Перун Програмно-цільовий метод формування бюджету (2002)
2.2 Середньострокове планування
2.2.1 Обґрунтування необхідності застосування середньострокового планування
Зміцнення системи державних фінансів є необхідною умовою створення сталого ринкового середовища та досягнення економічного зростання у довготривалому періоді. Тому перехід до середньострокового бюджетного планування дозволить учасникам цього процесу узгодити політику розвитку в сфері державних фінансів безпосередньо, як в рамках підготовки бюджету на відповідний рік, так і на наступні три роки, перейшовши до формування довготермінової бюджетної політики.
Розпорядники бюджетних коштів, бюджетні установи і організації та громадськість повинні бути поінформовані про бюджетну стратегію уряду та добре знати, на які напрями та заради досягнення яких цілей уряд планує у майбутньому витрачати кошти платників податків. Знаючи державні пріоритети та завдання і володіючи інформацією щодо планових обсягів видатків не тільки на наступний рік, а ще на три роки вперед, галузеві міністерства, зможуть краще планувати свій розвиток. Потрібно встановлювати довго- та середньострокові цілі, завдання, а також визначати обсяг видатків на перспективу, щоб кожний розпорядник бюджетних коштів мав чіткий план своєї діяльності на декілька років.
2.2.2 Мета запровадження середньострокового планування
Середньострокове бюджетне планування - це визначення головними розпорядниками бюджетних коштів на підставі Програми діяльності Кабінету Міністрів України, плану своєї діяльності на середньостроковий період та обсягу необхідних коштів для досягнення цілей у середньостроковій перспективі. Обов'язковою вимогою середньострокового планування бюджету є відбір відповідних напрямів діяльності і завдань, виходячи з фінансових можливостей.
Основною метою запровадження середньострокового планування бюджету є підвищення дисципліни державних видатків, а також забезпечення процесу аналізу використання коштів, що буде стимулювати прийняття більш ефективних рішень щодо використання бюджетних коштів на всіх рівнях та планування головними розпорядниками коштів своєї діяльності.
Середньострокове бюджетне планування є необхідним елементом впровадження програмно-цільового методу у бюджетному процесі. Перехід до середньострокового бюджетного планування дасть учасникам бюджетного процесу можливість узгодити свої стратегічні плани діяльності з наявними бюджетними коштами як у рамках підготовки проекту бюджету на відповідний рік, так і на наступні періоди, що сприятиме переходу до формування довгострокової бюджетної політики.
2.2.3 Цілі середньострокового планування
• поліпшення макроекономічного балансу шляхом розроблення узгоджених та
реалістичних прогнозів доходів до бюджету;
• визначення загальних цілей бюджетної політики та забезпечення відкритості у
їх досягненні впродовж багатьох років;
• визначення і дотримання чітких пріоритетів у сфері державних видатків;
• забезпечення можливості ініціювання змін у бюджетній політиці та механізмів
контролю за їх реалізацією;
• удосконалення розподілу бюджетних коштів, спрямованих на досягнення
стратегічних пріоритетів, як за функціями, так і між відповідними функціями;
• підвищення відповідальності головних розпорядників бюджетних коштів за
ефективне та раціональне використання бюджетних коштів;
• посилення загального бюджетного контролю.
2.2.4 Характерні риси системи середньострокового планування
1. Прогнозні оцінки розробляються у два етапи:
1 етап - прогнозування, під час якого складаються технічні оцінки поточних витрат,
виходячи з існуючих умов;
2 етап - програмування, на якому визначається та аналізується вартість кількох
можливих змін політичного курсу.
2. Зосередження уваги на змінах та пріоритетах політики Уряду.
3. Прогнозний бюджет не відображає збільшення тих видатків у наступні роки, які
потрібні для виконання нових бюджетних програм (хоча у ньому може закладатися певний резерв для покриття таких витрат).
4. Прогнозний бюджет деталізовано до такої ж міри, що і бюджет поточного року, але
для заохочення використання коштів з найвищою ефективністю щодо питання перерозподілу
коштів між програмами, головним розпорядникам надається в межах їхньої компетенції певна
свобода дій.
5. Оцінки витрат є реалістичними.
Середньострокові прогнози повинні відображати:
• поточний стан видатків;
• додаткові видатки, необхідні для забезпечення однакового рівня та якості послуг
у майбутньому (наприклад, для збереження відношення кількості учнів на одного
вчителя у навчальних закладах);
• додаткові витрати або економію коштів, якщо передбачається змінити рівень
або вид послуг.
2.2.5 Переваги запровадження середньострокового планування
У зв'язку з тим, що середньострокове планування охоплює три наступні за бюджетним роки, воно дає можливість:
• посилити загальний бюджетний контроль;
• встановити більш чіткі пріоритети у сфері державних видатків;
• розробити більш стабільну бюджетну політику;
• підвищити відповідальність головних розпорядників щодо розподілу та
використання бюджетних коштів;
• передбачати поточні видатки, які виникнуть у зв'язку із завершенням проектів
бюджетних капіталовкладень (наприклад, оцінити, які будуть поточні видатки
на утримання нової дороги після завершення її будівництва).
2.2.6 Шляхи реалізації
З метою розробки нових підходів до формування багаторічної бюджетної стратегії необхідно визначитися з переліком проблемних питань, які існують в галузях, з оцінкою вартості витрат на їх вирішення, та часом, протягом якого ця проблема може бути вирішена. Необхідно також визначити, які з проблем є найбільш нагальними, потребують першочергового вирішення та можуть бути вирішені в більш короткі терміни за менші кошти.
Передумовою ефективного середньострокового планування є запровадження суворих бюджетних обмежень через встановлення граничних розмірів видатків для всіх головних розпорядників бюджетних коштів. Основу розподілу граничних розмірів повинні складати попередні прогнози вартості існуючих бюджетних програм з урахуванням прийнятих урядом політичних рішень. Перевагою існування середньострокових граничних обсягів є те, що головні розпорядники коштів будуть показувати не бажаний ними обсяг видатків, який не підтверджений наявними ресурсами, а більш реальну картину видатків у середньостроковій перспективі. Саме існування таких обмежень, що виходять із прогнозованих ресурсів та середньострокової політики уряду, змусить головних розпорядників коштів виділити найбільш пріоритетний напрям своєї діяльності. Разом з тим слід зазначити, що граничні обсяги на середньострокову перспективу є умовними, оскільки вони будуть коригуватися щороку, виходячи із зміни економічної ситуації, зміни політики уряду, а також залежатимуть від пріоритетів і структурних змін у видатках головних розпорядників та якості обґрунтування ними оцінок своїх прогнозних видатків.
Загалом, для забезпечення передбачуваності багаторічні оцінки слід розподіляти по функціях, розпорядниках бюджетних коштів та поміж програмами. Сильною стороною орієнтовних обсягів видатків головних розпорядників є те, що вони заохочують установи до коригування видатків бюджетної програми з огляду на граничні обсяги видатків протягом середньострокового періоду.
Процес підготовки середньострокового бюджету повинен поєднувати три підходи:
1. Підхід зверху - вниз, який складається з таких етапів:
I етап - визначення попередніх граничних обсягів видатків для головних
розпорядників у відповідності із пріоритетами, визначеними урядом на основі прогнозу ресурсів.
II етап- доведення до головних розпорядників коштів граничних обсягів видатків
та інструктивних матеріалів щодо заповнення бюджетних запитів на відповідний рік.
2. Підхід знизу - вверх, який передбачає формування бюджетних запитів головними
розпорядниками коштів в рамках визначених для них граничних обсягів видатків. На цьому
етапі головний розпорядник із залученням розпорядників нижчого рівня (відповідальних
виконавців) та отримувачів коштів державного бюджету повинен визначити свої пріоритети, і
тим самим здійснити найефективніший розподіл бюджетних коштів.
3. Механізм узгодження, який передбачає взаємодію між Кабінетом Міністрів України,
Міністерством фінансів та головними розпорядниками.
Загальноприйнятою практикою є підготовка проекту бюджету зверху - вниз, з переходом на подальших стадіях бюджетного процесу до застосування другого та третього підходів .
2.2.7 Можливі зміни щодо попереднього прогнозу
Прогноз видатків, розроблений на основі даних попереднього року, є відправним пунктом процесу складання бюджету на наступний рік. Але в той же час, як вже згадувалося раніше, Міністерство фінансів разом з іншими головними розпорядниками може коригувати середньорічний прогноз, складений попереднього року, беручи до уваги очікувані зміни у структурі видатків, виконання бюджету та аналіз видатків. Необхідно також провести попередню оцінку можливої економії коштів, якої можна досягти протягом запланованого періоду за рахунок існуючих програм.
Потрібно також відзначити, що граничні обсяги можуть бути перевизначені на наступний рік для того, щоб відобразити макроекономічні зміни та пріоритетні напрямки політики.
2.2.8 Досвід попередніх років
Робота щодо запровадження середньострокового прогнозування видатків бюджету була розпочата в 2001 році. При підготовці бюджетних запитів на 2002 рік були застосовані елементи середньострокового бюджетного планування. У п.З форми 2002-1 бюджетних запитів на 2002 рік головним розпорядникам бюджетних коштів було запропоновано спрогнозувати обсяг видатків у розрізі бюджетних програм та відповідальних виконавців.
При визначенні видатків на бюджетну програму на плановий рік кожен головний розпорядник повинен був оцінити необхідні і можливі бюджетні ресурси для її продовження у наступних за плановим роках, очікуваний результат і вплив від впровадження бюджетної програми у плановому році на обсяг відповідних видатків у наступні періоди. При цьому видатки на наступні роки повинні були розраховуватися, виходячи з існуючих умов та наявних ресурсів з урахуванням можливих структурних змін в діяльності головного розпорядника.
Проте деякі головні розпорядники сприйняли запропоноване нововведення щодо прогнозування видатків на середньострокову перспективу як можливість завчасно показати свою потребу у бюджетних коштах на виконання програм. Таким чином, вони не врахували необхідності визначення та забезпечення пріоритетів серед своїх бюджетних програм.
З урахуванням досвіду минулих років пропонується наступний план дій впродовж бюджетного періоду щодо реалізації поставленої мети:
I етап- підготовка разом з Мінекономіки, Національним банком, іншими
центральними органами державної влади прогнозу макропоказників економічного і соціального розвитку України на відповідний бюджетний рік, а також на наступні три роки.
II етап - внесення головними розпорядниками пропозицій стосовно очікуваних
структурних змін проти поточного року у прогнозних обсягах видатків на наступний рік та пропозицій щодо змін до програмної класифікації видатків державного бюджету.
III етап -розробка граничних обсягів видатків загального фонду на наступний рік
в розрізі головних розпорядників на основі одержаних макро¬економічних показників, розрахованого прогнозного обсягу бюджетних ресурсів на наступний рік та наступні три роки; доведення їх до відповідних головних розпорядників разом з прогнозним обсягом видатків на три роки, що слідують за плановим.
IV етап - заповнення головними розпорядниками бюджетних запитів в межах
доведених граничних обсягів видатків на наступний бюджетний рік та прогнозних обсягів видатків на три наступні роки.
V етап - подання прогнозних обсягів видатків державного бюджету на три наступні
після бюджетного роки у переліку матеріалів, що подаються на розгляд Кабінету Міністрів України та Верховній Раді України разом з проектом Закону України "Про Державний бюджет України на відповідний рік".
2.2.9 Світовий досвід застосування середньострокового планування
При бюджетному плануванні у більшості країн обов'язковим є врахування подій, які очікуються не лише в наступному бюджетному році, але й в майбутньому. Зокрема, необхідно враховувати, які прогнозуються надходження до бюджету, які, відповідно до цього, плануються видатки, тобто якими будуть цілі фінансово-бюджетної політики уряду і як на неї впливатиме державний борг. Для розробки річного бюджету, оцінки стабільності бюджетної політики та визначення змін, яких вона потребує, важливою є підготовка середньострокової макроекономічної системи прогнозів. Макроекономічні передбачення - це не просто прогнози тенденцій поведінки макроекономічних змінних. Передбачення базуються на визначенні цілей та засобів їх досягнення у таких сферах, як кредитно-грошова політика, бюджетна політика, валютна та торгова політика, управління зовнішнім боргом, регулювання та сприяння розвитку приватного сектору та реформування державних підприємств. Прогнози повинні охоплювати поточний рік та наступні 3-4 роки, і включати оцінку бюджетних надходжень та видатків.
На початковому етапі країни, що складали довгострокові бюджети, зіткнулися з двома проблемами: по перше, це тенденція до завищення показників економічного зростання та наявних ресурсів у прогнозному періоді; по-друге, тенденція розпорядників бюджетних коштів сприймати середньострокові прогнози видатків як затверджені показники. У подальшому це ускладнювало скорочення видатків навіть тоді, коли ставало цілком очевидним, що базові економічні припущення були занадто оптимістичними або коли змінювалися політичні пріоритети.
Крім технічних недоліків, однією з причин того, що середньострокове планування видатків у минулі роки не завжди досягало очікуваних результатів, був недостатній рівень бюджетної дисципліни у деяких державних установах. Найпоширенішою слабкістю такого планування є підхід, який ґрунтується на "потребах", що призводить до складання бюджетів, не узгоджених з фінансовими можливостями країни. Ці проблеми загострювалися під час розробки багаторічних програм, оскільки планування, що виходить за межі бюджетного року, розглядається як менш обов'язкове порівняно з поточним, а спокуса завищити потребу занадто велика. Середньострокове планування видатків розглядалося більшістю головних розпорядників як механізм визначення нових програм та виділення на них коштів у бюджетах майбутніх років.
Починаючи з середини вісімдесятих, зважаючи на проблеми, які виникали у минулому, та потребу контролювати видатки, довгострокові системи складання бюджету з інструменту визначення нових програм перетворилися на інструмент контролю за видатками та інструмент виділення ресурсів за умов суворих бюджетних обмежень. Це знайшло своє відображення у нормативних актах, прийнятих у ряді країн, згідно з якими в основі припущень мав лежати незмінний політичний курс, тобто визначалася лише майбутня вартість існуючих програм.
Проте з метою посилення контролю за видатками, деякі країни затвердили інший підхід. Наприклад, у Канаді замість середньострокових планів перейшли до дворічного планування, оскільки міністерства дійшли висновку, що увага на короткотерміновому етапі планування є більш доцільною з погляду бюджетної консолідації.
У Великобританії більша частина видатків планується на трирічний термін. Плани прогнозних оцінок переглядаються кожні два роки, тоді середньострокова схема пересувається на наступні два роки. Під час планування та здійснення контролю за державними видатками у середньостроковий період у Великобританії дотримуються двох основних правил: 1) уряд бере позики лише з метою їх інвестування, а не для фінансування поточних витрат; 2) відношення чистого державного боргу до ВВП повинно утримуватися на сталому та доцільному рівні. Ще однією особливістю складання бюджету є те, що у планах видатків розпорядникам бюджетних коштів дозволено переносити невикористані кошти з одного року на інший.
У Данії на початку процесу складання бюджету Міністерство фінансів коригує довгострокові прогнози для відображення припущень щодо заробітної плати та рівня цін, що використовуватимуться при складанні наступного бюджету. У лютому Мінфін пропонує Кабінету Міністрів граничні розміри видатків для кожного окремого розпорядника та основні напрями бюджетної політики щодо розподілу видатків. Ці граничні обсяги служать основою розробки бюджетних пропозицій для різних міністерств. Переговори стосовно бюджету ведуться довкола покриття нових видатків та можливостей скорочення деяких з них для міністерств, яким важко дотримуватися встановлених лімітів.
У Німеччині річний бюджет складається на основі середньострокового фінансового плану, який щороку подається до парламенту. Як план, так і бюджет розробляються на основі фіскальних пропозицій, запропонованих радою з фінансового планування, у якій представлені всі рівні уряду. Оцінки майбутніх доходів федерального бюджету на середньострокову перспективу базуються на макроекономічних прогнозах та припущеннях. В плані відображається загальна фіскальна політика та майбутні видатки по кожному із сорока великих блоків. Ці блоки складаються із багаторічних оцінок, зроблених одночасно з річним бюджетом по кожній статті видатків, включених до бюджету. Показники узгоджуються з галузевими міністерствами. При прогнозуванні потреби в грошових коштах на наступні три роки до деяких блоків включають поправку на підвищення цін (наприклад, по тих соціальних видатках, які індексуються, та виплатах відсотків). На кожний рік передбачається нерозподілені планові резерви на випадок подальшого зростання цін та прийняття нових програм, а також загальний резерв на збільшення заробітної плати. Багаторічні оцінки узгоджуються з середньостроковими цілями, але розмір призначення, що виділяється кожному розпоряднику коштів, є меншим, ніж закладені в бюджет видатки, оскільки загальний запланований резерв включено в прогноз кожного з наступних років для покриття додаткових витрат на нові програми та можливе зростання цін .
Найбільш важливою метою середньострокового планування є встановлення пріоритетів згідно з бюджетною політикою уряду, а також запобігання виникнення ситуацій, коли державні видатки перевищують прогнозні ресурси в середньостроковій перспективі. Міністерство фінансів кожен рік випускає детальні бюджетні інструкції, а також розробляє спеціальні норми, які регулюють зростання поточних або адміністративних витрат.
У Сполучених Штатах Америки Департамент управління бюджетом регулярно складає 10-річні прогнози бюджетних видатків та надходжень, які водночас являються як середньостроковим, так і довгостроковим прогнозом. Розробка цих прогнозів вимагається законодавством; вони періодично уточнюються. Загальні видатки і доходи у США проходять при затвердженні як мінімум 13-ти законів про призначення, що містять суми призначень із визначенням загального призначення фондів, але без детального розподілу. Крім того існує друга категорія видатків, що затверджуються законодавством, яке детально визначає як і на що використовувати кошти, наприклад, це закони про передбачені державою пенсії, виплати та послуги. Закон вимагає від Департаменту управління бюджетом підготовки базових прогнозів і встановлює правила для їх розробки. Кожного року відомства повинні подавати в рамках бюджетного запиту 10-річні базові прогнози та поновлювати їх. Базовий прогноз - це прогноз видатків по програмах; він скорегований на інфляцію, демографічний фактор тощо, але не відображає зміни, заплановані у бюджетній політиці уряду. Крім того, відомства повинні готувати 10-річні прогнози президентської політики на подальші роки. Ці прогнози можуть відрізнятись в значній мірі від базових прогнозів, оскільки вони відображають довгострокові наслідки президентської політики, які збільшують або зменшують прогнозні видатки та доходи.
Австралія. На початку роботи над бюджетом Міністерство фінансів будує перспективні оцінки витрат на кожний з наступних трьох років. Ці прогнози "від базового рівня" звичайно виражені в постійних цінах і включають тільки оцінки витрат по затверджених програмах при відсутності змін політики. Витрати по програмах, термін дії яких минає і які, цілком ймовірно, будуть продовжені, визначаються окремо. На наступному етапі Міністерство фінансів поєднує різні прогнози в єдиний документ, що пов'язується з обліком погодженої із прогнозом бюджету бази цін. Використовуючи ці прогнози, Кабінет Міністрів встановлює загальні цілі по відомствах на бюджетний рік. Прийняті урядом у процесі складання бюджету рішення доповнюють базові перспективні оцінки, що будуються без врахування змін у політиці. Таким чином, бюджетні рішення приймаються стосовно корегування у бік підвищення або зниження цих базових показників.
Хоча встановленням широких цілей політики займається Кабінет Міністрів, детальний аналіз залишається за Комітетом з питань перегляду видатків. Немає сумніву, що Комітет, створений урядом у середині 80-х, забезпечив наступні покращання у бюджетній сфері. Цей комітет був підкомітетом Кабінету Міністрів, куди входили не тільки Прем'єр-міністр, Голова казначейства та Міністр фінансів, а також міністри найбільших міністерств. Комітет відповідає за визначення загальної фіскальної політики та за вироблення стратегічної політики, включаючи зміни у політиці, необхідні для відображення фіскальних реалій, а також зміни пріоритетів уряду.
Одним із стратегічно важливих рішень Комітету було визначення обсягу ресурсів (обмежень ресурсів) для кожного галузевого міністерства для завершення роботи над річним бюджетом. В залежності від того, чи цей обсяг ресурсів є більшим або меншим від прогнозних оцінок напрямків існуючої політики (які скориговані на внутрішні зміни політики міністерств, які приймає Комітет), кожне галузеве міністерство повинно зробити зміни у програмах, спрямованих на заощадження ресурсів, або, навпаки, надати можливість впроваджувати нову діяльність. Найголовнішим моментом тут є те, що для здійснення визначених ними напрямків політики та програм галузеві міністерства самі здійснюють найкращий розподіл ресурсів, який відповідає загальнодержавній політиці та враховує жорсткі обмеження бюджетних ресурсів.
Ще одним елементом цієї системи була система поточних видатків. Ця система наділяє керівників галузевих міністерств значною свободою щодо управління власними людськими та адміністративними ресурсами у межах жорстких бюджетних обмежень - тих обмежень, які є прогнозованими у середньостроковій перспективі. Ця система забезпечила уникнення суперечок щодо обсягів адміністративних витрат і передбачала, що міністри були звільнені від обговорення питань на такому рівні. Це є перевагою цієї системи, яка виключає обговорення питання поточних видатків із кола обов'язків Кабінету Міністрів та, разом з тим, зміцнює довіру між галузевими відомствами та Міністерством фінансів.
Нарешті, варто зауважити, що система прогнозних оцінок дала можливість Міністерству фінансів взяти на себе щось на зразок ролі банку. Це можна проілюструвати прикладом широкої модернізації австралійської податкової системи, для якої передбачалася інвестиція розміром понад 1 мільярд австралійських доларів. Завдяки прогнозним оцінкам, Міністерство фінансів змогло зменшити поточні витрати у наступних роках за рахунок заощаджень, отриманих від інвестиції .
Зміцнення системи державних фінансів є необхідною умовою створення сталого ринкового середовища та досягнення економічного зростання у довготривалому періоді. Тому перехід до середньострокового бюджетного планування дозволить учасникам цього процесу узгодити політику розвитку в сфері державних фінансів безпосередньо, як в рамках підготовки бюджету на відповідний рік, так і на наступні три роки, перейшовши до формування довготермінової бюджетної політики.
Розпорядники бюджетних коштів, бюджетні установи і організації та громадськість повинні бути поінформовані про бюджетну стратегію уряду та добре знати, на які напрями та заради досягнення яких цілей уряд планує у майбутньому витрачати кошти платників податків. Знаючи державні пріоритети та завдання і володіючи інформацією щодо планових обсягів видатків не тільки на наступний рік, а ще на три роки вперед, галузеві міністерства, зможуть краще планувати свій розвиток. Потрібно встановлювати довго- та середньострокові цілі, завдання, а також визначати обсяг видатків на перспективу, щоб кожний розпорядник бюджетних коштів мав чіткий план своєї діяльності на декілька років.
2.2.2 Мета запровадження середньострокового планування
Середньострокове бюджетне планування - це визначення головними розпорядниками бюджетних коштів на підставі Програми діяльності Кабінету Міністрів України, плану своєї діяльності на середньостроковий період та обсягу необхідних коштів для досягнення цілей у середньостроковій перспективі. Обов'язковою вимогою середньострокового планування бюджету є відбір відповідних напрямів діяльності і завдань, виходячи з фінансових можливостей.
Основною метою запровадження середньострокового планування бюджету є підвищення дисципліни державних видатків, а також забезпечення процесу аналізу використання коштів, що буде стимулювати прийняття більш ефективних рішень щодо використання бюджетних коштів на всіх рівнях та планування головними розпорядниками коштів своєї діяльності.
Середньострокове бюджетне планування є необхідним елементом впровадження програмно-цільового методу у бюджетному процесі. Перехід до середньострокового бюджетного планування дасть учасникам бюджетного процесу можливість узгодити свої стратегічні плани діяльності з наявними бюджетними коштами як у рамках підготовки проекту бюджету на відповідний рік, так і на наступні періоди, що сприятиме переходу до формування довгострокової бюджетної політики.
2.2.3 Цілі середньострокового планування
• поліпшення макроекономічного балансу шляхом розроблення узгоджених та
• визначення загальних цілей бюджетної політики та забезпечення відкритості у
їх досягненні впродовж багатьох років;
• визначення і дотримання чітких пріоритетів у сфері державних видатків;
• забезпечення можливості ініціювання змін у бюджетній політиці та механізмів
контролю за їх реалізацією;
• удосконалення розподілу бюджетних коштів, спрямованих на досягнення
стратегічних пріоритетів, як за функціями, так і між відповідними функціями;
• підвищення відповідальності головних розпорядників бюджетних коштів за
ефективне та раціональне використання бюджетних коштів;
• посилення загального бюджетного контролю.
2.2.4 Характерні риси системи середньострокового планування
1. Прогнозні оцінки розробляються у два етапи:
1 етап - прогнозування, під час якого складаються технічні оцінки поточних витрат,
виходячи з існуючих умов;
можливих змін політичного курсу.
2. Зосередження уваги на змінах та пріоритетах політики Уряду.
3. Прогнозний бюджет не відображає збільшення тих видатків у наступні роки, які
потрібні для виконання нових бюджетних програм (хоча у ньому може закладатися певний резерв для покриття таких витрат).
4. Прогнозний бюджет деталізовано до такої ж міри, що і бюджет поточного року, але
для заохочення використання коштів з найвищою ефективністю щодо питання перерозподілу
коштів між програмами, головним розпорядникам надається в межах їхньої компетенції певна
свобода дій.
5. Оцінки витрат є реалістичними.
Середньострокові прогнози повинні відображати:
• поточний стан видатків;
• додаткові видатки, необхідні для забезпечення однакового рівня та якості послуг
у майбутньому (наприклад, для збереження відношення кількості учнів на одного
вчителя у навчальних закладах);
• додаткові витрати або економію коштів, якщо передбачається змінити рівень
або вид послуг.
2.2.5 Переваги запровадження середньострокового планування
У зв'язку з тим, що середньострокове планування охоплює три наступні за бюджетним роки, воно дає можливість:
• посилити загальний бюджетний контроль;
• розробити більш стабільну бюджетну політику;
• підвищити відповідальність головних розпорядників щодо розподілу та
використання бюджетних коштів;
• передбачати поточні видатки, які виникнуть у зв'язку із завершенням проектів
бюджетних капіталовкладень (наприклад, оцінити, які будуть поточні видатки
на утримання нової дороги після завершення її будівництва).
2.2.6 Шляхи реалізації
З метою розробки нових підходів до формування багаторічної бюджетної стратегії необхідно визначитися з переліком проблемних питань, які існують в галузях, з оцінкою вартості витрат на їх вирішення, та часом, протягом якого ця проблема може бути вирішена. Необхідно також визначити, які з проблем є найбільш нагальними, потребують першочергового вирішення та можуть бути вирішені в більш короткі терміни за менші кошти.
Передумовою ефективного середньострокового планування є запровадження суворих бюджетних обмежень через встановлення граничних розмірів видатків для всіх головних розпорядників бюджетних коштів. Основу розподілу граничних розмірів повинні складати попередні прогнози вартості існуючих бюджетних програм з урахуванням прийнятих урядом політичних рішень. Перевагою існування середньострокових граничних обсягів є те, що головні розпорядники коштів будуть показувати не бажаний ними обсяг видатків, який не підтверджений наявними ресурсами, а більш реальну картину видатків у середньостроковій перспективі. Саме існування таких обмежень, що виходять із прогнозованих ресурсів та середньострокової політики уряду, змусить головних розпорядників коштів виділити найбільш пріоритетний напрям своєї діяльності. Разом з тим слід зазначити, що граничні обсяги на середньострокову перспективу є умовними, оскільки вони будуть коригуватися щороку, виходячи із зміни економічної ситуації, зміни політики уряду, а також залежатимуть від пріоритетів і структурних змін у видатках головних розпорядників та якості обґрунтування ними оцінок своїх прогнозних видатків.
Загалом, для забезпечення передбачуваності багаторічні оцінки слід розподіляти по функціях, розпорядниках бюджетних коштів та поміж програмами. Сильною стороною орієнтовних обсягів видатків головних розпорядників є те, що вони заохочують установи до коригування видатків бюджетної програми з огляду на граничні обсяги видатків протягом середньострокового періоду.
Процес підготовки середньострокового бюджету повинен поєднувати три підходи:
1. Підхід зверху - вниз, який складається з таких етапів:
I етап - визначення попередніх граничних обсягів видатків для головних
розпорядників у відповідності із пріоритетами, визначеними урядом на основі прогнозу ресурсів.
II етап- доведення до головних розпорядників коштів граничних обсягів видатків
та інструктивних матеріалів щодо заповнення бюджетних запитів на відповідний рік.
2. Підхід знизу - вверх, який передбачає формування бюджетних запитів головними
розпорядниками коштів в рамках визначених для них граничних обсягів видатків. На цьому
етапі головний розпорядник із залученням розпорядників нижчого рівня (відповідальних
виконавців) та отримувачів коштів державного бюджету повинен визначити свої пріоритети, і
тим самим здійснити найефективніший розподіл бюджетних коштів.
3. Механізм узгодження, який передбачає взаємодію між Кабінетом Міністрів України,
Міністерством фінансів та головними розпорядниками.
Загальноприйнятою практикою є підготовка проекту бюджету зверху - вниз, з переходом на подальших стадіях бюджетного процесу до застосування другого та третього підходів .
2.2.7 Можливі зміни щодо попереднього прогнозу
Прогноз видатків, розроблений на основі даних попереднього року, є відправним пунктом процесу складання бюджету на наступний рік. Але в той же час, як вже згадувалося раніше, Міністерство фінансів разом з іншими головними розпорядниками може коригувати середньорічний прогноз, складений попереднього року, беручи до уваги очікувані зміни у структурі видатків, виконання бюджету та аналіз видатків. Необхідно також провести попередню оцінку можливої економії коштів, якої можна досягти протягом запланованого періоду за рахунок існуючих програм.
Потрібно також відзначити, що граничні обсяги можуть бути перевизначені на наступний рік для того, щоб відобразити макроекономічні зміни та пріоритетні напрямки політики.
2.2.8 Досвід попередніх років
Робота щодо запровадження середньострокового прогнозування видатків бюджету була розпочата в 2001 році. При підготовці бюджетних запитів на 2002 рік були застосовані елементи середньострокового бюджетного планування. У п.З форми 2002-1 бюджетних запитів на 2002 рік головним розпорядникам бюджетних коштів було запропоновано спрогнозувати обсяг видатків у розрізі бюджетних програм та відповідальних виконавців.
При визначенні видатків на бюджетну програму на плановий рік кожен головний розпорядник повинен був оцінити необхідні і можливі бюджетні ресурси для її продовження у наступних за плановим роках, очікуваний результат і вплив від впровадження бюджетної програми у плановому році на обсяг відповідних видатків у наступні періоди. При цьому видатки на наступні роки повинні були розраховуватися, виходячи з існуючих умов та наявних ресурсів з урахуванням можливих структурних змін в діяльності головного розпорядника.
Проте деякі головні розпорядники сприйняли запропоноване нововведення щодо прогнозування видатків на середньострокову перспективу як можливість завчасно показати свою потребу у бюджетних коштах на виконання програм. Таким чином, вони не врахували необхідності визначення та забезпечення пріоритетів серед своїх бюджетних програм.
З урахуванням досвіду минулих років пропонується наступний план дій впродовж бюджетного періоду щодо реалізації поставленої мети:
I етап- підготовка разом з Мінекономіки, Національним банком, іншими
центральними органами державної влади прогнозу макропоказників економічного і соціального розвитку України на відповідний бюджетний рік, а також на наступні три роки.
II етап - внесення головними розпорядниками пропозицій стосовно очікуваних
структурних змін проти поточного року у прогнозних обсягах видатків на наступний рік та пропозицій щодо змін до програмної класифікації видатків державного бюджету.
III етап -розробка граничних обсягів видатків загального фонду на наступний рік
в розрізі головних розпорядників на основі одержаних макро¬економічних показників, розрахованого прогнозного обсягу бюджетних ресурсів на наступний рік та наступні три роки; доведення їх до відповідних головних розпорядників разом з прогнозним обсягом видатків на три роки, що слідують за плановим.
IV етап - заповнення головними розпорядниками бюджетних запитів в межах
доведених граничних обсягів видатків на наступний бюджетний рік та прогнозних обсягів видатків на три наступні роки.
V етап - подання прогнозних обсягів видатків державного бюджету на три наступні
після бюджетного роки у переліку матеріалів, що подаються на розгляд Кабінету Міністрів України та Верховній Раді України разом з проектом Закону України "Про Державний бюджет України на відповідний рік".
2.2.9 Світовий досвід застосування середньострокового планування
При бюджетному плануванні у більшості країн обов'язковим є врахування подій, які очікуються не лише в наступному бюджетному році, але й в майбутньому. Зокрема, необхідно враховувати, які прогнозуються надходження до бюджету, які, відповідно до цього, плануються видатки, тобто якими будуть цілі фінансово-бюджетної політики уряду і як на неї впливатиме державний борг. Для розробки річного бюджету, оцінки стабільності бюджетної політики та визначення змін, яких вона потребує, важливою є підготовка середньострокової макроекономічної системи прогнозів. Макроекономічні передбачення - це не просто прогнози тенденцій поведінки макроекономічних змінних. Передбачення базуються на визначенні цілей та засобів їх досягнення у таких сферах, як кредитно-грошова політика, бюджетна політика, валютна та торгова політика, управління зовнішнім боргом, регулювання та сприяння розвитку приватного сектору та реформування державних підприємств. Прогнози повинні охоплювати поточний рік та наступні 3-4 роки, і включати оцінку бюджетних надходжень та видатків.
На початковому етапі країни, що складали довгострокові бюджети, зіткнулися з двома проблемами: по перше, це тенденція до завищення показників економічного зростання та наявних ресурсів у прогнозному періоді; по-друге, тенденція розпорядників бюджетних коштів сприймати середньострокові прогнози видатків як затверджені показники. У подальшому це ускладнювало скорочення видатків навіть тоді, коли ставало цілком очевидним, що базові економічні припущення були занадто оптимістичними або коли змінювалися політичні пріоритети.
Крім технічних недоліків, однією з причин того, що середньострокове планування видатків у минулі роки не завжди досягало очікуваних результатів, був недостатній рівень бюджетної дисципліни у деяких державних установах. Найпоширенішою слабкістю такого планування є підхід, який ґрунтується на "потребах", що призводить до складання бюджетів, не узгоджених з фінансовими можливостями країни. Ці проблеми загострювалися під час розробки багаторічних програм, оскільки планування, що виходить за межі бюджетного року, розглядається як менш обов'язкове порівняно з поточним, а спокуса завищити потребу занадто велика. Середньострокове планування видатків розглядалося більшістю головних розпорядників як механізм визначення нових програм та виділення на них коштів у бюджетах майбутніх років.
Починаючи з середини вісімдесятих, зважаючи на проблеми, які виникали у минулому, та потребу контролювати видатки, довгострокові системи складання бюджету з інструменту визначення нових програм перетворилися на інструмент контролю за видатками та інструмент виділення ресурсів за умов суворих бюджетних обмежень. Це знайшло своє відображення у нормативних актах, прийнятих у ряді країн, згідно з якими в основі припущень мав лежати незмінний політичний курс, тобто визначалася лише майбутня вартість існуючих програм.
Проте з метою посилення контролю за видатками, деякі країни затвердили інший підхід. Наприклад, у Канаді замість середньострокових планів перейшли до дворічного планування, оскільки міністерства дійшли висновку, що увага на короткотерміновому етапі планування є більш доцільною з погляду бюджетної консолідації.
У Великобританії більша частина видатків планується на трирічний термін. Плани прогнозних оцінок переглядаються кожні два роки, тоді середньострокова схема пересувається на наступні два роки. Під час планування та здійснення контролю за державними видатками у середньостроковий період у Великобританії дотримуються двох основних правил: 1) уряд бере позики лише з метою їх інвестування, а не для фінансування поточних витрат; 2) відношення чистого державного боргу до ВВП повинно утримуватися на сталому та доцільному рівні. Ще однією особливістю складання бюджету є те, що у планах видатків розпорядникам бюджетних коштів дозволено переносити невикористані кошти з одного року на інший.
У Данії на початку процесу складання бюджету Міністерство фінансів коригує довгострокові прогнози для відображення припущень щодо заробітної плати та рівня цін, що використовуватимуться при складанні наступного бюджету. У лютому Мінфін пропонує Кабінету Міністрів граничні розміри видатків для кожного окремого розпорядника та основні напрями бюджетної політики щодо розподілу видатків. Ці граничні обсяги служать основою розробки бюджетних пропозицій для різних міністерств. Переговори стосовно бюджету ведуться довкола покриття нових видатків та можливостей скорочення деяких з них для міністерств, яким важко дотримуватися встановлених лімітів.
У Німеччині річний бюджет складається на основі середньострокового фінансового плану, який щороку подається до парламенту. Як план, так і бюджет розробляються на основі фіскальних пропозицій, запропонованих радою з фінансового планування, у якій представлені всі рівні уряду. Оцінки майбутніх доходів федерального бюджету на середньострокову перспективу базуються на макроекономічних прогнозах та припущеннях. В плані відображається загальна фіскальна політика та майбутні видатки по кожному із сорока великих блоків. Ці блоки складаються із багаторічних оцінок, зроблених одночасно з річним бюджетом по кожній статті видатків, включених до бюджету. Показники узгоджуються з галузевими міністерствами. При прогнозуванні потреби в грошових коштах на наступні три роки до деяких блоків включають поправку на підвищення цін (наприклад, по тих соціальних видатках, які індексуються, та виплатах відсотків). На кожний рік передбачається нерозподілені планові резерви на випадок подальшого зростання цін та прийняття нових програм, а також загальний резерв на збільшення заробітної плати. Багаторічні оцінки узгоджуються з середньостроковими цілями, але розмір призначення, що виділяється кожному розпоряднику коштів, є меншим, ніж закладені в бюджет видатки, оскільки загальний запланований резерв включено в прогноз кожного з наступних років для покриття додаткових витрат на нові програми та можливе зростання цін .
Найбільш важливою метою середньострокового планування є встановлення пріоритетів згідно з бюджетною політикою уряду, а також запобігання виникнення ситуацій, коли державні видатки перевищують прогнозні ресурси в середньостроковій перспективі. Міністерство фінансів кожен рік випускає детальні бюджетні інструкції, а також розробляє спеціальні норми, які регулюють зростання поточних або адміністративних витрат.
У Сполучених Штатах Америки Департамент управління бюджетом регулярно складає 10-річні прогнози бюджетних видатків та надходжень, які водночас являються як середньостроковим, так і довгостроковим прогнозом. Розробка цих прогнозів вимагається законодавством; вони періодично уточнюються. Загальні видатки і доходи у США проходять при затвердженні як мінімум 13-ти законів про призначення, що містять суми призначень із визначенням загального призначення фондів, але без детального розподілу. Крім того існує друга категорія видатків, що затверджуються законодавством, яке детально визначає як і на що використовувати кошти, наприклад, це закони про передбачені державою пенсії, виплати та послуги. Закон вимагає від Департаменту управління бюджетом підготовки базових прогнозів і встановлює правила для їх розробки. Кожного року відомства повинні подавати в рамках бюджетного запиту 10-річні базові прогнози та поновлювати їх. Базовий прогноз - це прогноз видатків по програмах; він скорегований на інфляцію, демографічний фактор тощо, але не відображає зміни, заплановані у бюджетній політиці уряду. Крім того, відомства повинні готувати 10-річні прогнози президентської політики на подальші роки. Ці прогнози можуть відрізнятись в значній мірі від базових прогнозів, оскільки вони відображають довгострокові наслідки президентської політики, які збільшують або зменшують прогнозні видатки та доходи.
Австралія. На початку роботи над бюджетом Міністерство фінансів будує перспективні оцінки витрат на кожний з наступних трьох років. Ці прогнози "від базового рівня" звичайно виражені в постійних цінах і включають тільки оцінки витрат по затверджених програмах при відсутності змін політики. Витрати по програмах, термін дії яких минає і які, цілком ймовірно, будуть продовжені, визначаються окремо. На наступному етапі Міністерство фінансів поєднує різні прогнози в єдиний документ, що пов'язується з обліком погодженої із прогнозом бюджету бази цін. Використовуючи ці прогнози, Кабінет Міністрів встановлює загальні цілі по відомствах на бюджетний рік. Прийняті урядом у процесі складання бюджету рішення доповнюють базові перспективні оцінки, що будуються без врахування змін у політиці. Таким чином, бюджетні рішення приймаються стосовно корегування у бік підвищення або зниження цих базових показників.
Хоча встановленням широких цілей політики займається Кабінет Міністрів, детальний аналіз залишається за Комітетом з питань перегляду видатків. Немає сумніву, що Комітет, створений урядом у середині 80-х, забезпечив наступні покращання у бюджетній сфері. Цей комітет був підкомітетом Кабінету Міністрів, куди входили не тільки Прем'єр-міністр, Голова казначейства та Міністр фінансів, а також міністри найбільших міністерств. Комітет відповідає за визначення загальної фіскальної політики та за вироблення стратегічної політики, включаючи зміни у політиці, необхідні для відображення фіскальних реалій, а також зміни пріоритетів уряду.
Одним із стратегічно важливих рішень Комітету було визначення обсягу ресурсів (обмежень ресурсів) для кожного галузевого міністерства для завершення роботи над річним бюджетом. В залежності від того, чи цей обсяг ресурсів є більшим або меншим від прогнозних оцінок напрямків існуючої політики (які скориговані на внутрішні зміни політики міністерств, які приймає Комітет), кожне галузеве міністерство повинно зробити зміни у програмах, спрямованих на заощадження ресурсів, або, навпаки, надати можливість впроваджувати нову діяльність. Найголовнішим моментом тут є те, що для здійснення визначених ними напрямків політики та програм галузеві міністерства самі здійснюють найкращий розподіл ресурсів, який відповідає загальнодержавній політиці та враховує жорсткі обмеження бюджетних ресурсів.
Ще одним елементом цієї системи була система поточних видатків. Ця система наділяє керівників галузевих міністерств значною свободою щодо управління власними людськими та адміністративними ресурсами у межах жорстких бюджетних обмежень - тих обмежень, які є прогнозованими у середньостроковій перспективі. Ця система забезпечила уникнення суперечок щодо обсягів адміністративних витрат і передбачала, що міністри були звільнені від обговорення питань на такому рівні. Це є перевагою цієї системи, яка виключає обговорення питання поточних видатків із кола обов'язків Кабінету Міністрів та, разом з тим, зміцнює довіру між галузевими відомствами та Міністерством фінансів.
Нарешті, варто зауважити, що система прогнозних оцінок дала можливість Міністерству фінансів взяти на себе щось на зразок ролі банку. Це можна проілюструвати прикладом широкої модернізації австралійської податкової системи, для якої передбачалася інвестиція розміром понад 1 мільярд австралійських доларів. Завдяки прогнозним оцінкам, Міністерство фінансів змогло зменшити поточні витрати у наступних роках за рахунок заощаджень, отриманих від інвестиції .
