Кунєв Ю.Д. Управління в митній службі (2006)
Поняття і ознаки державного управління
Теоретичним аспектам дослідження проблем державного управління присвячені праці українських та зарубіжних учених: В.Б. Авер'янова, В.В. Цвєткова, В.М. Шаповал, Л.Т. Кривенко, М.П. Орзіха, Н.Р. Нижник, Є.В. Додіна, В.М. Князева, В.М. Селиванова, Г.В. Атаманчука, Б. Гурне та інших.
Термін "державне управління" широко застосовується як у вітчизняній, так і в зарубіжній юридичній літературі, але ще не вироблено сталого й загальновизнаного поняття державного управління. Одні його трактують з погляду суті, реального змісту, інші - форм, яких воно набуває і в яких функціонує.
В.Г. Афанасьев визначає управління як "систематично здійснюваний свідомий, цілеспрямований вплив людей на суспільну систему в цілому чи на її окремі ланки, на підставі пізнання й використання властивих системі об'єктивних закономірностей і тенденцій в інтересах забезпечення її оптимального функціонування та розвитку, досягнення поставленої мети".
Н.Р. Нижник і О.А. Машков, характеризуючи державне управління, зазначають, що це "...підзаконна діяльність органів виконавчої влади, спрямована на практичну організацію нормального життя суспільства і забезпечення особистої безпеки громадян, створення умов їх матеріального, культурного та духовного розвитку".
Професор В.Б. Авер'янов вважає, що державне управління - це діяльність особливого роду, зміст якої полягає у виконанні правових актів шляхом різних форм організаційного впливу на суспільні явища і процеси.
Професор В.В. Цветков пропонує підхід до державного управління з погляду реального змісту управління як специфічного виду суспільної діяльності, визначення його характеристик, рис і ознак, не обмежуючись юридичною формальною оцінкою.
На нашу думку, провідною у визначенні державного управління має бути його соціальна, політична, правова та організаційна сутність.
Автори навчального посібника "Державне управління", враховуючи, що державне управління фактично означає управління справами суспільства з метою досягнення юридично визнаних цілей, а також підсумовуючи наведені ознаки та особливості державного управління, запропонували такі його ознаки:
- державне управління - це соціальне, політичне явище, вид суспільної діяльності, пов'язаної зі здійсненням державної влади в демократичній країні на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову;
- державне управління має процесуальний характер, що охоплює процеси цілевизначення, цілепокладання та цілездійснення.
Державне управління має політичний та адміністративний аспекти;
- державне управління - це систематично здійснюваний - цілеспрямований вплив держави на суспільну систему в цілому або на окремі її ланки, на стан і розвиток суспільних процесів, на свідомість, поведінку та діяльність особи і громадянина з метою реалізації державної політики, виробленої політичною системою та законодавчо закріпленої, в інтересах оптимального функціонування та розвитку держави;
- цілі та функції державного управління адекватні цілям, завданням і функціям держави і становлять відповідні сукупності декомпозованих цілей, завдань і функцій держави, сформованих політичною системою з урахуванням соціально-економічного та політичного стану держави;
— цілі державного управління формуються політичною системою та реалізуються механізмом держави;
- органи державної влади як суб'єкти державного управління діють у межах компетенції, визначеної для них у відповідних нормативних актах, і наділені необхідними державно-владними повноваженнями;
- виконавчо-розпорядчу діяльність з реалізації зазначених цілей в основному здійснюють державний апарат і органи місцевого самоврядування в межах делегованих повноважень;
— державний апарат формується на підставі законодавчих актів за дорученням держави.
Наведені ознаки дають змогу запропонувати таке визначення категорії "державне управління": державне управління - цілеспрямований організаційний та регулюючий вплив держави на стан і розвиток суспільних процесів, свідомість, поведінку та діяльність особи і громадянина з метою досягнення цілей та реалізації функцій держави, відображених у Конституції та законодавчих актах, шляхом запровадження державної політики, виробленої політичною системою та законодавчо закріпленої, через діяльність органів державної влади, наділених необхідною компетенцією .
Специфіка державного управління як виду управління полягає в тому, що воно:
а) у своєму здійсненні спирається на владу - організаційну силу суспільства, здатну до примусу;
б) поширює свій вплив на все суспільство, піддаючи управлінському впливові його найважливіші явища, процеси і взаємозв'язки;
в) діє системно, поєднуючи функціонування таких структур, як механізм держави, державний апарат, державну службу і публічні прояви суспільства.
Основні специфічні риси державного управління, які дають змогу краще зрозуміти його зміст і розкрити сутність:
1) державне управління завжди є певною організуючою діяльністю, в результаті якої виникають конкретні, управлінські за своїм змістом відносини;
2) необхідною умовою виникнення управлінських відносин є наявність суб'єкта управління, тобто органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи посадової особи, які наділені владними повноваженнями зі здійснення державного управління;
3) тип відносин, які виникають між суб'єктом та об'єктами державного управління, є завжди державно-владним, причому державно-владними повноваженнями наділено завжди одну сторону - суб'єкта управління, а об'єктам управління залишається виконання наказів, розпоряджень та інших нормативних документів, що надходять від суб'єкта;
4) організуюча діяльність державно-владного типу полягає у виконанні та розпорядництві щодо вимог законів, тобто є підзаконною, ґрунтується на чинному законодавстві;
5) державне управління здійснюється у правовому полі чинного законодавства, а отже, у випадку порушення останнього настає юридична відповідальність;
6) жоден орган державної влади не визначає самостійно основні цілі свого існування і діяльності. Цілі встановлюються для органу "зовні", зазвичай правовими приписами, виданими органами вищого організаційно-правового статусу. Тому орган не може "відмовитись" від досягнення поставлених перед ним цілей, тоді як індивід сам визначає мету своєї діяльності й за відповідних обставин може відмовитись від її досягнення;
7) специфіку діяльності органів державної влади становить можливість забезпечити підлеглість шляхом застосування державного примусу;
8) державному управлінню притаманна організаційна єдність за одночасного охоплення великої кількості спеціальних проблем;
9) ''продукція" органу державної влади має особливий характер, що зумовлює складність визначення продуктивності та ефективності його роботи. Так, важко визначити цінність такого "виробництва", як підготовка статті, відповіді на звернення громадян тощо;
10) державні процеси вимагають прозорості та більшої відкритості при ухваленні рішень і припускають істотніше втручання й увагу з боку громадськості, тоді як процеси ухвалення
й увагу з боку громадськості, тоді як процеси ухвалення рішень у приватному управлінні менше відкриті для зовнішнього впливу .
Державне управління здійснюється переважно у правових формах: виконавчо-розпорядча діяльність його органів має юридичний характер, органи державного управління діють за дорученням та від імені держави, котра надає їм владні повноваження, необхідні для виконання завдань, що стоять перед ними. Владні повноваження втілюються в їх компетенції, яка визначається законами та іншими нормативними актами. Однак багато дій державних органів управління здійснюються і в не правовій формі: проведення нарад, інструктування, поширення передового досвіду тощо.
Види державного управління доцільно класифікувати, виходячи із галузевого принципу побудови його системи. Відповідно до трьох великих сфер соціальної діяльності можна виділити управління соціально-політичним, економічним та духовним розвитком суспільства. У кожній із названих сфер можна виділити галузі та притаманні їм види управління.
Використана література: Кунєв, Ю.Д. Управління в митній службі: Підручник: За заг. ред. Ю.Д. Кунєва / Ю Д Кунєв. — К.: Центр навчальної літератури, 2006.
Термін "державне управління" широко застосовується як у вітчизняній, так і в зарубіжній юридичній літературі, але ще не вироблено сталого й загальновизнаного поняття державного управління. Одні його трактують з погляду суті, реального змісту, інші - форм, яких воно набуває і в яких функціонує.
В.Г. Афанасьев визначає управління як "систематично здійснюваний свідомий, цілеспрямований вплив людей на суспільну систему в цілому чи на її окремі ланки, на підставі пізнання й використання властивих системі об'єктивних закономірностей і тенденцій в інтересах забезпечення її оптимального функціонування та розвитку, досягнення поставленої мети".
Н.Р. Нижник і О.А. Машков, характеризуючи державне управління, зазначають, що це "...підзаконна діяльність органів виконавчої влади, спрямована на практичну організацію нормального життя суспільства і забезпечення особистої безпеки громадян, створення умов їх матеріального, культурного та духовного розвитку".
Професор В.Б. Авер'янов вважає, що державне управління - це діяльність особливого роду, зміст якої полягає у виконанні правових актів шляхом різних форм організаційного впливу на суспільні явища і процеси.
Професор В.В. Цветков пропонує підхід до державного управління з погляду реального змісту управління як специфічного виду суспільної діяльності, визначення його характеристик, рис і ознак, не обмежуючись юридичною формальною оцінкою.
На нашу думку, провідною у визначенні державного управління має бути його соціальна, політична, правова та організаційна сутність.
Автори навчального посібника "Державне управління", враховуючи, що державне управління фактично означає управління справами суспільства з метою досягнення юридично визнаних цілей, а також підсумовуючи наведені ознаки та особливості державного управління, запропонували такі його ознаки:
- державне управління - це соціальне, політичне явище, вид суспільної діяльності, пов'язаної зі здійсненням державної влади в демократичній країні на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову;
- державне управління має процесуальний характер, що охоплює процеси цілевизначення, цілепокладання та цілездійснення.
- державне управління - це систематично здійснюваний - цілеспрямований вплив держави на суспільну систему в цілому або на окремі її ланки, на стан і розвиток суспільних процесів, на свідомість, поведінку та діяльність особи і громадянина з метою реалізації державної політики, виробленої політичною системою та законодавчо закріпленої, в інтересах оптимального функціонування та розвитку держави;
- цілі та функції державного управління адекватні цілям, завданням і функціям держави і становлять відповідні сукупності декомпозованих цілей, завдань і функцій держави, сформованих політичною системою з урахуванням соціально-економічного та політичного стану держави;
— цілі державного управління формуються політичною системою та реалізуються механізмом держави;
- органи державної влади як суб'єкти державного управління діють у межах компетенції, визначеної для них у відповідних нормативних актах, і наділені необхідними державно-владними повноваженнями;
- виконавчо-розпорядчу діяльність з реалізації зазначених цілей в основному здійснюють державний апарат і органи місцевого самоврядування в межах делегованих повноважень;
— державний апарат формується на підставі законодавчих актів за дорученням держави.
Наведені ознаки дають змогу запропонувати таке визначення категорії "державне управління": державне управління - цілеспрямований організаційний та регулюючий вплив держави на стан і розвиток суспільних процесів, свідомість, поведінку та діяльність особи і громадянина з метою досягнення цілей та реалізації функцій держави, відображених у Конституції та законодавчих актах, шляхом запровадження державної політики, виробленої політичною системою та законодавчо закріпленої, через діяльність органів державної влади, наділених необхідною компетенцією .
Специфіка державного управління як виду управління полягає в тому, що воно:
а) у своєму здійсненні спирається на владу - організаційну силу суспільства, здатну до примусу;
б) поширює свій вплив на все суспільство, піддаючи управлінському впливові його найважливіші явища, процеси і взаємозв'язки;
в) діє системно, поєднуючи функціонування таких структур, як механізм держави, державний апарат, державну службу і публічні прояви суспільства.
Основні специфічні риси державного управління, які дають змогу краще зрозуміти його зміст і розкрити сутність:
1) державне управління завжди є певною організуючою діяльністю, в результаті якої виникають конкретні, управлінські за своїм змістом відносини;
2) необхідною умовою виникнення управлінських відносин є наявність суб'єкта управління, тобто органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи посадової особи, які наділені владними повноваженнями зі здійснення державного управління;
4) організуюча діяльність державно-владного типу полягає у виконанні та розпорядництві щодо вимог законів, тобто є підзаконною, ґрунтується на чинному законодавстві;
5) державне управління здійснюється у правовому полі чинного законодавства, а отже, у випадку порушення останнього настає юридична відповідальність;
6) жоден орган державної влади не визначає самостійно основні цілі свого існування і діяльності. Цілі встановлюються для органу "зовні", зазвичай правовими приписами, виданими органами вищого організаційно-правового статусу. Тому орган не може "відмовитись" від досягнення поставлених перед ним цілей, тоді як індивід сам визначає мету своєї діяльності й за відповідних обставин може відмовитись від її досягнення;
7) специфіку діяльності органів державної влади становить можливість забезпечити підлеглість шляхом застосування державного примусу;
8) державному управлінню притаманна організаційна єдність за одночасного охоплення великої кількості спеціальних проблем;
9) ''продукція" органу державної влади має особливий характер, що зумовлює складність визначення продуктивності та ефективності його роботи. Так, важко визначити цінність такого "виробництва", як підготовка статті, відповіді на звернення громадян тощо;
10) державні процеси вимагають прозорості та більшої відкритості при ухваленні рішень і припускають істотніше втручання й увагу з боку громадськості, тоді як процеси ухвалення
й увагу з боку громадськості, тоді як процеси ухвалення рішень у приватному управлінні менше відкриті для зовнішнього впливу .
Державне управління здійснюється переважно у правових формах: виконавчо-розпорядча діяльність його органів має юридичний характер, органи державного управління діють за дорученням та від імені держави, котра надає їм владні повноваження, необхідні для виконання завдань, що стоять перед ними. Владні повноваження втілюються в їх компетенції, яка визначається законами та іншими нормативними актами. Однак багато дій державних органів управління здійснюються і в не правовій формі: проведення нарад, інструктування, поширення передового досвіду тощо.
Види державного управління доцільно класифікувати, виходячи із галузевого принципу побудови його системи. Відповідно до трьох великих сфер соціальної діяльності можна виділити управління соціально-політичним, економічним та духовним розвитком суспільства. У кожній із названих сфер можна виділити галузі та притаманні їм види управління.
Використана література: Кунєв, Ю.Д. Управління в митній службі: Підручник: За заг. ред. Ю.Д. Кунєва / Ю Д Кунєв. — К.: Центр навчальної літератури, 2006.
