Булгакова С.О.(ру) История казначейства (2002)
1.2. Предпосылки и основные этапы создания Государственного казначейства Украины
С ликвидацией Госбанка СССР кассовое исполнение Государственного бюджета, т.е. управления государственными средствами, начали совершать множество коммерческих банков.
Несовершенство системы исполнения Государственного бюджета коммерческими банками особенно проявлялась в период экономического кризиса, спада производства, кризиса платежей, что привело к отсутствию средств на счетах предприятий, организаций, бюджетных учреждений. Вследствие сокрытия доходов от налогообложения, нарушение коммерческими банками нормативов отчислений от общегосударственных налогов, сборов и обязательных платежей между государственным и местными бюджетами, установленные Верховной Радой Украины, безосновательного задержания перечисления коммерческими банками доходов бюджета, Государственный бюджет недополучал причитающиеся ему средства.
Например, по Черниговской области вследствие нарушений коммерческими банками условий выполнении Государственного бюджета по доходам в
1996 г. было установлено 933 случая неполного и несвоевременного перечисления доходов Госбюджета на сумму 182,9 тыс. грн, в 1997 г. - 303 случая на сумму 93,6 тыс. грн, в 1998 г. - 61.8 случаев на сумму 357 тыс. грн.
Поскольку банковской системы осуществлялся учет Государственного бюджета, то в этих условиях тоже не в полной мере удовлетворялись потребности Министерства финансов Украины в оперативном управлении и прогнозировании доходов государственного бюджета.
Осталось неурегулированным и вопрос выполнения расходной части Государственного бюджета, поскольку в компетенцию коммерческих банков и Национального банка Украина не входили функции контроля за выполнением расходной части Государственного бюджета Украины и Управление наличными средствами.
В различных коммерческих банках и Национальном банке Украины было открыто множество текущих счетов бюджетных учреждений по Госбюджета и внебюджетных средствах, которые не давало возможности применять предварительного контроля за расходованием средств.
Распыление средств по множеству текущих счетов министерств, ведомств, бюджетных учреждений и коммерческих банков и "блуждание" их по запутанным из-за систему коммерческих банков приводило к и Что миллиона гривен, предназначенных для выплаты заработной платы, пенсий, финансирования отдельных государственных программ, своевременно не поступали своих адресатов. В условиях острого дефицита Государственного бюджета Украины на текущих счетах бюджетных учреждений ежедневно сохранялись значительные остатки бюджетных средств (почти половина поступлений). Например, на 1 декабря 1996 г. по Украине они составляли - 919 млн грн, на 1 января 1997 г. - 942 млн грн, на 1 марта 1998 г. - 1004 млн грн.
Таким образом, государственная казна, которая по своему назначению должна служить интересам государства и благодаря которой были решаться экономические и социальные вопросы, не имела четкой системы использования средств, управление доходами и расходами Государственного бюджета и внебюджетных средств.
Такое состояние организационной структуры финансовой системы не позволяла обеспечить выполнение первоочередных задач, которые возникли с переходом на финансирование расходов Государственного бюджета Украины в пределах его доходов, а также осуществление системного контроля за прохождением средств Государственного бюджета через банковскую систему и эффективного их использования распорядителями средств.
При таких условиях встали вопросы эффективного управления государством, средствами бюджета, направлением их на первоочередные социально-экономические потребности, что можно было осуществить только путем создания новой финансовой структуры с отлаженным механизмом выполнения Государственного бюджета. И уже в середине 1993 г. при финансовых управлениях и раймиськфинвиддилах создаются группы по финансированию расходов Государственный бюджет, а 27 апреля 1995 г. Указом Президента Украины создан Государственное казначейство Украины. Постановлением Кабинета Министров Украины от 31 июля 1995 г. № 590 утверждено Положение о Государственном казначействе Украины.
Государственное казначейство Украины является центральным органом исполнительной власти и руководствуется в своей деятельности Конституцией Украины, законами Украины, постановлениями Верховной Рады Украины, указами и распоряжениями Президента Украины, декретами, . Постановлениями и распоряжениями Кабинета Министров Украины, Национального банка Украины, приказами Министерства финансов Украины, другими нормативно-правовыми актами.
Деятельность Государственного казначейства финансируется за счет Государственного бюджета Украина. Государственное казначейство Украины и его территориальные органы являются юридическими лицами, имеют самостоятельные балансы, счета в учреждениях банков.
Согласно Указу Президента Украины и постановления Правительства, государственное казначейство Украина должна стать тем исполнительным органом
власти, решать весь комплекс задач, связанных с кассовым исполнением Государственного бюджета и бюджетов самоуправления и эффективным управлением бюджетными средствами. Государственное казначейство в своей деятельности взаимодействует с органами законодательной и исполнительной власти, национальным и коммерческими банками Украина, другими участниками бюджетного процесса и финансовыми институтами.
Создание постоянно функционирующей системы Госказначейства как эффективного и действенного инструмента исполнения бюджета осуществлялось поэтапно и сопровождалось перераспределением выполнение функций как между банковской и финансовой системой, отраслевыми министерствами и ведомствами, так и между подразделениями центрального аппарата Министерства финансов, его местными финансовыми органами с последующим сосредоточением этих функций в системе Государственного казначейства.
Можно выделить три основных этапа развития:
1 этап: октябрь 1992г. - Ноябрь 1995г.
Этот этап характеризуется тем, что в октябре 1992 г. на базе подразделений Главного бюджетного управления Министерства финансов Украины было создано Управление выполнения Государственного бюджета. Это позволило начиная с 1 июля 1993 перейти на новую систему исполнения расходной части Государственного бюджета и обеспечить осуществление Министерством финансов Украины функции учета расходов Государственный бюджет, ранее обеспечивалась банковской системой. В течение этого периода были разработаны концептуальные основы системы государственного казначейства, которые нашли свое отражение в подготовленных проектах Указа Президента Украины "О Государственном казначействе Украины" и "Положение о Государственное казначейство Украины ", утвержденного постановлением Кабинета Министров Украины от 31 июля 1995 года № 590.
2 этап: ноябрь 1995г. - Январь 1997г.
На этом этапе на базе Управления выполнения Государственного бюджета Украины Министерства финансов и соответствующих подразделений местных финансовых органов в ноябре 1995 г. создана система Государственного казначейства, в которую вошли Главное управление Государственного казначейства Украины, Управление Государственного казначейства в Автономной Республике Крым, областях, городах Киеве и Севастополе, районные (городские) отделения. В 1996 г. было начато передачу функции
финансирование расходов Государственного бюджета от отраслевых управлений Министерства финансов Главному управлению Государственного казначейства Украины. В частности, на этом этапе:
• было завершено передаче функций финансирования от отраслевых управлений Министерства финансов Главному управлению Государственного казначейства;
• с апреля 1997 г. начато эксперимент по оплате счетов Национального университета им. Тараса Шевченко, в состав которого входило 8 бюджетных единиц;
• начиная с мая этого же года на казначейское исполнение смет перешли учреждения Министерства здравоохранения, Министерства по вопросам чрезвычайных ситуаций и по делам защиты населения, пострадавшего от Чернобыльской катастрофы, Государственный фонд содействия занятости населения, расположенные в Ивано-Франковской, Львовской и Полтавской областях. С 1 июля приобретенный опыт по оплате счетов по указанным учреждениях и мероприятиях было распространено в пределах Украина;
• с июня 1997 p., Согласно постановлению Кабинета Министров Украины и Национального банка Украины от 9 мая 1997 года № 437, от финансирования расходов к оплате счетов в пользу субъектов хозяйственной деятельности, выполнили работы или оказали услуги бюджетным учреждениям, перешли органы центральной исполнительной власти и их подведомственные органы на местах.
Таким образом, на 1 августа 1997 г. на казначейское исполнение смет расходов было переведено около 3,3 тысячи учреждений, предприятий и организаций, министерств (24% от общего количества), которые содержались за счет средств Государственный бюджет, не считая оплаты счетов по госзаказу и возмещения компенсационных выплат пострадавшим от аварии на ЧАЭС, а уже в 01.10.1997 г. органами Государственного казначейства переведено на оплату счетов 10,5 тысячи бюджетных учреждений и организаций. В процессе перевода предприятий, учреждений и организаций от финансирования расходов на оплату счетов закрыто около 30 тыс. текущих бюджетных счетов в обслуживающих учреждениях банков, зато открыто 10,6 тыс. регистрационных счетов в органах Государственного казначейства. Общая сумма сметы учреждений и организаций, перешедших за это период от финансирования расходов до оплаты счетов, составила 9634 млн грн., или 35% к сумме утвержденного Верховной Радой Украины Государственного бюджета Украины в 1997 г.
За это время также был внедрен Единый казначейский счет в Национальном банка Украины и уполномоченных коммерческих банках для зачисления доходов Государственный бюджет и проведения для расходов; подготовлено и внедрено порядок оплаты расходов из Единого казначейского счета. Именно этот период следует считать качественно новым в развитии и внедрении казначейских принципов в
Украина.
С этап: 1997г. по настоящее время.
В 1997 г. Кабинетом Министров Украины было принято несколько постановлений: "О внедрение казначейской системы исполнения Государственного бюджета "от 14.01.97 г. № 13, "О казначейском исполнении сметы расходов на содержание аппарата органов исполнительной власти "от 09.05.97 г. № 437," О состоянии внедрения казначейского исполнения смет расходов "от 01.09.97 г. № 963, направленных на переход учреждений, предприятий, организаций от ведомственного на казначейский принцип исполнения смет расходов. Это, в свою очередь, завершило передачу функций перечисления средств от Центрального аппарата Министерства финансов Государственному казначейству Украины.
На этом этапе происходит: внедрение новой бюджетной классификации помесячной росписи расходов госбюджета, лимитирование расходов бюджета, начальный этап установления контроля за обязательствами распорядителей средств, распространение казначейских принципов контроля за расходами на учреждения "Закрытого" типа, эксперимент по кассовому исполнению Государственного бюджета за доходами параллельно с банковскими учреждениями.
1997 г. стал годом начала внедрения казначейского исполнения Государственного бюджет. На казначейскую систему исполнения расходной части бюджета, принципиальной признаком которой является осуществление расходов путем оплаты счетов, переведены практически все учреждения, которые получают и используют в своей деятельности средства Государственного бюджета.
Такое отделение государства от банковской системы в деле контроля и учета доходов и платежей имеет много преимуществ.
Во-первых, средства будут поступать к конечному держателя кратчайшим путем. В Таким образом ликвидируется также возможность малейшей их задержке на счетах бюджетных учреждений разного уровня.
Во-вторых, осуществление ежедневного перечисления в государственный Счет налогов и сборов даст возможность немедленно их использовать, улучшит управление денежными потоками.
В-третьих, консолидация информации о состоянии исполнения бюджета на всех уровнях иерархической вертикали создаст основу для своевременной, надежной и исчерпывающей бюджетной отчетности, в конце концов положительно повлияет на совершенствование процесса подготовки бюджета.
Таким образом, учитывая приоритетность задач, Государственным казначейством Украины последовательно:
• созданы 3-уровневую организационную структуру органов Государственного казначейства;
• разработаны планы счетов с исполнения Государственного, местных бюджетов и смет бюджетных учреждений и финансовая отчетность в соответствии с Международными стандартов бухгалтерского учета и отчетности;
• введен казначейскую систему обслуживания государственного бюджета по расходами, принципиальными признаками которой являются:
открытие счетов распорядителями бюджетных средств в органах Государственного казначейства, то есть органы Государственного казначейства на сегодня можно рассматривать отношении существующей платежной системы - как системный клиент банковской сферы, который также является банком для распорядителей и получателей средств государственного бюджета;
осуществление расходов путем оплаты счетов распорядителей средств на основании документов, подтверждающих право их проведения.
Государственное казначейство в своем развитии вышло на тот уровень, когда достижение главной цели его деятельности - управление государственными ресурсами, который обеспечит исполнения смет расходов, позволит использовать внутренние резервы для погашения внешних и внутренних долгов, повысит оборачиваемость наличных средств, возможно при:
• наличия четко продуманной модели управления государственными финансами;
• разработки новой политики бухгалтерского учета и отчетности, результаты проведение которой должны обеспечить прозрачность исполнения бюджетов по всем параметрами бюджетного процесса и его участниками, а также способствовать прогрессивной форме организации сбора и обработки финансовой и статистической отчетности;
• четкого определения и разделения функций между участниками бюджетного процесса, особенно между Государственным казначейством и Министерством финансов, в частности, управление внешними и внутренними долгами;
• значение межведомственных отношений Государственного казначейства с органами законодательной и исполнительной власти, которые ответственны за
осуществление контроля за исполнением государственного и местных бюджетов;.
• создание единого комплекса технических и программных средств информационной системы Государственного казначейства;
• осуществление эффективного контроля за соблюдением требований законодательно-нормативных актов по проведению конкурентных торгов, закупок, тендеров, связанных с расходованием бюджетных средств;
• применение механизма контроля за ценами закупок за счет бюджетных средств на основании информации Министерства экономики, Государственного комитета статистики и других органов, отвечающих за ценовую политику в государстве.
Несовершенство системы исполнения Государственного бюджета коммерческими банками особенно проявлялась в период экономического кризиса, спада производства, кризиса платежей, что привело к отсутствию средств на счетах предприятий, организаций, бюджетных учреждений. Вследствие сокрытия доходов от налогообложения, нарушение коммерческими банками нормативов отчислений от общегосударственных налогов, сборов и обязательных платежей между государственным и местными бюджетами, установленные Верховной Радой Украины, безосновательного задержания перечисления коммерческими банками доходов бюджета, Государственный бюджет недополучал причитающиеся ему средства.
Например, по Черниговской области вследствие нарушений коммерческими банками условий выполнении Государственного бюджета по доходам в
1996 г. было установлено 933 случая неполного и несвоевременного перечисления доходов Госбюджета на сумму 182,9 тыс. грн, в 1997 г. - 303 случая на сумму 93,6 тыс. грн, в 1998 г. - 61.8 случаев на сумму 357 тыс. грн.
Поскольку банковской системы осуществлялся учет Государственного бюджета, то в этих условиях тоже не в полной мере удовлетворялись потребности Министерства финансов Украины в оперативном управлении и прогнозировании доходов государственного бюджета.
Осталось неурегулированным и вопрос выполнения расходной части Государственного бюджета, поскольку в компетенцию коммерческих банков и Национального банка Украина не входили функции контроля за выполнением расходной части Государственного бюджета Украины и Управление наличными средствами.
В различных коммерческих банках и Национальном банке Украины было открыто множество текущих счетов бюджетных учреждений по Госбюджета и внебюджетных средствах, которые не давало возможности применять предварительного контроля за расходованием средств.
Распыление средств по множеству текущих счетов министерств, ведомств, бюджетных учреждений и коммерческих банков и "блуждание" их по запутанным из-за систему коммерческих банков приводило к и Что миллиона гривен, предназначенных для выплаты заработной платы, пенсий, финансирования отдельных государственных программ, своевременно не поступали своих адресатов. В условиях острого дефицита Государственного бюджета Украины на текущих счетах бюджетных учреждений ежедневно сохранялись значительные остатки бюджетных средств (почти половина поступлений). Например, на 1 декабря 1996 г. по Украине они составляли - 919 млн грн, на 1 января 1997 г. - 942 млн грн, на 1 марта 1998 г. - 1004 млн грн.
Таким образом, государственная казна, которая по своему назначению должна служить интересам государства и благодаря которой были решаться экономические и социальные вопросы, не имела четкой системы использования средств, управление доходами и расходами Государственного бюджета и внебюджетных средств.
При таких условиях встали вопросы эффективного управления государством, средствами бюджета, направлением их на первоочередные социально-экономические потребности, что можно было осуществить только путем создания новой финансовой структуры с отлаженным механизмом выполнения Государственного бюджета. И уже в середине 1993 г. при финансовых управлениях и раймиськфинвиддилах создаются группы по финансированию расходов Государственный бюджет, а 27 апреля 1995 г. Указом Президента Украины создан Государственное казначейство Украины. Постановлением Кабинета Министров Украины от 31 июля 1995 г. № 590 утверждено Положение о Государственном казначействе Украины.
Государственное казначейство Украины является центральным органом исполнительной власти и руководствуется в своей деятельности Конституцией Украины, законами Украины, постановлениями Верховной Рады Украины, указами и распоряжениями Президента Украины, декретами, . Постановлениями и распоряжениями Кабинета Министров Украины, Национального банка Украины, приказами Министерства финансов Украины, другими нормативно-правовыми актами.
Деятельность Государственного казначейства финансируется за счет Государственного бюджета Украина. Государственное казначейство Украины и его территориальные органы являются юридическими лицами, имеют самостоятельные балансы, счета в учреждениях банков.
Согласно Указу Президента Украины и постановления Правительства, государственное казначейство Украина должна стать тем исполнительным органом
власти, решать весь комплекс задач, связанных с кассовым исполнением Государственного бюджета и бюджетов самоуправления и эффективным управлением бюджетными средствами. Государственное казначейство в своей деятельности взаимодействует с органами законодательной и исполнительной власти, национальным и коммерческими банками Украина, другими участниками бюджетного процесса и финансовыми институтами.
Создание постоянно функционирующей системы Госказначейства как эффективного и действенного инструмента исполнения бюджета осуществлялось поэтапно и сопровождалось перераспределением выполнение функций как между банковской и финансовой системой, отраслевыми министерствами и ведомствами, так и между подразделениями центрального аппарата Министерства финансов, его местными финансовыми органами с последующим сосредоточением этих функций в системе Государственного казначейства.
Можно выделить три основных этапа развития:
1 этап: октябрь 1992г. - Ноябрь 1995г.
Этот этап характеризуется тем, что в октябре 1992 г. на базе подразделений Главного бюджетного управления Министерства финансов Украины было создано Управление выполнения Государственного бюджета. Это позволило начиная с 1 июля 1993 перейти на новую систему исполнения расходной части Государственного бюджета и обеспечить осуществление Министерством финансов Украины функции учета расходов Государственный бюджет, ранее обеспечивалась банковской системой. В течение этого периода были разработаны концептуальные основы системы государственного казначейства, которые нашли свое отражение в подготовленных проектах Указа Президента Украины "О Государственном казначействе Украины" и "Положение о Государственное казначейство Украины ", утвержденного постановлением Кабинета Министров Украины от 31 июля 1995 года № 590.
2 этап: ноябрь 1995г. - Январь 1997г.
На этом этапе на базе Управления выполнения Государственного бюджета Украины Министерства финансов и соответствующих подразделений местных финансовых органов в ноябре 1995 г. создана система Государственного казначейства, в которую вошли Главное управление Государственного казначейства Украины, Управление Государственного казначейства в Автономной Республике Крым, областях, городах Киеве и Севастополе, районные (городские) отделения. В 1996 г. было начато передачу функции
финансирование расходов Государственного бюджета от отраслевых управлений Министерства финансов Главному управлению Государственного казначейства Украины. В частности, на этом этапе:
• было завершено передаче функций финансирования от отраслевых управлений Министерства финансов Главному управлению Государственного казначейства;
• с апреля 1997 г. начато эксперимент по оплате счетов Национального университета им. Тараса Шевченко, в состав которого входило 8 бюджетных единиц;
• с июня 1997 p., Согласно постановлению Кабинета Министров Украины и Национального банка Украины от 9 мая 1997 года № 437, от финансирования расходов к оплате счетов в пользу субъектов хозяйственной деятельности, выполнили работы или оказали услуги бюджетным учреждениям, перешли органы центральной исполнительной власти и их подведомственные органы на местах.
Таким образом, на 1 августа 1997 г. на казначейское исполнение смет расходов было переведено около 3,3 тысячи учреждений, предприятий и организаций, министерств (24% от общего количества), которые содержались за счет средств Государственный бюджет, не считая оплаты счетов по госзаказу и возмещения компенсационных выплат пострадавшим от аварии на ЧАЭС, а уже в 01.10.1997 г. органами Государственного казначейства переведено на оплату счетов 10,5 тысячи бюджетных учреждений и организаций. В процессе перевода предприятий, учреждений и организаций от финансирования расходов на оплату счетов закрыто около 30 тыс. текущих бюджетных счетов в обслуживающих учреждениях банков, зато открыто 10,6 тыс. регистрационных счетов в органах Государственного казначейства. Общая сумма сметы учреждений и организаций, перешедших за это период от финансирования расходов до оплаты счетов, составила 9634 млн грн., или 35% к сумме утвержденного Верховной Радой Украины Государственного бюджета Украины в 1997 г.
За это время также был внедрен Единый казначейский счет в Национальном банка Украины и уполномоченных коммерческих банках для зачисления доходов Государственный бюджет и проведения для расходов; подготовлено и внедрено порядок оплаты расходов из Единого казначейского счета. Именно этот период следует считать качественно новым в развитии и внедрении казначейских принципов в
Украина.
С этап: 1997г. по настоящее время.
В 1997 г. Кабинетом Министров Украины было принято несколько постановлений: "О внедрение казначейской системы исполнения Государственного бюджета "от 14.01.97 г. № 13, "О казначейском исполнении сметы расходов на содержание аппарата органов исполнительной власти "от 09.05.97 г. № 437," О состоянии внедрения казначейского исполнения смет расходов "от 01.09.97 г. № 963, направленных на переход учреждений, предприятий, организаций от ведомственного на казначейский принцип исполнения смет расходов. Это, в свою очередь, завершило передачу функций перечисления средств от Центрального аппарата Министерства финансов Государственному казначейству Украины.
На этом этапе происходит: внедрение новой бюджетной классификации помесячной росписи расходов госбюджета, лимитирование расходов бюджета, начальный этап установления контроля за обязательствами распорядителей средств, распространение казначейских принципов контроля за расходами на учреждения "Закрытого" типа, эксперимент по кассовому исполнению Государственного бюджета за доходами параллельно с банковскими учреждениями.
1997 г. стал годом начала внедрения казначейского исполнения Государственного бюджет. На казначейскую систему исполнения расходной части бюджета, принципиальной признаком которой является осуществление расходов путем оплаты счетов, переведены практически все учреждения, которые получают и используют в своей деятельности средства Государственного бюджета.
Такое отделение государства от банковской системы в деле контроля и учета доходов и платежей имеет много преимуществ.
Во-первых, средства будут поступать к конечному держателя кратчайшим путем. В Таким образом ликвидируется также возможность малейшей их задержке на счетах бюджетных учреждений разного уровня.
Во-вторых, осуществление ежедневного перечисления в государственный Счет налогов и сборов даст возможность немедленно их использовать, улучшит управление денежными потоками.
В-третьих, консолидация информации о состоянии исполнения бюджета на всех уровнях иерархической вертикали создаст основу для своевременной, надежной и исчерпывающей бюджетной отчетности, в конце концов положительно повлияет на совершенствование процесса подготовки бюджета.
Таким образом, учитывая приоритетность задач, Государственным казначейством Украины последовательно:
• созданы 3-уровневую организационную структуру органов Государственного казначейства;
• разработаны планы счетов с исполнения Государственного, местных бюджетов и смет бюджетных учреждений и финансовая отчетность в соответствии с Международными стандартов бухгалтерского учета и отчетности;
• введен казначейскую систему обслуживания государственного бюджета по расходами, принципиальными признаками которой являются:
открытие счетов распорядителями бюджетных средств в органах Государственного казначейства, то есть органы Государственного казначейства на сегодня можно рассматривать отношении существующей платежной системы - как системный клиент банковской сферы, который также является банком для распорядителей и получателей средств государственного бюджета;
осуществление расходов путем оплаты счетов распорядителей средств на основании документов, подтверждающих право их проведения.
Государственное казначейство в своем развитии вышло на тот уровень, когда достижение главной цели его деятельности - управление государственными ресурсами, который обеспечит исполнения смет расходов, позволит использовать внутренние резервы для погашения внешних и внутренних долгов, повысит оборачиваемость наличных средств, возможно при:
• разработки новой политики бухгалтерского учета и отчетности, результаты проведение которой должны обеспечить прозрачность исполнения бюджетов по всем параметрами бюджетного процесса и его участниками, а также способствовать прогрессивной форме организации сбора и обработки финансовой и статистической отчетности;
• четкого определения и разделения функций между участниками бюджетного процесса, особенно между Государственным казначейством и Министерством финансов, в частности, управление внешними и внутренними долгами;
• значение межведомственных отношений Государственного казначейства с органами законодательной и исполнительной власти, которые ответственны за
осуществление контроля за исполнением государственного и местных бюджетов;.
• создание единого комплекса технических и программных средств информационной системы Государственного казначейства;
• осуществление эффективного контроля за соблюдением требований законодательно-нормативных актов по проведению конкурентных торгов, закупок, тендеров, связанных с расходованием бюджетных средств;
• применение механизма контроля за ценами закупок за счет бюджетных средств на основании информации Министерства экономики, Государственного комитета статистики и других органов, отвечающих за ценовую политику в государстве.
