Небава Макроекономіка (2003)
17.4 Державне регулювання розподілу доходів і система соціального захисту
Формування сукупних доходів населення охоплює їхнє виробництво, розподіл, перерозподіл і використання. Розподіл доходів складається на етапі формування доходів власників виробничих чинників (функціональний розподіл). Персональний розподіл номінальних доходів є результатом перерозподілу. Проходячи через сімейний бюджет, обсяг душового доходу змінюється в залежності від розміру і структури сімей, співвідношення утриманців і осіб, що мають самостійні доходи. Розмір реальних доходів залежить від параметрів інфляційного процесу. Головним же каналом перерозподілу доходів є державне регулювання цього процесу. Податкові системи і державні трансферти (грошові і натуральні), системи соціального забезпечення і страхування й ін. показують, що сучасна держава втягнута в широкомасштабну діяльність з перерозподілу доходів.
Будь-яка з форм державного регулювання (у тому числі соціальна) утворюється з матеріальних, інституціональних і концептуальних складових. Відзначимо, що соціальне регулювання не є винятковим привілеєм держави, воно охоплює не тільки перерозподіл доходів, але й інші показники рівня життя. Об'єктами соціального регулювання є охорона навколишнього середовища і захист прав споживача. Соціальне регулювання здійснюють ділові одиниці, профспілки, церква та інші неурядові організації. Матеріальна основа державного регулювання залежить від обсягу національного виробництва і тієї його частки, що перерозподіляється централізовано, через державний бюджет. Інституціональна основа пов'язана з організацією процесу перерозподілу і діяльністю відповідних установ (у тому числі неурядових). Концептуальна основа державного регулювання – це теорія, що одержала статус урядової доктрини, тобто призначена в основу соціальної політики держави.
Альтернативні концептуальні підходи до державного перерозподілу доходів можна зводити до проблеми протиставлення рівності й ефективності. Початки цієї проблеми знаходяться в області розподілу ресурсів. Класична теорія вважає, що ринок спроможний раціонально розподілити обмежені ресурси. Відповідно до так званої “ефективності Парето” стан системи є стабільним, якщо ніякий перерозподіл ресурсів (або продуктів) не може поліпшити становище одного з учасників господарського процесу, не погіршуючи становище інших. Розподіл доходів при цьому характеризується як стійко нерівномірний. Класична теорія вважає, що розподіл доходів не піддається зміні, а будь-який державний перерозподіл заздалегідь приречений. Неокласичний напрямок критично оцінює нерівномірність розподілу доходів. Починаються спроби знайти такий критерій ефективності, який зіставляв би процеси, що торкаються доходів відразу багатьох споживачів. З цього погляду ефективним може бути визнаний такий перерозподіл доходів, при якому приріст багатства вигравших більше втрати багатства тих, що програли.
Прихильники державного перерозподілу доходів підтверджують, що рівність у розподілі доходів є необхідною умовою максимізації загальної корисності доходів усіх споживачів. Цей висновок цілком достовірний в умовах, коли обсяг усього доходу, що перерозподіляється, – фіксований. Критики державного перерозподілу справедливо вважають, що стимулювальний ефект пов'язаний не тільки з розміром, але і з засобом розподілу доходів. Тому будь-який перерозподіл доходу, що переслідує ціль максимізації загальної корисності в поточному періоді, неминуче веде до зниження доходу (і загальної корисності) у наступному.
Співвідношення між рівністю й ефективністю в практиці зводиться до пошуку таких форм і засобів перерозподілу, що мінімізували б негативний вплив перерозподільчих процесів на ефективність, одночасно максимізувавши позитивний результат у формі скорочення бідності.
Вибір концептуальних основ соціальної політики залежить від політичного процесу. Проте, якщо ринок не спроможний “правильно” розподілити доходи, це не дає підстави вважати, що політичний процес спроможний знайти оптимальне рішення.
Державний перерозподіл доходів здійснюється через бюджетно-фінансове регулювання. Держава відповідно до пріоритетів соціальної політики чинними спеціальними соціальними програмами надає соціальні виплати у формі грошових і натуральних трансфертів а також послуг. Соціальні виплати і послуги різноманітні. Вони диференційовані за джерелами формування і засобами фінансування, умовами надання їх колу одержувачів. Грошові соціальні виплати пов'язані з компенсацією втрат (зменшенням) доходу в результаті: повної або часткової втрати працездатності, народження дітей, втрати годувальників або роботи (виплати по безробіттю, компенсації витрат на перекваліфікацію та інші виплати безробітним). Грошові соціальні виплати доповнюються повністю або частково безкоштовними послугами охорони здоров'я, освіти, житлового і транспортного секторів. Всі соціальні трансферти можуть носити одночасний характер або виплачуватися періодично протягом установленого часу. Розмір соціальних виплат може залежати від законодавчо встановлюваного мінімуму душового доходу або заробітної плати. Соціальні трансферти можуть приймати форму податкових знижок. Всі соціальні виплати оформляються в систему соціального страхування і соціального забезпечення, доповнену державною добродійністю.
У країнах із ринковою економікою фінансування цих сфер здійснюється на тристоронній основі (держава, роботодавці й одержувачі доходів), а в країнах з адміністративно-командною економікою –централізовано. Реальні доходи населення формувалися в основному за рахунок зарплати і доходів із суспільних фондів споживання (СФС). Розподіл СФС здійснювався на безкоштовній або частково платній основі відповідно до кількості і якості трудового внеску в суспільне виробництво, а також з урахуванням потреби.
Відомі різноманітні варіанти поєднання державної і приватної гілок соціальних виплат. Метою соціальної політики є заохочення усіх форм ділової активності, насамперед трудової і підприємницької. Трудова активність виявляється в підвищенні ступеня використання резервів праці, росту зайнятості і продуктивності праці, підприємницька відбита обсягом і структурою інвестицій. Бувши об'єктивно взаємозалежними, ці форми діяльності здійснюються в кожний даний момент різними суб'єктами, що мають різні мотиваційні моделі поведінки. У результаті система державного регулювання повинна одночасно підтримувати доходи і створювати стимули підвищення ділової активності всіх ринкових суб'єктів.
Ринкова система взаємодії містить різноманітні види ризиків, у тому числі ризик втрати або зниження доходів. Державні гарантії компенсації ризику втрати доходу (система державної підтримки доходів) складають головне утримання систем соціального захисту населення. Існуючі системи соціального захисту спрямовані на підтримку певного (гарантованого) рівня доходів і споживання послуг охорони здоров'я, освіти й ін. соціально слабких, малозабезпечених прошарків населення. У категорію малозабезпечених потрапляють особи з доходами, що зменшуються у результаті погіршення стану здоров'я й інвалідності, народження дітей або старості, втрати роботи або годувальників і ін. Коло осіб, що є об'єктом соціального захисту, достатньо неоднорідне і значно розширюється в умовах дестабілізації національної економіки.
Однією з форм соціального захисту у зв?язку з підвищенням споживчих цін є компенсаційні і дотаційні виплати, використовуються не тільки як тимчасовий захід, але і як постійно чинний елемент соціального захисту. Мова йде про захист доходів населення від інфляції, що практично здійснюється різними способами. Серед них: адаптація, тобто підвищення пенсій і доходів попередніх призначень у відповідності з динамікою цін і рівня життя; компенсація – прямий перегляд ставок і окладів при укладанні колективних договорів, що застосовується при підвищенні цін на певні групи товарів широкого вжитку; індексація доходів населення – основна форма соціального захисту населення.
Державна індексація доходів – це встановлений державою механізм підвищення грошових доходів населення, що компенсує частково або повністю подорожчання споживчих товарів і послуг. Вона направлена на підтримку платоспроможної здатності, особливо вразливих груп з фіксованими доходами – пенсіонерів, інвалідів, неповних і багатодітних сімей, а також молоді. Державна індексація доходів ведеться на основі врахування росту вартості життя. Оцінка зміни вартості життя здійснюється з розрахунку індексу цін і тарифів фіксованого набору товарів і послуг, що складають споживчий кошик. Споживчі кошики, що відбивають обсяг і структуру сімейних витрат, диференційовані за доходними групами. На відміну від споживчого кошика мінімум матеріальної заможності, структура споживчих витрат середнього жителя країни швидко змінюються, так що набір товарів і послуг, що включаються в споживчий кошик середнього класу, постійно розширюється.
Світовий досвід проведення індексації доходів показує, що цей процес повинний бути обмеженим і диференціюватися по категоріях доходоотримувачів і за часом. Підтримка доходів здійснюється в різних формах і по різних каналах. Система соціального захисту спрямована на підтримку реальних, а не номінальних доходів, тому поєднує у собі заходи, що компенсують втрату грошових доходів і натуральні виплати і пільги. До останнього відносяться продовольчі талони, системи державного виховання, навчання дітей і перепідготовки дорослих, державне медичне і соціальне обслуговування й ін.
Матеріальною базою державного перерозподілу доходів є державні фінанси. Існуючі в сучасних умовах системи оподатковування дають у цілому слабкий ефект перерозподілу. Прогресивний вплив прямих податків звичайно послабляються регресивним ефектом від непрямих. Відзначимо, що непрямі податки відбиті в цінах, а це означає, що вони впливають не тільки на номінальні, але і на реальні доходи. Причому всі платники непрямих податків, у тому числі і соціально слабкі, беруть участь у фінансуванні витрат по виплаті соціальних трансфертів.
Будь-яка з форм державного регулювання (у тому числі соціальна) утворюється з матеріальних, інституціональних і концептуальних складових. Відзначимо, що соціальне регулювання не є винятковим привілеєм держави, воно охоплює не тільки перерозподіл доходів, але й інші показники рівня життя. Об'єктами соціального регулювання є охорона навколишнього середовища і захист прав споживача. Соціальне регулювання здійснюють ділові одиниці, профспілки, церква та інші неурядові організації. Матеріальна основа державного регулювання залежить від обсягу національного виробництва і тієї його частки, що перерозподіляється централізовано, через державний бюджет. Інституціональна основа пов'язана з організацією процесу перерозподілу і діяльністю відповідних установ (у тому числі неурядових). Концептуальна основа державного регулювання – це теорія, що одержала статус урядової доктрини, тобто призначена в основу соціальної політики держави.
Альтернативні концептуальні підходи до державного перерозподілу доходів можна зводити до проблеми протиставлення рівності й ефективності. Початки цієї проблеми знаходяться в області розподілу ресурсів. Класична теорія вважає, що ринок спроможний раціонально розподілити обмежені ресурси. Відповідно до так званої “ефективності Парето” стан системи є стабільним, якщо ніякий перерозподіл ресурсів (або продуктів) не може поліпшити становище одного з учасників господарського процесу, не погіршуючи становище інших. Розподіл доходів при цьому характеризується як стійко нерівномірний. Класична теорія вважає, що розподіл доходів не піддається зміні, а будь-який державний перерозподіл заздалегідь приречений. Неокласичний напрямок критично оцінює нерівномірність розподілу доходів. Починаються спроби знайти такий критерій ефективності, який зіставляв би процеси, що торкаються доходів відразу багатьох споживачів. З цього погляду ефективним може бути визнаний такий перерозподіл доходів, при якому приріст багатства вигравших більше втрати багатства тих, що програли.
Прихильники державного перерозподілу доходів підтверджують, що рівність у розподілі доходів є необхідною умовою максимізації загальної корисності доходів усіх споживачів. Цей висновок цілком достовірний в умовах, коли обсяг усього доходу, що перерозподіляється, – фіксований. Критики державного перерозподілу справедливо вважають, що стимулювальний ефект пов'язаний не тільки з розміром, але і з засобом розподілу доходів. Тому будь-який перерозподіл доходу, що переслідує ціль максимізації загальної корисності в поточному періоді, неминуче веде до зниження доходу (і загальної корисності) у наступному.
Співвідношення між рівністю й ефективністю в практиці зводиться до пошуку таких форм і засобів перерозподілу, що мінімізували б негативний вплив перерозподільчих процесів на ефективність, одночасно максимізувавши позитивний результат у формі скорочення бідності.
Вибір концептуальних основ соціальної політики залежить від політичного процесу. Проте, якщо ринок не спроможний “правильно” розподілити доходи, це не дає підстави вважати, що політичний процес спроможний знайти оптимальне рішення.
Державний перерозподіл доходів здійснюється через бюджетно-фінансове регулювання. Держава відповідно до пріоритетів соціальної політики чинними спеціальними соціальними програмами надає соціальні виплати у формі грошових і натуральних трансфертів а також послуг. Соціальні виплати і послуги різноманітні. Вони диференційовані за джерелами формування і засобами фінансування, умовами надання їх колу одержувачів. Грошові соціальні виплати пов'язані з компенсацією втрат (зменшенням) доходу в результаті: повної або часткової втрати працездатності, народження дітей, втрати годувальників або роботи (виплати по безробіттю, компенсації витрат на перекваліфікацію та інші виплати безробітним). Грошові соціальні виплати доповнюються повністю або частково безкоштовними послугами охорони здоров'я, освіти, житлового і транспортного секторів. Всі соціальні трансферти можуть носити одночасний характер або виплачуватися періодично протягом установленого часу. Розмір соціальних виплат може залежати від законодавчо встановлюваного мінімуму душового доходу або заробітної плати. Соціальні трансферти можуть приймати форму податкових знижок. Всі соціальні виплати оформляються в систему соціального страхування і соціального забезпечення, доповнену державною добродійністю.
У країнах із ринковою економікою фінансування цих сфер здійснюється на тристоронній основі (держава, роботодавці й одержувачі доходів), а в країнах з адміністративно-командною економікою –централізовано. Реальні доходи населення формувалися в основному за рахунок зарплати і доходів із суспільних фондів споживання (СФС). Розподіл СФС здійснювався на безкоштовній або частково платній основі відповідно до кількості і якості трудового внеску в суспільне виробництво, а також з урахуванням потреби.
Відомі різноманітні варіанти поєднання державної і приватної гілок соціальних виплат. Метою соціальної політики є заохочення усіх форм ділової активності, насамперед трудової і підприємницької. Трудова активність виявляється в підвищенні ступеня використання резервів праці, росту зайнятості і продуктивності праці, підприємницька відбита обсягом і структурою інвестицій. Бувши об'єктивно взаємозалежними, ці форми діяльності здійснюються в кожний даний момент різними суб'єктами, що мають різні мотиваційні моделі поведінки. У результаті система державного регулювання повинна одночасно підтримувати доходи і створювати стимули підвищення ділової активності всіх ринкових суб'єктів.
Однією з форм соціального захисту у зв?язку з підвищенням споживчих цін є компенсаційні і дотаційні виплати, використовуються не тільки як тимчасовий захід, але і як постійно чинний елемент соціального захисту. Мова йде про захист доходів населення від інфляції, що практично здійснюється різними способами. Серед них: адаптація, тобто підвищення пенсій і доходів попередніх призначень у відповідності з динамікою цін і рівня життя; компенсація – прямий перегляд ставок і окладів при укладанні колективних договорів, що застосовується при підвищенні цін на певні групи товарів широкого вжитку; індексація доходів населення – основна форма соціального захисту населення.
Державна індексація доходів – це встановлений державою механізм підвищення грошових доходів населення, що компенсує частково або повністю подорожчання споживчих товарів і послуг. Вона направлена на підтримку платоспроможної здатності, особливо вразливих груп з фіксованими доходами – пенсіонерів, інвалідів, неповних і багатодітних сімей, а також молоді. Державна індексація доходів ведеться на основі врахування росту вартості життя. Оцінка зміни вартості життя здійснюється з розрахунку індексу цін і тарифів фіксованого набору товарів і послуг, що складають споживчий кошик. Споживчі кошики, що відбивають обсяг і структуру сімейних витрат, диференційовані за доходними групами. На відміну від споживчого кошика мінімум матеріальної заможності, структура споживчих витрат середнього жителя країни швидко змінюються, так що набір товарів і послуг, що включаються в споживчий кошик середнього класу, постійно розширюється.
Світовий досвід проведення індексації доходів показує, що цей процес повинний бути обмеженим і диференціюватися по категоріях доходоотримувачів і за часом. Підтримка доходів здійснюється в різних формах і по різних каналах. Система соціального захисту спрямована на підтримку реальних, а не номінальних доходів, тому поєднує у собі заходи, що компенсують втрату грошових доходів і натуральні виплати і пільги. До останнього відносяться продовольчі талони, системи державного виховання, навчання дітей і перепідготовки дорослих, державне медичне і соціальне обслуговування й ін.
Матеріальною базою державного перерозподілу доходів є державні фінанси. Існуючі в сучасних умовах системи оподатковування дають у цілому слабкий ефект перерозподілу. Прогресивний вплив прямих податків звичайно послабляються регресивним ефектом від непрямих. Відзначимо, що непрямі податки відбиті в цінах, а це означає, що вони впливають не тільки на номінальні, але і на реальні доходи. Причому всі платники непрямих податків, у тому числі і соціально слабкі, беруть участь у фінансуванні витрат по виплаті соціальних трансфертів.
