Булгакова C.O. (ру) Казначейская система выполнения бюджета (2000)
5.5. Бюджетная реформа 60-х годов XIX в.
В 1858 г. Комиссией для разработки сметных, кассовых и ревизионных правил проведена бюджетная реформа. В документах бюджетной реформы впервые в завершенном виде рассмотрены принципы рациональной организации бюджетного процесса и ведения бюджетного хозяйства. Эти принципы актуальны и сегодня (табл. 2).
Таблица 2. Основные направления бюджетной реформы
В 1862 г. Александр II утвердил "Правила о составлении, рассмотрении, утверждения и использования Государственного росписи и финансовых смет Министерств и Главных Управлений ». Согласно этим Правилам все доходы и расходы, за исключением специально определенных, должны быть включены в Государственный росписи. Министерства не должны были иметь доходные источники в собственном заведовании, они не могли по своему усмотрению изменить сметное назначение кредитов, накапливать неиспользованные остатки ассигнованных сумм.
В организации государственных финансов на место архаического принцип специализации доходов, когда каждая расходная статья обеспечивала / собственными доходными источниками, был последовательно проведен принцип специализации кредитов - строго целевое использование ассигнованных в соответствии с утвержденными сметами средств полученных без определения источников этих доходов. Правила устанавливали новую схему бюджетного процесса (табл. 3).
Таблица 3. Полномочия участников государственного процесса
Каждое министерство и Главное управление ежегодно должно было составлять соответственно утвержденным формам финансовые сметы доходов и расходов. Эти сметы передавались в Министерство финансов, Государственный контроль и Государственный Совет. Министерство финансов пересмотрело сметы и составляло Государственный роспись доходов и расходов. После чего министр финансов составлял предложения по статьям расходов, которые можно было сократить, и об источниках покрытия дефицита, который планируется. Государственный контроль по всем сметам здиснював сверки сметных назначений против действительного использования предварительных смет. Департамент государственной экономии Государственного Совета после получения от Министерства финансов и Госконтроля смет и замечаний к ним, рассматривал эти документы на совместном заседании министрами "по части коих последовало замечания", и составлял собственный вывод. Этот вывод выносился на общее заседание Государственного Совета. После рассмотрения росписи Госсоветом он поступал к утверждению. Государственный роспись утверждался императором и "подлежал обнародованию".
Все позакошторисни кредиты, согласно Правилам, должны были утверждаться в том же порядке, что и сметные назначения. Как исключение - "сверхсметные кредиты, требующие по военным и политическим обстоятельствам особой быстроты и тайны, испрашиваются непосредственным всеподданнейшим докладами генерал-адмирала и министров военных и иностранных дел ". Введение этого пункта в Правила было одной из главных причин перерасхода государственных средств.
В 1863 г. Комиссия для разработки сметных, кассовых и ревизионных правил разработала Правила о порядке поступления государственных доходов и перевод государственных расходов, которые были утверждены императором и с 1866 г. введены в действие. Этими Правилами в истории управления государственными финансами впервые последовательно проводился принцип единства кассы. Что означал этот принцип? Во-первых, все государственные доходы должны были аккумулироваться в кассах Министерства финансов, то есть в казначейских учреждениях, во-вторых, казначейские учреждения осуществляют в соответствии утвержденным в установленном порядке кредитами финансирование всех расходов кассы. Согласно бюджетной реформой Департамент государственной экономии Госсовета получил возможность составлять заключения по отчетам Минфина и Госконтроля о выполнения Государственного росписи и контролировать деятельность этих учреждений. Бюджетная реформа была дополнена некоторыми изменениями в системе налогообложения.
В первой половине 60-х годов обычные доходы казны (т.е. доходы, сформировались за счет налогов, сборов, пошлин и других неналоговых поступлений) не только не увеличились, но в отдельные годы уменьшились.
В первой половине 70-х годов обычные доходы казны стали ежегодно увеличиваться. В 1873-1875 pp. эти доходы в среднем за год увеличились по сравнению с 1863-1865 pp. в 1,5 раза. С 15% до 8% сократились объемы бюджетного дефицита.
Структура доходов бюджета за десятилетие реформ существенно не изменилась.
Самым непрерывно растущим источником поступления денег в казну был так называемый доход от питья, составил почти 40% всей доходной части Государственного бюджета Российской империи
Сначала доход от питья получало несколько богатых купцов, которые на этом хорошо разбогатевший Известный русский статистик А. Арсеньев в 1817 г. писал, что виноват откуп "с беднейшей части народа высосал последние копейки, не только много семей оставил без еды, одежды и необходимого, но и стал виноват в большинства недоимок налогов государства, пропиты в кабаках и в казну не поступают ".
В 1862 г. правительство заменило винный откуп акцизом на вино. С введением акцизной системы увеличились доходы казны: если откупщики в 1862 г. уплатили в казну 126 млн руб. "Питейного дохода", то 1878 казна получила его 198 млн. руб., есть часть денег, оседала в откупщиков, перешла в казну. Акциз начислялся ежегодно по количеству спирта и вина в пересчете на алкоголь, планировалось получить на предприятии, исходя из действующего оборудования. Уездные казначейства собирали акцизы с производителей и оптовых покупателей спирта и вина.
Общее руководство осуществляло Министерство финансов, а непосредственно на местах - губернские и уездные акцизные управления.
Существовал также акциз на табачные изделия, сахар, керосин. Установка акцизов на предметы широкого потребления стало первым шагом в развитии системы косвенных налогов.
Почти половину доходов, поступавших в казну России с Украиной, давал именно "Питьевой" (водочный) налог. Это составляло 45,2% всех налогов, которые собирались в Украина, при этом 59,8 / о общей суммы этого налога в Украине давала Черниговщина, 58,9% - Подолье, а Херсонщина и Екатеринославщина соответственно 28,5 и 20,6%. Это очевидно связано с тем, что в двух последних губерниях основном потребляли местное виноградное вино.
В общей же сумме "питьевого" налога, который собирался на всей территории России, доля поступлений из Украины составила 22,4%. По расчетам, в 1880 г. население Украины составляло 20,23% всего населения России, а доходы, собранные в Украина, в соотношении к собранных в России, составили: налог на сахар - 59,7%; табачный налог - 33,8%, налог на водку - 22,4%; доходы от регалий -19, 4% пошлины от торговли и промыслов - 19,3%; пошлина - 18,4%.
Стоит отметить, что Украина никогда не имела в Государственном бюджете России дефицита, а наоборот - давала доходы, которые всегда превышали расходы, осуществленные в Украине.
Учитывая обременительность налогов, которые платили в основном крестьяне, а также крестьянские бунты, которые возникали, правительство России, начиная с 80-х годов прошлого века, вносит некоторые изменения в налоговое законодательство. С января 1887 г. было приостановлено сбор подушной. Прямые налоги состоят из земельного, государственного промыслового налога и сбора с доходов от денежных капиталов.
Особенностью налоговой системы России было постоянное увеличение косвенных налогов, при этом акцизы на дешевые товары устанавливались выше, чем на дорогие. Так, на махорку в начале XX века был введен акциз, который составил 25% цены реализации, в то время как на дорогие сорта табака он не превышал 10%.
В 1896 г. министр финансов Витте писал: "Косвенные налоги имеют существенное преимущество над прямыми налогами из-за того, что производить их гораздо легче, не нужны никакие меры принуждения, всегда тяжелые и нередко убыточные для плательщиков, и уплаты косвенных налогов происходит по мере потребления обложенных налогами продуктов небольшими взносами, и в такое время, когда плательщик имеет средства для покупки этих продуктов, а, следовательно, и для уплаты налогов ".
В рамках общей бюджетной реформы правительство рассмотрело вопрос бюджетных прав земств и городов. В 1864 г. одновременно с введением в действие Положения о губернских и уездные учреждения были пересмотрены законодательство о земских учреждениях. Согласно этим законодательством земские учреждения получили право сбора и расходования средств. Более четко были определены бюджетные права органов местного самоуправления.
Городская дума получила право:
- Определять собственные расходы на ведение городского хозяйства, обеспечения продовольствия, здравоохранения, народного образования, - утверждение городских смет;
- Установление оценочного сбора с недвижимого имущества;
- Установление сбора с документов на право торговли и промыслов, сбор с трактиров, постоялых дворов и лавок.
Таким образом, бюджетная реформа несколько улучшилась организации и управления государственными финансами, и была достигнута относительная бюджетное равновесие.
Таблица 2. Основные направления бюджетной реформы
| № | Направления | Содержание |
| 1. | Создание законодательных актов | 1. Правила о составлении, рассмотрении, утверждение и исполнение государственной росписи и финансовых смет Министерств и Главных Управлений (1862 г.). 2. Правила о порядке поступления государственных доходов и проведение государственных расходов (Утверждены в 1863 г. и введены в действие в 1866 г.) |
| 2. | Управление доходами и расходами государства | Все доходы и расходы, за исключением специально определенных, должны быть включены в Государственный роспись |
| 3. | Ответственность министерств | 1. Министерства: Не должны были иметь доходные источники в собственном отчетности. 2. Не имели права на собственное усмотрению изменить сметное назначение кредитов. 3. Не могли накапливать неиспользованные остатки ассигнованных сумм |
| 4. | Проведение принципа специализации кредитов | Строго целевое использование ассигнованных соответствии с утвержденными сметами средствами, полученных без определение источников этих доходов |
| 5. | Реформирование бюджетного процесса | Утверждена новая схема бюджетного процесса |
| 6. | Введение принципа Единой кассы | Все государственные доходы должны были аккумулироваться в казначейских учреждениях, откуда и осуществлялось финансирование всех расходов кассы |
В организации государственных финансов на место архаического принцип специализации доходов, когда каждая расходная статья обеспечивала / собственными доходными источниками, был последовательно проведен принцип специализации кредитов - строго целевое использование ассигнованных в соответствии с утвержденными сметами средств полученных без определения источников этих доходов. Правила устанавливали новую схему бюджетного процесса (табл. 3).
Таблица 3. Полномочия участников государственного процесса
| № пор. | Участники | Полномочия |
| 1. | Министерства и Главные управления | Составляют смету доходов и расходов по особо установленным формам. Передают эти сметы в Министерство финансов. |
| 2. | Министерство финансов | Просмотр сметы и составляет Государственный |
| 3. | Министр финансов | 1. Составление предложения по статьям расходов, которые можно сократить. 2. Определяет источники покрытия дефицита |
| 4. | Государственный контроль | По всем сметам осуществлял сверку сметных назначений против действительного |
| 5. | Департамент государственной экономии Государственного Рады | После получения от Министерства финансов и Государственного контроля смет и замечаний на них рассматривает эти документы на совместном заседании с министрами составляет |
| 6. | Государственный Совет | рассматривает заключение на общем заседании |
| 7. | Император | Утверждает Государственный роспись и предоставляет для обнародование |
Все позакошторисни кредиты, согласно Правилам, должны были утверждаться в том же порядке, что и сметные назначения. Как исключение - "сверхсметные кредиты, требующие по военным и политическим обстоятельствам особой быстроты и тайны, испрашиваются непосредственным всеподданнейшим докладами генерал-адмирала и министров военных и иностранных дел ". Введение этого пункта в Правила было одной из главных причин перерасхода государственных средств.
В 1863 г. Комиссия для разработки сметных, кассовых и ревизионных правил разработала Правила о порядке поступления государственных доходов и перевод государственных расходов, которые были утверждены императором и с 1866 г. введены в действие. Этими Правилами в истории управления государственными финансами впервые последовательно проводился принцип единства кассы. Что означал этот принцип? Во-первых, все государственные доходы должны были аккумулироваться в кассах Министерства финансов, то есть в казначейских учреждениях, во-вторых, казначейские учреждения осуществляют в соответствии утвержденным в установленном порядке кредитами финансирование всех расходов кассы. Согласно бюджетной реформой Департамент государственной экономии Госсовета получил возможность составлять заключения по отчетам Минфина и Госконтроля о выполнения Государственного росписи и контролировать деятельность этих учреждений. Бюджетная реформа была дополнена некоторыми изменениями в системе налогообложения.
В первой половине 60-х годов обычные доходы казны (т.е. доходы, сформировались за счет налогов, сборов, пошлин и других неналоговых поступлений) не только не увеличились, но в отдельные годы уменьшились.
Структура доходов бюджета за десятилетие реформ существенно не изменилась.
Самым непрерывно растущим источником поступления денег в казну был так называемый доход от питья, составил почти 40% всей доходной части Государственного бюджета Российской империи
Сначала доход от питья получало несколько богатых купцов, которые на этом хорошо разбогатевший Известный русский статистик А. Арсеньев в 1817 г. писал, что виноват откуп "с беднейшей части народа высосал последние копейки, не только много семей оставил без еды, одежды и необходимого, но и стал виноват в большинства недоимок налогов государства, пропиты в кабаках и в казну не поступают ".
В 1862 г. правительство заменило винный откуп акцизом на вино. С введением акцизной системы увеличились доходы казны: если откупщики в 1862 г. уплатили в казну 126 млн руб. "Питейного дохода", то 1878 казна получила его 198 млн. руб., есть часть денег, оседала в откупщиков, перешла в казну. Акциз начислялся ежегодно по количеству спирта и вина в пересчете на алкоголь, планировалось получить на предприятии, исходя из действующего оборудования. Уездные казначейства собирали акцизы с производителей и оптовых покупателей спирта и вина.
Общее руководство осуществляло Министерство финансов, а непосредственно на местах - губернские и уездные акцизные управления.
Существовал также акциз на табачные изделия, сахар, керосин. Установка акцизов на предметы широкого потребления стало первым шагом в развитии системы косвенных налогов.
Почти половину доходов, поступавших в казну России с Украиной, давал именно "Питьевой" (водочный) налог. Это составляло 45,2% всех налогов, которые собирались в Украина, при этом 59,8 / о общей суммы этого налога в Украине давала Черниговщина, 58,9% - Подолье, а Херсонщина и Екатеринославщина соответственно 28,5 и 20,6%. Это очевидно связано с тем, что в двух последних губерниях основном потребляли местное виноградное вино.
В общей же сумме "питьевого" налога, который собирался на всей территории России, доля поступлений из Украины составила 22,4%. По расчетам, в 1880 г. население Украины составляло 20,23% всего населения России, а доходы, собранные в Украина, в соотношении к собранных в России, составили: налог на сахар - 59,7%; табачный налог - 33,8%, налог на водку - 22,4%; доходы от регалий -19, 4% пошлины от торговли и промыслов - 19,3%; пошлина - 18,4%.
Стоит отметить, что Украина никогда не имела в Государственном бюджете России дефицита, а наоборот - давала доходы, которые всегда превышали расходы, осуществленные в Украине.
Учитывая обременительность налогов, которые платили в основном крестьяне, а также крестьянские бунты, которые возникали, правительство России, начиная с 80-х годов прошлого века, вносит некоторые изменения в налоговое законодательство. С января 1887 г. было приостановлено сбор подушной. Прямые налоги состоят из земельного, государственного промыслового налога и сбора с доходов от денежных капиталов.
Особенностью налоговой системы России было постоянное увеличение косвенных налогов, при этом акцизы на дешевые товары устанавливались выше, чем на дорогие. Так, на махорку в начале XX века был введен акциз, который составил 25% цены реализации, в то время как на дорогие сорта табака он не превышал 10%.
В 1896 г. министр финансов Витте писал: "Косвенные налоги имеют существенное преимущество над прямыми налогами из-за того, что производить их гораздо легче, не нужны никакие меры принуждения, всегда тяжелые и нередко убыточные для плательщиков, и уплаты косвенных налогов происходит по мере потребления обложенных налогами продуктов небольшими взносами, и в такое время, когда плательщик имеет средства для покупки этих продуктов, а, следовательно, и для уплаты налогов ".
В рамках общей бюджетной реформы правительство рассмотрело вопрос бюджетных прав земств и городов. В 1864 г. одновременно с введением в действие Положения о губернских и уездные учреждения были пересмотрены законодательство о земских учреждениях. Согласно этим законодательством земские учреждения получили право сбора и расходования средств. Более четко были определены бюджетные права органов местного самоуправления.
Городская дума получила право:
- Установление оценочного сбора с недвижимого имущества;
- Установление сбора с документов на право торговли и промыслов, сбор с трактиров, постоялых дворов и лавок.
Таким образом, бюджетная реформа несколько улучшилась организации и управления государственными финансами, и была достигнута относительная бюджетное равновесие.
