Гребельник О.П. (ру) Основы таможенного дела (2003)
10.4. Совершенствование системы таможенного регулирования в Украине на основе использования опыта зарубежных стран
Реализация экспортного потенциала страны на внешних рынках является стратегическим задачей интеграции ее экономики в мировую систему хозяйствования. При трансформации экономической системы выполнения данной задачи становится необходимым условием, которое обеспечивает эффективность функционирования экономики в целом. Увеличение экспортных поступлений способствует структурной перестройке, снижает бремя задолженности страны, значительно расширяет возможности закупки импорта.
Увеличение объемов экспорта возможно только при условии проведения адекватной макроэкономической политики (стимулирование экспортного производства, содействие реализации экономических интересов предприятий-экспортеров на внешнем рынке, поддержание стабильного реального валютного курса на основе жесткой бюджетно-налоговой и кредитно-денежной политики).
Считаем, что прогресс в направлении снижения протекционизма также способствует перспективе рост объемов экспорта. Высокий уровень протекционизма в интересах отраслей обрабатывающей промышленности, адекватный мерам, которые удерживают цены на экспортные товары на искусственно низком уровне (например, экспортные ограничения или скрытые или явные налоги на экспорт), сдерживают рост сырьевого экспорта. Промышленные же экспортные товары, производство которых в Украине имеет долгосрочные перспективы, как правило, не облагаются экспортными налогами, поэтому для увеличения объема экспорта необходимо проведение различных институциональных реформ.
Таким образом, необходимыми условиями для наращивания экспорта является макроэкономическая стабильность и адекватный валютный курс. Стоит заметить, что на экспорте негативно сказываются как завышение, так и значительные, непредсказуемые колебания валютного курса, которые опасны из-за непредсказуемости.
По нашему мнению, одним из эффективных путей создания благоприятной экономической среды для экспортеров является предоставление им свободного доступа к необходимым ресурсам через систему освобождения импорта ресурсов (прямо или косвенно), необходимых для производства экспортных товаров, от применения как тарифных, так и нетарифных ограничений, даже при наличии отечественных ресурсов.
Экспортеры также могут получать определенные преимущества, если материалы, которые расходуются в процессе производства, и запасные части к оборудованию будут легкодоступные им по ценам, близким к мировым. Как показывает мировой опыт, большая часть мирового промышленного экспорта стран с рыночной экономикой приходится на страны, где для производства экспортной продукции практически созданы условия «свободной торговли» относительно системы налогообложения и обеспечивается свободный доступ к материалам. Однако большинство стран, имеющих потребность в значительном совершенствовании системы приобретения производственных ресурсов предприятиями - экспортерами.
Одним из средств успешной реализации экспортного потенциала Украины может стать политика предоставления экспортерам беспошлинного доступа ко всем импортных материалов. Так, например, Гонконг и Сингапур фактически является порто-франко, за счет чего показатели экспорта в этих странах имеют тенденцию к росту.
Основными причинами, которые препятствуют процессу создания мощных секторов промышленного экспорта при одновременном хранения достаточно высокого уровня протекционизма для национальных производителей, продукция которых конкурирует с импортом, являются:
• высокий уровень протекционизма, косвенно подрывает экспорт путем завышения валютного курса и привлечения национальных производственных ресурсов в отрасли, которые конкурируют с импортом;
• валютный контроль и распределение лицензий на импорт, а при таких условиях обеспечить доступ к ресурсам по мировым ценам весьма проблематично.
Освобождение от уплаты пошлин или вариант использования временного беспошлинного ввоз почти невозможны с точки зрения администрирования при условии высокого уровня протекционизма, что приводит к значительным расхождениям отечественных цен на импорт с мировыми ценами, поскольку имеют место различные злоупотребления и использование ресурсов не по назначению.
Опыт показывает, что существуют страны, которые смогли добиться значительного роста экспорта при одновременном проведении протекционистской политики, например, Южная Корея и Тайвань. Однако они смогли это сделать благодаря особым политическим условиям и стечения обстоятельств, которые восстановить в Украине практически невозможно. В Южной Корее и Тайване авторитарные режимы активно противодействовали деятельности по присвоению ренты, которую рассматривали как противоречивую цель развития экспорта. В этих странах протекционистская политика уравновешивалась также другими мерами по стимулированию промышленности и торговли. Принятие подобных мер в Украина, по нашему мнению, является весьма проблематичным, поскольку может привести к коррупции и злоупотребления. Кроме того, время от времени эти меры подкреплялись экспортными субсидиями, использование которых в настоящее время будет наталкиваться на противодействие экономически развитых стран. Более того, в обеих странах пришли понимание недостатков протекционизма и либерализовали импорт. Южная Корея с 1967 осуществляла постепенное реформирование политики импорта, а начиная с 80-х лет этот процесс был ускорен, что существенно снизило уровень протекционизма. По счет этого происходило рост экспорта, и в течение 80-90-х годов росла доля экспорта в валовом внутреннем продукте.
Экспортеры получают существенные преимущества от свободного доступа к импортному оборудования и технологий благодаря низким ставкам импортной пошлины и косвенным налогам, установленным на оборудование, ввозимое, а также понятных и эффективных процедур, регулирующих внутренние иностранные инвестиции.
Считаем, что надежный и безналоговый доступ к импортным производственных ресурсов лучше обеспечивается одновременным использованием менее трех разнообразный схем. Хотя каждая из них может соответствовать достижению конкретных экспортных целей, но схемы должны быть доступны всем действующим и потенциальным экспортерам. Данные схемы имеют и определенные недостатки. Они могут временно сократить объем государственных поступлений, а высокого уровня протекционизма такие схемы создают условия для различных злоупотреблений. Разработка и реализация схем требуют внимания политиков и значительных административных расходов со стороны государства.
С целью сравнения выгод и потерь рассмотрим их подробнее.
По первой схеме предусматривается освобождение от пошлин и других ограничений на ввоз производственных ресурсов для признанных экспортеров промышленных товаров, которые импортируют материалы как для производства на экспорт, так и для выпуска продукции на внутренний рынок. Она больше эффективна для крупных предприятий, осуществляют регулярные крупные экспортные поставки, соответственно, систематически требуют значительных объемов производственных ресурсов. Данная схема может быть реализована посредством:
• использование схем специальных скидок, как в свое время это было успешно осуществлено в Тайване;
• обратных схем по компенсации выплаченного пошлины, как в Корее;
• схем временного беспошлинного ввоза, подобно тем, которые использовались в Мексике или Марокко начиная с 1983 p.;
• системы освобождения от пошлин, как в Индонезии, Таиланде и Корее до 1975 г.
В случае принятия данной схемы Украина может воспользоваться успешным опытом Индонезии. В этой стране существует специальная государственная организация, которая выдает лицензии на импорт ресурсов, необходимых для предприятий обрабатывающей промышленности, непосредственно осуществляющих экспорт. Для получения лицензии экспортер должен представить план экспорта, в который включены технические коэффициенты для необходимых материалов, а также банковская гарантия на сумму пошлины, которую необходимо будет оплатить, если экспорт не будет осуществлен в отведенное время. Производители, экспортируют 85% продукции, получают лицензии на импортируемые производственные ресурсы. Примерно аналогичные системы предоставления разрешений на импорт были введены и успешно функционируют в Турции с 1980 г. и Индии с 1978 г.
С административной точки зрения использования данных схем осложняется следующим:
1. Применение относительно косвенных экспортеров, что сделало бы выработаны отечественной промышленностью производственные ресурсы конкурентоспособными по сравнению с импортными и увеличило бы чистую стоимость экспорта.
2. Необходимость создания эффективной системы контроля, которая бы позволила получать фирмам-экспортерам лишь столько ресурсов, сколько им необходимо для производства экспортной продукции. Такой подход обеспечивает определенный уровень государственных доходов и препятствует доминированию импортных ресурсов на национальном рынке, что наносило бы ущерб национальному производству товаров. Данную проблему можно решить способом, эффективно используется как в Корее, так и в Тайване, - с помощью расчетов и применения в повседневной практике соответствующих технических коэффициентов использования импортных ресурсов для каждого из обычных типов импортной продукции. Эти коэффициенты должны рассчитываться государственными органами на основании детального изучения документов первичной отчетности предприятий, с обязательным учетом не только количественных показателей деятельности предприятия, но и качественных характеристик экспортных товаров. Перечень коэффициентов утверждается и передается для работы в таможенные органы. Данная система стимулирования деятельности предприятий-экспортеров эффективно используется Советом по инвестициям Таиланда. В некоторых странах, например, Марокко, действует другой подход, который предусматривает введение системы скидок с пошлины, основанной на декларациях экспортеров, которые проверяются таможенными органами в течение полугодия.
Предложенные варианты должны не только обеспечивать достаточные объемы импортных ресурсов для предприятий-экспортеров, так и не допускать возможности реализации этих ресурсов на защищенном внутреннем рынке по высоким ценам. Если не выполняется хотя бы одно из этих условий, то теневой ценой импорта, как и раньше, остается защищена внутренняя цена, и цель стимулирования экспорта с помощью предоставление импортных ресурсов по мировым ценам достигнута не будет.
Вторая схема может быть предложена для стимулирования экспортной деятельности предприятий малого бизнеса, поскольку они осуществляют экспортные поставки нерегулярно и не требуют значительных объемов такого импорта. В данном случае целесообразно создать систему частичной компенсации фактически уплаченных сумм таможенных пошлин или косвенных налогов, которая бы обеспечивала приобретение экспортерами нужных импортных ресурсов с уже зачисленным пошлиной, за гарантии обратного получения сумм пошлин, вместо того, чтобы импортировать материалы малыми партиями или платить пошлины. Данный механизм функционирует в системе компенсаций выплаченного пошлины в Тайване, а обратная схема - в Южной Корее.
В таких странах, как Индия, Индонезия, Таиланд системы возмещения функционируют как отдельные механизмы. С административной точки зрения, взимание пошлины и последующее его возвращения обходится гораздо дороже, чем его отмены, а система возмещение не компенсирует потери от нетарифных ограничений на импорт производственных ресурсов. С целью упрощения таможенных процедур и для удобства экспортеров схема должна содержать стандартные ставки возмещения пошлины по каждому виду регулярно экспортируемых товаров, а также предоставлять каждому экспортеру право на получение большей компенсации в виде необходимости.
Третья схема предполагает один из вариантов беспошлинного импорта для фирм-экспортеров. Введение такой схемы должно способствовать ускорению поставок и отгрузок, а расходы из ее использования не должны быть значительными. Наиболее гибким подходом для реализации этой схемы в Украине стало бы производство экспортных товаров из импортных материалов под контролем таможенных служб. В этом случае предполагается поставка производственных ресурсов и отгрузки продукции под жесткой системой таможенного контроля. Примером таких предприятий могут служить сборочные заводы в Мексике, которые работают на комплектующих, поставляемых под контролем таможни.
Принятие современных упрощенных схем таможенного контроля и таможенного оформления даст возможность субъектам внешнеэкономической деятельности минимизировать складские и таможенные расходы в отличие от действующих процедур, когда нужно иметь штат таможенников на складах предприятий и осуществлять дорогое таможенное оформление для каждой партии товара. Так, работа экспортных промышленных зон в Маврикии строится по упрощенной схеме освобождения от пошлины, которая действует независимо от места расположения фирмы-экспортера.
Основная альтернатива этим системам - это территориальное выделение таких зон, когда каждая из них представляет промышленную отрасль, специализирующаяся на экспорте, и на ее территории действует отдельная таможня, которая обеспечивает беспошлинную торговлю и упрощенную систему таможенного оформления в интересах субъектов внешнеэкономической деятельности, которые функционируют на данной территории.
Анализ протекционистских мер показал, что экономические издержки от их применения включают в себя как прямые затраты, связанные я распределением ресурсов, так и косвенные, которые обусловлены конкретной формой режима ограничения импорта. Косвенные расходы, в основном, связанные с нетарифными ограничениями, поскольку они разрывают связь между внутренними и мировыми ценами и изолируют национальных производителей от внешней конкуренции. Устранение таких препятствий способствовать получению значительных экономических выгод, которые достаточно трудно поддаются количественному измерению, даже если уровень и структура тарифного регулирования национальных отраслей остаются практически неизменными.
Несмотря на то, что уровень непрямых экономических затрат при создании таможенных барьеров ниже, чем при нетарифных, по нашему мнению, при использовании данного инструмента внешнеторговой политики этот фактор обязательно нужно учитывать. Это связано с тем, что если для системы таможенных тарифов характерен широкий разброс часто меняющихся ставок, когда система включает активное применение комбинированных ставок (наряду с адвалорной и специфической), существует разветвленная система льготу области освобождения от уплаты пошлины, а для расчета размера пошлины используются произвольно выбранные цены, что характерно для настоящего Украины, тогда протекционистский эффект становится настолько завуалирован, что приводит к рост коррупции и появления новых возможностей для получения ренты. Кроме того, когда разрыв между внутренними и мировыми ценами большой, значительно усложняется применение внешнеторговых механизмов, подобных беспошлинному ввозу или схем возврата пошлины и возникает благоприятная среда для тенизации операций в сфере внешнеэкономической деятельности.
Поэтому, по нашему мнению, при регулировании внешнеторговых операций преимущество должна отдаваться таможенно-тарифному мероприятиям, поскольку они являются более действенными ограничительными мерами. То есть при уменьшении действия нетарифных мер должна повышаться роль таможенно-тарифного регулирования. Одной из мер может быть установление тарифных ставок примерно на уровне разницы между внутренними и мировым ценам и поддержка этого уровня до снятия количественных ограничений, а затем постепенное снижение таможенных тарифов.
В данном направлении тарифное реформирование осуществлялось в Филиппинах (1977 г.) и Нигерии (1988 p.), Когда будущие ставки вносились в новые тарифные сетки, а также в Кот-ди Вуар (1984 p.), где таможенные ставки опубликовывались заранее, а в промежутке вводились временные надбавки, которые затем снижались до тарифов на товары, для которых внутренние цены были выше мировых на величину, превышающую размер опубликованных тарифов. При этом предварительная публикация тарифных ставок дала возможность субъектам хозяйствования и потенциальным инвесторам планировать стратегические решения в данной сфере деятельности. Хотя замена количественных ограничений тарифами сначала сможет смягчить снятия таких ограничений, множество факторов усложняет, измерение фактической разницы между внутренними и мировыми ценами (высокие технико-экономические характеристики товаров, ложная информация о мировых ценах - особенно, если импорт был запрещен, а также разница между отечественными и импортными товарами с точки зрения предоставления кредита, сервиса и других условий реализации).
Кроме того, тарифы не могут полностью заменить все функции нетарифных ограничений, но в этом и нет необходимости. Для подтверждения этого вывода рассмотрим примеры.
Во-первых, субъекты внешнеэкономической деятельности, которые действовали неэффективно, однако получали импортные лицензии по административным делением и через существующие запрета на передачу лицензий другим фирмам, не смогут позволить себе их приобретения в новых условиях, потому что они вынуждены выплачивать тарифные эквиваленты экономической ренты, которую получали раньше. При таких условиях данные фирмы будут снижать эффективность деятельности, поскольку в противном случае они придут к банкротству.
Во-вторых, количественные ограничения разрывали связь между мировыми и внутренними ценам, а тарифы позволят мировым и внутренним ценам изменяться одновременно.
В-третьих, ужесточение ограничению по конкретному товару обычно зависит от характеристик и качества товара, таким образом, влияние количественных ограничений на внутренние цены зависел от того, как распределялись импортные лицензии, а также от качества и характеристики товара, и поэтому периодически сила их воздействия менялась. Такое влияние невозможно повторить, используя таможенные тарифы.
И наконец, количественное регулирование внешнеторговых операций препятствует развития импорта в большей степени, чем таможенные тарифы, поскольку импортеры неохотно вкладывают средства в создание каналов сбыта и в осуществлении маркетинговых мероприятий, если созданные ими рынки могут свернуться из-за чьих-то субъективных желаниях.
Национальные отрасли, защищены количественными ограничениями, в значительной степени изолированы от колебаний цен на мировых рынках, от временных кризисов перепроизводства и падение цен. При замене количественных ограничений тарифами национальные производители начинают испытывать такие колебания, и не исключено, что на Правительство будет осуществляться значительное давление, направленный на введение специальных протекционистских, антидемпинговых мер. Такое давление является серьезной проблемой и угрожает взорвать или, по крайней мере, ослабить позитивное экономическое влияние реформ в сфере импорта. Подобная реакция в виде введения антидемпинговых процедур, разрешенных положениями COT, хотя сама собой и не желательна, но имеет преимущества по сравнению с повторным введением количественных ограничений, за что ратуют большинство «Пострадавших отраслей».
Анализируя процесс реформирования импортных тарифных ставок, необходимо заметить, что импортные тарифы, которые вводятся с целью протекционизма, как правило, обусловливают возникновение ряда нежелательных последствий. Во-первых, тарифы на товары, в отношении которых поощряются национальные производители, обеспечивают очень высокий уровень протекционизма, в результате чего резко повышается цена для потребителя, приводит к расширению контрабанды и коррупции. Во-вторых, тарифы на товары, в которых заинтересованы определенные влиятельные группировки потребителей или крупные предприятия, низкие, что не способствует созданию отечественных отраслей по производству данного вида продукции. Как правило, тарифные ставки возрастают по мере увеличения степени обработки товара. Это поднимает существующий уровень протекционизма на последующих стадиях обработки выше номинального уровня, обусловленного ставками тарифов на готовую продукцию, и одновременно предопределяет низкий или отрицательный уровень протекционизма для первичных стадий производственного цикла. Значительные расхождения между тарифными ставками на товары-заменители искусственно поощряют потребление товаров, в отношении которых используются низкие тарифы. Кроме этого, структура тарифов часто очень усложняется вследствие применения специальных положений, которые вводятся в ответ на лоббистский давление. К сожалению, в Украине влияние тарифной структуры определяется нередко освобождения от уплаты пошлины, а не формально закрепленными ставками.
Важным практическим выводом является то, что тарифная реформа должна в результате привести к сравнительно унифицированной структуры пошлин с возможным низким уровнем ставки. Иногда эта цель вступает в противоречие с другими, в том числе и политическими целями. Там, где нецелесообразно снижение тарифных ставок, приоритетным направлением тарифной реформы может стать устранение освобождений от уплаты таможенных пошлин и введение (или повышение) налогов на отечественные товары, защищенные высокими тарифами на конкурирующий импорт. В результате таких мероприятий решаются противоречия, связанные с применением таможенных тарифов, и обеспечиваются дополнительные поступления в бюджет. Введение налогов дает возможность еще больше снизить тарифные ставки или, при необходимости, может способствовать проведению структурных преобразований в экономике, исходя из стимулов, которые изменились в период трансформации экономической системы. Ставки внутренних налогов, разумеется, не должны превышать тарифных ставок, а также не следует взимать, помимо тарифа, еще и налог, поскольку это приведет двойное налогообложение импорта.
Реформирование структуры таможенных тарифов и системе внутреннего налогообложения должны по возможности осуществляться одновременно. Считаем, эту систему следует разработать в таким образом, чтобы облагалось потребление товаров независимо от того, отечественные они или импортные, причем по одинаково низкой ставке. Это может быть налог на добавленную стоимость или налог с оборота, взимаемый при прохождении таможни или при отгрузке с предприятия, с предвидением некоторых исключений для импорта промежуточной продукции и экспорта. Предлагаемый вариант - менее эффективен, но лучше по сравнению с использованием только системы импортных тарифов - налог с розничного товарооборота.
Кроме того, следует решить вопрос о целесообразности разработки одинакового уровня ставок. Разнообразие было бы полезным с экономической точки зрения, если бы все ставки удалось свести до уровня самых низких. Безусловно, более дискуссионным является такое вопрос: когда высокие ставки невозможно снизить, стоит ли повышать низкие ставки на импорт для достижения унифицированности (разумеется, чем ниже максимальных ставки, тем меньше значение имеет вопрос единообразия). По нашему мнению, ответ зависит от того, будут применяться схемы временного беспошлинного ввоз или возмещения пошлины относительно экспортных предприятий. Если такие применение не будут использоваться, повышение тарифов на производственные ресурсы вероятно усилит антиекспортну направленность, поскольку часть таких ресурсов используется экспортерами. В таком случае предельные чистые экономические выгоды от повышения тарифов на ресурсы должны сопоставляться с предельными экономическими издержками, связанными со снижением стимулов к экспортного производства. Оптимальность, по нашему мнению, достигается тогда, когда предельные выгоды совпадают с предельными издержками, но не всегда это достигается благодаря унификации тарифных ставок, такое совпадение возможно лишь при наличии особых условий.
Считаем, что условие по гарантии доступа экспортеров к беспошлинных ресурсов, применение равномерности структуры таможенных тарифов на промежуточную и конечную продукции является одним из эффективных вариантов регулирования импорта. Когда внимание сосредоточено на минимизации потерь в эффективности производства при обеспечении определенного уровня протекционизм} 'или при достижении намеченного уровня самообеспечения продукцией, которая замещает импорт, унифицированная структура тарифов на конечную продукцию является оптимальной. Хотя в теоретическом аспекте подробно разработана структура различных таможенных тарифов по сравнению л равномерной, может оказаться эффективнее с точки зрения объема поступлений в Государственный бюджет. Следует заметить, что построение такой системы зависит от многих параметров, которые довольно сложно поддаются измерению, и на практике довольно трудно устранить лоббистский давление. Поэтому вариант унифицированной системы нам кажется более оптимальным, особенно с точки зрения администрирования. Кроме того, в сложных системах с разными ставками уступки отдельным субъектам внешнеэкономической деятельности не так заметны, особенно в сфере снижения тарифных ставок или освобождений от выплаты пошлин на ресурсы, что в итоге негативно сказывается на объеме государственных поступлений.
В процессе тарифного реформирования внешнеэкономической деятельности некоторым странам удалось достичь унифицированности тарифных ставок (единая ставка таможенного тарифа в Чили равна 15 процентам), другим - приблизиться к равномерности структуры (в Боливии действуют две ставки - 10 и 17 процентов, хотя в перспективе поставлена цель - Привести систему таможенных тарифов к единой ставке). С 2002 года в России осуществляется реформа таможенного тарифа, результатом которой стало не только значительное уменьшение количества таможенных ставок, но и систематизация их по размерам к четырех адвалорных групп - 5%, 10%, 15%, 20%.
Поэтому в большинстве рекомендаций Всемирного банка в качестве первоочередной задачи тарифной реформы относится сокращение разброса ставок, и лишь в некоторых рекомендациях как долгосрочная цель выдвигается достижение унифицированной структуры таможенных тарифов. Остается неясным, на чем основаны данные рекомендации - на точке зрения, что единая ставка таможенного тарифа не желательна и не нее по политическим соображениям, или неспособности определить долгосрочные цели реформы.
Анализ существующей в Украине системы таможенных ставок свидетельствует, что достижение унификации структуры таможенных тарифов невозможно в краткосрочном периоде. Поэтому она может рассматриваться как долгосрочная перспективная цель, которой можно достичь поэтапно. Главной задачей первого этапа должно стать сокращение разброса существующих ставок с одновременным снижением их средневзвешенного уровня. Выработанная концепция трансформации таможенного тарифа Украины на 1996-2005 pp. в целом соответствует вышеизложенным подходам и предусматривает снижение средневзвешенной ставки ввозной пошлины до 14 процентов в 2005 г.
Анализ показывает стремление Правительства осуществлять тарифную реформу постепенно, используя меры тарифного регулирования отдельных отраслей в определенной последовательности. Идеальный вариант этого процесса позволит Правительству внедрить в первую очередь те изменения, которые дадут значительные экономические выгоды. В ряде случаев это может быть политически допустимым, особенно, если повышается уровень протекционизма относительно слабо защищенных отраслей. Однако, как показывает мировой опыт, чаще происходит снижение тарифов для крупных отраслей с высоким степени протекционистской защиты.
На наш взгляд, желательно заблаговременно провести исследование влияния реформ на отдельные области. Однако последовательные по отраслям изменения тарифов может привести к непредвиденных проблем. Нужно учитывать, что манипуляции с таможенными тарифами в одной отрасли влияют на положение других отраслей. Такое влияние может уменьшить экономические выгоды и повысить экономические затраты. Попытки решить эти проблемы могут значительно затормозить проведение тарифной реформы. Поэтому в данной ситуации, по нашему мнению, целесообразно осуществлять общие постепенные изменения всех тарифов, без выделение отраслей. Подобный подход более взвешенный и позволяет избежать субъективных решений относительно уровня тарифов в различных областях. Кроме того, он не требует промежуточных мер, которые впоследствии придется «демонтировать» из-за влияния реформы в области, тарифы которых еще не были скорректированы.
Кроме того, если характер реформы ограничен потребностью в увеличении объема поступлений в Государственный бюджет или необходимостью обеспечения определенного среднего номинального уровня протекционизма в отношении всех импортных товаров, повышение низких ставок тарифов на производственные ресурсы позволит снизить таможенные тарифы на готовую продукцию в большей степени, чем при любых других условиях.
При этом следует акцентировать внимание на трех видах потенциальных расходов. Во-первых, более высокий уровень протекционизма приведет больший приток ресурсов в области, которые производят сырье, замещающего импорт. Если объем ресурсов, поступающих из отраслей, не вовлеченных в внешнеторгового оборота, или относительно не защищенных (таких, как отрасли, производящие потенциально экспортные товары), превышает объем ресурсов, поступающих из чрезмерно защищенных от потенциального импорта секторов, чистым результатом будет менее эффективное размещение ресурсов. Во-вторых, если такие ресурсы используются для производства потенциально пригодных для экспорта, повышение тарифа на них может привести к сокращение доходов и объема производства данной отрасли. В-третьих, если чистым результатом является рост курса национальной валюты, производство экспортных товаров пострадает еще больше.
Если реформой предусматривается возмещение импортной пошлины, повышение тарифов на производственные ресурсы не приведет к существенным негативного влияния на прибыльность экспортного производства. При условии, когда для определенной отрасли производственные ресурсы в стране не производятся или если ей приходится серьезно конкурировать отечественных ресурсы с защищенными от потенциального импорта отраслями, но с экспортными производствами или отраслями, не привлеченным к внешнеторгового оборота, повышение тарифов на импортируемые производственные ресурсы не даст желаемого эффекта. По выполнения обоих условий повышения низких тарифных ставок повысится использования ресурсов.
Даже в случае, когда возмещение пошлины реформой не предвидится можно получить подобный результат при других условиях.
Во-первых, если повышение низких тарифных ставок позволит снизить слишком высокие ставки (например, когда препятствием в проведении реформы становится необходимость поддержания определенного объема поступлений в бюджет или определенного уровня номинального протекционизма, что характерно для Украины), то и негативное влияние на общий уровень протекционизма будет отсутствовать, а значит, не будет существовать давления на валютный курс в сторону его удорожания. При таких условиях, на наш взгляд, вероятно, что большую долю ресурсов, которые поступают к отраслям, которые защищены невысокими тарифами, будет получено из секторов, которые защищены высокими тарифами, и негативное влияние на потенциально пригодные для экспорта товары будет смягчен.
Во-вторых, чем больше амплитуда тарифных ставок в начальной структуре, тем выше вероятность того, что повышение низких ставок на производственные ресурсы улучшит характер распределения ресурсов. Разумеется, если тарифы на импорт ресурсов изначально близки к нулю, в то время как тарифы на готовую продукцию намного выше, а реформа не обусловлена необходимостью увеличения бюджетных поступлений (Снижение тарифов на готовую продукцию сопровождается их повышением на производственные ресурсы), наблюдается рост благосостояния даже при отсутствии возмещения экспортной пошлины. Одновременно необходимо помнить о конечных целях: если по административным или политическим причинам впоследствии будет сложно осуществлять обратную операцию, т.е. снизить те тарифы, которые были повышены, то, возможно, лучше не повышать ставки тарифов.
Итак, в условиях трансформации экономической системы основной целью тарифной политики становится сокращение разброса ставок и снижение среднего уровня протекционизма. Данной цели можно достичь с использованием метода «Концертино» (Например, в Коста-Рике и Гватемале), когда на каждом этапе реформирования высокие ставки снижаются до следующего за ним уровня, а нижние ставки тарифов остаются неизменными. Другой вариант (Мексика) допускает «радиальная» или пропорциональное снижение, когда ставки всех таможенных тарифов на каждом этапе снижаются пропорционально к исходному уровню.
«Радиальное» снижение есть конечно хорош, по сравнению с «Концертино», поскольку последний на ранних стадиях реформы практически не влияет на уровень протекционизма, потому что максимальные ставки применяются только к незначительной ставки импорта. Кроме того, метод «Концертино» может создавать противоречивые стимулы на разных этапах процесса, поскольку на каждом из них происходит удешевления реального валютного курса, что создает новые стимулы для всех товаров, таможенные тарифы на которые были снижены. Например, цена типового импортного товара расти на каждом этапе до «срединной точки», а потом цена будет падать. Такие изменения в стимулах могут привести сначала расширение, а затем сворачивание каждой отрасли сопровождается расходами перемещения ресурсов. Однако, если реформу объявить заранее, и субъекты внешнеэкономической деятельности убеждены, что она происходит согласно плану, то эти расходы можно уменьшить, поскольку долгосрочное планирование и инвестиции строиться на прогнозируемой структуре стимулов. При «радиальном» сокращении стимулы одинаковые для любого товара, который замещает импорт. Однако подобный подход может больше степени, чем предыдущий, снижать поступления и поэтому важно добиться того, чтобы реформа не заострять проблему бюджетного дефицита.
Увеличение объемов экспорта возможно только при условии проведения адекватной макроэкономической политики (стимулирование экспортного производства, содействие реализации экономических интересов предприятий-экспортеров на внешнем рынке, поддержание стабильного реального валютного курса на основе жесткой бюджетно-налоговой и кредитно-денежной политики).
Считаем, что прогресс в направлении снижения протекционизма также способствует перспективе рост объемов экспорта. Высокий уровень протекционизма в интересах отраслей обрабатывающей промышленности, адекватный мерам, которые удерживают цены на экспортные товары на искусственно низком уровне (например, экспортные ограничения или скрытые или явные налоги на экспорт), сдерживают рост сырьевого экспорта. Промышленные же экспортные товары, производство которых в Украине имеет долгосрочные перспективы, как правило, не облагаются экспортными налогами, поэтому для увеличения объема экспорта необходимо проведение различных институциональных реформ.
Таким образом, необходимыми условиями для наращивания экспорта является макроэкономическая стабильность и адекватный валютный курс. Стоит заметить, что на экспорте негативно сказываются как завышение, так и значительные, непредсказуемые колебания валютного курса, которые опасны из-за непредсказуемости.
По нашему мнению, одним из эффективных путей создания благоприятной экономической среды для экспортеров является предоставление им свободного доступа к необходимым ресурсам через систему освобождения импорта ресурсов (прямо или косвенно), необходимых для производства экспортных товаров, от применения как тарифных, так и нетарифных ограничений, даже при наличии отечественных ресурсов.
Экспортеры также могут получать определенные преимущества, если материалы, которые расходуются в процессе производства, и запасные части к оборудованию будут легкодоступные им по ценам, близким к мировым. Как показывает мировой опыт, большая часть мирового промышленного экспорта стран с рыночной экономикой приходится на страны, где для производства экспортной продукции практически созданы условия «свободной торговли» относительно системы налогообложения и обеспечивается свободный доступ к материалам. Однако большинство стран, имеющих потребность в значительном совершенствовании системы приобретения производственных ресурсов предприятиями - экспортерами.
Одним из средств успешной реализации экспортного потенциала Украины может стать политика предоставления экспортерам беспошлинного доступа ко всем импортных материалов. Так, например, Гонконг и Сингапур фактически является порто-франко, за счет чего показатели экспорта в этих странах имеют тенденцию к росту.
Основными причинами, которые препятствуют процессу создания мощных секторов промышленного экспорта при одновременном хранения достаточно высокого уровня протекционизма для национальных производителей, продукция которых конкурирует с импортом, являются:
• высокий уровень протекционизма, косвенно подрывает экспорт путем завышения валютного курса и привлечения национальных производственных ресурсов в отрасли, которые конкурируют с импортом;
• валютный контроль и распределение лицензий на импорт, а при таких условиях обеспечить доступ к ресурсам по мировым ценам весьма проблематично.
Опыт показывает, что существуют страны, которые смогли добиться значительного роста экспорта при одновременном проведении протекционистской политики, например, Южная Корея и Тайвань. Однако они смогли это сделать благодаря особым политическим условиям и стечения обстоятельств, которые восстановить в Украине практически невозможно. В Южной Корее и Тайване авторитарные режимы активно противодействовали деятельности по присвоению ренты, которую рассматривали как противоречивую цель развития экспорта. В этих странах протекционистская политика уравновешивалась также другими мерами по стимулированию промышленности и торговли. Принятие подобных мер в Украина, по нашему мнению, является весьма проблематичным, поскольку может привести к коррупции и злоупотребления. Кроме того, время от времени эти меры подкреплялись экспортными субсидиями, использование которых в настоящее время будет наталкиваться на противодействие экономически развитых стран. Более того, в обеих странах пришли понимание недостатков протекционизма и либерализовали импорт. Южная Корея с 1967 осуществляла постепенное реформирование политики импорта, а начиная с 80-х лет этот процесс был ускорен, что существенно снизило уровень протекционизма. По счет этого происходило рост экспорта, и в течение 80-90-х годов росла доля экспорта в валовом внутреннем продукте.
Экспортеры получают существенные преимущества от свободного доступа к импортному оборудования и технологий благодаря низким ставкам импортной пошлины и косвенным налогам, установленным на оборудование, ввозимое, а также понятных и эффективных процедур, регулирующих внутренние иностранные инвестиции.
Считаем, что надежный и безналоговый доступ к импортным производственных ресурсов лучше обеспечивается одновременным использованием менее трех разнообразный схем. Хотя каждая из них может соответствовать достижению конкретных экспортных целей, но схемы должны быть доступны всем действующим и потенциальным экспортерам. Данные схемы имеют и определенные недостатки. Они могут временно сократить объем государственных поступлений, а высокого уровня протекционизма такие схемы создают условия для различных злоупотреблений. Разработка и реализация схем требуют внимания политиков и значительных административных расходов со стороны государства.
С целью сравнения выгод и потерь рассмотрим их подробнее.
По первой схеме предусматривается освобождение от пошлин и других ограничений на ввоз производственных ресурсов для признанных экспортеров промышленных товаров, которые импортируют материалы как для производства на экспорт, так и для выпуска продукции на внутренний рынок. Она больше эффективна для крупных предприятий, осуществляют регулярные крупные экспортные поставки, соответственно, систематически требуют значительных объемов производственных ресурсов. Данная схема может быть реализована посредством:
• использование схем специальных скидок, как в свое время это было успешно осуществлено в Тайване;
• обратных схем по компенсации выплаченного пошлины, как в Корее;
• схем временного беспошлинного ввоза, подобно тем, которые использовались в Мексике или Марокко начиная с 1983 p.;
• системы освобождения от пошлин, как в Индонезии, Таиланде и Корее до 1975 г.
В случае принятия данной схемы Украина может воспользоваться успешным опытом Индонезии. В этой стране существует специальная государственная организация, которая выдает лицензии на импорт ресурсов, необходимых для предприятий обрабатывающей промышленности, непосредственно осуществляющих экспорт. Для получения лицензии экспортер должен представить план экспорта, в который включены технические коэффициенты для необходимых материалов, а также банковская гарантия на сумму пошлины, которую необходимо будет оплатить, если экспорт не будет осуществлен в отведенное время. Производители, экспортируют 85% продукции, получают лицензии на импортируемые производственные ресурсы. Примерно аналогичные системы предоставления разрешений на импорт были введены и успешно функционируют в Турции с 1980 г. и Индии с 1978 г.
С административной точки зрения использования данных схем осложняется следующим:
1. Применение относительно косвенных экспортеров, что сделало бы выработаны отечественной промышленностью производственные ресурсы конкурентоспособными по сравнению с импортными и увеличило бы чистую стоимость экспорта.
2. Необходимость создания эффективной системы контроля, которая бы позволила получать фирмам-экспортерам лишь столько ресурсов, сколько им необходимо для производства экспортной продукции. Такой подход обеспечивает определенный уровень государственных доходов и препятствует доминированию импортных ресурсов на национальном рынке, что наносило бы ущерб национальному производству товаров. Данную проблему можно решить способом, эффективно используется как в Корее, так и в Тайване, - с помощью расчетов и применения в повседневной практике соответствующих технических коэффициентов использования импортных ресурсов для каждого из обычных типов импортной продукции. Эти коэффициенты должны рассчитываться государственными органами на основании детального изучения документов первичной отчетности предприятий, с обязательным учетом не только количественных показателей деятельности предприятия, но и качественных характеристик экспортных товаров. Перечень коэффициентов утверждается и передается для работы в таможенные органы. Данная система стимулирования деятельности предприятий-экспортеров эффективно используется Советом по инвестициям Таиланда. В некоторых странах, например, Марокко, действует другой подход, который предусматривает введение системы скидок с пошлины, основанной на декларациях экспортеров, которые проверяются таможенными органами в течение полугодия.
Предложенные варианты должны не только обеспечивать достаточные объемы импортных ресурсов для предприятий-экспортеров, так и не допускать возможности реализации этих ресурсов на защищенном внутреннем рынке по высоким ценам. Если не выполняется хотя бы одно из этих условий, то теневой ценой импорта, как и раньше, остается защищена внутренняя цена, и цель стимулирования экспорта с помощью предоставление импортных ресурсов по мировым ценам достигнута не будет.
В таких странах, как Индия, Индонезия, Таиланд системы возмещения функционируют как отдельные механизмы. С административной точки зрения, взимание пошлины и последующее его возвращения обходится гораздо дороже, чем его отмены, а система возмещение не компенсирует потери от нетарифных ограничений на импорт производственных ресурсов. С целью упрощения таможенных процедур и для удобства экспортеров схема должна содержать стандартные ставки возмещения пошлины по каждому виду регулярно экспортируемых товаров, а также предоставлять каждому экспортеру право на получение большей компенсации в виде необходимости.
Третья схема предполагает один из вариантов беспошлинного импорта для фирм-экспортеров. Введение такой схемы должно способствовать ускорению поставок и отгрузок, а расходы из ее использования не должны быть значительными. Наиболее гибким подходом для реализации этой схемы в Украине стало бы производство экспортных товаров из импортных материалов под контролем таможенных служб. В этом случае предполагается поставка производственных ресурсов и отгрузки продукции под жесткой системой таможенного контроля. Примером таких предприятий могут служить сборочные заводы в Мексике, которые работают на комплектующих, поставляемых под контролем таможни.
Принятие современных упрощенных схем таможенного контроля и таможенного оформления даст возможность субъектам внешнеэкономической деятельности минимизировать складские и таможенные расходы в отличие от действующих процедур, когда нужно иметь штат таможенников на складах предприятий и осуществлять дорогое таможенное оформление для каждой партии товара. Так, работа экспортных промышленных зон в Маврикии строится по упрощенной схеме освобождения от пошлины, которая действует независимо от места расположения фирмы-экспортера.
Основная альтернатива этим системам - это территориальное выделение таких зон, когда каждая из них представляет промышленную отрасль, специализирующаяся на экспорте, и на ее территории действует отдельная таможня, которая обеспечивает беспошлинную торговлю и упрощенную систему таможенного оформления в интересах субъектов внешнеэкономической деятельности, которые функционируют на данной территории.
Анализ протекционистских мер показал, что экономические издержки от их применения включают в себя как прямые затраты, связанные я распределением ресурсов, так и косвенные, которые обусловлены конкретной формой режима ограничения импорта. Косвенные расходы, в основном, связанные с нетарифными ограничениями, поскольку они разрывают связь между внутренними и мировыми ценами и изолируют национальных производителей от внешней конкуренции. Устранение таких препятствий способствовать получению значительных экономических выгод, которые достаточно трудно поддаются количественному измерению, даже если уровень и структура тарифного регулирования национальных отраслей остаются практически неизменными.
Несмотря на то, что уровень непрямых экономических затрат при создании таможенных барьеров ниже, чем при нетарифных, по нашему мнению, при использовании данного инструмента внешнеторговой политики этот фактор обязательно нужно учитывать. Это связано с тем, что если для системы таможенных тарифов характерен широкий разброс часто меняющихся ставок, когда система включает активное применение комбинированных ставок (наряду с адвалорной и специфической), существует разветвленная система льготу области освобождения от уплаты пошлины, а для расчета размера пошлины используются произвольно выбранные цены, что характерно для настоящего Украины, тогда протекционистский эффект становится настолько завуалирован, что приводит к рост коррупции и появления новых возможностей для получения ренты. Кроме того, когда разрыв между внутренними и мировыми ценами большой, значительно усложняется применение внешнеторговых механизмов, подобных беспошлинному ввозу или схем возврата пошлины и возникает благоприятная среда для тенизации операций в сфере внешнеэкономической деятельности.
Поэтому, по нашему мнению, при регулировании внешнеторговых операций преимущество должна отдаваться таможенно-тарифному мероприятиям, поскольку они являются более действенными ограничительными мерами. То есть при уменьшении действия нетарифных мер должна повышаться роль таможенно-тарифного регулирования. Одной из мер может быть установление тарифных ставок примерно на уровне разницы между внутренними и мировым ценам и поддержка этого уровня до снятия количественных ограничений, а затем постепенное снижение таможенных тарифов.
В данном направлении тарифное реформирование осуществлялось в Филиппинах (1977 г.) и Нигерии (1988 p.), Когда будущие ставки вносились в новые тарифные сетки, а также в Кот-ди Вуар (1984 p.), где таможенные ставки опубликовывались заранее, а в промежутке вводились временные надбавки, которые затем снижались до тарифов на товары, для которых внутренние цены были выше мировых на величину, превышающую размер опубликованных тарифов. При этом предварительная публикация тарифных ставок дала возможность субъектам хозяйствования и потенциальным инвесторам планировать стратегические решения в данной сфере деятельности. Хотя замена количественных ограничений тарифами сначала сможет смягчить снятия таких ограничений, множество факторов усложняет, измерение фактической разницы между внутренними и мировыми ценами (высокие технико-экономические характеристики товаров, ложная информация о мировых ценах - особенно, если импорт был запрещен, а также разница между отечественными и импортными товарами с точки зрения предоставления кредита, сервиса и других условий реализации).
Кроме того, тарифы не могут полностью заменить все функции нетарифных ограничений, но в этом и нет необходимости. Для подтверждения этого вывода рассмотрим примеры.
Во-первых, субъекты внешнеэкономической деятельности, которые действовали неэффективно, однако получали импортные лицензии по административным делением и через существующие запрета на передачу лицензий другим фирмам, не смогут позволить себе их приобретения в новых условиях, потому что они вынуждены выплачивать тарифные эквиваленты экономической ренты, которую получали раньше. При таких условиях данные фирмы будут снижать эффективность деятельности, поскольку в противном случае они придут к банкротству.
Во-вторых, количественные ограничения разрывали связь между мировыми и внутренними ценам, а тарифы позволят мировым и внутренним ценам изменяться одновременно.
В-третьих, ужесточение ограничению по конкретному товару обычно зависит от характеристик и качества товара, таким образом, влияние количественных ограничений на внутренние цены зависел от того, как распределялись импортные лицензии, а также от качества и характеристики товара, и поэтому периодически сила их воздействия менялась. Такое влияние невозможно повторить, используя таможенные тарифы.
И наконец, количественное регулирование внешнеторговых операций препятствует развития импорта в большей степени, чем таможенные тарифы, поскольку импортеры неохотно вкладывают средства в создание каналов сбыта и в осуществлении маркетинговых мероприятий, если созданные ими рынки могут свернуться из-за чьих-то субъективных желаниях.
Национальные отрасли, защищены количественными ограничениями, в значительной степени изолированы от колебаний цен на мировых рынках, от временных кризисов перепроизводства и падение цен. При замене количественных ограничений тарифами национальные производители начинают испытывать такие колебания, и не исключено, что на Правительство будет осуществляться значительное давление, направленный на введение специальных протекционистских, антидемпинговых мер. Такое давление является серьезной проблемой и угрожает взорвать или, по крайней мере, ослабить позитивное экономическое влияние реформ в сфере импорта. Подобная реакция в виде введения антидемпинговых процедур, разрешенных положениями COT, хотя сама собой и не желательна, но имеет преимущества по сравнению с повторным введением количественных ограничений, за что ратуют большинство «Пострадавших отраслей».
Анализируя процесс реформирования импортных тарифных ставок, необходимо заметить, что импортные тарифы, которые вводятся с целью протекционизма, как правило, обусловливают возникновение ряда нежелательных последствий. Во-первых, тарифы на товары, в отношении которых поощряются национальные производители, обеспечивают очень высокий уровень протекционизма, в результате чего резко повышается цена для потребителя, приводит к расширению контрабанды и коррупции. Во-вторых, тарифы на товары, в которых заинтересованы определенные влиятельные группировки потребителей или крупные предприятия, низкие, что не способствует созданию отечественных отраслей по производству данного вида продукции. Как правило, тарифные ставки возрастают по мере увеличения степени обработки товара. Это поднимает существующий уровень протекционизма на последующих стадиях обработки выше номинального уровня, обусловленного ставками тарифов на готовую продукцию, и одновременно предопределяет низкий или отрицательный уровень протекционизма для первичных стадий производственного цикла. Значительные расхождения между тарифными ставками на товары-заменители искусственно поощряют потребление товаров, в отношении которых используются низкие тарифы. Кроме этого, структура тарифов часто очень усложняется вследствие применения специальных положений, которые вводятся в ответ на лоббистский давление. К сожалению, в Украине влияние тарифной структуры определяется нередко освобождения от уплаты пошлины, а не формально закрепленными ставками.
Важным практическим выводом является то, что тарифная реформа должна в результате привести к сравнительно унифицированной структуры пошлин с возможным низким уровнем ставки. Иногда эта цель вступает в противоречие с другими, в том числе и политическими целями. Там, где нецелесообразно снижение тарифных ставок, приоритетным направлением тарифной реформы может стать устранение освобождений от уплаты таможенных пошлин и введение (или повышение) налогов на отечественные товары, защищенные высокими тарифами на конкурирующий импорт. В результате таких мероприятий решаются противоречия, связанные с применением таможенных тарифов, и обеспечиваются дополнительные поступления в бюджет. Введение налогов дает возможность еще больше снизить тарифные ставки или, при необходимости, может способствовать проведению структурных преобразований в экономике, исходя из стимулов, которые изменились в период трансформации экономической системы. Ставки внутренних налогов, разумеется, не должны превышать тарифных ставок, а также не следует взимать, помимо тарифа, еще и налог, поскольку это приведет двойное налогообложение импорта.
Реформирование структуры таможенных тарифов и системе внутреннего налогообложения должны по возможности осуществляться одновременно. Считаем, эту систему следует разработать в таким образом, чтобы облагалось потребление товаров независимо от того, отечественные они или импортные, причем по одинаково низкой ставке. Это может быть налог на добавленную стоимость или налог с оборота, взимаемый при прохождении таможни или при отгрузке с предприятия, с предвидением некоторых исключений для импорта промежуточной продукции и экспорта. Предлагаемый вариант - менее эффективен, но лучше по сравнению с использованием только системы импортных тарифов - налог с розничного товарооборота.
Кроме того, следует решить вопрос о целесообразности разработки одинакового уровня ставок. Разнообразие было бы полезным с экономической точки зрения, если бы все ставки удалось свести до уровня самых низких. Безусловно, более дискуссионным является такое вопрос: когда высокие ставки невозможно снизить, стоит ли повышать низкие ставки на импорт для достижения унифицированности (разумеется, чем ниже максимальных ставки, тем меньше значение имеет вопрос единообразия). По нашему мнению, ответ зависит от того, будут применяться схемы временного беспошлинного ввоз или возмещения пошлины относительно экспортных предприятий. Если такие применение не будут использоваться, повышение тарифов на производственные ресурсы вероятно усилит антиекспортну направленность, поскольку часть таких ресурсов используется экспортерами. В таком случае предельные чистые экономические выгоды от повышения тарифов на ресурсы должны сопоставляться с предельными экономическими издержками, связанными со снижением стимулов к экспортного производства. Оптимальность, по нашему мнению, достигается тогда, когда предельные выгоды совпадают с предельными издержками, но не всегда это достигается благодаря унификации тарифных ставок, такое совпадение возможно лишь при наличии особых условий.
Считаем, что условие по гарантии доступа экспортеров к беспошлинных ресурсов, применение равномерности структуры таможенных тарифов на промежуточную и конечную продукции является одним из эффективных вариантов регулирования импорта. Когда внимание сосредоточено на минимизации потерь в эффективности производства при обеспечении определенного уровня протекционизм} 'или при достижении намеченного уровня самообеспечения продукцией, которая замещает импорт, унифицированная структура тарифов на конечную продукцию является оптимальной. Хотя в теоретическом аспекте подробно разработана структура различных таможенных тарифов по сравнению л равномерной, может оказаться эффективнее с точки зрения объема поступлений в Государственный бюджет. Следует заметить, что построение такой системы зависит от многих параметров, которые довольно сложно поддаются измерению, и на практике довольно трудно устранить лоббистский давление. Поэтому вариант унифицированной системы нам кажется более оптимальным, особенно с точки зрения администрирования. Кроме того, в сложных системах с разными ставками уступки отдельным субъектам внешнеэкономической деятельности не так заметны, особенно в сфере снижения тарифных ставок или освобождений от выплаты пошлин на ресурсы, что в итоге негативно сказывается на объеме государственных поступлений.
Поэтому в большинстве рекомендаций Всемирного банка в качестве первоочередной задачи тарифной реформы относится сокращение разброса ставок, и лишь в некоторых рекомендациях как долгосрочная цель выдвигается достижение унифицированной структуры таможенных тарифов. Остается неясным, на чем основаны данные рекомендации - на точке зрения, что единая ставка таможенного тарифа не желательна и не нее по политическим соображениям, или неспособности определить долгосрочные цели реформы.
Анализ существующей в Украине системы таможенных ставок свидетельствует, что достижение унификации структуры таможенных тарифов невозможно в краткосрочном периоде. Поэтому она может рассматриваться как долгосрочная перспективная цель, которой можно достичь поэтапно. Главной задачей первого этапа должно стать сокращение разброса существующих ставок с одновременным снижением их средневзвешенного уровня. Выработанная концепция трансформации таможенного тарифа Украины на 1996-2005 pp. в целом соответствует вышеизложенным подходам и предусматривает снижение средневзвешенной ставки ввозной пошлины до 14 процентов в 2005 г.
Анализ показывает стремление Правительства осуществлять тарифную реформу постепенно, используя меры тарифного регулирования отдельных отраслей в определенной последовательности. Идеальный вариант этого процесса позволит Правительству внедрить в первую очередь те изменения, которые дадут значительные экономические выгоды. В ряде случаев это может быть политически допустимым, особенно, если повышается уровень протекционизма относительно слабо защищенных отраслей. Однако, как показывает мировой опыт, чаще происходит снижение тарифов для крупных отраслей с высоким степени протекционистской защиты.
На наш взгляд, желательно заблаговременно провести исследование влияния реформ на отдельные области. Однако последовательные по отраслям изменения тарифов может привести к непредвиденных проблем. Нужно учитывать, что манипуляции с таможенными тарифами в одной отрасли влияют на положение других отраслей. Такое влияние может уменьшить экономические выгоды и повысить экономические затраты. Попытки решить эти проблемы могут значительно затормозить проведение тарифной реформы. Поэтому в данной ситуации, по нашему мнению, целесообразно осуществлять общие постепенные изменения всех тарифов, без выделение отраслей. Подобный подход более взвешенный и позволяет избежать субъективных решений относительно уровня тарифов в различных областях. Кроме того, он не требует промежуточных мер, которые впоследствии придется «демонтировать» из-за влияния реформы в области, тарифы которых еще не были скорректированы.
Кроме того, если характер реформы ограничен потребностью в увеличении объема поступлений в Государственный бюджет или необходимостью обеспечения определенного среднего номинального уровня протекционизма в отношении всех импортных товаров, повышение низких ставок тарифов на производственные ресурсы позволит снизить таможенные тарифы на готовую продукцию в большей степени, чем при любых других условиях.
При этом следует акцентировать внимание на трех видах потенциальных расходов. Во-первых, более высокий уровень протекционизма приведет больший приток ресурсов в области, которые производят сырье, замещающего импорт. Если объем ресурсов, поступающих из отраслей, не вовлеченных в внешнеторгового оборота, или относительно не защищенных (таких, как отрасли, производящие потенциально экспортные товары), превышает объем ресурсов, поступающих из чрезмерно защищенных от потенциального импорта секторов, чистым результатом будет менее эффективное размещение ресурсов. Во-вторых, если такие ресурсы используются для производства потенциально пригодных для экспорта, повышение тарифа на них может привести к сокращение доходов и объема производства данной отрасли. В-третьих, если чистым результатом является рост курса национальной валюты, производство экспортных товаров пострадает еще больше.
Если реформой предусматривается возмещение импортной пошлины, повышение тарифов на производственные ресурсы не приведет к существенным негативного влияния на прибыльность экспортного производства. При условии, когда для определенной отрасли производственные ресурсы в стране не производятся или если ей приходится серьезно конкурировать отечественных ресурсы с защищенными от потенциального импорта отраслями, но с экспортными производствами или отраслями, не привлеченным к внешнеторгового оборота, повышение тарифов на импортируемые производственные ресурсы не даст желаемого эффекта. По выполнения обоих условий повышения низких тарифных ставок повысится использования ресурсов.
Даже в случае, когда возмещение пошлины реформой не предвидится можно получить подобный результат при других условиях.
Во-первых, если повышение низких тарифных ставок позволит снизить слишком высокие ставки (например, когда препятствием в проведении реформы становится необходимость поддержания определенного объема поступлений в бюджет или определенного уровня номинального протекционизма, что характерно для Украины), то и негативное влияние на общий уровень протекционизма будет отсутствовать, а значит, не будет существовать давления на валютный курс в сторону его удорожания. При таких условиях, на наш взгляд, вероятно, что большую долю ресурсов, которые поступают к отраслям, которые защищены невысокими тарифами, будет получено из секторов, которые защищены высокими тарифами, и негативное влияние на потенциально пригодные для экспорта товары будет смягчен.
Во-вторых, чем больше амплитуда тарифных ставок в начальной структуре, тем выше вероятность того, что повышение низких ставок на производственные ресурсы улучшит характер распределения ресурсов. Разумеется, если тарифы на импорт ресурсов изначально близки к нулю, в то время как тарифы на готовую продукцию намного выше, а реформа не обусловлена необходимостью увеличения бюджетных поступлений (Снижение тарифов на готовую продукцию сопровождается их повышением на производственные ресурсы), наблюдается рост благосостояния даже при отсутствии возмещения экспортной пошлины. Одновременно необходимо помнить о конечных целях: если по административным или политическим причинам впоследствии будет сложно осуществлять обратную операцию, т.е. снизить те тарифы, которые были повышены, то, возможно, лучше не повышать ставки тарифов.
Итак, в условиях трансформации экономической системы основной целью тарифной политики становится сокращение разброса ставок и снижение среднего уровня протекционизма. Данной цели можно достичь с использованием метода «Концертино» (Например, в Коста-Рике и Гватемале), когда на каждом этапе реформирования высокие ставки снижаются до следующего за ним уровня, а нижние ставки тарифов остаются неизменными. Другой вариант (Мексика) допускает «радиальная» или пропорциональное снижение, когда ставки всех таможенных тарифов на каждом этапе снижаются пропорционально к исходному уровню.
«Радиальное» снижение есть конечно хорош, по сравнению с «Концертино», поскольку последний на ранних стадиях реформы практически не влияет на уровень протекционизма, потому что максимальные ставки применяются только к незначительной ставки импорта. Кроме того, метод «Концертино» может создавать противоречивые стимулы на разных этапах процесса, поскольку на каждом из них происходит удешевления реального валютного курса, что создает новые стимулы для всех товаров, таможенные тарифы на которые были снижены. Например, цена типового импортного товара расти на каждом этапе до «срединной точки», а потом цена будет падать. Такие изменения в стимулах могут привести сначала расширение, а затем сворачивание каждой отрасли сопровождается расходами перемещения ресурсов. Однако, если реформу объявить заранее, и субъекты внешнеэкономической деятельности убеждены, что она происходит согласно плану, то эти расходы можно уменьшить, поскольку долгосрочное планирование и инвестиции строиться на прогнозируемой структуре стимулов. При «радиальном» сокращении стимулы одинаковые для любого товара, который замещает импорт. Однако подобный подход может больше степени, чем предыдущий, снижать поступления и поэтому важно добиться того, чтобы реформа не заострять проблему бюджетного дефицита.
