Сандровський К.К. (ру) Таможенное право Украине (2000)
2. Национально-правовая и международно-правовая регламентация таможенных отношений: проблемы взаимодействия
Таможенная система Украины имеет довольно продолжительную историю ее формирования и развития. Так, не считая периода Киевской Руси, где складывались зачатки отечественного таможенного дела, таможенная служба Казацкой державы началась с универсала Богдана Хмельницкого от 28 апреля 1654 г. Просуществовала она ровно 100 лет, до фактической ее ликвидации указом императрицы Елизаветы Петровны от 15 июля 1754 г. После октября 1917 г. был непродолжительный (до 6 июля 1923 г.) период существования самостоятельной таможенной системы в рамках сначала Украинской Народной Республики, а затем Советской Украины до образования 30 декабря 1922 г. Союза ССР. Весь последующий период — вплоть до принятия Закона о таможенном деле Украины от 25 июня 1991 г. — таможенное дело оставалось, как и в любой федерации, прерогативой общесоюзных органов.
Начало возрождению таможенного дела в Украине в условиях ее современной независимой государственности было положено, как отмечалось, Декларацией о государственном суверенитете от 16 июля 1990 г. Затем 25 июня 1991 г. был принят Закон о таможенном деле в Украине, которым определены основные принципы его организации и прежде всего то, что Украина, будучи тогда еще в составе Союза ССР, самостоятельно создает свою таможенную систему как суверенное государство, что территория республики составляет единую таможенную территорию, в пределах которой Украина имеет исключительную юрисдикцию в том, что касается таможенного дела.
Будучи составной частью внешнеполитической и внешнеэкономической деятельности Украины, таможенное дело, как оно определяется в ст. 1 Закона, "включает в себя установление порядка и организацию перемещения через таможенную границу Украины товаров и предметов, обложение таможенными пошлинами, оформление контроля и иных мер по реализации таможенной политики в Украинской ССР". Здесь же подчеркивается, что при осуществлении таможенного дела Украина соблюдает признанные в международном общении системы классификации и кодирования товаров, единую форму декларирования экспорта и импорта, таможенной информации, другие общепринятые международной практикой нормы и стандарты.
Принципиально важные положения, развернутые впоследствии. В Таможенном кодексе Украины и других актах ее таможенного законодательства, содержатся в ряде последующих статей Закона от 25 июня 1991 г. — о таможенной территории и таможенной границе (ст. 2), о совместных таможенных зонах и таможенных союзах (ст. 3), что имеет прямое отношение к тому, что регулируется уже нормами международного права.
Заметной вехой на пути к цивилизованным рыночным отношениям в экономике стало принятие Закона о внешнеэкономической деятельности от 16 апреля 1991 г., ряд норм которого касается и таможенного дела. Так, в ст. 1 среди других терминов, которыми оперирует Закон, дается и такое определение таможенного дела: "Таможенное регулирование — это регулирование вопросов, связанных с установлением таможенных пошлин и таможенных сборов, процедурами таможенного контроля, организацией деятельности органов таможенного контроля"5. Заслуживает одобрения попытка разработчиков закона дать еще одну дефиницию в этой области, однако юридически не совсем точной является сама постановка вопроса, так как нормами права, в данном случае таможенного, регулируются не вопросы, а отношения, возникающие при этом между субъектами. Встречаются в этом акте и Другие неточности. Например, в статьях 2, 26 и ряде других содержатся довольно странные словосочетания: "международные договоры и нормы международного права". Но ведь договор как раз и состоит из относящихся к его объекту норм международного права.
Но главное, конечно, не в этих мелких неточностях, а в том, что указанные акты, и особенно основа таможенного законодательства — Таможенный кодекс Украины от 12 декабря 1991 г., готовились и были приняты, по сути дела, еще в условиях плановой социалистической экономики, тогда как по прошествии нескольких лет независимости радикально изменились условия. Время требует принятия таких актов в области внешнеэкономической и таможенной политики Украины, которые полностью отвечали бы концепции таможенной службы как одного из цивилизованных инструментов создания рыночных отношений в стране.
В задачи настоящей работы не входит анализ действующего таможенного законодательства Украины, оно упоминается здесь только с точки зрения степени его адаптации к существующим международно признанным нормам и стандартам в области таможенных отношений. Но для этого необходимо хотя бы вкратце остановиться на самом понятии таможенного права вообще.
Прежде всего необходимо определить место таможенного права в правовой системе государства. Образуют ли действующие в сфере таможенных правоотношений нормы самостоятельную отрасль национального права или же входят в состав той или иной отрасли в качестве ее обособленных комплексов-институтов, а возможно, подотраслей права. Этот вопрос в юридической литературе решается по-разному.
До недавнего времени большей частью специалистов считалось, что таможенное право так или иначе входит в право административное. Однако сейчас все чаще высказывается мнение о том, что таможенное право представляет собой самостоятельную отрасль национального права — таможенное право.
Автор этих строк более 20 лет назад выступил с обоснованием своей позиции о наличии особой подотрасли в рамках административного права — таможенного права. В той же работе было высказано следующее предположение: "Не исключено, что со временем, по мере дальнейшего развития правового материала в этой области, появится возможность для выделения таможенного права в качестве самостоятельной отрасли"8. Сейчас такая возможность появилась. Нынешний уровень развития и количество норм, регулирующих таможенные отношения, равно как и неизмеримо возросшая общественная значимость самих этих отношений в переходный к рыночной экономике период, позволяют утверждать, что ныне уже сложились все необходимые условия для признания указанной системы норм в качестве особой отрасли внутригосударственного права.
В общей теории права, в том числе международного, до сих пор продолжается давний спор относительно как количества, так и наименования отраслей права, равно как и критериев, необходимых для признания их в этом качестве. Не вступая в дискуссию по этому поводу, все же заметим, что необходимые для выделения таможенного права в качестве самостоятельной отрасли системообразующие факторы здесь наличествуют. Это — качественное своеобразие данной совокупности норм; специфика субъектов и объекта правового регулирования в области таможенных правоотношений; достаточно обширный (с учетом предстоящей имплементации соответствующих международно-правовых норм в таможенном праве государств, в том числе и Украины) объем правового материала в этой области; политико-экономическая погребность и заинтересованность общества в повышении правового регулирования внешнеэкономических связей Украины, в том числе средствами таможенного права. Итак, таможенное право можно определить как систему юридических норм, регулирующих положение и деятельность субъектов отношений, складывающихся в процесс осуществления таможенными органами возложенных на них функций по экономической (прежде всего) охране границ государства и выполнению его таможенной политики внутри страны и в международном общении. Такими субъектами являются, с одной стороны, таможенные органы государства, а с другой — физические и юридические лица (их представители) в ходе осуществления последними операций по пересечению индивидами или перемещению товаров, имущества, транспортных средств и других предметов через таможенную границу данного государства.
В настоящее время в связи с возрастанием и диверсификацией международных связей и резко возросшим в условиях строительства новых экономических отношений количеством участников внешнеэкономической деятельности сфера применения таможенного права значительно расширяется. Но это расширение идет не только за счет увеличения количества субъектов таможенного права. Возникает все больше и больше различного рода отношений трансграничного характера, становящихся предметом правового регулирования в данной области, а это связано уже с понятием объекта таможенных правоотношений. Последние представляют собой отношения между субъектами, возникающие по поводу предусмотренного государством и закрепленного в нормах права должного или возможного поведения субъектов в таможенных делах, которые и являются здесь объектом или непосредственным содержанием правоотношений.
Можно считать, что объектом таможенного права является все то, по поводу чего субъекты этого права вступают в отношения между собой на основе и во исполнение принятой в данном государстве системы правовых норм по таможенным вопросам. Субъекты по общему правилу наделены соответствующими правами и обязанностями и в силу этого совершают юридически значимые действия, которые состав ля-
ют собственно содержание образующихся правоотношений в том числе и правоотношений таможенных.
Остается сказать об источниках таможенного права. В юридическом смысле речь идет о формах, в которых выражаются относящиеся к таможенным мероприятиям юридические предписания. Формы эти общие для всей системы внутреннего права, т.е. законодательство как таковое, нормативные акты органов государственного управления, а также, в принципе, и юридические обычаи, санкционированные государством.
Рассмотрев в общих чертах сферу национально-правовой регламентации таможенных отношений (понятие таможенного права вообще), вернемся к той системе правовых норм, с .которой она взаимодействует, т.е. к праву международному. В данном случае — международному таможенному праву как непосредственному предмету настоящего исследования. Такое, казалось бы, отступление от основной темы в действительности лишний раз подчеркивает двоякий характер действующих здесь (но каждой в своей сфере) групп правовых норм — национальных и международных.
В современную эпоху, когда процессы интернационализации материальной и духовной жизни, интенсификации различного рода связей между государствами протекают особенно быстрыми темпами, область соприкосновения международного и внутригосударственного права в регулировании общественных отношений становится все более широкой.
Что касается отношений таможенных, связанных всегда с существующим в каждом государстве порядком пропуска через таможенную границу физических лиц, грузов, транспортных средств и т.д., то они изначально, будучи по самой своей природе трансграничными, наиболее близко стоят к сфере, регулируемой международным правом, ибо расположены они (таможенные отношения) на стыке различных (прежде всего сопредельных, пограничных государств), правой порядков. Эта "стыковка", переход из одного правопорядка в другой при пересечении таможенной границы и выражается в привязке таможенноправовых отношений к пограничной и в этом смысле уже межгосударственной сфере, что объективно обусловливает необходимость урегулирования неизбежных при этом коллизий между правопорядками различных государств, средствами международного права.
Некоторую аналогию можно провести здесь с положением, описанным им. Кулишером: "Внешняя торговля заключается в привозе товаров из-за границы, в вывозе их туда или в провозе через границу из одного государства в другое. Она состоит, следовательно, в том, что товары производятся или приобретаются в одной стране, а сбываются в другой. Эти два момента отделены друг от друга переходом товара через границу государства; торговец или производитель товара одной ногой как бы стоит у себя дома, а другой — в иностранном государстве. Коль скоро товар уже переправлен через границу и продан там, дальнейшие сделки, перепродажа его в той же стране, куда он вывезен, уже относятся снова к внутренней торговле..., внешняя же сводится к тем операциям, которые разбиты на две части лежащей между ними чертой государства".
В более широком аспекте взаимодействие государств в области таможенного дела (а значит, и создание для этого соответствующей международно-правовой базы) вызывается необходимостью объединения усилий государств в лице их таможенных администраций по многим направлениям их деятельности.
О конкретных правовых формах сотрудничества государств в таможенных делах, о необходимости заключения соответствующих договоров Украины с зарубежными странами или о ее присоединении к уже существующим универсальным таможенным конвенциям будет сказано в процессе дальнейшего изложения, сейчас же отмечу лишь те приоритетные для всего международного таможенного сообщества задачи, которые были поставлены Всемирной таможенной организацией (Украина — ее участница) в программе действий до 2000-го года. Это: 1) гармонизация и упрощение таможенных процедур, а также налаживания сотрудничества между таможенными администрациями; 2) обеспечение надежного таможенного контроля и борьбы с нарушениями таможенных правил; 3) укрепление кадрового состава, совершенствование организационной структуры национальных таможенных служб.
Начало возрождению таможенного дела в Украине в условиях ее современной независимой государственности было положено, как отмечалось, Декларацией о государственном суверенитете от 16 июля 1990 г. Затем 25 июня 1991 г. был принят Закон о таможенном деле в Украине, которым определены основные принципы его организации и прежде всего то, что Украина, будучи тогда еще в составе Союза ССР, самостоятельно создает свою таможенную систему как суверенное государство, что территория республики составляет единую таможенную территорию, в пределах которой Украина имеет исключительную юрисдикцию в том, что касается таможенного дела.
Будучи составной частью внешнеполитической и внешнеэкономической деятельности Украины, таможенное дело, как оно определяется в ст. 1 Закона, "включает в себя установление порядка и организацию перемещения через таможенную границу Украины товаров и предметов, обложение таможенными пошлинами, оформление контроля и иных мер по реализации таможенной политики в Украинской ССР". Здесь же подчеркивается, что при осуществлении таможенного дела Украина соблюдает признанные в международном общении системы классификации и кодирования товаров, единую форму декларирования экспорта и импорта, таможенной информации, другие общепринятые международной практикой нормы и стандарты.
Принципиально важные положения, развернутые впоследствии. В Таможенном кодексе Украины и других актах ее таможенного законодательства, содержатся в ряде последующих статей Закона от 25 июня 1991 г. — о таможенной территории и таможенной границе (ст. 2), о совместных таможенных зонах и таможенных союзах (ст. 3), что имеет прямое отношение к тому, что регулируется уже нормами международного права.
Заметной вехой на пути к цивилизованным рыночным отношениям в экономике стало принятие Закона о внешнеэкономической деятельности от 16 апреля 1991 г., ряд норм которого касается и таможенного дела. Так, в ст. 1 среди других терминов, которыми оперирует Закон, дается и такое определение таможенного дела: "Таможенное регулирование — это регулирование вопросов, связанных с установлением таможенных пошлин и таможенных сборов, процедурами таможенного контроля, организацией деятельности органов таможенного контроля"5. Заслуживает одобрения попытка разработчиков закона дать еще одну дефиницию в этой области, однако юридически не совсем точной является сама постановка вопроса, так как нормами права, в данном случае таможенного, регулируются не вопросы, а отношения, возникающие при этом между субъектами. Встречаются в этом акте и Другие неточности. Например, в статьях 2, 26 и ряде других содержатся довольно странные словосочетания: "международные договоры и нормы международного права". Но ведь договор как раз и состоит из относящихся к его объекту норм международного права.
Но главное, конечно, не в этих мелких неточностях, а в том, что указанные акты, и особенно основа таможенного законодательства — Таможенный кодекс Украины от 12 декабря 1991 г., готовились и были приняты, по сути дела, еще в условиях плановой социалистической экономики, тогда как по прошествии нескольких лет независимости радикально изменились условия. Время требует принятия таких актов в области внешнеэкономической и таможенной политики Украины, которые полностью отвечали бы концепции таможенной службы как одного из цивилизованных инструментов создания рыночных отношений в стране.
В задачи настоящей работы не входит анализ действующего таможенного законодательства Украины, оно упоминается здесь только с точки зрения степени его адаптации к существующим международно признанным нормам и стандартам в области таможенных отношений. Но для этого необходимо хотя бы вкратце остановиться на самом понятии таможенного права вообще.
Прежде всего необходимо определить место таможенного права в правовой системе государства. Образуют ли действующие в сфере таможенных правоотношений нормы самостоятельную отрасль национального права или же входят в состав той или иной отрасли в качестве ее обособленных комплексов-институтов, а возможно, подотраслей права. Этот вопрос в юридической литературе решается по-разному.
До недавнего времени большей частью специалистов считалось, что таможенное право так или иначе входит в право административное. Однако сейчас все чаще высказывается мнение о том, что таможенное право представляет собой самостоятельную отрасль национального права — таможенное право.
Автор этих строк более 20 лет назад выступил с обоснованием своей позиции о наличии особой подотрасли в рамках административного права — таможенного права. В той же работе было высказано следующее предположение: "Не исключено, что со временем, по мере дальнейшего развития правового материала в этой области, появится возможность для выделения таможенного права в качестве самостоятельной отрасли"8. Сейчас такая возможность появилась. Нынешний уровень развития и количество норм, регулирующих таможенные отношения, равно как и неизмеримо возросшая общественная значимость самих этих отношений в переходный к рыночной экономике период, позволяют утверждать, что ныне уже сложились все необходимые условия для признания указанной системы норм в качестве особой отрасли внутригосударственного права.
В настоящее время в связи с возрастанием и диверсификацией международных связей и резко возросшим в условиях строительства новых экономических отношений количеством участников внешнеэкономической деятельности сфера применения таможенного права значительно расширяется. Но это расширение идет не только за счет увеличения количества субъектов таможенного права. Возникает все больше и больше различного рода отношений трансграничного характера, становящихся предметом правового регулирования в данной области, а это связано уже с понятием объекта таможенных правоотношений. Последние представляют собой отношения между субъектами, возникающие по поводу предусмотренного государством и закрепленного в нормах права должного или возможного поведения субъектов в таможенных делах, которые и являются здесь объектом или непосредственным содержанием правоотношений.
Можно считать, что объектом таможенного права является все то, по поводу чего субъекты этого права вступают в отношения между собой на основе и во исполнение принятой в данном государстве системы правовых норм по таможенным вопросам. Субъекты по общему правилу наделены соответствующими правами и обязанностями и в силу этого совершают юридически значимые действия, которые состав ля-
ют собственно содержание образующихся правоотношений в том числе и правоотношений таможенных.
Остается сказать об источниках таможенного права. В юридическом смысле речь идет о формах, в которых выражаются относящиеся к таможенным мероприятиям юридические предписания. Формы эти общие для всей системы внутреннего права, т.е. законодательство как таковое, нормативные акты органов государственного управления, а также, в принципе, и юридические обычаи, санкционированные государством.
Рассмотрев в общих чертах сферу национально-правовой регламентации таможенных отношений (понятие таможенного права вообще), вернемся к той системе правовых норм, с .которой она взаимодействует, т.е. к праву международному. В данном случае — международному таможенному праву как непосредственному предмету настоящего исследования. Такое, казалось бы, отступление от основной темы в действительности лишний раз подчеркивает двоякий характер действующих здесь (но каждой в своей сфере) групп правовых норм — национальных и международных.
В современную эпоху, когда процессы интернационализации материальной и духовной жизни, интенсификации различного рода связей между государствами протекают особенно быстрыми темпами, область соприкосновения международного и внутригосударственного права в регулировании общественных отношений становится все более широкой.
Что касается отношений таможенных, связанных всегда с существующим в каждом государстве порядком пропуска через таможенную границу физических лиц, грузов, транспортных средств и т.д., то они изначально, будучи по самой своей природе трансграничными, наиболее близко стоят к сфере, регулируемой международным правом, ибо расположены они (таможенные отношения) на стыке различных (прежде всего сопредельных, пограничных государств), правой порядков. Эта "стыковка", переход из одного правопорядка в другой при пересечении таможенной границы и выражается в привязке таможенноправовых отношений к пограничной и в этом смысле уже межгосударственной сфере, что объективно обусловливает необходимость урегулирования неизбежных при этом коллизий между правопорядками различных государств, средствами международного права.
Некоторую аналогию можно провести здесь с положением, описанным им. Кулишером: "Внешняя торговля заключается в привозе товаров из-за границы, в вывозе их туда или в провозе через границу из одного государства в другое. Она состоит, следовательно, в том, что товары производятся или приобретаются в одной стране, а сбываются в другой. Эти два момента отделены друг от друга переходом товара через границу государства; торговец или производитель товара одной ногой как бы стоит у себя дома, а другой — в иностранном государстве. Коль скоро товар уже переправлен через границу и продан там, дальнейшие сделки, перепродажа его в той же стране, куда он вывезен, уже относятся снова к внутренней торговле..., внешняя же сводится к тем операциям, которые разбиты на две части лежащей между ними чертой государства".
В более широком аспекте взаимодействие государств в области таможенного дела (а значит, и создание для этого соответствующей международно-правовой базы) вызывается необходимостью объединения усилий государств в лице их таможенных администраций по многим направлениям их деятельности.
О конкретных правовых формах сотрудничества государств в таможенных делах, о необходимости заключения соответствующих договоров Украины с зарубежными странами или о ее присоединении к уже существующим универсальным таможенным конвенциям будет сказано в процессе дальнейшего изложения, сейчас же отмечу лишь те приоритетные для всего международного таможенного сообщества задачи, которые были поставлены Всемирной таможенной организацией (Украина — ее участница) в программе действий до 2000-го года. Это: 1) гармонизация и упрощение таможенных процедур, а также налаживания сотрудничества между таможенными администрациями; 2) обеспечение надежного таможенного контроля и борьбы с нарушениями таможенных правил; 3) укрепление кадрового состава, совершенствование организационной структуры национальных таможенных служб.
