Буроменский М.В. (ру) Международное публичное право (2006)
§ 6. Украинское законодательство о соотношении международного и украинского права
Применение норм конвенционного права как части национального законодательства Украина. Отношение Украины к вопросу о соотношении национального и международного права впервые было сформулировано в Декларации о государственном суверенитете Украины 1990 p., где был провозглашен "приоритет общепризнанных норм международного права перед нормами внутригосударственного права »(ст. X) В Законе Украины «О действии международных договоров на территории Украины, а позже в Законе Украины «О международных договорах Украины» эта норма Декларации была дополнена «заключенные и надлежащим образом ратифицированные Украиной международные договоры составляют неотъемлемую часть национального законодательства Украины и применяются в порядке, предусмотренном для норм национального законодательства ». Конституция Украины в ст. 9 закрепила: «[1.] Действующие международные договоры, согласие на обязательность которых дано Верховной Радой Украины, являются частью национального законодательством Украины. [2.] Заключение международных договоров, противоречащих Конституции Украины, возможно только после внесения соответствующих изменений в Конституцию Украина ». С принятием этих нормативно-правовых актов в Украине была начата попытка создать новый правопорядок сравнению с тем, царивший в стране во времена ее пребывания в составе СССР.
Несмотря на наличие общих законодательных основ, практика применения в Украина норм международного права остается бедной. Особенности этого нового правопорядка состоят в следующем.
Украина признает для себя примат международного права, но в ограниченном объеме. Особенности применения в Украине субъектами внутреннего права норм международного права установленные Конституцией и законами Украины.
В Украине признаются частью национального законодательства нормы международных договоров, согласие на обязательность которых дано Верховной Радой Украины. Это прежде всего договоры, ратифицированные Верховной Радой Украины.
Поскольку не все международные договоры должны проходить процедуру ратификации, речь может идти только о договорах, действие которых как части национального законодательства возможна лишь при условии ратификации. Такое условие может вытекать из самого договора или национального законодательства. По украинскому законодательству договоры, подлежат ратификации, определены в ст. 7 Закона Украины «О международных договорах Украины ».
Согласно Конституции Украины и Закона Украины «О международных договорах Украина »нормы международных договоров, согласие на обязательность которых дано Верховной Радой Украины, следует применять во внутреннем правопорядка Украине в порядке, предусмотренном для норм национального законодательства. Иными словами, нормы таких международных договоров Украины должны иметь силу не меньшую, чем законы Украина, но не силу Конституции Украины! Как следует из ч. 2 ст. 9 Конституции Украина, необходимой условием заключения международного договора, противоречите Конституции Украины, предварительное внесение необходимых изменений в нее. Итак, в внутреннем правопорядка международный договор, обязательный для Украины, не может противоречить Конституции Украины.
Если международным договором, согласие на обязательность которого дано Верховной Радой Украина, установлены иные правила, чем предусмотренные законом Украины, должны применяться правила международного договора. Это утверждение основывается на ст. 27 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 p., Участницей которой является Украина: «... участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора ». Соответственно, государственные органы и органы местного самоуправления не имеют права сузить или отменить своими нормативно-правовыми актами какие-либо обязательства, содержащиеся в действующем международном договоре. Поэтому, если нормативно-правовой акт, принятый после предоставления Верховной Радой Украины согласия на обязательность международного договора, устанавливает иные правила, чем предусмотренные в международном договоре, следует применять правила, предусмотренные настоящим договором. С даты предоставления Верховной Радой Украина согласия на обязательность международного договора не могут применяться нормы внутригосударственных нормативно-правовых актов (за исключением норм конституционных актов), противоречащих нормам этого договора.
Толкование украинского законодательства на основе международных договоров Украины. Вопрос о толковании Конституции Украины на основе международных договоров Украина уже возникало, в частности в практике Конституционного Суда Украины.
Понимание норм Конституции Украины о правах человека и их толкование возможно только под углом зрения их действия в условиях представительной демократии. Именно такой подход закреплен в заключенных Украиной международно-правовых актах о правах человека. Особенностью Конституции Украины является ее идеологическая близость к нормам Всеобщей декларации прав человека 1948 г., Международных пактов о правах человека 1966 А нормы раздела «Права, свободы и обязанности человека и гражданина» нередко текстуально близки к международно-правовых.
Отдельно стоит вопрос о тех правах и свободы, закрепленные в международно-правовых актах, но не отражены в Конституции Украины. В теории возможность и пределы такого толкования оцениваются по-разному. Здесь также говорится о толкование Конституции, только не тех статей, непосредственно посвященные конкретным правам и свободам, а, так сказать, «методологической» ст. 22 Конституции Украины, ч. 1 которой предусматривает, что «права и свободы человека и гражданина, закрепленные настоящей Конституцией, не являются исчерпывающими ». Из этой статьи следует принципиальный вывод: каталог прав и свобод, изложенный в Конституции, не является единственно возможным. Существует и другой каталог, более полный, за счет которого может быть расширен и дополнен конституционный. Его источниками могут быть как международно-правовые акты и международно-правовые обычаи о правах человека, в которых сформулированы те права, которые не отражены в Конституции, так и внутренние нормативно-правовые акты Украины, которые закрепляют такие права человека, о которых Конституция не упоминает вообще. При этом возникает проблема коллизии между ч. 2 ст. 9 и ч. 1 ст. 22 Конституции Украины.
Часть 2 ст. 9 Конституции содержит общую норму: «Заключение международных договоров, которые противоречат Конституции Украины, возможно только после внесения соответствующих изменений в Конституцию Украины ». Норма ч. и ст. 22, несомненно, является частичной по ст. 9 и касается исключительно прав и свобод человека. Причем в ч. 1 ст. 22 Конституции речь вообще не идет о возможности действия в Украине норм о права и свободы человека, которые противоречат Конституции. Конституции просто констатирует, что «права и свободы человека и гражданина, закрепленные этой Конституцией, не являются исчерпывающими ». Иными словами, Конституция презюмуе возможность рецепции договорных международно-правовых норм о правах человека. Это в полной мере соответствует идее естественности и неотъемлемости таких прав. Если же в процессе пользования индивидом правами, которые не закреплены в Конституции, но вытекающих из международных договоров Украины, согласие на обязательность которых дано Верховной Радой Украины, выясняется, что эти права противоречат Конституции, то окончательно это может установить только Конституционный Суд Украины. На эту же обстоятельство обращает внимание Пленум Верховного Суда Украины в постановлении от 1 ноября 1996 № 9 «О применении Конституции Украины при осуществлении правосудия»: «Международные договоры применяются, если они не противоречат Конституции Украина.
Применение международных обычаев и правовых норм во внутреннем правопорядка Украина. В большинстве отечественных научных исследований принято считать, что обычаю во-правовые нормы не могут действовать во внутреннем правопорядка Украине. Это является следствием, с одной стороны, советской традиции решения вопроса о соотношение международного и внутреннего права. С другой - бедности национальной судебной практики применения обычно-правовых международных норм. В то же время Украина в Декларации о государственном суверенитете 1990 сначала определилась с вопросом о соотношении со своим внутренним правом именно международных общепризнанных норм. Вопрос же о соотношении договорных международно-правовых норм и норм национального законодательства было поставлено позже.
Конституция Украины обращается к вопросу о общепризнанные нормы международного права в ст. 18: «Внешнеполитическая деятельность Украины направлена на обеспечение ее национальных интересов и безопасности путем поддержания мирного и взаимовыгодного сотрудничества с членами международного сообщества общепризнанными принципами и нормами международного права ». Эта норма только на первый взгляд не связана с национальным правом. На самом же деле вся внешнеполитическая деятельность Украины находится под юрисдикцией Украины. Это допускает безусловную возможность оценки такой деятельности национальными судами именно на основании ст. 18 Конституции Украины. Конституционный Суд Украины1 в своих них должно учитывать соответствие договоров общепризнанным принципам и нормам международного права, что является критерием конституционности договора.
Декларация о государственном суверенитете Украины, несомненно, относится к нормативно-правовых актов конституционного уровня, что обусловливает юридическую силу ее норм и их место в иерархии норм украинского законодательства. Поэтому закрепленная в Декларации норма о соотношении международных общепризнанных норм и норм внутреннего права Украины по своему характеру является конституционной. Впрочем, в связи с применением этой нормы могут возникать серьезные правовые коллизии.
1. Норма о приоритете общепризнанных норм международного права перед нормами внутреннего права ставит важно с точки зрения практики дискуссионный теоретическое вопрос об особенностях действия во внутреннем правопорядка Украине норм обычного международного права. Общепризнанные нормы международного права или является обычно-правовыми или имеют обычно-правовые аналоги. Но в международном праве отсутствует перечень общепризнанных норм. Не содержит такого перечня и внутреннее законодательство Украины. Вместе с тем нельзя недооценивать значение национальной практики в применении международных обычаев и правовых норм. Она развивает заложенную в Декларации о государственном суверенитете Украины правовую основу для признание во внутреннем правопорядка обычного международного права. Эта практика формирует национальную традицию применения во внутригосударственной практике международных обычаев и правовых норм. Применения национальными судами правовых обычаев может свидетельствовать об их признании государством. Не только доктрина, но и Международный Суд ООН указывают на особую роль именно национальной практики, может иметь международно-правовое значение.
2. Во многих странах мира отношение к обычного международного права определены законодательно. В частности, во многих государствах континентальной системы права, к которым относится и Украина, обычное международное право рассматривается как часть права краини2. Очевидно, именно эта идея была заложена и в Декларацию о государственном суверенитете Украины.
3. Применение обычно-правовых норм международного права во внутреннем правопорядка требует доказательства их юридической силы. В государствах, признают действие общепризнанных норм международного права во внутреннем правопорядка, наработанные различные подходы к порядку их применения. Преимущественно это связано с судебной практикой. Судебной практике Украины известны случаи обращения в международные обычно-правовых норм, в том числе л до общепризнанных норм международного права.
4. Часть 3 ст. X Декларации о государственном суверенитете Украины ставит исключительно важный вопрос о соотношении общепризнанных норм международного права и норм Конституции Украины. Ст. X Декларации и ч. 2 ст. 9 Конституции Украина не вступают в правовую коллизию, а дополняют друг друга. Вместе с тем если в ч. 2 ст. 9 Конституции речь идет о международных договорах Украины, которые не должны противоречить Конституции Украины, то в ст. X Декларации говорится о общепризнанные нормы международного права (не обязательно договорные), имеющих примат над внутренним правом. Норма Декларации, конечно, является более широкой и охватывает те аспекты соотношения международного права и Конституции Украины, не охватывает сама Конституция, а именно: общепризнанные нормы международного права имеют примат и над Конституцией Украины. Этот вывод основывается в том числе на ч. 1 ст. 8 Конституции Украины: В Украине признается и действует принцип верховенства права, подтверждает указанный принцип. Употребление выражения «верховенство права» в ч. 1 ст. 8 Конституции, несомненно, не ограничено национальными рамками.
5. Во внутреннем правопорядка Украине действует примат обычно-правовых общепризнанных норм международного права над обычно-правовыми нормами внутреннего права.
Несмотря на наличие общих законодательных основ, практика применения в Украина норм международного права остается бедной. Особенности этого нового правопорядка состоят в следующем.
Украина признает для себя примат международного права, но в ограниченном объеме. Особенности применения в Украине субъектами внутреннего права норм международного права установленные Конституцией и законами Украины.
В Украине признаются частью национального законодательства нормы международных договоров, согласие на обязательность которых дано Верховной Радой Украины. Это прежде всего договоры, ратифицированные Верховной Радой Украины.
Поскольку не все международные договоры должны проходить процедуру ратификации, речь может идти только о договорах, действие которых как части национального законодательства возможна лишь при условии ратификации. Такое условие может вытекать из самого договора или национального законодательства. По украинскому законодательству договоры, подлежат ратификации, определены в ст. 7 Закона Украины «О международных договорах Украины ».
Согласно Конституции Украины и Закона Украины «О международных договорах Украина »нормы международных договоров, согласие на обязательность которых дано Верховной Радой Украины, следует применять во внутреннем правопорядка Украине в порядке, предусмотренном для норм национального законодательства. Иными словами, нормы таких международных договоров Украины должны иметь силу не меньшую, чем законы Украина, но не силу Конституции Украины! Как следует из ч. 2 ст. 9 Конституции Украина, необходимой условием заключения международного договора, противоречите Конституции Украины, предварительное внесение необходимых изменений в нее. Итак, в внутреннем правопорядка международный договор, обязательный для Украины, не может противоречить Конституции Украины.
Если международным договором, согласие на обязательность которого дано Верховной Радой Украина, установлены иные правила, чем предусмотренные законом Украины, должны применяться правила международного договора. Это утверждение основывается на ст. 27 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 p., Участницей которой является Украина: «... участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора ». Соответственно, государственные органы и органы местного самоуправления не имеют права сузить или отменить своими нормативно-правовыми актами какие-либо обязательства, содержащиеся в действующем международном договоре. Поэтому, если нормативно-правовой акт, принятый после предоставления Верховной Радой Украины согласия на обязательность международного договора, устанавливает иные правила, чем предусмотренные в международном договоре, следует применять правила, предусмотренные настоящим договором. С даты предоставления Верховной Радой Украина согласия на обязательность международного договора не могут применяться нормы внутригосударственных нормативно-правовых актов (за исключением норм конституционных актов), противоречащих нормам этого договора.
Толкование украинского законодательства на основе международных договоров Украины. Вопрос о толковании Конституции Украины на основе международных договоров Украина уже возникало, в частности в практике Конституционного Суда Украины.
Понимание норм Конституции Украины о правах человека и их толкование возможно только под углом зрения их действия в условиях представительной демократии. Именно такой подход закреплен в заключенных Украиной международно-правовых актах о правах человека. Особенностью Конституции Украины является ее идеологическая близость к нормам Всеобщей декларации прав человека 1948 г., Международных пактов о правах человека 1966 А нормы раздела «Права, свободы и обязанности человека и гражданина» нередко текстуально близки к международно-правовых.
Отдельно стоит вопрос о тех правах и свободы, закрепленные в международно-правовых актах, но не отражены в Конституции Украины. В теории возможность и пределы такого толкования оцениваются по-разному. Здесь также говорится о толкование Конституции, только не тех статей, непосредственно посвященные конкретным правам и свободам, а, так сказать, «методологической» ст. 22 Конституции Украины, ч. 1 которой предусматривает, что «права и свободы человека и гражданина, закрепленные настоящей Конституцией, не являются исчерпывающими ». Из этой статьи следует принципиальный вывод: каталог прав и свобод, изложенный в Конституции, не является единственно возможным. Существует и другой каталог, более полный, за счет которого может быть расширен и дополнен конституционный. Его источниками могут быть как международно-правовые акты и международно-правовые обычаи о правах человека, в которых сформулированы те права, которые не отражены в Конституции, так и внутренние нормативно-правовые акты Украины, которые закрепляют такие права человека, о которых Конституция не упоминает вообще. При этом возникает проблема коллизии между ч. 2 ст. 9 и ч. 1 ст. 22 Конституции Украины.
Применение международных обычаев и правовых норм во внутреннем правопорядка Украина. В большинстве отечественных научных исследований принято считать, что обычаю во-правовые нормы не могут действовать во внутреннем правопорядка Украине. Это является следствием, с одной стороны, советской традиции решения вопроса о соотношение международного и внутреннего права. С другой - бедности национальной судебной практики применения обычно-правовых международных норм. В то же время Украина в Декларации о государственном суверенитете 1990 сначала определилась с вопросом о соотношении со своим внутренним правом именно международных общепризнанных норм. Вопрос же о соотношении договорных международно-правовых норм и норм национального законодательства было поставлено позже.
Конституция Украины обращается к вопросу о общепризнанные нормы международного права в ст. 18: «Внешнеполитическая деятельность Украины направлена на обеспечение ее национальных интересов и безопасности путем поддержания мирного и взаимовыгодного сотрудничества с членами международного сообщества общепризнанными принципами и нормами международного права ». Эта норма только на первый взгляд не связана с национальным правом. На самом же деле вся внешнеполитическая деятельность Украины находится под юрисдикцией Украины. Это допускает безусловную возможность оценки такой деятельности национальными судами именно на основании ст. 18 Конституции Украины. Конституционный Суд Украины1 в своих них должно учитывать соответствие договоров общепризнанным принципам и нормам международного права, что является критерием конституционности договора.
Декларация о государственном суверенитете Украины, несомненно, относится к нормативно-правовых актов конституционного уровня, что обусловливает юридическую силу ее норм и их место в иерархии норм украинского законодательства. Поэтому закрепленная в Декларации норма о соотношении международных общепризнанных норм и норм внутреннего права Украины по своему характеру является конституционной. Впрочем, в связи с применением этой нормы могут возникать серьезные правовые коллизии.
1. Норма о приоритете общепризнанных норм международного права перед нормами внутреннего права ставит важно с точки зрения практики дискуссионный теоретическое вопрос об особенностях действия во внутреннем правопорядка Украине норм обычного международного права. Общепризнанные нормы международного права или является обычно-правовыми или имеют обычно-правовые аналоги. Но в международном праве отсутствует перечень общепризнанных норм. Не содержит такого перечня и внутреннее законодательство Украины. Вместе с тем нельзя недооценивать значение национальной практики в применении международных обычаев и правовых норм. Она развивает заложенную в Декларации о государственном суверенитете Украины правовую основу для признание во внутреннем правопорядка обычного международного права. Эта практика формирует национальную традицию применения во внутригосударственной практике международных обычаев и правовых норм. Применения национальными судами правовых обычаев может свидетельствовать об их признании государством. Не только доктрина, но и Международный Суд ООН указывают на особую роль именно национальной практики, может иметь международно-правовое значение.
2. Во многих странах мира отношение к обычного международного права определены законодательно. В частности, во многих государствах континентальной системы права, к которым относится и Украина, обычное международное право рассматривается как часть права краини2. Очевидно, именно эта идея была заложена и в Декларацию о государственном суверенитете Украины.
3. Применение обычно-правовых норм международного права во внутреннем правопорядка требует доказательства их юридической силы. В государствах, признают действие общепризнанных норм международного права во внутреннем правопорядка, наработанные различные подходы к порядку их применения. Преимущественно это связано с судебной практикой. Судебной практике Украины известны случаи обращения в международные обычно-правовых норм, в том числе л до общепризнанных норм международного права.
4. Часть 3 ст. X Декларации о государственном суверенитете Украины ставит исключительно важный вопрос о соотношении общепризнанных норм международного права и норм Конституции Украины. Ст. X Декларации и ч. 2 ст. 9 Конституции Украина не вступают в правовую коллизию, а дополняют друг друга. Вместе с тем если в ч. 2 ст. 9 Конституции речь идет о международных договорах Украины, которые не должны противоречить Конституции Украины, то в ст. X Декларации говорится о общепризнанные нормы международного права (не обязательно договорные), имеющих примат над внутренним правом. Норма Декларации, конечно, является более широкой и охватывает те аспекты соотношения международного права и Конституции Украины, не охватывает сама Конституция, а именно: общепризнанные нормы международного права имеют примат и над Конституцией Украины. Этот вывод основывается в том числе на ч. 1 ст. 8 Конституции Украины: В Украине признается и действует принцип верховенства права, подтверждает указанный принцип. Употребление выражения «верховенство права» в ч. 1 ст. 8 Конституции, несомненно, не ограничено национальными рамками.
5. Во внутреннем правопорядка Украине действует примат обычно-правовых общепризнанных норм международного права над обычно-правовыми нормами внутреннего права.
