Сандровський К.К. Митне право Україні (2000)
2. Національно-правова і міжнародно-правова регламентація митних відносин: проблеми взаємодії
Митна система України має досить тривалу історію її формування та розвитку. Так, не вважаючи періоду Київської Русі, де складалися зачатки вітчизняного митної справи, митна служба Козацької держави почалася з універсалу Богдана Хмельницького від 28 квітня 1654 Проіснувала вона рівно 100 років, до фактичної її ліквідації указом імператриці Єлизавети Петрівни від 15 липня 1754 Після жовтня 1917 р. був нетривалий (до 6 липня 1923 р.) період існування самостійної митної системи в рамках спочатку Української Народної Республіки, а потім Радянської України до освіти 30 грудня 1922 Союзу РСР. Весь наступний період - аж до прийняття Закону про митну справу Україною від 25 червня 1991 р. - митна справа залишалося, як і в будь федерації, прерогативою загальносоюзних органів.
Початок відродження митної справи в Україні в умовах її сучасної незалежної державності було покладено, як зазначалося, Декларацією про державний суверенітет від 16 липня 1990 р. Потім 25 червня 1991 був прийнятий Закон про митну справу в Україні, яким визначено основні принципи його організації і перш за все те, що Україна, будучи тоді ще в складі Союзу РСР, самостійно створює свою митну систему як суверенна держава, що територія республіки становить єдину митну територію, в межах якої Україна має виключну юрисдикцію в тому, що стосується митного справи.
Будучи складовою частиною зовнішньополітичної і зовнішньоекономічної діяльності Україна, митна справа, як воно визначається в ст. 1 Закону, "включає в себе встановлення порядку та організацію переміщення через митний кордон України товарів і предметів, обкладення митом, оформлення контролю та інших заходів з реалізації митної політики в Українській РСР ". Тут же підкреслюється, що при здійсненні митної справи Україна дотримується визнаних в міжнародному спілкуванні системи класифікації та кодування товарів, єдину форму декларування експорту та імпорту, митної інформації, інші загальноприйняті міжнародною практикою норми і стандарти.
Принципово важливі положення, розгорнуті згодом. У Митному кодексі Україна та інших актах її митного законодавства, містяться в ряді наступних статей Закону від 25 червня 1991 р. - про митну території і митному кордоні (ст. 2), про спільні митних зонах та митних союзах (Ст. 3), що має пряме відношення до того, що регулюється вже нормами міжнародного права.
Помітною віхою на шляху до цивілізованих ринкових відносин в економіці стало прийняття Закону про зовнішньоекономічну діяльність від 16 квітня 1991 р., ряд норм якого стосується і митної справи. Так, у ст. 1 серед інших термінів, якими оперує Закон, дається і таке визначення митної справи: "Митне регулювання - це регулювання питань, пов'язаних із встановленням митних мит і митних зборів, процедурами митного контролю, організацією діяльності органів митного контролю "5. Заслуговує схвалення спроба розробників закону дати ще одну дефініцію в цій області, проте юридично не зовсім точною є сама постановка питання, тому що нормами права, в даному випадку митного, регулюються не питання, а відносини, що виникають при цьому між суб'єктами. Зустрічаються в цьому акті і Інші неточності. Наприклад, в статтях 2, 26 та ряді інших містяться досить дивні словосполучення: "міжнародні договори і норми міжнародного права ". Але ж договір якраз і складається з відносяться до його об'єкту норм міжнародного права.
Але головне, звичайно, не в цих дрібних неточності, а в тому, що зазначені акти, і особливо основа митного законодавства - Митний кодекс України від 12 грудня 1991 р., готувалися і були прийняті, по суті справи, ще в умовах планової соціалістичної економіки, тоді як після декількох років незалежності радикально змінилися умови. Час вимагає прийняття таких актів в галузі зовнішньоекономічної та митної політики Україні, які повністю відповідали б концепції митної служби як одного з цивілізованих інструментів створення ринкових відносин в країні.
У завдання цієї роботи не входить аналіз чинного митного законодавства України, воно згадується тут тільки з точки зору ступеня його адаптації до існуючих міжнародно визнаним нормам і стандартам в області митних відносин. Але для цього необхідно хоча б коротенько зупинитися на самому понятті митного права взагалі.
Перш за все необхідно визначити місце митного права в правовій системі держави. Утворюють чи діють у сфері митних правовідносин норми самостійну галузь національного права або ж входять до складу тієї чи іншої галузі в якості її відокремлених комплексів-інститутів, а можливо, підгалузей права. Це питання в юридичній літературі вирішується по-різному.
До недавнього часу здебільшого фахівців вважалося, що митне право так чи інакше входить в право адміністративне. Проте зараз все частіше висловлюється думка про те, що митне право являє собою самостійну галузь національного права - митне право.
Автор цих рядків більше 20 років тому виступив з обгрунтуванням своєї позиції про наявності особливої підгалузі в рамках адміністративного права - митного права. У тій же роботі було висловлено наступне припущення: "Не виключено, що з часом, у міру подальшого розвитку правового матеріалу в цій області, з'явиться можливість для виділення митного права в якості самостійної галузі "8. Зараз така можливість з'явилася. Нинішній рівень розвитку та кількість норм, що регулюють митні відносини, так само як і незмірно зросла суспільна значущість самих цих відносин в перехідний до ринкової економіці період, дозволяють стверджувати, що нині вже склалися всі необхідні умови для визнання вказаної системи норм як особливої галузі внутрішньодержавного права.
У загальній теорії права, в тому числі міжнародного, до сих пір триває давній суперечка щодо як кількості, так і найменування галузей права, так само як і критеріїв, необхідних для визнання їх в цій якості. Не вступаючи в дискусію з цього приводу, все ж зауважимо, що необхідні для виділення митного права в якості самостійної галузі системоутворюючі чинники тут наявні. Це - якісне своєрідність даної сукупності норм; специфіка суб'єктів і об'єкта правового регулювання в галузі митних правовідносин; достатньо великий (з урахуванням майбутньої імплементації відповідних міжнародно-правових норм в митному праві держав, у тому числі й Україна) обсяг правового матеріалу в цій галузі; політико-економічна Погребного та зацікавленість суспільства у підвищенні правового регулювання зовнішньоекономічних зв'язків України, в тому числі засобами митного права. Отже, митне право можна визначити як систему юридичних норм, регулюючих становище і діяльність суб'єктів відносин, що складаються в процес здійснення митними органами покладених на них функцій по економічної (насамперед) охорони кордонів держави та виконання його митної політики всередині країни і в міжнародному спілкуванні. Такими суб'єктами є, з одного боку, митні органи держави, а з іншого - фізичні та юридичні особи (їх представники) в ході здійснення останніми операцій з перетинання індивідами або переміщенню товарів, майна, транспортних засобів та інших предметів через митний кордон даного держави.
В даний час у зв'язку зі зростанням і диверсифікацією міжнародних зв'язків і різко збільшеним в умовах будівництва нових економічних відносин кількістю учасників зовнішньоекономічної діяльності сфера застосування митного права значно розширюється. Але це розширення йде не тільки за рахунок збільшення кількості суб'єктів митного права. Виникає все більше і більше різного роду відносин транскордонного характеру, що стають предметом правового регулювання в даній області, а це вже пов'язано з поняттям об'єкта митних правовідносин. Останні являють собою відносини між суб'єктами, що виникають з приводу передбаченого державою і закріпленого в нормах права належного чи можливого поводження суб'єктів у митних справах, які і є тут об'єктом або безпосереднім змістом правовідносин.
Можна вважати, що об'єктом митного права є все те, з приводу чого суб'єкти цього права вступають у відносини між собою на основі та на виконання прийнятої в даній державі системи правових норм з митних питань. Суб'єкти за загальним правилом наділені відповідними правами та обов'язками і в Через це роблять юридично значимі дії, які склад ля-
ють власне зміст утворюються правовідносин в тому числі і правовідносин митних.
Залишається сказати про джерела митного права. В юридичному сенсі мова йде про форми, в яких виражаються пов'язані з митним заходам юридичні приписи. Форми ці загальні для всієї системи внутрішнього права, тобто законодавство як таке, нормативні акти органів державного управління, а також, в принципі, і юридичні звичаї, санкціоновані державою.
Розглянувши у загальних рисах сферу національно-правової регламентації митних відносин (поняття митного права взагалі), повернемося до тієї системи правових норм, с. якій вона взаємодіє, тобто до права міжнародного. В даному випадку - міжнародного митного права як безпосереднього предмету цього дослідження. Таке, здавалося б, відступ від основної теми в дійсності зайвий раз підкреслює двоякий характер діючих тут (але кожної у своїй сфері) груп правових норм - національних і міжнародних.
У сучасну епоху, коли процеси інтернаціоналізації матеріальної і духовної життя, інтенсифікації різного роду зв'язків між державами протікають особливо швидкими темпами, область дотику міжнародного та внутрішньодержавного права в регулюванні суспільних відносин стає все більш широкою.
Що стосується відносин митних, пов'язаних завжди з існуючим в кожному державі порядком пропуску через митний кордон фізичних осіб, вантажів, транспортних засобів і т.д., то вони спочатку, будучи за своєю природою транскордонними, найближче стоять до сфери, регульованої міжнародним правом, бо розташовані вони (митні відносини) на стику різних (перш всього суміжних, прикордонних держав), правою порядків. Ця "стикування", перехід з одного правопорядку в інший при перетині митного кордону та виражається в прив'язці таможенноправових відносин до прикордонної і в цьому сенсі вже міждержавної сфері, що об'єктивно обумовлює необхідність врегулювання неминучих при цьому колізій між правопорядками різних держав, засобами міжнародного права.
Деяку аналогію можна провести тут з положенням, описаним ім. Кулішер: "Зовнішня торгівля полягає в Привозі товарів з-за кордону, в вивезенні їх туди або в провезенні через кордон з однієї держави в іншу. Вона полягає, отже, в тому, що товари виробляються або купуються в одній країні, а збуваються в інший. Ці два моменти відокремлені один від одного переходом товару через кордон держави; торговець або виробник товару однією ногою ніби стоїть у себе будинку, а інший - в іноземній державі. Коль скоро товар вже переправлений через кордон і проданий там, подальші угоди, перепродаж його в тій же країні, куди він вивезений, вже ставляться знову до внутрішньої торгівлі ..., зовнішня ж зводиться до тих операцій, які розбиті на дві частини лежить між ними рисою держави ".
У більш широкому аспекті взаємодія держав в галузі митної справи (а значить, і створення для цього відповідної міжнародно-правової бази) викликається необхідністю об'єднання зусиль держав в особі їх митних адміністрацій за багатьма напрямами їх діяльності.
Про конкретні правових формах співробітництва держав в митних справах, про необхідність укладення відповідних договорів Україна із зарубіжними країнами або про її приєднання до вже існуючих універсальним митним конвенцій буде сказано в процесі подальшого викладу, зараз же зазначу лише ті пріоритетні для всього міжнародного митного співтовариства завдання, які були поставлені Всесвітньою митною організацією (України - її учасниця) в програмі дій до 2000-го року. Це: 1) гармонізація та спрощення митних процедур, а також налагодження співпраці між митними адміністраціями; 2) забезпечення надійного митного контролю та боротьби з порушеннями митних правил; 3) зміцнення кадрового складу, вдосконалення організаційної структури національних митних служб.
Початок відродження митної справи в Україні в умовах її сучасної незалежної державності було покладено, як зазначалося, Декларацією про державний суверенітет від 16 липня 1990 р. Потім 25 червня 1991 був прийнятий Закон про митну справу в Україні, яким визначено основні принципи його організації і перш за все те, що Україна, будучи тоді ще в складі Союзу РСР, самостійно створює свою митну систему як суверенна держава, що територія республіки становить єдину митну територію, в межах якої Україна має виключну юрисдикцію в тому, що стосується митного справи.
Будучи складовою частиною зовнішньополітичної і зовнішньоекономічної діяльності Україна, митна справа, як воно визначається в ст. 1 Закону, "включає в себе встановлення порядку та організацію переміщення через митний кордон України товарів і предметів, обкладення митом, оформлення контролю та інших заходів з реалізації митної політики в Українській РСР ". Тут же підкреслюється, що при здійсненні митної справи Україна дотримується визнаних в міжнародному спілкуванні системи класифікації та кодування товарів, єдину форму декларування експорту та імпорту, митної інформації, інші загальноприйняті міжнародною практикою норми і стандарти.
Принципово важливі положення, розгорнуті згодом. У Митному кодексі Україна та інших актах її митного законодавства, містяться в ряді наступних статей Закону від 25 червня 1991 р. - про митну території і митному кордоні (ст. 2), про спільні митних зонах та митних союзах (Ст. 3), що має пряме відношення до того, що регулюється вже нормами міжнародного права.
Помітною віхою на шляху до цивілізованих ринкових відносин в економіці стало прийняття Закону про зовнішньоекономічну діяльність від 16 квітня 1991 р., ряд норм якого стосується і митної справи. Так, у ст. 1 серед інших термінів, якими оперує Закон, дається і таке визначення митної справи: "Митне регулювання - це регулювання питань, пов'язаних із встановленням митних мит і митних зборів, процедурами митного контролю, організацією діяльності органів митного контролю "5. Заслуговує схвалення спроба розробників закону дати ще одну дефініцію в цій області, проте юридично не зовсім точною є сама постановка питання, тому що нормами права, в даному випадку митного, регулюються не питання, а відносини, що виникають при цьому між суб'єктами. Зустрічаються в цьому акті і Інші неточності. Наприклад, в статтях 2, 26 та ряді інших містяться досить дивні словосполучення: "міжнародні договори і норми міжнародного права ". Але ж договір якраз і складається з відносяться до його об'єкту норм міжнародного права.
Але головне, звичайно, не в цих дрібних неточності, а в тому, що зазначені акти, і особливо основа митного законодавства - Митний кодекс України від 12 грудня 1991 р., готувалися і були прийняті, по суті справи, ще в умовах планової соціалістичної економіки, тоді як після декількох років незалежності радикально змінилися умови. Час вимагає прийняття таких актів в галузі зовнішньоекономічної та митної політики Україні, які повністю відповідали б концепції митної служби як одного з цивілізованих інструментів створення ринкових відносин в країні.
У завдання цієї роботи не входить аналіз чинного митного законодавства України, воно згадується тут тільки з точки зору ступеня його адаптації до існуючих міжнародно визнаним нормам і стандартам в області митних відносин. Але для цього необхідно хоча б коротенько зупинитися на самому понятті митного права взагалі.
Перш за все необхідно визначити місце митного права в правовій системі держави. Утворюють чи діють у сфері митних правовідносин норми самостійну галузь національного права або ж входять до складу тієї чи іншої галузі в якості її відокремлених комплексів-інститутів, а можливо, підгалузей права. Це питання в юридичній літературі вирішується по-різному.
До недавнього часу здебільшого фахівців вважалося, що митне право так чи інакше входить в право адміністративне. Проте зараз все частіше висловлюється думка про те, що митне право являє собою самостійну галузь національного права - митне право.
Автор цих рядків більше 20 років тому виступив з обгрунтуванням своєї позиції про наявності особливої підгалузі в рамках адміністративного права - митного права. У тій же роботі було висловлено наступне припущення: "Не виключено, що з часом, у міру подальшого розвитку правового матеріалу в цій області, з'явиться можливість для виділення митного права в якості самостійної галузі "8. Зараз така можливість з'явилася. Нинішній рівень розвитку та кількість норм, що регулюють митні відносини, так само як і незмірно зросла суспільна значущість самих цих відносин в перехідний до ринкової економіці період, дозволяють стверджувати, що нині вже склалися всі необхідні умови для визнання вказаної системи норм як особливої галузі внутрішньодержавного права.
В даний час у зв'язку зі зростанням і диверсифікацією міжнародних зв'язків і різко збільшеним в умовах будівництва нових економічних відносин кількістю учасників зовнішньоекономічної діяльності сфера застосування митного права значно розширюється. Але це розширення йде не тільки за рахунок збільшення кількості суб'єктів митного права. Виникає все більше і більше різного роду відносин транскордонного характеру, що стають предметом правового регулювання в даній області, а це вже пов'язано з поняттям об'єкта митних правовідносин. Останні являють собою відносини між суб'єктами, що виникають з приводу передбаченого державою і закріпленого в нормах права належного чи можливого поводження суб'єктів у митних справах, які і є тут об'єктом або безпосереднім змістом правовідносин.
Можна вважати, що об'єктом митного права є все те, з приводу чого суб'єкти цього права вступають у відносини між собою на основі та на виконання прийнятої в даній державі системи правових норм з митних питань. Суб'єкти за загальним правилом наділені відповідними правами та обов'язками і в Через це роблять юридично значимі дії, які склад ля-
ють власне зміст утворюються правовідносин в тому числі і правовідносин митних.
Залишається сказати про джерела митного права. В юридичному сенсі мова йде про форми, в яких виражаються пов'язані з митним заходам юридичні приписи. Форми ці загальні для всієї системи внутрішнього права, тобто законодавство як таке, нормативні акти органів державного управління, а також, в принципі, і юридичні звичаї, санкціоновані державою.
Розглянувши у загальних рисах сферу національно-правової регламентації митних відносин (поняття митного права взагалі), повернемося до тієї системи правових норм, с. якій вона взаємодіє, тобто до права міжнародного. В даному випадку - міжнародного митного права як безпосереднього предмету цього дослідження. Таке, здавалося б, відступ від основної теми в дійсності зайвий раз підкреслює двоякий характер діючих тут (але кожної у своїй сфері) груп правових норм - національних і міжнародних.
У сучасну епоху, коли процеси інтернаціоналізації матеріальної і духовної життя, інтенсифікації різного роду зв'язків між державами протікають особливо швидкими темпами, область дотику міжнародного та внутрішньодержавного права в регулюванні суспільних відносин стає все більш широкою.
Що стосується відносин митних, пов'язаних завжди з існуючим в кожному державі порядком пропуску через митний кордон фізичних осіб, вантажів, транспортних засобів і т.д., то вони спочатку, будучи за своєю природою транскордонними, найближче стоять до сфери, регульованої міжнародним правом, бо розташовані вони (митні відносини) на стику різних (перш всього суміжних, прикордонних держав), правою порядків. Ця "стикування", перехід з одного правопорядку в інший при перетині митного кордону та виражається в прив'язці таможенноправових відносин до прикордонної і в цьому сенсі вже міждержавної сфері, що об'єктивно обумовлює необхідність врегулювання неминучих при цьому колізій між правопорядками різних держав, засобами міжнародного права.
Деяку аналогію можна провести тут з положенням, описаним ім. Кулішер: "Зовнішня торгівля полягає в Привозі товарів з-за кордону, в вивезенні їх туди або в провезенні через кордон з однієї держави в іншу. Вона полягає, отже, в тому, що товари виробляються або купуються в одній країні, а збуваються в інший. Ці два моменти відокремлені один від одного переходом товару через кордон держави; торговець або виробник товару однією ногою ніби стоїть у себе будинку, а інший - в іноземній державі. Коль скоро товар вже переправлений через кордон і проданий там, подальші угоди, перепродаж його в тій же країні, куди він вивезений, вже ставляться знову до внутрішньої торгівлі ..., зовнішня ж зводиться до тих операцій, які розбиті на дві частини лежить між ними рисою держави ".
У більш широкому аспекті взаємодія держав в галузі митної справи (а значить, і створення для цього відповідної міжнародно-правової бази) викликається необхідністю об'єднання зусиль держав в особі їх митних адміністрацій за багатьма напрямами їх діяльності.
Про конкретні правових формах співробітництва держав в митних справах, про необхідність укладення відповідних договорів Україна із зарубіжними країнами або про її приєднання до вже існуючих універсальним митним конвенцій буде сказано в процесі подальшого викладу, зараз же зазначу лише ті пріоритетні для всього міжнародного митного співтовариства завдання, які були поставлені Всесвітньою митною організацією (України - її учасниця) в програмі дій до 2000-го року. Це: 1) гармонізація та спрощення митних процедур, а також налагодження співпраці між митними адміністраціями; 2) забезпечення надійного митного контролю та боротьби з порушеннями митних правил; 3) зміцнення кадрового складу, вдосконалення організаційної структури національних митних служб.
