Кунев Ю.Д. (ру) Управление в таможенной службе (2006)

16.2. Нормотворчество в таможенной службе

Правотворческая форма деятельности субъектов управления направлена на выработку новых правовых норм, усовершенствование, изменение или отмену. Результатом правотворческой деятельности является принятие нормативных актов органами исполнительной власти. В них содержатся административные нормы, которые регулируют типичные управленческие отношения. Именно в правовых актах управления решаются многие вопросы детализации и конкретизации общих правовых норм, содержащихся в актах законодательных (Представительных) органов государственной власти. Однако следует иметь в виду, что во правотворческой формой управленческой деятельности понимают не только сам правовой акт как внешнее выражение, но и весь процесс его подготовки и принятия.

В условиях проведения административной реформы в Украине значительно возрастает значение "Технологии" подготовки и принятия проектов правовых актов управления, которая может быть определена как административная правотворчество.

"Технология" правотворчества - многоплановое понятие:

- Порядок (этапы) подготовки проектов и определение видов правовых актов;

- Научно-информационное обеспечение процесса разработки и принятия проектов, организация компетентной экспертизы решений, которые проектируются;

- Разработка наиболее целесообразных правил нормотворческой техники;

- Правила принятия проектов, их официального обнародования.

По сути, речь идет о предъявлении определенных требований, в т.ч. юридически-технического характера, к подготовке, оформлению и принятию проектов нормативных актов. Ведь необходимо обеспечить соответствие нормативного регулирования требованиям общественного развития, заложить реальную возможность реализации предписаний правового акта.

Разработка проектов нормативных актов - сложная и кропотливая работа. Мировая практика показывает, что внимательный подготовка и принятие каждого правотворческого решение требует сбора подготовительных материалов, проведение социологических и других исследований, анализа эффективности ожидаемого регулирования. Необходимо дать разработчикам проекта время для того, чтобы найти и проанализировать действующие в государстве акты по соответствующему вопросу, зарубежное законодательство, взвешенно сформулировать будущие нормы, провести широкое и квалифицированное их обсуждение.

Как показывает практика, немало недостатков современной правотворческой деятельности во многом обусловлены неоправданной поспешностью подготовки и принятия нормативных решений. Значительное количество недостатков правотворчества объясняется отсутствием достаточного опыта подготовки нормативных актов, квалифицированных кадров, а также необходимой теоретической базы. Среди этих недостатков - бессистемность, хаотическое развитие законодательства, отсутствие научно обоснованной системы правовых актов управления, противоречия и несогласованность внутри нормативно-правового массива субъектов правотворчества.

Нормотворческая деятельность таможенной службы Украины является конкретной формой управления. Она заключается не только в заполнении пробелов правового регулирования, возникающие в результате недостаточной реализации правотворческой способности. Такая деятельность основывается прежде всего на сознательном регулировании отношений в определенной области управления со стороны правомочного органа.

Нормотворческая деятельность должна обеспечить:

а) юридическое закрепление существующих в области отношений и их правовое регулирование;

б) формирование новых отношений, отсутствующих в текущий момент, но желательных или необходимых с точки зрения выполнения перспективных задач;

в) ликвидации отношений и ситуаций, которые тормозят развитие новых прогрессивных тенденций.

Названные цели достигаются работой в двух основных направлениях:

а) правовой организацией области управления, которая предусматривает юридическое закрепление задач, компетенции, функций, организационной структуры всех звеньев данной системы;

б) правовой организацией осуществления функций управления каждым звеном нормативным определением форм, методов и приемов наиболее эффективной деятельности системы.

Всю нормативную базу, которой руководствуется таможенная служба, можно условно разделить на внешнюю, которая создается формально за пределами системы таможенной службы (Конституция, законы и постановления Верховной Рады, указы и распоряжения Президента Украины, постановления и распоряжения Кабинета Министров Украины), в создании которой таможенная служба часто принимает участие, и внутреннюю, то есть ведомственное нормативную базу, которой принадлежит значительное место.

Решение органов исполнительной власти вступают юридической силы вследствие оформления их в виде правовых актов управления. Фактически правовой акт управления представляет собой юридическое выражение государственно-управленческого решения и является ведущей формой реализации полномочий органов исполнительной власти. Ведь в ходе подготовки и издания указанных актов исполнительные органы (должностные лица) решают общие или индивидуальные вопросы управленческой деятельности, которые находятся в пределах их компетенции.

Нормотворчество это правовая форма управленческой деятельности таможенной службы, осуществляется в пределах ее компетенции, на основе и во исполнение законов и подзаконных актов. ее основное предназначение заключается в создании правовой основы управления, то есть правовых норм, которые устанавливают, изменяют или отменяют правовые отношения, определяющие содержание форм управленческой деятельности и предоставляют им общеобязательной силы.

С целью совершенствования ведомственного нормотворчества на Министерство юстиции возложена обязанность осуществлять регистрацию нормативно-правовых актов, координационную и контрольную функции в указанной сфере, а научно-теоретическое обеспечение государственной правовой политики - в Институт нормотворческой деятельности при Кабинете Министров Украины, который является государственным научно-исследовательским учреждением, которое проводит исследования в области нормотворческой деятельности органов исполнительной власти. В институте запланировано проведение научно-исследовательской, нормотворческой, научно-методической, организационно-информационной и других видов деятельности. Как отдельное задание стоит подготовка научного обоснования ежегодных планов законопроектной работы по адаптации национального законодательства к законодательству Европейского союза.

Кроме того, создан Национальный законотворческий центр, основные задачи которого следующие: разработка с участием представителей государственных органов, ведущих ученых и специалистов, с учетом отечественного и лучшего мирового опыта, предложений по совершенствованию государственной правовой политики и путей ее реализации; подготовка проектов кодексов, законов и других нормативно-правовых актов важнейших вопросов, содействие координации законотворческой деятельности в Украине, предоставление соответствующей научной и консультативной помощи, участие в систематизации и кодификации актов законодательства Украины, осуществление в случае потребности при подготовке законопроектов или на заказ субъектов законодательной инициативы и других разработчиков проектов законов перевода актов законодательства Европейского Союза и нормативно-правовых актов иностранных государств; подготовка и издание юридической литературы, научных комментариев к кодексам и законов.

Существующий массив законодательства не в полной мере соответствует мировым стандартам и не обеспечивает должным образом интеграцию Украины в различных мировых сообществ. Сейчас наиболее важным является вопрос адаптации национального законодательства к законодательства Европейского союза, и здесь существует много вопросов правового, организационного и методологического характера, которые еще не решен.

Механизм нормотворчества как процесс разработки, принятия и государственной регистрации нормативно-правовых актов осуществляется в соответствии с:

Указы Президента Украины: от 03.10.1992 г. № 493 "О государственной регистрации нормативно-правовых актов министерств и других органов исполнительной власти ", от 27.06.1996 г. № 468 "О Едином государственном реестре нормативных актов", от 13.12.1996р. № 1207 "Об опубликовании актов законодательства Украины в информационном бюллетене "Официальный вестник Украины"; Постановления Кабинета Министров Украины от 11.12.1996 г. № 1504 "О введении Единого государственного реестра нормативно-правовых актов и осуществлении правовой информатизации Украины "; "Положение о государственной регистрации нормативно-правовых актов министерств, других органов исполнительной власти, органов хозяйственного управления и контроля, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан или имеют межведомственный характер ", утвержденного постановлением Кабинета Министров Украины от 28.12.1992 г. № 731, "Порядок ведения Единого государственного реестра нормативно-правовых актов и пользование им ", утвержденного постановлением Кабинета Министров Украины от 23.04.2001 г. № 376, "Порядок проведения государственной регистрации нормативно-правовых актов в Министерстве юстиции Украины и включения их в Единый государственный реестр нормативно-правовых актов ", утвержденного приказом Министерство юстиции Украины от 25.11.2002 г. № 102/5, "Порядка отмены решения о государственной регистрации нормативно-правовых актов, включенных в государственный реестр ", утвержденного приказом Министерства юстиции

Украины от 31.07.2000 г. № 32/5, т..

Внешнего оформления приобрели не только этапы нормотворческой деятельности (организация работы над проектом и его составление, подготовка распорядительного документа, государственная регистрация нормативно-правового акта), но и порядок поддержания нормативных актов в контрольном состоянии.

На уровне Государственной таможенной службы Украины для упорядочения нормативного массива, т.е. приведение нормативно-правовых актов в соответствие с действующим законодательства, отмену устаревших актов, устранения их множественности, а также детализации процедуры представления актов Гостаможслужбы на государственную регистрацию, было введено в действие "Методические рекомендации о порядке подготовки, представления на государственной регистрации, отмены и учет нормативно-правовых актов таможенных органов Украины ": приказ ГТСУ

от 15.09.1999 p. № 593. Кроме налаживания документооборота в системе, рекомендации имеют целью ввести в практику нормотворческой работы поэтапную методика разработки, согласования, принятия, отмены, поддержание в контрольном состоянии актов нормотворчества.

Приказом Государственной таможенной службы Украины от 04.09.2002 г. № 481 утвержден "Регламент планирования нормотворческой деятельности, подготовки и рассмотрения правовых актов, которые разрабатываются или согласовываются Государственной таможенной службой Украины ", где регламентировано: 1) планирование нормотворческой деятельности; 2) порядок подготовки и рассмотрения проектов приказов Государственной таможенной службы Украины; 3) порядок подготовки и представления проектов актов Кабинета Министров Украины; 4) порядок подготовки и внесения проектов актов Президента Украины; 5) порядок подготовки и внесения проектов законов Украины.

Приказом Государственной таможенной службы Украины от 04.09.2002 г. № 481 утвержден "Порядок разработки подразделениями Государственной таможенной службы Украины проектов законов Украины, постановлений Верховной Рады Украины, указов и распоряжений Президента Украины, постановлений и распоряжений Кабинета Министров Украины, предусмотренных Планом нормопроектировочной работы Гостаможслужбы, определенных поручениями Президента Украины, Кабинета Министров Украины, Председателя Гостаможслужбы ", содержащий такие меры.

1. Постановка задачи для правового регулирования в определенном кругу общественных отношений, создание рабочей группы по подготовке материалов к рассмотрению вопроса на заседании Кабинета Министров Украины, утверждении рабочего плана действий.

2. Ознакомление членов рабочей группы с приказом о создании рабочей группы, определение обязанностей и ответственных.

3. Привлечение специалистов к подготовке материалов.

4. Изучение в регионах необходимости правового регулирования данного вопроса.

5. Проведение широкого обсуждения проблемы с общественностью.

6. Разработка проекта нормативного акта.

7. Обсуждение проекта правового акта в средствах массовой информации (далее - СМИ), анализ последствий распространения действия приказа на соответствующий круг лиц.

8. Доклад Председателя Службы о готовности проекта к визирования руководителями заинтересованных министерств.

9. Согласование проекта правового акта с заинтересованными центральными органами исполнительной власти.

10. Доработка проекта с учетом замечаний, высказанных визирования.

11. Доклад Председателя Службы о готовности проекта к рассмотрению на заседании правительственного комитета.

12. Доработка проекта с учетом результатов рассмотрения на заседании правительственного комитета.

13. Доклад Председателя Службы о готовности проекта к рассмотрению на заседании Кабинет Министров Украины.

14. В случае разработки проекта закона Украины сопровождение его рассмотрения в комитетах и на заседаниях Верховной Рады Украины.

Нормотворчество в системе таможенной службы следует рассматривать как процесс создания ведомственных нормативных актов при соответствующем обеспечении технологий их подготовки и принятия.

Под нормативно-правовым актом понимается официальный письменный документ, принят или выдан уполномоченным на это субъектом нормотворчества в определенной законодательством форме и по установленной законодательством процедуре, который направлен на регулирование общественных отношений, содержит нормативные предписания (имеет не персонифицированный характер, рассчитан на многократное применение и действие не исчерпывается одноразовым выполнением).

Нормотворческая техника - это система выработанных теорией и практикой нормотворчества правил и способов создания наиболее целесообразных по форме и совершенных по структурой, содержанием и изложением нормативных актов.

Можно выделить критерии оценки проекта нормативно-правового акта: целесообразность формы, степень совершенства структуры; содержательность; совершенство и непротиворечивость изложения.

На первой стадии нормообразования решается вопрос целесообразности-нецелесообразности, существование потребности в праве (право здесь понимается в широком смысле) или констатация ее отсутствия. Существующие реальные отношения отражаются в сознании, однако еще не приобретают форму правоотношений.

Среди прочих, на первой стадии нормообразования выясняется срочность принятия нормативно-правового акта, вид, у министерств, ведомств, государственных органов, заинтересованных в его принятии.

Собственно нормотворчество (вторая, субъектно-волевая стадия), как и правотворчество, содержит две фазы. Первая из них - это действия заинтересованного субъекта права, т.е. органу таможенной службы, в подготовке проекта нормативного акта - принятия решения о разработке проекта, создание рабочей группы, решение вопроса о научной экспертизу, подготовка проекта, его обсуждения и согласования с другими заинтересованными субъектами права, доработки документа.

Вторая фаза субъектно-волевой стадии - внесение проекта на обсуждение, принятия, а в необходимых случаях регистрация в Министерстве юстиции, опубликования в официальных средствах массовой информации, то есть действия по изданию нормативно-правового акта. Учитывая это важным является определение момента вступления силу нормативно-правовым актом вообще и таможенным актом частности. Согласно международными таможенными стандартами для вступления нормы в действие необходимо определенное срок, как правило 45 дней, со дня опубликования нормативного акта. Аналогичная норма заложена и в Таможенном кодексе Украины. Своевременное информирование субъектов внешнеэкономической деятельности и граждан по вопросам таможенного законодательства имеет обеспечить реализацию принципа гласности в деятельности органов таможенной службы.

Обобщая вышеизложенное, можно утверждать, что под-законность, плановость, адаптивность к европейским стандартам, научность - это те основные принципы, по которыми проводится нормотворческая деятельность всех органов исполнительной власти и Государственной таможенной службы в частности.

Деятельность органов таможенной службы по индивидуализации нормативно-правовых актов относительно конкретных субъектов права в конкретных жизненных ситуациях и принятие актов правоприменения должно стать, в первую очередь, нормативным выражением общечеловеческих ценностей, принципов справедливости и человечности, способом обеспечение прав и свобод гражданина и человека, основой организации и функционирования государства в интересах человека и всего общества.

Организация нормотворческой деятельности в таможенной службе

Нормотворческая деятельность Государственной таможенной службы Украины проводится в соответствии с законов Украины, актов и поручений Президента Украины и Программы деятельности Кабинета Министров Украины по предложениям самостоятельных структурных подразделений Государственной таможенной службы Украины, согласованным соответствующим куратором.

Основной контролирующей и организовывая нормотворческую деятельность в таможенной службе есть система юридической службы, в которую входят: Юридический департамент и его отделы, юридические службы таможенного органа, специализированного таможенного управления, организации.

Основные функции юридического департамента по нормотворческой работы:

1. Формирование по предложениям департаментов Гостаможслужбы проекты планов законопроектной деятельности Гостаможслужбы.

2. Участие в подготовке проектов планов нормотворческой деятельности Гостаможслужбы и в их реализации.

3. Подготовка предложений руководству Гостаможслужбы по совершенствованию нормативно-правовых актов, предметом правового регулирования которых являются отношения в области таможенного дела.

4. Представление руководству Гостаможслужбы предложений и принятия мер по совершенствованию нормотворческой деятельности в таможенной службе.

5. Внесение на рассмотрение руководства Гостаможслужбы разработаны проекты правовых актов, а также предложения к проектам правовых актов, подготовленных другими субъектами нормотворческого процесса.

6. Подготовка предложений руководству Гостаможслужбы по реализации мероприятий, направленных на дальнейшее развитие и углубление сотрудничества с иностранными государствами в области таможенного дела.

7. Подготовка проектов правовых актов, направленных на выполнение международных обязательств Украины в области таможенного дела.

8. Наработка договорно-правовой базы сотрудничества в области таможенного дела, разработка проектов международных договоров по таможенным вопросам, выполнения процедур, предусмотренных законодательством Украины, относительно их согласования, подписания, вступления в силу или их денонсации.

9. Анализ тенденций развития таможенного дела за рубежом и внесение на рассмотрение руководства Гостаможслужбы предложений по использованию положительного зарубежного опыта для совершенствования

таможенного законодательства и организации таможенного дела в Украине, в частности путем присоединение к международным таможенным конвенциям подобное. Основные функции юридических служб по нормотворческой работы:

1. Проверка соответствия действующему законодательству проектов актов нормативного и распорядительного характера, представляемых на подпись руководителю таможенного органа (Управление, организации), и визирование их при наличии согласования этих проектов заинтересованными подразделениями. Издание указанных актов без предварительной проверки юридической службой не допускается.

Предложения юридической службы о приведении в соответствие с действующим законодательства проектов актов нормативного и распорядительного характера, выдаются таможенным органом (управлением, организацией), являются обязательными для рассмотрения руководителем таможенного органа (управления, организации).

2. Участие в подготовке предложений об изменении или отмене выданных таможенным органом (Управлением, организацией) актов нормативного и распорядительного характера, потеряли актуальность или противоречат законодательству.

3. Внесение предложений относительно представления выданных таможенным органом (управлением, организацией) актов нормативного и распорядительного характера на государственную регистрации в соответствующее управление юстиции.

4. Обеспечение учета и хранение текстов законодательных и иных нормативных актов, а также актов нормативного и распорядительного характера, выданных таможенным органом (управлением, организацией), поддержания их в контрольном состоянии.

Гостаможслужба Украины имеет следующие показатели по осуществлению нормотворчества за год:

1) разрабатывает около 65 проектов постановлений КМУ;

2) разрабатывает и представляет в Правительство около 15 законопроектов;

3) выдает почти 900 приказов ГТСУ (из них зарегистрированы Министерством юстиции около 60);

4) постоянно участвует в разработке проектов законов Украины, постановлений Кабинета Министров Украины, поступающих в установленном порядке от заинтересованных органов государственной власти на согласование Гостаможслужбы;

5) обеспечивает подготовку информационных и аналитических материалов к участию представителей Гостаможслужбы в заседаниях Верховной Рады Украины и ее комитетов, собирает и обобщает информацию о состоянии прохождения в Верховной Раде Украины проектов законодательных актов, разработанных Гостаможслужбой, рассматривает депутатские запросы и обращения;

6) продолжает работу в направлении адаптации национального таможенного законодательства в законодательства Европейского союза;

7) проводит анализ нормативно-правовой базы, регулирующей вопросы таможенного дела и по результатам анализа вносит предложения по совершенствованию законодательства;

8) рассматривает нормативно-правовые акты и письма Гостаможслужбы, в которых необходимо внести изменения, признать утратившими силу или отозвать.

От эффективности нормотворчества в ГТСУ зависит правоприменения, осуществления им основных функций и эффективность управления в таможенной службе.