Гребельник О.П. Основи митної справи (2003)
Вдосконалення системи митного регулювання в Україні на основі використання досвіду зарубіжних країн
Реалізація експортного потенціалу країни на зовнішніх ринках є стратегічним завданням інтегрування її економіки до світової системи господарювання. За умови трансформації економічної системи виконання даного завдання стає необхідною умовою, яка забезпечує ефективність функціонування економіки загалом. Збільшення експортних надходжень сприяє структурній перебудові, знижує тягар заборгованості країни, значно розширює можливість закупівлі імпорту.
Збільшення обсягів експорту можливе тільки за умови проведення адекватної макроекономічної політики (стимулювання експортного виробництва, сприяння реалізації економічних інтересів підприємств-експортерів на зовнішньому ринку, підтримка стабільного реального валютного курсу на основі жорсткої бюджетно-податкової і кредитно-грошової політики).
Вважаємо, що, поступ у напрямі зниження протекціонізму також сприяє перспективі зростання обсягів експорту. Високий рівень протекціонізму в інтересах галузей обробної промисловості, адекватний заходам, які утримують ціни на експортні товари на штучно низькому рівні (наприклад, експортні обмеження або приховані чи явні податки на експорт), стримують зростання сировинного експорту. Промислові ж експортні товари, виробництво яких в Україні має довгострокові перспективи, як правило, не оподатковуються експортними податками, тому для збільшення обсягу експорту необхідне проведення різноманітних інституціональних реформ.
Таким чином, необхідними умовами для нарощування експорту є макроекономічна стабільність і адекватний валютний курс. Варто зауважити, що на експорті негативно позначаються як завищення, так і значні, непередбачувані коливання валютного курсу, які небезпечні через непередбачуваність.
На нашу думку, одним із ефективних шляхів створення сприятливого економічного середовища для експортерів є надання їм вільного доступу до необхідних ресурсів через систему звільнення імпорту ресурсів (прямо або побічно), необхідних для виробництва експортних товарів, від застосування як тарифних, так і нетарифних обмежень, навіть у разі наявності вітчизняних ресурсів.
Експортери також можуть одержувати певні переваги, якщо матеріали, які витрачаються в процесі виробництва, і запасні частини до устаткування будуть легкодоступні їм за цінами, близькими до світових. Як показує світовий досвід, велика частина світового промислового експорту з країн із ринковою економікою припадає на ті країни, де для виробництва експортної продукції практично створено умови «вільної торгівлі» щодо системи оподаткування і забезпечується вільний доступ до матеріалів. Проте більшість країн, що розвиваються, мають потребу у значному вдосконаленні системи придбання виробничих ресурсів підприємствами — експортерами.
Одним із засобів успішної реалізації експортного потенціалу України може стати політика надання експортерам безмитного доступу до всіх імпортних матеріалів. Так, наприклад, Гонконг і Сінгапур фактично є порто-франко, за рахунок чого показники експорту в цих країнах мають тенденцію до зростання.
Основними причинами, які перешкоджають процесу створення потужних секторів промислового експорту за одночасного зберігання достатньо високого рівня протекціонізму для національних виробників, продукція яких конкурує з імпортом, є:
• високий рівень протекціонізму, що побічно підриває експорт шляхом завищення валютного курсу і залучення національних виробничих ресурсів до галузей, які конкурують з імпортом;
• валютний контроль і розподіл ліцензій на імпорт, а за таких умов забезпечити доступ до ресурсів за світовими цінами дуже проблематично.
Звільнення від сплати мита або варіант використання тимчасового безмитного ввезення майже неможливі з точки зору адміністрування за умови високого рівня протекціонізму, що призводить до значних розбіжностей вітчизняних цін на імпорт із світовими цінами, оскільки мають місце різноманітні зловживання і використання ресурсів не за призначенням.
Досвід свідчить, що існують країни, які змогли досягти значного зростання експорту за одночасного проведення протекціоністської політики, наприклад, Південна Корея і Тайвань. Проте вони змогли це зробити завдяки особливим політичним умовам і збігу обставин, які відтворити в Україні практично неможливо. У Південній Кореї і Тайвані авторитарні режими активно протидіяли діяльності з присвоєння ренти, яку розглядали як суперечну мету розвитку експорту. У цих країнах протекціоністська політика врівноважувалася також іншими заходами щодо стимулювання промисловості і торгівлі. Вжиття подібних заходів в Україні, на нашу думку, є досить проблематичним, оскільки може призвести до корупції і зловживання. Крім того, час від часу ці заходи підкріплювалися експортними субсидіями, використання яких у даний час буде наштовхуватись на протидію економічно розвинутих країн. Більше того, в обох країнах дійшли розуміння недоліків протекціонізму і лібералізували імпорт. Південна Корея з 1967 р. здійснювала поступове реформування політики імпорту, а починаючи з 80-х років цей процес було прискорено, що істотного знизило рівень протекціонізму. За рахунок цього відбувалось зростання експорту, і протягом 80-90-х років зростала частка експорту у валовому внутрішньому продукті.
Експортери одержують істотні переваги від вільного доступу до імпортного устаткування і технологій завдяки низьким ставкам імпортного мита і непрямим податкам, встановленим на устаткування, що ввозиться, а також зрозумілих і ефективних процедур, що регулюють внутрішні іноземні інвестиції.
Вважаємо, що надійний і безподатковий доступ до імпортних виробничих ресурсів найкраще забезпечується одночасним використанням принаймні трьох різноманітний схем. Хоча кожна з них може відповідати досягненню конкретних експортних цілей, але схеми повинні бути доступні всім діючим і потенційним експортерам. Дані схеми мають і певні недоліки. Вони можуть тимчасово скоротити обсяг державних надходжень, а за високого рівня протекціонізму такі схеми створюють умови для різноманітних зловживань. Розробка і реалізація схем потребують уваги політиків і значних адміністративних витрат з боку держави.
З метою порівняння вигод і втрат розглянемо їх детальніше.
За першою схемою передбачається звільнення від мита й інших обмежень на ввезення виробничих ресурсів для визнаних експортерів промислових товарів, що імпортують матеріали як для виробництва на експорт, так і для випуску продукції на внутрішній ринок. Вона найбільше ефективна для великих підприємств, що здійснюють регулярні великі експортні поставки, відповідно, систематично потребують значних обсягів виробничих ресурсів. Дана схема може бути реалізована за допомогою:
• використання схем спеціальних знижок, як свого часу це було успішно здійснено в Тайвані;
• зворотних схем з компенсації виплаченого мита, як у Кореї;
• схем тимчасового безмитного ввезення, подібно тим, що використовувалися в Мексиці або Марокко починаючи з 1983 p.;
• системи звільнення від мит, як у Індонезії, Таїланді і Кореї до 1975 р.
У разі прийняття даної схеми Україна може скористатися успішним досвідом Індонезії. У цій країні існує спеціальна державна установа, що видає ліцензії на імпорт ресурсів, необхідних для підприємств обробної промисловості, що безпосередньо здійснюють експорт. Для одержання ліцензії експортер має представити план експорту, до якого включено технічні коефіцієнти для необхідних матеріалів, а також банківська гарантія на суму мита, яку необхідно буде сплатити, якщо експорт не буде здійснений у відведений час. Виробники, що експортують 85% продукції, одержують ліцензії на всі імпортовані виробничі ресурси. Приблизно аналогічні системи надання дозволів на імпорт було введено і успішно функціонують у Туреччині з 1980 р. та Індії з 1978 р.
З адміністративної точки зору використання даних схем ускладнюється таким:
1. Застосування стосовно непрямих експортерів, що зробило б вироблені вітчизняною промисловістю виробничі ресурси конкурентоспроможними порівняно з імпортними і збільшило б чисту вартість експорту.
2. Необхідність створення ефективної системи контролю, яка б дала змогу отримувати фірмам-експортерам лише стільки ресурсів, скільки їм необхідно для виробництва експортної продукції. Такий підхід забезпечує певний рівень державних прибутків і перешкоджає домінуванню імпортних ресурсів на національному ринку, що завдавало б шкоди національному виробництву товарів. Дану проблему можна розв'язати у спосіб, що ефективно використовується як у Кореї, так і в Тайвані, — за допомогою розрахунків і застосування в повсякденній практиці відповідних технічних коефіцієнтів використання імпортних ресурсів для кожного із звичайних типів імпортної продукції. Ці коефіцієнти повинні розраховуватись державними органами на підставі детального вивчення документів первинної звітності підприємств, з обов'язковим врахуванням не тільки кількісних показників діяльності суб'єкта господарювання, а й якісних характеристик експортних товарів. Перелік коефіцієнтів затверджується і передається для роботи у митні органи. Дана система стимулювання діяльності підприємств-експортерів ефективно використовується Радою з інвестицій Таїланду. У деяких країнах, наприклад, Марокко, діє інший підхід, який передбачає введення системи знижок з мита, яка грунтується на деклараціях експортерів, які перевіряються митними органами протягом півріччя.
Запропоновані варіанти повинні як забезпечувати достатні обсяги імпортних ресурсів для підприємств-експортерів, так і не допускати можливості реалізації цих ресурсів на захищеному внутрішньому ринку за вищими цінами. Якщо не виконується хоча б одна з цих умов, то тіньовою ціною імпорту, як і раніше, залишається захищена внутрішня ціна, і мета стимулювання експорту за допомогою надання імпортних ресурсів за світовими цінами досягнута не буде.
Друга схема може бути запропонована для стимулювання експортної діяльності підприємств малого бізнесу, оскільки вони здійснюють експортні поставки нерегулярно і не потребують значних обсягів такого імпорту. У даному випадку доцільно створити систему часткової компенсації фактично сплачених сум мита або непрямих податків, яка б забезпечувала придбання експортерами потрібних імпортних ресурсів із уже зарахованим митом, за гарантії зворотного одержання сум мита, замість того, щоб імпортувати матеріали малими партіями або сплачувати мито. Даний механізм функціонує у системі компенсацій виплаченого мита в Тайвані, а зворотна схема — у Південній Кореї.
У таких країнах, як Індія, Індонезія, Таїланд системи відшкодування функціонують як окремі механізми. З адміністративної точки зору, справляння мита і наступне його повернення обходиться набагато дорожче, ніж його скасування, а система відшкодування не компенсує втрати від нетарифних обмежень на імпорт виробничих ресурсів. З метою спрощення митних процедур і для зручності експортерів схема повинна містити стандартні ставки відшкодування мита з кожного виду регулярно експортованих товарів, а також надавати кожному експортеру право на одержання більшої компенсації у вигляді виробничої необхідності.
Третя схема допускає один з варіантів безмитного імпорту для фірм-експортерів. Введення такої схеми має сприяти прискоренню поставок і відвантажень, а витрати з ЇЇ використання не мають бути значними. Найбільш гнучким підходом для реалізації цієї схеми в Україні стало б виробництво експортних товарів з імпортних матеріалів під контролем митних служб. У цьому випадку передбачається поставка виробничих ресурсів і відвантаження продукції під жорсткою системою митного контролю. Прикладом таких підприємств можуть слугувати складальні заводи у Мексиці, які працюють на комплектуючих, що поставляються під наглядом митниці.
Прийняття сучасних спрощених схем митного контролю і митного оформлення надасть можливість суб'єктам зовнішньоекономічної діяльності мінімізувати складські і митні витрати на відміну від діючих процедур, коли потрібно мати штат митників на складах підприємств і здійснювати дороге митне оформлення для кожної партії товару. Так, робота експортних промислових зон у Маврикії будується за спрощеною схемою звільнення від мита, яка діє незалежно від місця розташування фірми-експортера.
Основна альтернатива цим системам — це територіальне виокремлення таких зон, коли кожна з них представляє промислову галузь, що спеціалізується на експорті, і на її території діє окрема митниця, яка забезпечує безмитну торгівлю і спрощену систему митного оформлення в інтересах суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності, які функціонують на даній території.
Аналіз використання протекціоністських заходів показав, що економічні витрати від їх застосування містять у собі як прямі витрати, пов'язані я розподілом ресурсів, так і непрямі, які обумовлені конкретною формою режиму обмеження імпорту. Непрямі витрати, в основному, пов'язані з нетарифними обмеженнями, оскільки вони розривають зв'язок між внутрішніми і світовими цінами та ізолюють національних виробників від зовнішньої конкуренції. Усунення таких перешкод сприятиме отриманню значних економічних вигід, які досить важко піддаються кількісному виміру, навіть якщо рівень і структура тарифного регулювання національних галузей залишаються практично незмінними.
Незважаючи на те, що рівень непрямих економічних витрат при створенні митних бар'єрів нижчий, ніж при нетарифних, на нашу думку, при використанні даного інструменту зовнішньоторговельної політики цей фактор обов'язково потрібно враховувати. Це пов'язано з тим, що коли для системи митних тарифів характерний широкий розкид часто мінливих ставок, коли система включає активне застосування комбінованих ставок (поряд з адвалорними та специфічними), існує розгалужена система пільгу сфері звільнення від сплати мита, а для розрахунку розміру мита використовуються довільно обрані ціни, що характерно для сьогодення України, тоді протекціоністський ефект стає настільки завуальований, що призводить до зростання корупції і появи нових можливостей для здобуття ренти. Крім того, коли розрив між внутрішніми та світовими цінами великий, значно ускладнюється застосування зовнішньоторговельних механізмів, подібних безмитному ввезенню, або схем повернення мита і виникає сприятливе середовище для тінізації операцій у сфері зовнішньоекономічної діяльності.
Тому, на нашу думку, при регулюванні зовнішньоторговельних операцій перевага повинна віддаватись митно-тарифним заходам, оскільки вони є більш дієвими обмежувальними заходами. Тобто при зменшенні дії нетарифних заходів повинна підвищуватись роль митно-тарифного регулювання. Одним із заходів може бути встановлення тарифних ставок приблизно на рівні різниці між внутрішніми та світовими цінами і підтримка цього рівня до зняття кількісних обмежень, а потім поступове зниження митних тарифів.
У даному напрямі тарифне реформування здійснювалось у Філіппінах (1977 р.) та Нігерії (1988 p.), коли майбутні ставки вносились в нові тарифні сітки, а також в Кот-ді Вуарі (1984 p.), де митні ставки опубліковувались заздалегідь, а в проміжку вводились тимчасові надбавки, які потім знижувались до тарифів на товари, для яких внутрішні ціни були вищі за світові на величину, що перевищує розмір опублікованих тарифів. При цьому завчасна публікація тарифних ставок дала змогу суб'єктам господарювання і потенційним інвесторам планувати стратегічні рішення у даній сфері діяльності. Хоча заміна кількісних обмежень тарифами спочатку зможе пом'якшити зняття таких обмежень, чимало чинників ускладнює, вимір фактичної різниці між внутрішніми і світовими цінами (високі техніко-економічні характеристики товарів, хибна інформація про світові ціни — особливо, якщо імпорт було заборонено, а також різниця між вітчизняними й імпортними товарами з точки зору надання кредиту, сервісу й інших умов реалізації).
Крім того, тарифи не можуть цілком замінити усі функції нетарифних обмежень, але в цьому й немає необхідності. Для підтвердження цього висновку розглянемо приклади.
По-перше, суб'єкти зовнішньоекономічної діяльності, які діяли неефективно, однак одержували імпортні ліцензії за адміністративним розподілом та через існуючі заборони на передачу ліцензій іншим фірмам, не зможуть дозволити собі їхнє придбання в нових умовах, тому що вони змушені будуть виплачувати тарифні еквіваленти економічної ренти, яку одержували раніше. За таких умов дані фірми будуть зменшувати ефективність діяльності, оскільки у протилежному випадку вони прийдуть до банкрутства.
По-друге, кількісні обмеження розривали зв'язок між світовими і внутрішніми цінами, а тарифи дадуть змогу світовим і внутрішнім цінам змінюватися одночасно.
По-третє, жорсткість кількісного обмеження з конкретного товару зазвичай залежить від характеристик і якості товару; таким чином, вплив кількісних обмежень на внутрішні ціни залежав від того, як розподілялися імпортні ліцензії, а також від якості і характеристики товару, і тому періодично сила їхнього впливу змінювалася. Такий вплив неможливо повторити, застосовуючи митні тарифи.
І нарешті, кількісне регулювання зовнішньоторговельних операцій перешкоджає розвитку імпорту більшою мірою, ніж митні тарифи, оскільки імпортери неохоче вкладають кошти у створення каналів збуту та у здійснення маркетингових заходів, якщо створені ними ринки можуть згорнутися через чиїсь суб'єктивні бажання.
Національні галузі, захищені кількісними обмеженнями, значною мірою ізольовані від коливань цін на світових ринках, від тимчасових криз надвиробництва і падіння цін. При заміні кількісних обмежень тарифами національні виробники починають відчувати такі коливання, і не виключено, що на Уряд буде здійснюватися значний тиск, спрямований на введення спеціальних протекціоністських, антидемпінгових заходів. Такий тиск є серйозною проблемою і загрожує підірвати або, принаймні, послабити позитивний економічний вплив реформ у сфері імпорту. Подібна реакція у вигляді введення антидемпінгових процедур, дозволених положеннями COT, хоча сама собою і не бажана, але має переваги порівняно з повторним введенням кількісних обмежень, за що ратують більшість «постраждалих галузей ».
Аналізуючи процес реформування імпортних тарифних ставок, необхідно зауважити, що імпортні тарифи, які вводяться з метою протекціонізму, як правило, зумовлюють виникнення ряду небажаних наслідків. По-перше, тарифи на товари, стосовно яких заохочуються національні виробники, забезпечують дуже високий рівень протекціонізму, внаслідок чого різко підвищується ціна для споживача, що призводить до розширення контрабанди і корупції. По-друге, тарифи на товари, в яких зацікавлені певні впливові угруповання споживачів або потужні підприємства, низькі, що не сприяє створенню вітчизняних галузей з виробництва даного виду продукції. Як правило, тарифні ставки зростають у міру збільшення ступеня обробки товару. Це піднімає наявний рівень протекціонізму на наступних стадіях обробки вище номінального рівня, обумовленого ставками тарифів на готову продукцію, і одночасно зумовлює низький або від'ємний рівень протекціонізму для первинних стадій виробничого циклу. Значні розбіжності між тарифними ставками на товари-замінники штучно заохочують споживання товарів, стосовно яких використовуються нижчі тарифи. Крім цього, структура тарифів часто дуже ускладнюється внаслідок застосування спеціальних положень, які вводяться у відповідь на лобістський тиск. На жаль, в Україні вплив тарифної структури визначається нерідко звільненнями від сплати мита, а не формально закріпленими ставками.
Важливим практичним висновком є те, що тарифна реформа повинна в результаті привести до порівняно уніфікованої структури мита із якомога низьким рівнем ставки. Іноді ця мета вступає в суперечність з іншими, у тому числі й політичними цілями. Там, де недоцільне зниження тарифних ставок, пріоритетним напрямом тарифної реформи може стати усунення звільнень від сплати мита і введення (або підвищення) податків на вітчизняні товари, захищені високими тарифами на конкуруючий імпорт. У результаті таких заходів вирішуються суперечності, які пов'язані із застосуванням митних тарифів, і забезпечуються додаткові надходження до Державного бюджету. Введення податків дає змогу ще більше знизити тарифні ставки або, за необхідності, може сприяти проведенню структурних перетворень в економіці, виходячи зі стимулів, що змінилися у період трансформування економічної системи. Ставки внутрішніх податків, зрозуміло, не мають перевищувати тарифних ставок, а також не варто стягувати, крім тарифу, ще й податок, оскільки це зумовить подвійне оподаткування імпорту.
Реформування структури митних тарифів і системі внутрішнього оподаткування мають за можливістю здійснюватись одночасно. Вважаємо, цю систему варто розробити у такий спосіб, щоб оподатковувалося споживання товарів незалежно від того, вітчизняні вони чи імпортні, причому за однаково низькою ставкою. Це може бути податок на додану вартість або податок з обороту, який стягується при проходженні митниці або при відвантаженні з підприємства, з передбаченням деяких винятків для імпорту проміжної продукції й експорту. Запропонований варіант — менш ефективний, але кращий порівняно з використанням тільки системи імпортних тарифів — податок із роздрібного товарообігу.
Крім того, слід вирішити питання доцільності розробки однакового рівня ставок. Різноманітність була б корисною з економічної точки зору, якби всі ставки вдалося б звести до рівня найнижчих. Безперечно, більш дискусійним є таке питання: коли високі ставки неможливо знизити, чи варто підвищувати низькі ставки на імпорт для досягнення уніфікованості (зрозуміло, чим нижчі максимальні ставки, тим менше значення має питання одноманітності). На нашу думку, відповідь залежить від того, чи будуть застосовуватись схеми тимчасового безмитного ввезення чи відшкодування мита стосовно експортних підприємств. Якщо такі застосування не будуть використовуватись, підвищення тарифів на виробничі ресурси вірогідно підсилить антиекспортну спрямованість, оскільки частина таких ресурсів використовується експортерами. У такому випадку граничні чисті економічні вигоди від підвищення тарифів на ресурси повинні зіставлятися з граничними економічними витратами, пов'язаними зі зниженням стимулів до експортного виробництва. Оптимальність, на нашу думку, досягається тоді, коли граничні вигоди збігаються із граничними витратами, але не завжди це досягається завдяки уніфікації тарифних ставок, такий збіг можливий лише за наявності особливих умов.
Вважаємо, що умова за гарантії доступу експортерів до безмитних ресурсів, застосування рівномірності структури митних тарифів на проміжну і кінцеву продукцію є одним із ефективних варіантів регулювання імпорту. Коли увага зосереджена на мінімізації втрат в ефективності виробництва при забезпеченні певного рівня протекціонізм}' або при досягненні наміченого рівня самозабезпечення продукцією, яка заміщає імпорт, уніфікована структура тарифів на кінцеву продукцію є оптимальнішою. Хоча в теоретичному аспекті детально розроблена структура різноманітних митних тарифів у порівнянні л рівномірною, може виявитися ефективнішою з точки зору обсягу надходжень до Державного бюджету. Слід зауважити, що побудова такої системи залежить від багатьох параметрів, які досить складно піддаються виміру, і на практиці досить важко усунути лобістський тиск. Тому варіант уніфікованої системи нам здається більш оптимальним, особливо з точки зору адміністрування. Крім того, у складних системах із різними ставками поступки окремим суб'єктам зовнішньоекономічної діяльності не так помітні, особливо у сфері зниження тарифних ставок або звільнень від виплати мита на ресурси, що в результаті негативно позначається на обсязі державних надходжень.
У процесі тарифного реформування зовнішньоекономічної діяльності деяким країнам вдалося досягнути уніфікованості тарифних ставок (єдина ставка митного тарифу в Чилі дорівнює 15 відсоткам), іншим — наблизитися до рівномірності структури (у Болівії діють дві ставки — 10 і 17 відсотків, хоча у перспективі поставлена мета — привести систему митних тарифів до єдиної ставки). З 2002 року в Росії здійснюється реформа митного тарифу, результатом якої стало не тільки значне зменшення кількості митних ставок, але й систематизація їх за розмірами до чотирьох адвалорних груп — 5%; 10%; 15%; 20%.
Тому у більшості рекомендацій Всесвітнього банку як першочергове завдання тарифної реформи ставиться скорочення розкиду ставок, і лише в деяких рекомендаціях як довгострокова мета висувається досягнення уніфікованої структури митних тарифів. Залишається незрозумілим, на чому грунтуються дані рекомендації — на точці зору, що єдина ставка митного тарифу не бажана і не досяжна з політичних міркувань, чи нездатності визначити довгострокові цілі реформи.
Аналіз існуючої в Україні системи митних ставок свідчить, що досягнення уніфікації структури митних тарифів неможливе у короткостроковому періоді. Тому вона може розглядатися як довгострокова перспективна ціль, якої можна досягнути поетапно. Головним завданням першого етапу повинно стати скорочення розкиду існуючих ставок з одночасним зниженням їхнього середньозваженого рівня. Вироблена Концепція трансформації митного тарифу України на 1996-2005 pp. в цілому відповідає вищевикладеним підходам і передбачає зниження середньозваженої ставки ввізного мита до 14 відсотків у 2005 р.
Аналіз показує прагнення Уряду здійснювати тарифну реформу поступово, використовуючи заходи тарифного регулювання окремих галузей у певній послідовності. Ідеальний варіант цього процесу дозволить Уряду впровадити у першу чергу ті зміни, які дадуть значні економічні вигоди. У ряді випадків це може бути політично допустимим, особливо, якщо підвищується рівень протекціонізму стосовно слабко захищених галузей. Проте, як показує світовий досвід, частіше відбувається зниження тарифів для великих галузей з високим ступенем протекціоністського захисту.
На наш погляд, бажано завчасно провести дослідження впливу реформ на окремі галузі. Проте послідовні за галузями зміни тарифів можуть призвести до непередбачених проблем. Потрібно враховувати, що маніпуляції з митними тарифами в одній галузі впливають на становище інших галузей. Такий вплив може зменшити економічні вигоди і підвищити економічні витрати. Спроби розв'язати ці проблеми можуть значно загальмувати проведення тарифної реформи. Тому за даної ситуації, на нашу думку, доцільно здійснювати загальні поступові зміни всіх тарифів, без виокремлення галузей. Подібний підхід більш зважений, і дає змогу уникнути суб'єктивних рішень щодо рівня тарифів у різних галузях. Крім того, він не потребує проміжних заходів, які згодом прийдеться «демонтувати» через вплив реформи на галузі, тарифи яких ще не були скориговані.
Крім того, якщо характер реформи обмежений потребою у збільшенні обсягу надходжень до Державного бюджету або необхідністю забезпечення певного середнього номінального рівня протекціонізму стосовно всіх імпортних товарів, підвищення низьких ставок тарифів на виробничі ресурси дасть змогу знизити митні тарифи на готову продукцію більшою мірою, ніж за будь-яких інших умов.
При цьому слід акцентувати увагу на трьох видах потенційних витрат. По-перше, більш високий рівень протекціонізму зумовить більший приплив ресурсів у галузі, які виробляють сировину, що заміщує імпорт. Якщо обсяг ресурсів, що надходять із галузей, не залучених до зовнішньоторговельного обороту, або відносно не захищених (таких, як галузі, що виробляють потенційно експортні товари), перевищує обсяг ресурсів, які надходять із надмірно захищених від потенційного імпорту секторів, чистим результатом буде менш ефективне розміщення ресурсів. По-друге, якщо такі ресурси використовуються для виробництва потенційно придатних для експорту товарів, підвищення тарифу на них може призвести до скорочення прибутків і обсягу виробництва даної галузі. По-третє, якщо чистим результатом є зростання курсу національної валюти, виробництво експортних товарів постраждає ще більше.
Якщо реформою передбачається відшкодування імпортного мита, підвищення тарифів на виробничі ресурси не призведе до істотно негативного впливу на прибутковість експортного виробництва. За умови, коли для певної галузі виробничі ресурси в країні не виробляються або якщо їй доводиться серйозно конкурувати за вітчизняні ресурси із захищеними від потенційного імпорту галузями, але не з експортними виробництвами або з галузями, не залученими до зовнішньоторговельного обороту, підвищення тарифів на імпортовані виробничі ресурси не дасть бажаного ефекту. За виконання обох умов підвищення низьких тарифних ставок підвищиться використання ресурсів.
Навіть у разі, коли відшкодування мита реформою не передбачається можна одержати подібний результат за інших умов.
По-перше, якщо підвищення низьких тарифних ставок дозволить знизити занадто високі ставки (наприклад, коли перешкодою в проведенні реформи стає необхідність підтримки певного обсягу надходжень до бюджету або певного рівня номінального протекціонізму, що характерно для України), то й негативний вплив на загальний рівень протекціонізму буде відсутній, а отже, не буде існувати тиску на валютний курс у бік його подорожчання. За таких умов, на наш погляд, вірогідно, що більшу частку ресурсів, які надходять до галузей, що захищені невисокими тарифами, буде отримано із секторів, які захищені високими тарифами, і негативний вплив на потенційно придатні до експорту товари буде пом'якшено.
По-друге, чим більша амплітуда тарифних ставок у початковій структурі, тим вища вірогідність того, що підвищення низьких ставок на виробничі ресурси поліпшить характер розподілу ресурсів. Зрозуміло, якщо тарифи на імпорт ресурсів споконвічно близькі до нуля, у той час як тарифи на готову продукцію набагато вищі, а реформа не обумовлена необхідністю збільшення бюджетних надходжень (зниження тарифів на готову продукцію супроводжується їхнім підвищенням на виробничі ресурси), спостерігається зростання добробуту навіть за відсутності відшкодування експортного мита. Водночас необхідно пам'ятати про кінцеві цілі: якщо з адміністративних або політичних причин згодом буде складно здійснювати зворотну операцію, тобто знизити ті тарифи, що були підвищені, то, можливо, краще не підвищувати ставки тарифів.
Отже, в умовах трансформації економічної системи основною метою тарифної політики стає скорочення розкиду ставок і зниження середнього рівня протекціонізму. Даної мети можна досягти з використанням методу «концертіна» (наприклад у Коста-Ріці і Гватемалі), коли на кожному етапі реформування найвищі ставки знижуються до наступного за ними рівня, а нижні ставки тарифів залишаються незмінними. Інший варіант (Мексика) допускає «радіальне» або пропорційне зниження, коли ставки всіх митних тарифів на кожному етапі знижуються пропорційно до вихідного рівня.
«Радіальне» зниження є звісно кращим методом, у порівнянні з «концертіна», оскільки останній на ранніх стадіях реформи практично не впливатиме на рівень протекціонізму, тому що максимальні ставки застосовуються тільки до незначної ставки імпорту. Крім того, метод «концертіна» може створювати суперечливі стимули на різних етапах процесу, оскільки на кожному з них відбувається здешевлення реального валютного курсу, що створює нові стимули для всіх товарів, митні тарифи на які не було знижено. Наприклад, ціна типового імпортного товару зростатиме на кожному етапі аж до «серединної точки», а потім ціна падатиме. Такі зміни в стимулах можуть зумовити спочатку розширення, а потім згортання кожної галузі, що супроводжується витратами переміщення ресурсів. Проте, якщо реформу оголосити завчасно, і суб'єкти зовнішньоекономічної діяльності переконані, що вона відбувається відповідно до плану, то ці витрати можна зменшити, оскільки довгострокове планування та інвестиції будуватимуться на прогнозованій структурі стимулів. При «радіальному» скороченні стимули однакові для будь-якого товару, який заміщує імпорт. Проте подібний підхід може більшою мірою, ніж попередній, знижувати надходження, і тому важливо добитися того, щоб реформа не загострювала проблему бюджетного дефіциту.
Використана література: Гребельник, О.П. Основи митної справи: Навчальний посібник / О П Гребельник. — К.: Центр навчальної літератури, 2003.
Збільшення обсягів експорту можливе тільки за умови проведення адекватної макроекономічної політики (стимулювання експортного виробництва, сприяння реалізації економічних інтересів підприємств-експортерів на зовнішньому ринку, підтримка стабільного реального валютного курсу на основі жорсткої бюджетно-податкової і кредитно-грошової політики).
Вважаємо, що, поступ у напрямі зниження протекціонізму також сприяє перспективі зростання обсягів експорту. Високий рівень протекціонізму в інтересах галузей обробної промисловості, адекватний заходам, які утримують ціни на експортні товари на штучно низькому рівні (наприклад, експортні обмеження або приховані чи явні податки на експорт), стримують зростання сировинного експорту. Промислові ж експортні товари, виробництво яких в Україні має довгострокові перспективи, як правило, не оподатковуються експортними податками, тому для збільшення обсягу експорту необхідне проведення різноманітних інституціональних реформ.
Таким чином, необхідними умовами для нарощування експорту є макроекономічна стабільність і адекватний валютний курс. Варто зауважити, що на експорті негативно позначаються як завищення, так і значні, непередбачувані коливання валютного курсу, які небезпечні через непередбачуваність.
На нашу думку, одним із ефективних шляхів створення сприятливого економічного середовища для експортерів є надання їм вільного доступу до необхідних ресурсів через систему звільнення імпорту ресурсів (прямо або побічно), необхідних для виробництва експортних товарів, від застосування як тарифних, так і нетарифних обмежень, навіть у разі наявності вітчизняних ресурсів.
Експортери також можуть одержувати певні переваги, якщо матеріали, які витрачаються в процесі виробництва, і запасні частини до устаткування будуть легкодоступні їм за цінами, близькими до світових. Як показує світовий досвід, велика частина світового промислового експорту з країн із ринковою економікою припадає на ті країни, де для виробництва експортної продукції практично створено умови «вільної торгівлі» щодо системи оподаткування і забезпечується вільний доступ до матеріалів. Проте більшість країн, що розвиваються, мають потребу у значному вдосконаленні системи придбання виробничих ресурсів підприємствами — експортерами.
Одним із засобів успішної реалізації експортного потенціалу України може стати політика надання експортерам безмитного доступу до всіх імпортних матеріалів. Так, наприклад, Гонконг і Сінгапур фактично є порто-франко, за рахунок чого показники експорту в цих країнах мають тенденцію до зростання.
Основними причинами, які перешкоджають процесу створення потужних секторів промислового експорту за одночасного зберігання достатньо високого рівня протекціонізму для національних виробників, продукція яких конкурує з імпортом, є:
• високий рівень протекціонізму, що побічно підриває експорт шляхом завищення валютного курсу і залучення національних виробничих ресурсів до галузей, які конкурують з імпортом;
• валютний контроль і розподіл ліцензій на імпорт, а за таких умов забезпечити доступ до ресурсів за світовими цінами дуже проблематично.
Досвід свідчить, що існують країни, які змогли досягти значного зростання експорту за одночасного проведення протекціоністської політики, наприклад, Південна Корея і Тайвань. Проте вони змогли це зробити завдяки особливим політичним умовам і збігу обставин, які відтворити в Україні практично неможливо. У Південній Кореї і Тайвані авторитарні режими активно протидіяли діяльності з присвоєння ренти, яку розглядали як суперечну мету розвитку експорту. У цих країнах протекціоністська політика врівноважувалася також іншими заходами щодо стимулювання промисловості і торгівлі. Вжиття подібних заходів в Україні, на нашу думку, є досить проблематичним, оскільки може призвести до корупції і зловживання. Крім того, час від часу ці заходи підкріплювалися експортними субсидіями, використання яких у даний час буде наштовхуватись на протидію економічно розвинутих країн. Більше того, в обох країнах дійшли розуміння недоліків протекціонізму і лібералізували імпорт. Південна Корея з 1967 р. здійснювала поступове реформування політики імпорту, а починаючи з 80-х років цей процес було прискорено, що істотного знизило рівень протекціонізму. За рахунок цього відбувалось зростання експорту, і протягом 80-90-х років зростала частка експорту у валовому внутрішньому продукті.
Експортери одержують істотні переваги від вільного доступу до імпортного устаткування і технологій завдяки низьким ставкам імпортного мита і непрямим податкам, встановленим на устаткування, що ввозиться, а також зрозумілих і ефективних процедур, що регулюють внутрішні іноземні інвестиції.
Вважаємо, що надійний і безподатковий доступ до імпортних виробничих ресурсів найкраще забезпечується одночасним використанням принаймні трьох різноманітний схем. Хоча кожна з них може відповідати досягненню конкретних експортних цілей, але схеми повинні бути доступні всім діючим і потенційним експортерам. Дані схеми мають і певні недоліки. Вони можуть тимчасово скоротити обсяг державних надходжень, а за високого рівня протекціонізму такі схеми створюють умови для різноманітних зловживань. Розробка і реалізація схем потребують уваги політиків і значних адміністративних витрат з боку держави.
З метою порівняння вигод і втрат розглянемо їх детальніше.
За першою схемою передбачається звільнення від мита й інших обмежень на ввезення виробничих ресурсів для визнаних експортерів промислових товарів, що імпортують матеріали як для виробництва на експорт, так і для випуску продукції на внутрішній ринок. Вона найбільше ефективна для великих підприємств, що здійснюють регулярні великі експортні поставки, відповідно, систематично потребують значних обсягів виробничих ресурсів. Дана схема може бути реалізована за допомогою:
• використання схем спеціальних знижок, як свого часу це було успішно здійснено в Тайвані;
• зворотних схем з компенсації виплаченого мита, як у Кореї;
• схем тимчасового безмитного ввезення, подібно тим, що використовувалися в Мексиці або Марокко починаючи з 1983 p.;
• системи звільнення від мит, як у Індонезії, Таїланді і Кореї до 1975 р.
У разі прийняття даної схеми Україна може скористатися успішним досвідом Індонезії. У цій країні існує спеціальна державна установа, що видає ліцензії на імпорт ресурсів, необхідних для підприємств обробної промисловості, що безпосередньо здійснюють експорт. Для одержання ліцензії експортер має представити план експорту, до якого включено технічні коефіцієнти для необхідних матеріалів, а також банківська гарантія на суму мита, яку необхідно буде сплатити, якщо експорт не буде здійснений у відведений час. Виробники, що експортують 85% продукції, одержують ліцензії на всі імпортовані виробничі ресурси. Приблизно аналогічні системи надання дозволів на імпорт було введено і успішно функціонують у Туреччині з 1980 р. та Індії з 1978 р.
З адміністративної точки зору використання даних схем ускладнюється таким:
1. Застосування стосовно непрямих експортерів, що зробило б вироблені вітчизняною промисловістю виробничі ресурси конкурентоспроможними порівняно з імпортними і збільшило б чисту вартість експорту.
2. Необхідність створення ефективної системи контролю, яка б дала змогу отримувати фірмам-експортерам лише стільки ресурсів, скільки їм необхідно для виробництва експортної продукції. Такий підхід забезпечує певний рівень державних прибутків і перешкоджає домінуванню імпортних ресурсів на національному ринку, що завдавало б шкоди національному виробництву товарів. Дану проблему можна розв'язати у спосіб, що ефективно використовується як у Кореї, так і в Тайвані, — за допомогою розрахунків і застосування в повсякденній практиці відповідних технічних коефіцієнтів використання імпортних ресурсів для кожного із звичайних типів імпортної продукції. Ці коефіцієнти повинні розраховуватись державними органами на підставі детального вивчення документів первинної звітності підприємств, з обов'язковим врахуванням не тільки кількісних показників діяльності суб'єкта господарювання, а й якісних характеристик експортних товарів. Перелік коефіцієнтів затверджується і передається для роботи у митні органи. Дана система стимулювання діяльності підприємств-експортерів ефективно використовується Радою з інвестицій Таїланду. У деяких країнах, наприклад, Марокко, діє інший підхід, який передбачає введення системи знижок з мита, яка грунтується на деклараціях експортерів, які перевіряються митними органами протягом півріччя.
Запропоновані варіанти повинні як забезпечувати достатні обсяги імпортних ресурсів для підприємств-експортерів, так і не допускати можливості реалізації цих ресурсів на захищеному внутрішньому ринку за вищими цінами. Якщо не виконується хоча б одна з цих умов, то тіньовою ціною імпорту, як і раніше, залишається захищена внутрішня ціна, і мета стимулювання експорту за допомогою надання імпортних ресурсів за світовими цінами досягнута не буде.
У таких країнах, як Індія, Індонезія, Таїланд системи відшкодування функціонують як окремі механізми. З адміністративної точки зору, справляння мита і наступне його повернення обходиться набагато дорожче, ніж його скасування, а система відшкодування не компенсує втрати від нетарифних обмежень на імпорт виробничих ресурсів. З метою спрощення митних процедур і для зручності експортерів схема повинна містити стандартні ставки відшкодування мита з кожного виду регулярно експортованих товарів, а також надавати кожному експортеру право на одержання більшої компенсації у вигляді виробничої необхідності.
Третя схема допускає один з варіантів безмитного імпорту для фірм-експортерів. Введення такої схеми має сприяти прискоренню поставок і відвантажень, а витрати з ЇЇ використання не мають бути значними. Найбільш гнучким підходом для реалізації цієї схеми в Україні стало б виробництво експортних товарів з імпортних матеріалів під контролем митних служб. У цьому випадку передбачається поставка виробничих ресурсів і відвантаження продукції під жорсткою системою митного контролю. Прикладом таких підприємств можуть слугувати складальні заводи у Мексиці, які працюють на комплектуючих, що поставляються під наглядом митниці.
Прийняття сучасних спрощених схем митного контролю і митного оформлення надасть можливість суб'єктам зовнішньоекономічної діяльності мінімізувати складські і митні витрати на відміну від діючих процедур, коли потрібно мати штат митників на складах підприємств і здійснювати дороге митне оформлення для кожної партії товару. Так, робота експортних промислових зон у Маврикії будується за спрощеною схемою звільнення від мита, яка діє незалежно від місця розташування фірми-експортера.
Основна альтернатива цим системам — це територіальне виокремлення таких зон, коли кожна з них представляє промислову галузь, що спеціалізується на експорті, і на її території діє окрема митниця, яка забезпечує безмитну торгівлю і спрощену систему митного оформлення в інтересах суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності, які функціонують на даній території.
Аналіз використання протекціоністських заходів показав, що економічні витрати від їх застосування містять у собі як прямі витрати, пов'язані я розподілом ресурсів, так і непрямі, які обумовлені конкретною формою режиму обмеження імпорту. Непрямі витрати, в основному, пов'язані з нетарифними обмеженнями, оскільки вони розривають зв'язок між внутрішніми і світовими цінами та ізолюють національних виробників від зовнішньої конкуренції. Усунення таких перешкод сприятиме отриманню значних економічних вигід, які досить важко піддаються кількісному виміру, навіть якщо рівень і структура тарифного регулювання національних галузей залишаються практично незмінними.
Незважаючи на те, що рівень непрямих економічних витрат при створенні митних бар'єрів нижчий, ніж при нетарифних, на нашу думку, при використанні даного інструменту зовнішньоторговельної політики цей фактор обов'язково потрібно враховувати. Це пов'язано з тим, що коли для системи митних тарифів характерний широкий розкид часто мінливих ставок, коли система включає активне застосування комбінованих ставок (поряд з адвалорними та специфічними), існує розгалужена система пільгу сфері звільнення від сплати мита, а для розрахунку розміру мита використовуються довільно обрані ціни, що характерно для сьогодення України, тоді протекціоністський ефект стає настільки завуальований, що призводить до зростання корупції і появи нових можливостей для здобуття ренти. Крім того, коли розрив між внутрішніми та світовими цінами великий, значно ускладнюється застосування зовнішньоторговельних механізмів, подібних безмитному ввезенню, або схем повернення мита і виникає сприятливе середовище для тінізації операцій у сфері зовнішньоекономічної діяльності.
Тому, на нашу думку, при регулюванні зовнішньоторговельних операцій перевага повинна віддаватись митно-тарифним заходам, оскільки вони є більш дієвими обмежувальними заходами. Тобто при зменшенні дії нетарифних заходів повинна підвищуватись роль митно-тарифного регулювання. Одним із заходів може бути встановлення тарифних ставок приблизно на рівні різниці між внутрішніми та світовими цінами і підтримка цього рівня до зняття кількісних обмежень, а потім поступове зниження митних тарифів.
У даному напрямі тарифне реформування здійснювалось у Філіппінах (1977 р.) та Нігерії (1988 p.), коли майбутні ставки вносились в нові тарифні сітки, а також в Кот-ді Вуарі (1984 p.), де митні ставки опубліковувались заздалегідь, а в проміжку вводились тимчасові надбавки, які потім знижувались до тарифів на товари, для яких внутрішні ціни були вищі за світові на величину, що перевищує розмір опублікованих тарифів. При цьому завчасна публікація тарифних ставок дала змогу суб'єктам господарювання і потенційним інвесторам планувати стратегічні рішення у даній сфері діяльності. Хоча заміна кількісних обмежень тарифами спочатку зможе пом'якшити зняття таких обмежень, чимало чинників ускладнює, вимір фактичної різниці між внутрішніми і світовими цінами (високі техніко-економічні характеристики товарів, хибна інформація про світові ціни — особливо, якщо імпорт було заборонено, а також різниця між вітчизняними й імпортними товарами з точки зору надання кредиту, сервісу й інших умов реалізації).
Крім того, тарифи не можуть цілком замінити усі функції нетарифних обмежень, але в цьому й немає необхідності. Для підтвердження цього висновку розглянемо приклади.
По-перше, суб'єкти зовнішньоекономічної діяльності, які діяли неефективно, однак одержували імпортні ліцензії за адміністративним розподілом та через існуючі заборони на передачу ліцензій іншим фірмам, не зможуть дозволити собі їхнє придбання в нових умовах, тому що вони змушені будуть виплачувати тарифні еквіваленти економічної ренти, яку одержували раніше. За таких умов дані фірми будуть зменшувати ефективність діяльності, оскільки у протилежному випадку вони прийдуть до банкрутства.
По-друге, кількісні обмеження розривали зв'язок між світовими і внутрішніми цінами, а тарифи дадуть змогу світовим і внутрішнім цінам змінюватися одночасно.
По-третє, жорсткість кількісного обмеження з конкретного товару зазвичай залежить від характеристик і якості товару; таким чином, вплив кількісних обмежень на внутрішні ціни залежав від того, як розподілялися імпортні ліцензії, а також від якості і характеристики товару, і тому періодично сила їхнього впливу змінювалася. Такий вплив неможливо повторити, застосовуючи митні тарифи.
І нарешті, кількісне регулювання зовнішньоторговельних операцій перешкоджає розвитку імпорту більшою мірою, ніж митні тарифи, оскільки імпортери неохоче вкладають кошти у створення каналів збуту та у здійснення маркетингових заходів, якщо створені ними ринки можуть згорнутися через чиїсь суб'єктивні бажання.
Національні галузі, захищені кількісними обмеженнями, значною мірою ізольовані від коливань цін на світових ринках, від тимчасових криз надвиробництва і падіння цін. При заміні кількісних обмежень тарифами національні виробники починають відчувати такі коливання, і не виключено, що на Уряд буде здійснюватися значний тиск, спрямований на введення спеціальних протекціоністських, антидемпінгових заходів. Такий тиск є серйозною проблемою і загрожує підірвати або, принаймні, послабити позитивний економічний вплив реформ у сфері імпорту. Подібна реакція у вигляді введення антидемпінгових процедур, дозволених положеннями COT, хоча сама собою і не бажана, але має переваги порівняно з повторним введенням кількісних обмежень, за що ратують більшість «постраждалих галузей ».
Аналізуючи процес реформування імпортних тарифних ставок, необхідно зауважити, що імпортні тарифи, які вводяться з метою протекціонізму, як правило, зумовлюють виникнення ряду небажаних наслідків. По-перше, тарифи на товари, стосовно яких заохочуються національні виробники, забезпечують дуже високий рівень протекціонізму, внаслідок чого різко підвищується ціна для споживача, що призводить до розширення контрабанди і корупції. По-друге, тарифи на товари, в яких зацікавлені певні впливові угруповання споживачів або потужні підприємства, низькі, що не сприяє створенню вітчизняних галузей з виробництва даного виду продукції. Як правило, тарифні ставки зростають у міру збільшення ступеня обробки товару. Це піднімає наявний рівень протекціонізму на наступних стадіях обробки вище номінального рівня, обумовленого ставками тарифів на готову продукцію, і одночасно зумовлює низький або від'ємний рівень протекціонізму для первинних стадій виробничого циклу. Значні розбіжності між тарифними ставками на товари-замінники штучно заохочують споживання товарів, стосовно яких використовуються нижчі тарифи. Крім цього, структура тарифів часто дуже ускладнюється внаслідок застосування спеціальних положень, які вводяться у відповідь на лобістський тиск. На жаль, в Україні вплив тарифної структури визначається нерідко звільненнями від сплати мита, а не формально закріпленими ставками.
Важливим практичним висновком є те, що тарифна реформа повинна в результаті привести до порівняно уніфікованої структури мита із якомога низьким рівнем ставки. Іноді ця мета вступає в суперечність з іншими, у тому числі й політичними цілями. Там, де недоцільне зниження тарифних ставок, пріоритетним напрямом тарифної реформи може стати усунення звільнень від сплати мита і введення (або підвищення) податків на вітчизняні товари, захищені високими тарифами на конкуруючий імпорт. У результаті таких заходів вирішуються суперечності, які пов'язані із застосуванням митних тарифів, і забезпечуються додаткові надходження до Державного бюджету. Введення податків дає змогу ще більше знизити тарифні ставки або, за необхідності, може сприяти проведенню структурних перетворень в економіці, виходячи зі стимулів, що змінилися у період трансформування економічної системи. Ставки внутрішніх податків, зрозуміло, не мають перевищувати тарифних ставок, а також не варто стягувати, крім тарифу, ще й податок, оскільки це зумовить подвійне оподаткування імпорту.
Реформування структури митних тарифів і системі внутрішнього оподаткування мають за можливістю здійснюватись одночасно. Вважаємо, цю систему варто розробити у такий спосіб, щоб оподатковувалося споживання товарів незалежно від того, вітчизняні вони чи імпортні, причому за однаково низькою ставкою. Це може бути податок на додану вартість або податок з обороту, який стягується при проходженні митниці або при відвантаженні з підприємства, з передбаченням деяких винятків для імпорту проміжної продукції й експорту. Запропонований варіант — менш ефективний, але кращий порівняно з використанням тільки системи імпортних тарифів — податок із роздрібного товарообігу.
Крім того, слід вирішити питання доцільності розробки однакового рівня ставок. Різноманітність була б корисною з економічної точки зору, якби всі ставки вдалося б звести до рівня найнижчих. Безперечно, більш дискусійним є таке питання: коли високі ставки неможливо знизити, чи варто підвищувати низькі ставки на імпорт для досягнення уніфікованості (зрозуміло, чим нижчі максимальні ставки, тим менше значення має питання одноманітності). На нашу думку, відповідь залежить від того, чи будуть застосовуватись схеми тимчасового безмитного ввезення чи відшкодування мита стосовно експортних підприємств. Якщо такі застосування не будуть використовуватись, підвищення тарифів на виробничі ресурси вірогідно підсилить антиекспортну спрямованість, оскільки частина таких ресурсів використовується експортерами. У такому випадку граничні чисті економічні вигоди від підвищення тарифів на ресурси повинні зіставлятися з граничними економічними витратами, пов'язаними зі зниженням стимулів до експортного виробництва. Оптимальність, на нашу думку, досягається тоді, коли граничні вигоди збігаються із граничними витратами, але не завжди це досягається завдяки уніфікації тарифних ставок, такий збіг можливий лише за наявності особливих умов.
Вважаємо, що умова за гарантії доступу експортерів до безмитних ресурсів, застосування рівномірності структури митних тарифів на проміжну і кінцеву продукцію є одним із ефективних варіантів регулювання імпорту. Коли увага зосереджена на мінімізації втрат в ефективності виробництва при забезпеченні певного рівня протекціонізм}' або при досягненні наміченого рівня самозабезпечення продукцією, яка заміщає імпорт, уніфікована структура тарифів на кінцеву продукцію є оптимальнішою. Хоча в теоретичному аспекті детально розроблена структура різноманітних митних тарифів у порівнянні л рівномірною, може виявитися ефективнішою з точки зору обсягу надходжень до Державного бюджету. Слід зауважити, що побудова такої системи залежить від багатьох параметрів, які досить складно піддаються виміру, і на практиці досить важко усунути лобістський тиск. Тому варіант уніфікованої системи нам здається більш оптимальним, особливо з точки зору адміністрування. Крім того, у складних системах із різними ставками поступки окремим суб'єктам зовнішньоекономічної діяльності не так помітні, особливо у сфері зниження тарифних ставок або звільнень від виплати мита на ресурси, що в результаті негативно позначається на обсязі державних надходжень.
Тому у більшості рекомендацій Всесвітнього банку як першочергове завдання тарифної реформи ставиться скорочення розкиду ставок, і лише в деяких рекомендаціях як довгострокова мета висувається досягнення уніфікованої структури митних тарифів. Залишається незрозумілим, на чому грунтуються дані рекомендації — на точці зору, що єдина ставка митного тарифу не бажана і не досяжна з політичних міркувань, чи нездатності визначити довгострокові цілі реформи.
Аналіз існуючої в Україні системи митних ставок свідчить, що досягнення уніфікації структури митних тарифів неможливе у короткостроковому періоді. Тому вона може розглядатися як довгострокова перспективна ціль, якої можна досягнути поетапно. Головним завданням першого етапу повинно стати скорочення розкиду існуючих ставок з одночасним зниженням їхнього середньозваженого рівня. Вироблена Концепція трансформації митного тарифу України на 1996-2005 pp. в цілому відповідає вищевикладеним підходам і передбачає зниження середньозваженої ставки ввізного мита до 14 відсотків у 2005 р.
Аналіз показує прагнення Уряду здійснювати тарифну реформу поступово, використовуючи заходи тарифного регулювання окремих галузей у певній послідовності. Ідеальний варіант цього процесу дозволить Уряду впровадити у першу чергу ті зміни, які дадуть значні економічні вигоди. У ряді випадків це може бути політично допустимим, особливо, якщо підвищується рівень протекціонізму стосовно слабко захищених галузей. Проте, як показує світовий досвід, частіше відбувається зниження тарифів для великих галузей з високим ступенем протекціоністського захисту.
На наш погляд, бажано завчасно провести дослідження впливу реформ на окремі галузі. Проте послідовні за галузями зміни тарифів можуть призвести до непередбачених проблем. Потрібно враховувати, що маніпуляції з митними тарифами в одній галузі впливають на становище інших галузей. Такий вплив може зменшити економічні вигоди і підвищити економічні витрати. Спроби розв'язати ці проблеми можуть значно загальмувати проведення тарифної реформи. Тому за даної ситуації, на нашу думку, доцільно здійснювати загальні поступові зміни всіх тарифів, без виокремлення галузей. Подібний підхід більш зважений, і дає змогу уникнути суб'єктивних рішень щодо рівня тарифів у різних галузях. Крім того, він не потребує проміжних заходів, які згодом прийдеться «демонтувати» через вплив реформи на галузі, тарифи яких ще не були скориговані.
Крім того, якщо характер реформи обмежений потребою у збільшенні обсягу надходжень до Державного бюджету або необхідністю забезпечення певного середнього номінального рівня протекціонізму стосовно всіх імпортних товарів, підвищення низьких ставок тарифів на виробничі ресурси дасть змогу знизити митні тарифи на готову продукцію більшою мірою, ніж за будь-яких інших умов.
При цьому слід акцентувати увагу на трьох видах потенційних витрат. По-перше, більш високий рівень протекціонізму зумовить більший приплив ресурсів у галузі, які виробляють сировину, що заміщує імпорт. Якщо обсяг ресурсів, що надходять із галузей, не залучених до зовнішньоторговельного обороту, або відносно не захищених (таких, як галузі, що виробляють потенційно експортні товари), перевищує обсяг ресурсів, які надходять із надмірно захищених від потенційного імпорту секторів, чистим результатом буде менш ефективне розміщення ресурсів. По-друге, якщо такі ресурси використовуються для виробництва потенційно придатних для експорту товарів, підвищення тарифу на них може призвести до скорочення прибутків і обсягу виробництва даної галузі. По-третє, якщо чистим результатом є зростання курсу національної валюти, виробництво експортних товарів постраждає ще більше.
Якщо реформою передбачається відшкодування імпортного мита, підвищення тарифів на виробничі ресурси не призведе до істотно негативного впливу на прибутковість експортного виробництва. За умови, коли для певної галузі виробничі ресурси в країні не виробляються або якщо їй доводиться серйозно конкурувати за вітчизняні ресурси із захищеними від потенційного імпорту галузями, але не з експортними виробництвами або з галузями, не залученими до зовнішньоторговельного обороту, підвищення тарифів на імпортовані виробничі ресурси не дасть бажаного ефекту. За виконання обох умов підвищення низьких тарифних ставок підвищиться використання ресурсів.
Навіть у разі, коли відшкодування мита реформою не передбачається можна одержати подібний результат за інших умов.
По-перше, якщо підвищення низьких тарифних ставок дозволить знизити занадто високі ставки (наприклад, коли перешкодою в проведенні реформи стає необхідність підтримки певного обсягу надходжень до бюджету або певного рівня номінального протекціонізму, що характерно для України), то й негативний вплив на загальний рівень протекціонізму буде відсутній, а отже, не буде існувати тиску на валютний курс у бік його подорожчання. За таких умов, на наш погляд, вірогідно, що більшу частку ресурсів, які надходять до галузей, що захищені невисокими тарифами, буде отримано із секторів, які захищені високими тарифами, і негативний вплив на потенційно придатні до експорту товари буде пом'якшено.
По-друге, чим більша амплітуда тарифних ставок у початковій структурі, тим вища вірогідність того, що підвищення низьких ставок на виробничі ресурси поліпшить характер розподілу ресурсів. Зрозуміло, якщо тарифи на імпорт ресурсів споконвічно близькі до нуля, у той час як тарифи на готову продукцію набагато вищі, а реформа не обумовлена необхідністю збільшення бюджетних надходжень (зниження тарифів на готову продукцію супроводжується їхнім підвищенням на виробничі ресурси), спостерігається зростання добробуту навіть за відсутності відшкодування експортного мита. Водночас необхідно пам'ятати про кінцеві цілі: якщо з адміністративних або політичних причин згодом буде складно здійснювати зворотну операцію, тобто знизити ті тарифи, що були підвищені, то, можливо, краще не підвищувати ставки тарифів.
Отже, в умовах трансформації економічної системи основною метою тарифної політики стає скорочення розкиду ставок і зниження середнього рівня протекціонізму. Даної мети можна досягти з використанням методу «концертіна» (наприклад у Коста-Ріці і Гватемалі), коли на кожному етапі реформування найвищі ставки знижуються до наступного за ними рівня, а нижні ставки тарифів залишаються незмінними. Інший варіант (Мексика) допускає «радіальне» або пропорційне зниження, коли ставки всіх митних тарифів на кожному етапі знижуються пропорційно до вихідного рівня.
«Радіальне» зниження є звісно кращим методом, у порівнянні з «концертіна», оскільки останній на ранніх стадіях реформи практично не впливатиме на рівень протекціонізму, тому що максимальні ставки застосовуються тільки до незначної ставки імпорту. Крім того, метод «концертіна» може створювати суперечливі стимули на різних етапах процесу, оскільки на кожному з них відбувається здешевлення реального валютного курсу, що створює нові стимули для всіх товарів, митні тарифи на які не було знижено. Наприклад, ціна типового імпортного товару зростатиме на кожному етапі аж до «серединної точки», а потім ціна падатиме. Такі зміни в стимулах можуть зумовити спочатку розширення, а потім згортання кожної галузі, що супроводжується витратами переміщення ресурсів. Проте, якщо реформу оголосити завчасно, і суб'єкти зовнішньоекономічної діяльності переконані, що вона відбувається відповідно до плану, то ці витрати можна зменшити, оскільки довгострокове планування та інвестиції будуватимуться на прогнозованій структурі стимулів. При «радіальному» скороченні стимули однакові для будь-якого товару, який заміщує імпорт. Проте подібний підхід може більшою мірою, ніж попередній, знижувати надходження, і тому важливо добитися того, щоб реформа не загострювала проблему бюджетного дефіциту.
Використана література: Гребельник, О.П. Основи митної справи: Навчальний посібник / О П Гребельник. — К.: Центр навчальної літератури, 2003.
