Кунєв Ю.Д. Управління в митній службі (2006)

Центральне місце в управлінському процесі посідає питання визначення цілей.

Митна політика реалізує як економічні, так і політичні цілі, що визначаються державним устроєм, існуючою законодавчою базою та соціально-економічним напрямом розвитку суспільства. І аналізувати їх необхідно як одне ціле.

Мета як кінцевий результат, як пріоритетний інтерес діяльності митної служби має бути визначена, передусім, з урахування інтересів особистості, конкретної людини. Цей висновок виходить з вимог положень ст. 3 Конституції України, яка закріпила таке: "Людина, її життя й здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

Права й свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження й забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави".

Митна служба є складовою частиною системи державної виконавчої влади, одним з важливих інститутів, що забезпечують захист прав і свобод громадян, інтересів держави. Від того, наскільки мета діяльності митної служби відповідає конституційним цілям, буде залежати ступінь реального забезпечення захисту прав і свобод громадян, інтересів держави.

Цілі класифікуються на стратегічні (довгострокові), які забезпечують нормальне функціонування національної економіки в цілому, і тактичні (короткострокові), що зумовлені поточними потребами.

Реалізація фіскальної мети суттєво важлива з урахування тактичних цілей. Але стратегічним напрямом розвитку митної політики є регулятивна функція, тобто створення конкурентного середовища як важеля ринкового механізму функціонування економіки. Тому основна мета митної політики має бути підпорядкована зовнішньоекономічній політиці держави і спрямована на досягнення економічної стабільності та прогресу за умов оптимального рівня основних макроекономічних показників.

Отже, необхідно визначати загальноекономічні цілі митної політики держави, що мають стратегічний характер, і конкретні цілі, які визначають тактику або мають автономний характер. Наприклад, регулювання дефіцитів торговельних і платіжних балансів, крім безпосереднього впливу на зовнішню заборгованість і непрямого впливу на курс національної валюти, тісно пов'язане зі зміною співвідношення попиту й пропозиції на деякі товари на внутрішньому ринку (зокрема, внаслідок обмеження митними тарифами їх імпорту), тобто може визначати темпи зростання інфляції.

Необхідно зазначити, що в конкретній економічній ситуації митна політика може суперечити кінцевій меті. Це пов'язано з тим, що митна політика має більш гнучкі важелі для оперативного втручання держави з метою реалізації тактичних цілей, які можуть бути проміжним етапом на шляху до макроекономічної стабілізації.

Як зазначалось вище, стратегічні цілі визначаються для довготермінового періоду. їх досягнення, як правило, супроводжується коригуванням митно-тарифної політики відповідно до одержаних проміжних результатів. Органи державної влади розробляють проміжні й тактичні цілі, а за необхідності й систему взаємопов'язаних тактичних цілей, послідовна реалізація яких сприяє досягненню кінцевої стратегічної мети. Потреба у визначенні проміжних тактичних цілей викликана тим, що інструменти митної політики в основному не мають безпосереднього впливу на стратегічну мету. Крім того, реалізація тактичних цілей в окремих випадках може мати і протилежний результат. Тому дуже важлива теоретична розробка моделей, які враховували б не тільки безпосередній вплив інструментів митно-тарифної політики на економічні показники, але й давали б змогу врахувати вплив інших чинників .

У цьому плані основна мета діяльності митної служби може бути розглянута, передусім, через потребу захисту прав і свобод людини.

Забезпечення захисту прав і свобод громадян як основна мета діяльності митної служби вимагає уточнення. Очевидно, що реальне забезпечення прав і свобод громадян

значною мірою залежить від об'єктивних чинників, що відображають різні аспекти й сторони життя суспільства. Діапазон їх досить широкий, різноманітний і включає соціально-політичну стабільність у суспільстві, матеріально-фінансові ресурси й можливості держави, а також морально-психологічну готовність суспільства піти на прийняття тих або інших заходів захисту від протиправних посягань. У сукупності ці чинники й визначають основу для реальної організації забезпечення прав і свобод громадян. Однак у тому й виявляється організуючий аспект державного управління, що і незалежно від усіх цих чинників у соціальній державі є певні кордони, переступати які не дозволено цивілізованому суспільству. Такою межею, критерієм цивілізованості суспільства є основні права й свободи, що забезпечують гідність особи. Рівень розвитку митниці тісно пов'язаний з рівнем цивілізованості суспільства, який можна оцінити за рівнем захисту прав і свобод громадян. Держава як соціально-політичне утворення створюється з метою виконання певних функцій. Залежно від ступеня важливості й пріоритетності цілей, що стоять перед державою стосовно захисту прав і свобод, їх умовно можна поділити на чотири рівні.

Перший рівень визначає необхідність забезпечення гарантії захищеності природних, невід'ємних прав і свобод громадян держави. Це завдання розглядається як прямий обов'язок будь-якої держави незалежно від її ресурсних можливостей. У разі неможливості виконання цього завдання таке утворення не може розглядатися як держава. При стратегії виживання переважне завдання митниці - це закритий або майже закритий кордон.

Другий рівень визначає необхідність забезпечення основних (конституційних) прав і свобод громадян. Досягнення цього рівня розглядається як необхідна умова для нормального, стійкого функціонування суспільства. При цьому діє стратегія відкритих кордонів. Митниця працює в режимі фільтра, що пропускає людей і товари, дозволені до переміщення, й затримує товари, заборонені до ввезення чи вивезення.

Третій рівень ставить завдання необхідності гарантії прав і свобод у такому обсязі та якості, який забезпечує гідний розвиток особи. Цей рівень розглядається як розумна база, що дає можливість в міру зростання добробуту суспільства поступово розширювати захищені й гарантовані права громадян.

При цьому провідною є стратегія споживання - це орієнтація на інтереси замовників, створення й розвиток могутніх інформаційних систем, що забезпечують зв'язки зі споживачами. Діяльність митниці допускає проведення попереднього планування і підготовку необхідних засобів контролю й документів, посилення зв'язків із клієнтами (в основному великими організаціями), розвиток системи інформації та зв'язку.

Розвиток митної системи тісніше пов'язується з вирішенням основних проблем людства: забезпечення екологічної, інформаційної, культурної безпеки, моральності тощо.

Мета четвертого рівня - створити такий механізм, який би гарантував гідність і вільний розвиток особи. Поставлене таким чином завдання має розглядатися як стратегічна мета, до досягнення якої спрямована держава. Якщо звернемося до Загальної декларації прав людини, то помітимо, як мета, до виконання якої прагнутимуть держави, висувається завдання забезпечення прав і свобод на такому рівні, який дає змогу підтримувати гідність і вільний розвиток особистості.

При цьому провідною є інформаційна стратегія - стратегія відкритих кордонів. Контроль за виробником іде через споживачів. Митниця стає інформаційною системою з реєстрації руху товарів і людей.

Основну мету пропонується досягати через створення стабільної атмосфери формування митних відносин, її ознаки такі:

- глобалізація регулювання обмінних процесів у масштабах світової системи господарювання через спрощення та уніфікацію митних процедур;

- підвищення рівня гармонізації, тобто узгодженості й уніфікації митних систем країн світу та їх взаємодії. Створення міжнародних (всесвітніх) організацій, які виробляють уніфіковані документи й норми регулювання зовнішньоекономічної діяльності;

- удосконалення організації та управління в митній службі. Перехід до "безконтактної" митниці, тобто до системи електронної обробки інформації, застосування новітніх інформаційних технологій;

— розвиток і поліпшення технічних засобів митного контролю;

- удосконалення митного законодавства.

Розвиток сучасної митної служби України перебуває сьогодні на другій стадії і має потребу в переході на третю. Робота в режимі "фільтра" не передбачає попереднього планування роботи митниці й вимагає суцільної перевірки всіх товарів і людей, що перетинають митний кордон. Це значно збільшує витрати на утримання митниці, не підвищуючи при цьому загальної ефективності її діяльності, оскільки "вигоди" від затримки недозволених вантажів стають менш значними в порівнянні з тими перевагами, що обіцяє розвиток широкої торгівлі з іншими країнами, й зменшенням затримок товарів на кордоні.

Перехід до третьої стадії розвитку митниці, до перетворення її у партнера учасників зовнішньоекономічної діяльності (ЗЕД) дасть можливість не тільки краще розуміти інтереси клієнтів, але й створити систему, яка гнучко вписується в загальний товаропотік і зацікавлена в його прискоренні. Такий підхід дає змогу частину функцій, які сьогодні виконує митниця, передати відправникам (виробникам) товарів і послуг. Крім того, можна буде обмежитися методами вибіркового контролю.

Четвертий етап у розвитку митниці — інформаційний. Деякі аспекти цього етапу вже одержали свій розвиток у рамках Шенгенської угоди. Можливо, що деякі елементи такої системи впровадяться і в нас, хоча і не так масово, як у Західній Європі .

Вважаємо, що матеріально-фінансові можливості України, морально-духовний стан суспільства і ступінь цивілізованості нашого народу дають можливість вимагати від держави гарантії прав і свобод громадян на рівні, що забезпечує гідний розвиток особи. Створена в Україні митна служба в цілому показала свою ефективність, особливо у виконанні фіскальної функції. її діяльність тісно пов'язана зі стабільністю державної митної політики, інструментом проведення якої у життя вона і є. Тому розвиток митної системи більшою мірою визначається ініціативами Уряду, що формує державну митну політику і меншою мірою - ініціативою керівництва митної служби України.

Як орган, створений державою, митна служба повинна бути надійним регулятором зовнішньоторговельної діяльності й гарантом дотримання митного законодавства. Як учасник процедур зовнішньоекономічної діяльності митна служба мусить забезпечити таку якість своєї роботи, щоб для законослухняного учасника ЗЕД митне оформлення і митний контроль були природним етапом торгових процедур, які не гальмують торговельні й виробничі процеси.

Для розвитку країни та її інтеграції у світове співтовариство, поліпшення економічного і соціального добробуту народу необхідне формування якісно нової митної служби України шляхом модернізації і раціоналізації її діяльності, а саме її орієнтування на клієнтів.

К. Левін та Л. Нігро відзначають, що державні органи повинні у своїй роботі задовольняти "вимоги закону і запити людей" ", тобто забезпечувати ефективну та продуктивну діяльність, надаючи якісні послуги та одночасно проводити політику, котра відповідає законодавству.

На нашу думку, більш доцільно вживати слово "клієнти" замість слів "споживачі" або "користувачі" стосовно до загального випадку надання послуг у державному секторі.

Поняттю "клієнти" відносно конкретної державної служби та залежно від змісту можна надати два значення: широке та вузьке.

Якщо мова йде про роботу державної митної служби, до поняття "клієнти" у вузькому значенні зараховують співтовариство споживачів певного виду послуг (митних) - суб'єктів ЗЕД та громадян, що переміщують через митний кордон товари та предмети, котрі підпадають під юрисдикцію митної служби, а у широкому значенні зараховують ще й громадськість - громадян країни, яким служать органи влади.

При упровадженні третього типу митниці найважливішим питанням є розуміння митниками своїх функцій як функцій надання послуг клієнтам. Безпосередні клієнти митної служби - суб'єкти зовнішньоекономічної діяльності та громадяни, які перетинають митний кордон. Опосередковані клієнти - громадяни України, які сплачуючи податки державі, є замовниками певних послуг щодо виконання регулятивних і захисних функцій митною службою країни.

До митної клієнтури належать суб'єкти ЗЕД і громадськість. Відповідно до цього їх запити і потреби різноманітні. Наприклад, транспортні компанії потребують більш швидкого обслуговування, у той час як громадськості необхідні ретельний огляд і сувора боротьба з контрабандою і наркотиками. Відповідні державні організації також виражають інтереси залежно від своїх обов'язків.

Працівники митної служби України на даному етапі категорично не сприймають поняття "клієнт" і "партнери" щодо суб'єктів ЗЕД, а розуміють їх як об'єкт контролю, стягнення митних платежів і зборів та покарання. Поняття "клієнт" розуміється у випадках надання послуг, за які стягується додаткова плата - митні збори.

Охоплення широкого кола клієнтів дає цікаві результати. Митна служба може вважати своїми клієнтами і громадян, інтереси яких вона захищає, і організації, діяльність яких вона регулює. Якщо митна служба визнає клієнтами суспільство чи групу людей, інтереси яких вона захищає (наприклад, власних товаровиробників), вона прагне не потрапити їм "під контроль". Визнавши клієнтами підприємства й організації, діяльність яких вона регулює, митна служба повинна робити це розумно, не удаючись до зайво жорстких заходів, одночасно пам'ятаючи про захист інтересів людей, щоб виключити небезпечні ситуації (контрабанду шкідливих товарів, технологій, ідей тощо).

Внутрішня кон'юнктура обумовлює необхідність переважання нових завдань. Дотепер митна політика та організація митної справи спрямовані на переважання традиційних митних функцій, таких як стягування податків і зборів та антиконтрабандні заходи. Однак митній системі майбутнього потрібно спрямувати свою основну діяльність на забезпечення суспільної безпеки, охорони здоров'я й навколишнього середовища, виявлення й припинення забороненої та незаконної торгівлі; а також на сприяння розвитку системи матеріально-технічного забезпечення й міжнародної торгівлі .

Міжнародні організації, такі як ВМО (Всесвітня митна організація), вимагають спрощення й уніфікації митних процедур, підкреслюючи важливість взаємного обміну інформацією, щоб уникнути незаконних угод, включаючи незаконний обіг наркотиків тощо.

Найбільш раціональним рішенням у цих умовах слід визнати активне адміністративне втручання держави в регулювання зовнішньоекономічної діяльності на основі науково обґрунтованої системи управління державною митною політикою й комплексом митно-тарифних заходів її реалізації та орієнтації на забезпечення інтересів громадян і держави. Розв'язання цієї проблеми пов'язано; також з адаптацією митної діяльності до вимог міжнародних стандартів у сфері управління якістю продукції та послуг .

На думку автора, найважливішим напрямком реалізації цілевизначення та цілепокладання в митній службі є прийняття стратегічного плану, або концепції розвитку митної служби України, якої ще не прийнято за часи існування незалежної України.

Концепція розвитку митної служби має бути загальним задумом стратегічного плану, котрий виражається у формулюванні глобальних цілей та пріоритетів системи митної служби щодо реалізації митної політики держави, задоволення запитів клієнтів на основі партнерства і довіри громадськості та визначення найважливіших шляхів, форм, методів і принципів їх досягнення.

Підсумовуючи викладене вище, означимо основні напрямки удосконалення управління в митній службі:

1. Удосконалення діяльності митної служби, куди входять уточнення завдань нинішньої діяльності, підвищення її ефективності, а також прогнозування діяльності на близьку і далеку перспективу.

2. Удосконалення засобів і способів управління. Сюди належать питання подальшого розвитку систем управління в митній службі (створення систем управління за цілями і результатами), створення систем удосконалення керівного й іншого персоналу, поліпшення систем прийняття рішень, розвитку інформаційних систем управління, уточнення систем співробітництва, а також змісту посадових обов'язків керівників і груп управління.

3. Удосконалення організаційної структури щодо більшої вмотивованості й ефективності, використання гнучкіших структурних рішень (проект, матриця), уточнення питань поділу праці й повноважень, удосконалення комунікацій усередині митної служби і поза нею, а також поліпшення делегування повноважень.

4. Поліпшення робочої атмосфери усередині митної служби, особливо щодо гласності, умотивованості роботи, людських відносин, довіри, терпимого ставлення до критики і готовності її використовувати з метою удосконалення митної служби.

5. Удосконалення стилю роботи керівників і способів їх мислення шляхом поліпшення знань, здібностей та можливостей, удосконалення індивідуального стилю керівництва, управлінського мислення, змісту своєї роботи і використання свого робочого часу тощо.

6. Удосконалення форм співробітництва: поліпшення співробітництва між керівниками органів і підрозділів митної служби, між керівництвом і профспілкою, підвищення готовності до співробітництва між окремими працівниками і групами, а також ефективне використання в практичній діяльності з управління різних договорів, укладених з іншими організаціями.

7. Усебічний розвиток самого керівника: поліпшення психічного і фізичного стану, турбота про мотивування роботи і всього життя, складання плану життя і кар'єри, а також робота над собою.

Не можна не відзначити важливість наявності й підготовки в системі митної служби фахівців у сфері розробки та вдосконалення митної політики, що гарантуватиме розробку довгострокових програм розвитку митної політики та служби.

Експерти ООН рекомендують визнати фахівців у сфері розробки державної політики вищою елітою в рамках держслужби і підкреслюють, що для них необхідно створити особливі можливості службового зростання, умови для безупинного процесу навчання і нагромадження всебічного досвіду.

Використана література: Кунєв, Ю.Д. Управління в митній службі: Підручник: За заг. ред. Ю.Д. Кунєва / Ю Д Кунєв. — К.: Центр навчальної літератури, 2006.