Булгакова С.О. Історія казначейства (2002)

1.1. Історичні умови започаткування казначейства

Історія зародження, становлення і розвитку казначейства надзвичайно багата і тривала.

Термін “Казначейство” походить від поняття казна, що в перекладі з тюркської означає сукупність фінансових ресурсів держави. “Казначейство” (the Treasury) в перекладі з англійської означає скарб, цінність.

Термін “казна” і “казначейство” мають різні тлумачення в різних країнах. Це можна пояснити розвитком та еволюцією казни з роками як суспільного фінансового інституту, який є частиною спадку, традицій і відомчої культури різних держав.

найперших систематизованих працях, присвячених визначенню казни, цей термін використовується і в широкому і більш вузькому розумінні. Наприклад, в “Арташастрі” (праця про гроші), що була написана в Індії дві тисячі років тому, казна в широкому розумінні - це багатство держави, до якого включались крім детально перерахованих доходів золото, коштовне каміння і метали, а також усі види сільськогосподарської продукції. У рукописі зазначалося, що армія і казна - найбільш важливі інструменти в руках монархії, тому вони мусять бути під прямим контролем керівника держави.

У більш вузькому розумінні казна - це місце, куди надходили гроші і звідки здійснювались платежі для конкретних цілей. В "Арташастрі” перераховані якості, якими повинен володіти головний казначей для належного керівництва платіжним процесом.

Історично казначейство виконувало декілька функцій: відповіло за збереження багатства держави, було місцем, де збиралися

платежі держави і з якого держава здійснювала виплати; відповідало (під королівським наглядом) за чеканку монет, а також виконувало функцію облікового відомства. Тобто казначейство повинно було вести записи всіх операцій із зазначенням дати, характеру і кінцевого призначення платежів.

З часом функції казначейства різних країн змінювались з урахуванням регіональних особливостей їх діяльності: до функцій казни додавались нові завдання або виключались деякі обов’язки. По- перше, внаслідок затяжних війн, які спричиняли зменшення багатства держави, казначейства почали виконувати нову функцію - випуск внутрішніх і зовнішніх боргових зобов’язань. По-друге, казначейства, у зв’язку зі збільшенням кількості і розширенням активності фінансових монополій, почали приймати на збереження їхні акції. З цього часу в казні з’явився гербовий папір, поштові марки, опіум, золото та інші активи. По-третє, виникнення центральних банків і відповідне зростання системи комерційних банків призвели до змін у традиційній казначейській системі, а саме:

• функцію емісії грошей та чеканки монет було передано центральним банкам;

• випуск боргових зобов’язань було також передано центральному банку;

• функцію отримання і видачі платежів державою було передано банкам;

• у деяких випадках казна працювала як банківська установа і приймала вклади населення.

Наявність окремого уповноваженого органу в системі виконавчої влади держави, який мав відповідати за розробку та здійснення державної фінансової політики, є закономірністю для всіх епох та всіх країн.

Початок створення казначейства належить до управління казною за тієї доби, коли не існувало чіткого розмежування між особистою власністю титулованого володаря та власністю держави.

Традиції Державного казначейства України зародились ще за часів Київської Русі. Прообразом казначейства можна вважати княжу казну Ярослава Мудрого і його спадкоємців, яка за часів правління великих та удільних князів слугувала сховищем матеріальних цінностей князівств. Тут також писалися укази, складалися грамоти, велося поточне листування.

Княжа казна московських великих князів знаходилась у Кремлі,

на казенному дворі. Вже до середини п’ятнадцятого століття княжа казна набула значення центрального фінансового відомства. Згодом документи, які в ній зберігалися, склали основу так званого царського та інших державних архівів.

Одним із перших у світі конституційне визначення державної казни (військової скарбниці) зробив Пилип Орлик (1710-1742) у так званій Бендеревській конституції. Статтею 9 цієї конституції передбачалось, що військова скарбниця (генеральний скарб) - то є державний скарб і фінанси в гетьманській державі. Керує нею генеральний

підскарбій.

Конституцією встановлювався поділ між державним скарбом та особистими коштами гетьмана, тобто виокремлювався державний скарб від гетьманського й передався в розпорядження генерального підскарбія. На цю посаду могла бути обрана лише “людина значна й заслужена, маєтна і добросовісна”. Для утримання гетьмана (“на ранг гетьмана”, “на булаву й особу його гетьманську”) надавалися рангові маєтності, земельні володіння. Важливі скарбничі справи вирішувались виключно на зборах старшинсько-козацької ради (парламенту). В Україні на той час існував полковий територіально-адміністративний і судовий устрій. Починаючи з Хмельниччини полкова влада охоплювала не тільки козацтво, але й усю людність на території полків. На чолі полку стояв полковник, який після 1649 р. мав також адміністративну й судову владу над усією людністю полкової території. Він був членом ради старшин Гетьманщини. Полковникові допомагала полкова старшина: дорадчим органом місцевої влади була рада полкових старшин. За конституцією в кожному полку мали бути обрані два підскарбія. їм доручалось стежити за полковими та городовими надходженнями, за посполитими поборами і щороку звітувати. Стаття 9 застерігала, що пани-полковники “не мають мати інтересу до скарбів полкових, задовольняючись своїми приходами і поборами”.

Отже, стаття 9 конституції Пилипа Орлика, що врегульовувала шансові справи, була кроком уперед порівняно з фінансовою системою Гетьманщини.

Ключовим явищем в історії казначейства були роки Запорізької

Січі (кінець XV ст. - 1775 p.), коли більшість козаків перебувала на турецькому фронті (неподалік від гирла Дунаю). Тоді й було організовано військовий скарб, до якого надходили доходи від промислової

експлуатації рибальських і мисливських угідь, земель і хуторів.

У 1775 р. в Росії царським указом було засновано губернські та повітні казначейства. Через 5 років було створено два головних казначейства - у Москві і Петербурзі, в які надходили всі доходи держави, що залишалися після задоволення штатних видатків.

Казначейство як спеціальний урядовий фінансовий орган, що відає касовим виконанням Державного бюджету, в Росії було засновано в 1821 p., коли у складі Міністерства фінансів створили департамент Державного казначейства. У його віданні перебували місцеві органи - : казенні палати. Усі зібрані казначейською системою прибутки записувались на єдиний рахунок у державному банку. У Росії казначейство виконувало не тільки функцію провідника імперської казни, що мав кредитом “рух сум казначейств”, а й контролера, яку здійснювала рахункова частина Департаменту казначейства.

На час Жовтневої революції 1917 р. департамент Державного казначейства був головним у системі Міністерства фінансів. На нього покладалось розпоряджання рухом коштів, що надходили до загальних державних доходів, центральне рахівництво по державних доходах і видатках, перевірка фінансових кошторисів усіх міністерств і головних управлінь, складання проекту державного розпису доходів і видатків, а також розгляд складених міністерствами законопроектів, прийняття яких призводило до нових видатків.

Україна, як відомо, була провінцією Росії, і можливість самостійного існування бюджету України виключалась.

Спроби побудувати бюджет України на базі власної державності було зроблено в 1917-1920 pp.: Центральна Рада наприкінці 1917 р. намагалася унезалежнити фінанси України від фінансів Росії.

Повний бюджет було побудовано тільки за часів гетьманату Павла Скоропадського. Загальну суму його прибутків обраховано на З 249,73 млрд крб., видатків — на 5 346,735 млрд крб. Дефіцит у

2 097,005 млрд крб. було покрито випуском серії білетів державної скарбниці на суму 1 004,65 млрд крб. та іншими кредитними операціями на суму 1 092,355 млрд крб.

Після Жовтневої революції і утворення СРСР в 1922 р. було створено єдиний бюджет, до складу якого включались бюджети союзних республік. Казначейство було ліквідовано, оскільки питання касового виконання Державного бюджету здійснював Держбанк СРСР.

Нині новостворене Державне казначейство намагається продовжити те, що започаткували перші українські казначеї.