Буроменский М.В. (ру) Международное публичное право (2006)
§ 6. Международные организационно-правовые механизмы защиты прав человека
Возникновение международных организационных механизмов защиты прав человека связано с расширением в этой сфере международно-правового сотрудничества после Второй мировой войны. Это стало следствием формирования международного единства в понимании ценности прав человека и их защиты. Только такое понимание было сформулировано в Уставе ООН, сразу эта организация стала центром международно-правового сотрудничества по правам человека. В ее рамках были созданы наиболее авторитетные международные органы по защите прав человека. С начала 50-х годов стали возникать региональные международные организационно-правовые механизмы защиты прав человека, первый из которых создано в соответствии с Европейской конвенцией о защите прав человека.
В современном мире существует разветвленная система из нескольких десятков универсальных и региональных международных органов по правам человека с разным объемом компетенции. Это позволяет классифицировать эти органы, чтобы легче разобраться в особенностях их деятельности. Существующие международные органы по правам человека разделяют прежде всего на универсальные и региональные.
Универсальные международные организационные механизмы защиты прав человека. Универсальные органы по правам человека имеют компетенцию, распространяется на значительное число государств мира и, как правило, исключительно на те государства, которые являются участниками соответствующего универсального международного договора о правах человека (Комитет по прав человека, Комитет по правам ребенка и др..). В ограниченного круга международных органов по правам человека контрольные полномочия не обязательно связанные с участием государства в международном договоре (Комиссия по правам человека). Ни один из универсальных международных органов по правам человека не является полноценным международным судебным органом, хотя предложения по их созданию высказывались сразу после окончания Второй мировой войны.
Универсальные органы по правам человека могут быть квазисудебными и конвенционными. К квазисудебных принадлежат
органы, созданные на основании международных договоров для осуществления контроля за соблюдением этих договоров государствами-участниками и действуют по процедуре, напоминает судебную (Комитет по правам человека). В конвенционных относятся органы, образованы на основании договоров на осуществление контроля за соблюдением этих договоров государствами-участниками (Комитет по правам ребенка - согласно Конвенции о правах ребенка; Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин - согласно Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин и т.д.) Конвенционные органы преимущественно политико-правовой характер.
Особое место занимает Комиссия по правам человека - универсальный орган, полномочия которого не связанные с участием государства в международных договорах о правах человека. Ее был основан на основании решения ЭКОСОС в 1946 г. Комиссия состоит из представителей 53 государств - членов ЭКОСОС, избранных на три года. За время существования Комиссия по правам человека внесла значительный вклад в понимание прав человека и в развитие международного сотрудничества в этой сфере. Она имеет широкие полномочия по контролю за соблюдением прав человека, проводит исследования в сфере защиты прав человека и рекомендации и предложения ЭКОСОС, готовит проекты международных документов по правам человека и сотрудничает с другими международными органами в этой области. Комиссия вправе создавать собственные вспомогательные органы. Одним из них является Подкомиссия по предупреждению дискриминации прав и защите меньшинств.
Важным полномочием Комиссии по правам человека является рассмотрение заявлений и сообщений о нарушения прав человека. 31967 г. согласно решению ЭКОСОС Комиссия получила право изучать информацию о грубых и массовых нарушений прав человека во всех странах, независимо от того, являются ли они участниками международных договоров о права человека. На основании таких исследований Комиссия вправе подавать в ЭКОСОС доклады и предлагать рекомендации по устранению нарушений прав человека. В 1970 г. ЭКОСОС в резолюции 1503 утвердила процедуру рассмотрения Комиссией по правам человека сообщений о массовых нарушениях прав человека. Комиссия не рассматривает сообщения, если жалобщик не исчерпал внутренние средства правовой защиты. Комитет по правам человека создан в 1977 г. в соответствии со ст. 28 международных пакта о гражданских и политических правах. В состав Комитета входят 18 экспертов, которых выбирают из числа граждан государств - участников Пакта. Комитет рассматривает доклады государств - участников Пакта о мерах по защите провозглашенных в нем прав (ст. 40). В случае, если государство-участник сделает заявление согласно ст. 41 Пакта, Комитет может получать и рассматривать в порядке, установленном настоящей статьей, сообщения от других таких государств о невыполнении им своих обязательств по Пактом.
Согласно Факультативного протокола к Международному пакту о гражданских и политические права Комитет по правам человека наделен полномочием рассматривать жалобы от отдельных лиц или групп лиц о нарушении прав, указанных в настоящем Пакте, если такие нарушения произошли под юрисдикцией государств, ратифицировавших Факультативный протокол. Протокол устанавливает процедуру рассмотрения таких жалоб. Комитет не рассматривает сообщение, если жалобщик не исчерпал внутренние средства правовой защиты, если жалоба касается нарушения права, не закрепленное в Международном пакте о гражданских и политических правах, или если этот же вопрос рассматривается по другой международной процедурой. Рассмотрение жалоб происходит на закрытых заседаниях, но решение Комитета являются открытыми и подлежат опубликованию. Решение Комитета является рекомендациями.
Региональные международные механизмы защиты прав человека ни создаются на основании международных договоров отдельных групп государств, как правило в пределах географических регионов. В настоящее время региональные механизмы защиты прав человека ни создано в Европе (в рамках Совета Европы - на основании Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 в рамках ЕС - на основании учредительных договоров ЕС; в рамках ОБСЕ - согласно Хельсинкским Актом 1975 г.); в Америке - согласно американской Конвенцией о правах человека 1978 г.; в Африке - по африканской Хартии прав человека 1981 После распада СССР в рамках СНГ также была предпринята попытка создать международную систему защиты прав человека на основании Конвенции Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека 1993 Региональные органы по правам человека распространяют свою компетенцию на государств - участников соответствующего регионального международного договора о правах человека. Именование таких органов «региональными» в определенной мере условное, поскольку защита не только происходит в пределах территорий таких государств, а распространяется также на лиц, находящихся под их юрисдикцией.
Среди региональных международных органов по правам человека есть судебные органы (Европейский суд по правам человека, Межамериканский суд по правам человека), квазисудебные органы (Комитет независимых экспертов, образованный согласно Европейской социальной хартией), конвенционные органы (Европейский комитет по вопросам предотвращения пыток и унижающего достоинство обращения или наказанию, образованный согласно Европейской конвенции по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания).
Европейский суд по правам человека. Правовой основой деятельности Европейского суда по прав человека является Конвенция о защите прав человека и основных свобод и Регламент Европейский суд по правам человека. Согласно Конвенции Суд может рассматривать во-первых, заявления государств - участников Европейской конвенции по правам человека по вопросам нарушение Конвенции в других государствах-членах (ст. 33). Во-вторых
заявления отдельных лиц, групп и неправительственных организаций о нарушении прав человека, имели место в государствах-членах (ст. 34). Порядок рассмотрения таких заявлений разный.
В случае обращения в Суд с заявлением государства - члена Совета Европы (такое обращение может быть сделано с целью защиты прав человека в другом государстве-участнике) Суд рассматривает это заявление, исследует представленные факты, а в случае необходимости может провести расследование. Государство, в отношении которого было подано заявление, должна создать все необходимые условия для установления изложенных в ней фактов.
Процедура рассмотрения Европейским судом по правам человека заявлений отдельных лиц, групп и неправительственных организаций более сложная.
Во-первых, должны быть соблюдены условия, касающиеся субъекта подачи заявления. Если это лицо, то должны быть соблюдены требования, установленные ст. 1 Конвенции. Лицом считается как индивид, так и юридическое лицо. Если это группа лиц, то дело должно касаться идентичного нарушения прав всех лиц, составляющих группу. Группой могут быть признаны, например, супруги, члены организации. Если это неправительственная организация, то для ее обращения в Европейский суд в порядке ст. 34 Конвенции должны быть соблюдены условия, принадлежащих критериям «ассоциаций» (ст. 11 Европейской Конвенции о защите прав человека). Во-вторых, для обращения к Европейский суд по правам человека необходимо, чтобы заявитель исчерпал все внутригосударственные способы правовой защиты своего права. Практика Суда говорит о том, что в качестве средств защиты рассматриваются только средства судебной защиты, а также о том, что заявитель должен исчерпать не только все доступные ему в государстве средства судебной защиты, но и полноценно использовать существующее законодательство. Заявитель может обратиться в Европейский суд по правам человека, не используя внутригосударственных средств правовой защиты, в том случае, когда они несомненно неэффективны. Обращение в органы несудебного защиты (Уполномоченного по правам человека, прокурора, органов исполнительной власти, Президента государства и т.д.) не рассматриваются Судом как обращение к правовых средств защиты. В-третьих, заявление может быть принято, если со дня принятия последнего решения в этом деле внутригосударственными судебными органами прошло не более шести месяцев. В-четвертых, Европейский суд не рассматривает: анонимные заявления (ст. 35), но заявитель может просить не указывать его имя в случае официального опубликования результатов рассмотрения скарги1; заявления, которые однажды уже были рассмотрены Европейским судом по правам человека (ст. 35); заявления, которые являются предметом рассмотрения в другом международном органе по защите прав человека (ст. 35); заявления, несовместимые с положениями Конвенции, явно необоснованные или содержащие признаки злоупотребление правом обращения в Суд (п. З ст. 35). Неприемлемыми являются заявления, за которыми Европейский суд по правам человека некомпетентен принимать решения, например не связанные с нарушением прав, провозглашенных в Европейской конвенции по правам человека.
Роль неправительственных организаций в международной защите прав человека. За последние десятилетия существенно возросла роль международных неправительственных организаций в защите прав человека. Среди наиболее влиятельных организаций можно назвать Международный Хельсинкский Комитет, Международную Амнистию, Врачей за мир и др.. Среди основных направлений их деятельности: мониторинг состояния прав человека в отдельных странах; мониторинг законодательства о правах человека в отдельных государствах составление докладов о состоянии дел в области защиты прав человека; обнародования таких докладов для ознакомления общественности и предоставления их международным межправительственным органам по правам человека, участие в разработке международных договоров по правам человека, а также другая деятельность.
В современном мире существует разветвленная система из нескольких десятков универсальных и региональных международных органов по правам человека с разным объемом компетенции. Это позволяет классифицировать эти органы, чтобы легче разобраться в особенностях их деятельности. Существующие международные органы по правам человека разделяют прежде всего на универсальные и региональные.
Универсальные международные организационные механизмы защиты прав человека. Универсальные органы по правам человека имеют компетенцию, распространяется на значительное число государств мира и, как правило, исключительно на те государства, которые являются участниками соответствующего универсального международного договора о правах человека (Комитет по прав человека, Комитет по правам ребенка и др..). В ограниченного круга международных органов по правам человека контрольные полномочия не обязательно связанные с участием государства в международном договоре (Комиссия по правам человека). Ни один из универсальных международных органов по правам человека не является полноценным международным судебным органом, хотя предложения по их созданию высказывались сразу после окончания Второй мировой войны.
Универсальные органы по правам человека могут быть квазисудебными и конвенционными. К квазисудебных принадлежат
органы, созданные на основании международных договоров для осуществления контроля за соблюдением этих договоров государствами-участниками и действуют по процедуре, напоминает судебную (Комитет по правам человека). В конвенционных относятся органы, образованы на основании договоров на осуществление контроля за соблюдением этих договоров государствами-участниками (Комитет по правам ребенка - согласно Конвенции о правах ребенка; Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин - согласно Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин и т.д.) Конвенционные органы преимущественно политико-правовой характер.
Особое место занимает Комиссия по правам человека - универсальный орган, полномочия которого не связанные с участием государства в международных договорах о правах человека. Ее был основан на основании решения ЭКОСОС в 1946 г. Комиссия состоит из представителей 53 государств - членов ЭКОСОС, избранных на три года. За время существования Комиссия по правам человека внесла значительный вклад в понимание прав человека и в развитие международного сотрудничества в этой сфере. Она имеет широкие полномочия по контролю за соблюдением прав человека, проводит исследования в сфере защиты прав человека и рекомендации и предложения ЭКОСОС, готовит проекты международных документов по правам человека и сотрудничает с другими международными органами в этой области. Комиссия вправе создавать собственные вспомогательные органы. Одним из них является Подкомиссия по предупреждению дискриминации прав и защите меньшинств.
Важным полномочием Комиссии по правам человека является рассмотрение заявлений и сообщений о нарушения прав человека. 31967 г. согласно решению ЭКОСОС Комиссия получила право изучать информацию о грубых и массовых нарушений прав человека во всех странах, независимо от того, являются ли они участниками международных договоров о права человека. На основании таких исследований Комиссия вправе подавать в ЭКОСОС доклады и предлагать рекомендации по устранению нарушений прав человека. В 1970 г. ЭКОСОС в резолюции 1503 утвердила процедуру рассмотрения Комиссией по правам человека сообщений о массовых нарушениях прав человека. Комиссия не рассматривает сообщения, если жалобщик не исчерпал внутренние средства правовой защиты. Комитет по правам человека создан в 1977 г. в соответствии со ст. 28 международных пакта о гражданских и политических правах. В состав Комитета входят 18 экспертов, которых выбирают из числа граждан государств - участников Пакта. Комитет рассматривает доклады государств - участников Пакта о мерах по защите провозглашенных в нем прав (ст. 40). В случае, если государство-участник сделает заявление согласно ст. 41 Пакта, Комитет может получать и рассматривать в порядке, установленном настоящей статьей, сообщения от других таких государств о невыполнении им своих обязательств по Пактом.
Согласно Факультативного протокола к Международному пакту о гражданских и политические права Комитет по правам человека наделен полномочием рассматривать жалобы от отдельных лиц или групп лиц о нарушении прав, указанных в настоящем Пакте, если такие нарушения произошли под юрисдикцией государств, ратифицировавших Факультативный протокол. Протокол устанавливает процедуру рассмотрения таких жалоб. Комитет не рассматривает сообщение, если жалобщик не исчерпал внутренние средства правовой защиты, если жалоба касается нарушения права, не закрепленное в Международном пакте о гражданских и политических правах, или если этот же вопрос рассматривается по другой международной процедурой. Рассмотрение жалоб происходит на закрытых заседаниях, но решение Комитета являются открытыми и подлежат опубликованию. Решение Комитета является рекомендациями.
Региональные международные механизмы защиты прав человека ни создаются на основании международных договоров отдельных групп государств, как правило в пределах географических регионов. В настоящее время региональные механизмы защиты прав человека ни создано в Европе (в рамках Совета Европы - на основании Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 в рамках ЕС - на основании учредительных договоров ЕС; в рамках ОБСЕ - согласно Хельсинкским Актом 1975 г.); в Америке - согласно американской Конвенцией о правах человека 1978 г.; в Африке - по африканской Хартии прав человека 1981 После распада СССР в рамках СНГ также была предпринята попытка создать международную систему защиты прав человека на основании Конвенции Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека 1993 Региональные органы по правам человека распространяют свою компетенцию на государств - участников соответствующего регионального международного договора о правах человека. Именование таких органов «региональными» в определенной мере условное, поскольку защита не только происходит в пределах территорий таких государств, а распространяется также на лиц, находящихся под их юрисдикцией.
Среди региональных международных органов по правам человека есть судебные органы (Европейский суд по правам человека, Межамериканский суд по правам человека), квазисудебные органы (Комитет независимых экспертов, образованный согласно Европейской социальной хартией), конвенционные органы (Европейский комитет по вопросам предотвращения пыток и унижающего достоинство обращения или наказанию, образованный согласно Европейской конвенции по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания).
заявления отдельных лиц, групп и неправительственных организаций о нарушении прав человека, имели место в государствах-членах (ст. 34). Порядок рассмотрения таких заявлений разный.
В случае обращения в Суд с заявлением государства - члена Совета Европы (такое обращение может быть сделано с целью защиты прав человека в другом государстве-участнике) Суд рассматривает это заявление, исследует представленные факты, а в случае необходимости может провести расследование. Государство, в отношении которого было подано заявление, должна создать все необходимые условия для установления изложенных в ней фактов.
Процедура рассмотрения Европейским судом по правам человека заявлений отдельных лиц, групп и неправительственных организаций более сложная.
Во-первых, должны быть соблюдены условия, касающиеся субъекта подачи заявления. Если это лицо, то должны быть соблюдены требования, установленные ст. 1 Конвенции. Лицом считается как индивид, так и юридическое лицо. Если это группа лиц, то дело должно касаться идентичного нарушения прав всех лиц, составляющих группу. Группой могут быть признаны, например, супруги, члены организации. Если это неправительственная организация, то для ее обращения в Европейский суд в порядке ст. 34 Конвенции должны быть соблюдены условия, принадлежащих критериям «ассоциаций» (ст. 11 Европейской Конвенции о защите прав человека). Во-вторых, для обращения к Европейский суд по правам человека необходимо, чтобы заявитель исчерпал все внутригосударственные способы правовой защиты своего права. Практика Суда говорит о том, что в качестве средств защиты рассматриваются только средства судебной защиты, а также о том, что заявитель должен исчерпать не только все доступные ему в государстве средства судебной защиты, но и полноценно использовать существующее законодательство. Заявитель может обратиться в Европейский суд по правам человека, не используя внутригосударственных средств правовой защиты, в том случае, когда они несомненно неэффективны. Обращение в органы несудебного защиты (Уполномоченного по правам человека, прокурора, органов исполнительной власти, Президента государства и т.д.) не рассматриваются Судом как обращение к правовых средств защиты. В-третьих, заявление может быть принято, если со дня принятия последнего решения в этом деле внутригосударственными судебными органами прошло не более шести месяцев. В-четвертых, Европейский суд не рассматривает: анонимные заявления (ст. 35), но заявитель может просить не указывать его имя в случае официального опубликования результатов рассмотрения скарги1; заявления, которые однажды уже были рассмотрены Европейским судом по правам человека (ст. 35); заявления, которые являются предметом рассмотрения в другом международном органе по защите прав человека (ст. 35); заявления, несовместимые с положениями Конвенции, явно необоснованные или содержащие признаки злоупотребление правом обращения в Суд (п. З ст. 35). Неприемлемыми являются заявления, за которыми Европейский суд по правам человека некомпетентен принимать решения, например не связанные с нарушением прав, провозглашенных в Европейской конвенции по правам человека.
Роль неправительственных организаций в международной защите прав человека. За последние десятилетия существенно возросла роль международных неправительственных организаций в защите прав человека. Среди наиболее влиятельных организаций можно назвать Международный Хельсинкский Комитет, Международную Амнистию, Врачей за мир и др.. Среди основных направлений их деятельности: мониторинг состояния прав человека в отдельных странах; мониторинг законодательства о правах человека в отдельных государствах составление докладов о состоянии дел в области защиты прав человека; обнародования таких докладов для ознакомления общественности и предоставления их международным межправительственным органам по правам человека, участие в разработке международных договоров по правам человека, а также другая деятельность.
