня 2003 р. — 47 812,9 тис., на 1 червня 2004 р. — 47 465,0 тис., на 1 грудня 2004 р. — 47 318,9 тис. жителів. Зросла смертність, зокрема серед людей працездатного віку. В середньому в Україні щороку помирає близько 300 тис. осіб. Так, протягом січня — листопада 2004 р. кількість населення зменшилась на 303,5 тис. осіб, внаслідок природного скорочення — 295,5 тис. осіб. У середньому українці живуть 66,5 року, в рейтингу країн за цим показником, складеним на основі статистичних даних ЦРУ США, Україна обіймає 147 місце.
Коефіцієнт народжуваності в Україні знизився з 1,9 до 1,1, а в містах — з 1,8 до 0,9 і є найнижчим у Європі. Водночас протягом останніх двох років спостерігається деяке скорочення числа померлих, зокрема порівняно з січнем — листопадом 2003 р. за аналогічний період у 2004 р. цей показник знизився на 7,4 тис. осіб (1,1 відсотка). Спостерігається також зростання рівня народжуваності, зокрема у 2004 p., порівнюючи з січнем — листопадом 2003 р. — на 5,0 відсотка. За повідомленням Міністерства охорони здоров'я України смертність вдвічі перевищує народжуваність в Україні.
За рівнем безробіття Україна тривалий час перевищувала середньоєвропейські показники і показники окремих країн з перехідною економікою. Найбільш гострою є ситуація в невеликих містах і населених пунктах, швидко зростає безробіття серед сільського населення. Різними залишаються показники і по регіонах країни.
За даними Світового банку, реальне безробіття в Україні у 1999 р. сягнуло ЗО %, а в деяких регіонах Західної України і Криму — 50 %97. Ці дані збігаються з даними, отриманими українськими експертами. Так, за даними Науково-дослідного центру зайнятості населення і ринку праці в 1998 р. "нерегламентований прибуток" отримували 6—8 млн. чол., або 20— 27 % працездатного населення. У 1996 р. у стані прихованого безробіття перебувало майже 3,4 млн. осіб.
Корисно зауважити, що показники безробіття визначаються двома способами. За методологією МОП, показник безробіття — це відносний показник, який характеризує ступінь нереалізованого пропонування робочої сили на ринку праці. Він визначається як відношення (у відсотках) чисельності безробітних віком 15—70 років до чисельності економічно активного населення зазначеного віку (зайняті та безробітні у визначенні МОП). Саме такий спосіб застосовується у світовій практиці, оскільки дозволяє з'ясувати реальний стан зайнятості. За таким показником рівень безробіття в Україні у березні 2003 р. становив 10,1 %, на 1 січня 2004 р. — 9,1, а за 9 місяців 2004 р. — 7,8 %98.
За другим способом, показник безробіття відображає частку осіб, які перебувають на обліку в державній службі зайнятості та мають статус безробітного, в загальній чисельності працездатного населення. За таким показником рівень безробіття в Україні у 2004 р. дорівнював 3,6 %". За оцінками Верховної Ради України і Міжнародної організації праці, безробітних в Україні сьогодні майже 2,5 млн осіб, переважна більшість з яких — жінки та молодь віком до 28 років. Середній розмір допомоги по безробіттю є низьким і не компенсує втраченого доходу, не забезпечує необхідного соціального захисту безробітних, що є однією з причин, через яку значна частина безробітних не реєструється у Центрах зайнятості.
Серйозною залишається проблема бідності. Політика лібералізації цін, розпочата в усіх постсоціалістичних країнах на початку реформи, призвела до миттєвого зростання інфляції, яке негативно позначилось на заробітній платі. Наводяться дані, які свідчать, що в Україні заробітна плата за період з 1990 по 1996 р. знизилась на 70 %. Особливо болісними виявилися наслідки найвищої у світі гіперінфляції, яка у 1992 р. досягла 10 256 % . Частина бідного населення із середньомісячним сукупним доходом нижче за прожитковий мінімум (342 грн.) у 2002 р. в середньому по Україні становила 83 % — майже 40 млн. осіб, а за межею бідності опинилася майже третина населення країни (28,3 %)101. Основну частину бідних (73,8 %) становлять сім'ї, в яких є діти до 18 років. З урахуванням значного майнового розшарування населення України, не дивлячись на те, що в цілому рівень життя зріс, рівень та глибина бідності протягом цього часу майже не змінилися, тобто це мало позначилося на рівні життя тих верств населення, які страждають від бідності і злиденності. Спостерігається навіть погіршення цих показників. Зокрема рівень бідності за І квартал 2003 р. становив 28,8 %, а за І квартал 2004 р. — 29,7 %102.
Значний прошарок бідних спостерігається серед працюючих. Заробітна плата багатьох працівників ще не забезпечує працівникові обсягів споживання необхідних матеріальних благ, достатніх для розширеного відтворення його фізичної та інтелектуальної здатності до праці та повсякденного життя. У 2002 р. більше 1 млн. працюючих у галузях економіки одержували заробітну плату, нижчу від законодавчо встановленого рівня. На початок 2004 р. майже половина працівників великих і середніх підприємств отримували заробітну плату, нижчу за прожитковий мінімум для працездатної особи (365 грн.)103.
Тривалий час не вирішувалася проблема своєчасності та повноти виплати заробітної плати. Станом на 1 січня 2003 р. заборгованість із заробітної плати становила 2,323 млн. грн.., а кількість працівників, яким вчасно не було виплачено заробітної плати — 2 млн. 155 тис. осіб. Не зважаючи на значні зусилля заборгованість із виплати заробітної плати станом на 1 жовтня 2004 р. становила більше 1 млрд. грн. Щоправда до кінця 2004 р. значною мірою вдалося розв'язати цю проблему. Державний комітет статистки повідомляє, що сума невиплаченої зарплати з урахуванням економічно активних підприємств, суб'єктів господарювання, щодо яких реалізовуються процедури відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом на 1 лютого 2005 р. становила 1225,6 млн. грн.
Не забезпечується конституційна гарантія щодо надання безоплатної медичної допомоги у державних і комунальних закладах охорони здоров'я. При наданні медичної допомоги фактично вимагається придбання за кошт хворого ліків та інших медичних матеріалів. Частка бюджетних асигнувань у 2003 р. на охорону здоров'я становила менше 3 %, що є одним із найнижчих показників серед країн Європи. Водночас державні, національні програми та комплексні заходи в 2002 р. з державного бюджету у сфері охорони здоров'я було профінансовано лише на 42,1 % . Видатки на охорону здоров'я з державного бюджету на 2004 р. становлять 3,1 %, тоді як за міжнародними стандартами має бути не менше 6 % 104. За показниками витрат на охорону здоров'я в розрахунку на одного жителя Україна займала у 2004 р. 111-те місце серед 190 країн світу.
8 вересня 2004 р. Світовий банк опублікував доповідь "Бізнес у 2005 році: усунення перепон для росту". Об'єктом аналізу стали 145 країн, у тому числі й Україна, у котрих порівнювалися законодавство та економічні реформи, що провадяться. У доповіді наведено таблицю, у якій серед іншого відображено розмір валового продукту на душу населення. Такий показник дорівнює у США 37 610, в Данії — 33 750, у Великобританії — 28 350, у Канаді — 23 930, Польщі — 5270, Словенії — 4920, в Російській Федерації — 2610, в Україні — 970 дол. США.
За індексом людського розвитку ООН, головними компонентами якого є очікувана тривалість життя, рівень освіти, добробуту населення, Україна, яка десять років тому займала серед 173 країн світу сорок п'яту позицію, опустилася на сто другу позицію.
Таким чином, в Україні об'єктивно склалася ситуація, за якої проблеми соціального захисту висуваються у число життєво важливих для національної безпеки держави.
У сфері соціального захисту України відбувається реформа, основні положення якої передбачені Концепцією соціального забезпечення населення України, схваленою Верховною Радою України 21 грудня 1993 p., Основними напрямами соціальної політики на 1997—2000 роки на період до 2004 року, затвердженими Указами Президента України; Основними напрямами реформування пенсійного забезпечення в Україні, схваленими Указом Президента України від 13 квітня 1998 p.; Стратегією подолання бідності, затвердженою Указом Президента України від 15 серпня 2001 р. № 637/2001 та ін. Основні завдання та напрями реформи соціальної політики містяться також у посланнях Президента України до Верховної Ради України "Україна: поступ у XXI століття", розділ "Стратегія економічної та соціальної політики на 2000—2004 pp.", "Європейський вибір. Концептуальні засади стратегії економічного та соціального розвитку України на 2002—2011 роки". Багато з програмних положень вже реалізовано шляхом прийняття відповідних законодавчих актів, які впроваджуються в юридичну практику держави.
Найбільші за суспільним значенням реформи соціального страхування, пенсійної системи та реформування у системі надання пільг населенню України.
Реформування соціального страхування вже висвітлювалося у розділі І. Тут слід додати, що тривалий час в Україні обговорюється питання про запровадження єдиного соціального внеску, а також про прийняття закону про медичне страхування. Ці питання пов'язані між собою. Без прийняття закону про загальнообов'язкове державне медичне страхування система соціального страхування не буде завершеною, отже, не може бути оптимально вирішене питання про єдиний соціальний внесок, його розподіл та управління цією справою. Що ж стосується медичного страхування, проблема полягає в тому, на яких концептуальних засадах воно має упроваджуватися — на засадах загальнообов'язкового державного соціального страхування, яке, у свою чергу, є однією з основних організаційно-правових форм системи соціального захисту в державі, загальнодержавної обов'язковості та державного гарантування, чи на цивільних засадах, які характеризуються рівністю та диспозитивністю. Ця суперечка є однією з основних, через яку згаданий закон тривалий час не може набрати необхідну кількість голосів у Верховній Раді України. Правові проблеми медичного страхування вимагають спеціального розгляду.
Пенсійна реформа в Україні є основною у сфері соціального захисту, оскільки зачіпає практично все населення. До 1 січня 2004 р. в Україні діяла повністю державна система пенсійного забезпечення, яка в основі своїй мала базовий Закон України "Про пенсійне забезпечення", ухвалений Верховною Радою України 5 листопада 1991 р.
Серед недоліків раніше чинної пенсійної системи фахівці називали невиправдану значну диференціацію (пільговість), яка проявлялася в особливих умовах пенсійного забезпечення для значної кількості категорій населення. Ці умови стосувалися зниження пенсійного віку, зменшення тривалості трудового стажу, підвищення граничного розміру пенсій. Такі пільгові умови призвели до того, що розміри призначених пенсій були у 10—15 разів вищі за ті, що призначалися за основним Законом. Таким чином порушувався принцип соціальної справедливості. При цьому спостерігалося зростання числа пенсіонерів, які мали право на дострокове призначення пенсії. Якщо у 1971 р. достроково було надано пенсію 7 % пенсіонерів, у 1990 р. — 15, то у 1997 р. ця цифра становила 28 %.
Таким чином, необхідність проведення пенсійної реформи стала нагальною проблемою.
Основами законодавства про загальнообов'язкове державне соціальне страхування від 14 січня 1998 р. було передбачено у системі соціального страхування його окремий вид — пенсійне страхування. Тривалий час законопроекти про пенсійне страхування розроблялися й обговорювалися у Верховній Раді України. Зрештою з'ясувалося, що найбільш радикальні пропозиції щодо збільшення пенсійного віку та відміни пенсійних пільг не знайдуть підтримки.
9 липня 2003 р. Верховна Рада прийняла два пенсійних закони — "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування" та "Про недержавне пенсійне забезпечення", — які мають докорінно змінити систему пенсійного забезпечення та привести її у відповідність до міжнародних стандартів і досвіду розвинених країн з ринковою економікою. Ці Закони набули чинності з 1 січня 2004 р.
Основні новели у реформуванні пенсійної системи України такі.
В Україні згаданими законами запроваджено нову пенсійну систему. Якщо за попереднім законодавством пенсія надходила з одного джерела і становила державну пенсію у вигляді твердого відсотка заробітку залежно від стажу роботи, але, за загальним правилом, не більше 75 відсотків від середнього заробітку особи, то нова пенсійна система складається з трьох рівнів: перший рівень — солідарна система, другий рівень — накопичувальна система, третій рівень — система недержавного пенсійного забезпечення. Отже, пенсія особи має складатися з трьох частин, кошти для кожної структурної частини накопичуються, а виплати здійснюються за спеціальними умовами.
Суттєво посилено страхові засади нової пенсійної системи. Зокрема визначено механізм обчислення та сплати страхових внесків на пенсійне страхування. Замінено трудовий стаж на страховий стаж, який є однією з обов'язкових умов призначення пенсій за загальнообов'язковим державним пенсійним страхуванням. При цьому страховим стажем визначено період (строк), протягом якого особа підлягає загальнообов'язковому державному пенсійному страхуванню та за який щомісяця сплачені страхові внески в сумі, не меншій, ніж мінімальний страховий внесок (сума коштів, що визначається розрахунково як добуток мінімального розміру заробітної плати на розмір страхового внеску, встановлених Законом на день отримання заробітної плати (доходу). Визначено страхувальників, які мають сплачувати страхові внески за застрахованих осіб, у тому числі роботодавців усіх видів, військові частини та органи, що виплачують заробітну плату (винагороду), грошове забезпечення, допомогу, а також Фонд соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійного захворювання України — для працюючих осіб, за яких роботодавець сплачує внески в сумі, меншій, ніж сума внеску із заробітку, який потерпілий мав до ушкодження здоров'я тощо.
Суттєво реформовано солідарну пенсійну систему. Зокрема встановлено новий механізм залежності розміру пенсії і тривалості страхового стажу та розміру заробітку. При цьому знято максимальне обмеження розміру пенсій.
Встановлено новий механізм обчислення страхового стажу із введенням коефіцієнта страхового стажу, при цьому величина оцінки одного року за період участі тільки у солідарній пенсійній системі є вищою, ніж за період участі в солідарній та накопичувальній пенсійних системах одночасно. Водночас не застосовується кратне обчислення страхового стажу (яке раніше застосовувалося при обчисленні трудового стажу у певних випадках).
Збережено раніше встановлений в Україні пенсійний вік — для чоловіків — 60 років, для жінок — 55 років. Визначено мінімальний страховий стаж, який дає право на призначення пенсії за віком у солідарній системі — п'ять років.
Встановлено мінімальний розмір пенсії за віком за наявності у чоловіків 25, а у жінок — 20 років страхового стажу у розмірі прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність, визначеного Законом. Цим реалізовано конституційну гарантію, встановлену у ст. 46 Конституції України, — пенсії та соціальні виплати, які є основним джерелом існування особи, мають бути не менше прожиткового мінімуму.
Встановлено новий механізм обчислення заробітку для нарахування пенсії з урахуванням коефіцієнта заробітної плати, який враховує не тільки суму заробітної плати (доходу) особи, з якої сплачено страхові внески, а й середню заробітну плату працівників, зайнятих у галузях економіки України, за місяць, за який розраховується коефіцієнт заробітної плати. Визначено виплати (доходи), що враховуються в заробітну плату застрахованої особи для обчислення пенсії. До заробітної плати для обчислення пенсії враховуються суми виплат (доходу), з яких були фактично обчислені та сплачені страхові внески до Пенсійного фонду в межах встановленої законодавством максимальної величини заробітку, з якого сплачуються страхові внески. Ця величина становить з 1 червня 2003 р. — 2660 грн., азі січня 2005 р. — 4100 грн.
Новелою є те, що за новим законодавством пенсійна система включає тільки пенсійні виплати. Надбавки, підвищення і доплати до пенсій виведені із пенсійної системи у систему державної соціальної допомоги та додаткового соціального захисту із визначенням відповідних джерел (державний та комунальний бюджети або інші джерела). Такий підхід забезпечує можливість Пенсійному фонду України звільнитися від фінансування виплат, які не входять до його зобов'язань.
У загальному відсутні пільги щодо пенсійного забезпечення. Тимчасово збережено пільги окремим категоріям осіб на умовах раніше чинного законодавства.
Нова пенсійна система не передбачає виплати соціальних пенсій. Нині вони переведені у систему державної соціальної допомоги.
Одним із завдань пенсійної реформи була уніфікація умов призначення пенсій. Спочатку передбачалося регулювання пенсійних відносин за одним законом і загальними правилами. Однак ухвалити пенсійний закон у такій редакції і забезпечити єдині умови для призначення пенсії не вдалося.
На сьогодні відносини у сфері пенсійного забезпечення в Україні регулюються такими законами та підзаконними нормативно-правовими актами: законами України "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування", який є базовим для механізму обчислення розміру пенсій та страхового стажу (за деякими винятками), "Про недержавне пенсійне забезпечення", "Про державну службу", "Про Національний банк України", "Про дипломатичну службу", "Про службу в органах місцевого самоврядування", "Про прокуратуру", "Про статус народного депутата України", "Про статус суддів", "Про судову експертизу", "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи", "Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журналістів", "Про наукову та науково-технічну діяльність", Митним кодексом України, Положенням про помічника — консультанта народного депутата України. Також ще продовжує діяти Закон України "Про пенсійне забезпечення", котрий застосовується для обчислення трудового стажу, набутого до введення нового законодавства. Окрім того діють підзаконні нормативно-правові акти, які встановлюють порядки обчислення трудового стажу, вислуги років для окремих категорій осіб тощо.
Загальна кількість пенсіонерів, яка підпадає під дію цих законів, становить 13,8 млн. осіб, у тому числі за Законом України "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування" виплачується пенсія 12,8 млн. осіб. Тобто близько 1 млн. пенсіонерів є одержувачами пенсій за іншими законами.
Слід зауважити, що пенсійна реформа триватиме кілька років. Поки що запрацювала на нових страхових засадах солідарна система. Але й вона ще не працює на повну страхову потужність. Тільки через п'ять років Пенсійний фонд України буде повністю перетворено в неприбуткову самоврядну організацію, яка набуде статусу страхового Пенсійного фонду. Передбачається поступове введення накопичувальної системи та недержавного пенсійного забезпечення.
Принципово новою ланкою для юридичної практики в Україні є накопичувальна система загальнообов'язкового державного пенсійного страхування, яка базується на засадах накопичення коштів застрахованих осіб у Накопичувальному фонді, та здійснення фінансування витрат на оплату договорів страхування довічних пенсій і одноразових виплат на умовах та в порядку, передбачених законом.
Накопичувальний пенсійний фонд — цільовий позабюджетний фонд, який створюється відповідно до Закону України "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування", акумулює страхові внески застрахованих осіб, що обліковуються на накопичувальних пенсійних рахунках та інвестуються з метою отримання інвестиційного доходу на користь застрахованих осіб, пенсійні активи якого використовуються для оплати договорів страхування довічних пенсій або одноразових виплат застрахованим особам, а у випадках, передбачених цим Законом, членам їхніх сімей чи спадкоємцям та на інші цілі, передбачені цим Законом. Згідно з Прикінцевими положеннями Закону України "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування" усі норми, що стосуються Накопичувального фонду, діятимуть з дня набрання чинності законом про запровадження перерахування частини страхових внесків до Накопичувального фонду. Тобто про це має бути ухвалено спеціальний закон.
Зауважимо, що ця ланка пенсійної системи включена в систему загальнообов'язкового державного пенсійного страхування. Водночас не всі громадяни зобов'язані скористатися нею. Щодо участі у накопичувальній системі законом встановлено:
1) нею зобов'язані скористатися чоловіки до 40 років, жінки — до 35 років;
2) мають право прийняти рішення про перерахування страхових внесків до Накопичувального фонду протягом року — чоловіки віком від 40 до 50 та жінки віком від 35 до 45 років. Якщо вони цього не зробили, вони втрачають це право;
3) особи, старші 50 і 45 років брати участь у цій системі не будуть.
Особи, які братимуть участь у накопичувальній пенсійній системі, сплачуватимуть страхові внески до Накопичувального фонду. Законом встановлено, що максимальний розмір внеску до Накопичувального фонду не може перевищувати 7 % суми заробітку (доходу). Водночас особи, які не сплачують внески до Накопичувального фонду, повинні сплачувати їх до Пенсійного фонду. Розміри внесків мають встановлюватися Верховною Радою щорічно.
Прийняття закону про спрямування частини страхових внесків до Накопичувального фонду здійснюється лише за умови економічного зростання країни протягом двох останніх років, а саме: якщ
