Кивалов С.В. (ру) Таможенная политика Украины (2002)
1.1. Таможенная политика и таможенное дело, понятие и соотношение
Одной из особенностей современного этапа экономического развития является быстрый рост объемов международных экономических контактов, дальнейшее развитие мирового разделения труда, углубления экономической взаимозависимости государств, что обусловлено, прежде, быстрым ростом производительных сил и научно-техническим прогрессом. Конечным результатом такого процесса должно стать свободное перемещение товаров, услуг, объектов интеллектуальной собственности, капиталов, рабочей силы через территории различных государств и постепенное исчезновение торговых барьеров между ними. В эту систему постепенно интегрируется и украинская экономика. Учитывая особенности геополитического положения нашей страны: географическое положение, зависимость от импорта энергетических ресурсов, структуру экономики, международное экономическое сотрудничество является критическим фактором дальнейшего ее развития.
Но пока мы живем в мире, где каждое государство пытается контролировать процессы перемещение товаров через свои границы, и Украина не является исключением. Осуществление подобного контроля предполагает наличие определенного механизма его осуществления, включает объекты и субъекты этого регулирования и определенные правовые нормы, регулирующих отношения в этой сфере. Субъектом в данном случае выступают соответствующие институты государства, объектом - правовые отношения, возникающие в связи с перемещением через таможенную границу товаров и валютных ценностей, а регулирование осуществляется на основе соответствующих нормативно-правовых актов. Этот механизм, включает вышеперечисленные компоненты, получил в отечественной правовой науке название "Таможенное дело".
Безусловно каждое государство, в том числе и Украина, имеет право самостоятельно определять собственную таможенную политику, создавать свою таможенную систему и осуществлять таможенное регулирования, но здесь следует учитывать, что таможенное дело имеет несколько основных функций, среди которых фискальная и регулятивная, и если первая из них имеет чисто внутреннюю цель - наполнение государственного бюджета, то непосредственным объектом регулятивной функции всегда именно внешние экономические отношения, многие из которых регулируется определенными международно-правовыми актами. Этот аспект выдвигает необходимость каким-то образом соотносить внутренние и внешние интересы государства с его международно-правовыми обязательствами и требованиями международно-правовых актов и обычаев. Выполнение этой задачи требует наличия комплексного подхода к регулирования соответствующей группы общественных отношений с учетом интересов многих субъектов, что характерно именно для такого социального явления, как государственная политика, одной из разновидностей которой как раз и выступает таможенная политика.
К сожалению, действующее украинское законодательство не дает нам дефиниции таможенной политики. В Основах таможенных законодательств государств-участников Содружества Независимых Государств, принятых Межпарламентской ассамблеей СНГ для государств, вступивших в таможенный союза СНГ (Украина к нему не присоединилась), таможенная политика определяется как составляющая национальной внутренней и внешней политики государств (ст. 2). Но в большей мере определения таможенной политики в деятельности государства, чем ее содержания.
Кроме того, решения проблемы соотношения таможенной политики с таможенным делом является более противоречивым. Частью 1 ст. 1. упомянутого нормативно-правового акта устанавливается, что таможенное дело составляют таможенная политика государств, а также порядок и условия перемещения через таможенную границу товаров и транспортных средств, взимания таможенных платежей, таможенного оформления, таможенный контроль и другие средства проведения таможенной политики в жизнь.
Практически упомянутый нормативно-правовой акт создан на основе Таможенного кодекса Российской Федерации. Впоследствии этот подход был воспринят и стал распространенным в научной литературе. Исходя из него, можно выделить трехступенчатую систему, на главе которой стоит таможенное дело, включающее в себя все функции государства и органов государственной власти по регулированию вопросов, связанных с перемещением товаров и транспортных средств через государственную границу. На второй уровень поставлена таможенная политика, на третьей - средства внедрения таможенной политики.
Но такие понятия как порядок и условия осуществления определенных действий (перемещение товаров через таможенную границу, уплаты пошлин и др..) есть не что иное как совокупность правовых норм, определяющих определенную правомерное поведение физического или юридического лица. Если сравнить понятие политики и понятие права, то право выступает в качестве производной от политики. Право - это результат согласования общественных интересов политических субъектов через механизм государственной власти с целью достижения определенного состояния равновесия, с одной стороны, с другой - условие решения общественных проблем в рамках принципа права, а не принципа силы. То же сочетание в одном уровне понятий таможенной политики и правового регулирования общественных отношений в таможенной сфере не является корректным. Действительно, согласно современным взглядам на теорию государства и права государственная политика является тем критерием, который определяет содержание деятельности государства в той или иной сфере. Она формализуется в конкретных правовых нормах и реализуется в процессе деятельности органов государственной власти. Государственная политика носит комплексный характер, что помогает учитывать и сочетать интересы многих ее субъектов: государства - субъекта этой конкретной политики и других государств, общества, отдельных индивидов. Важным фактором является то, что только политика может оперировать таким понятием как интерес, так как удовлетворение определенного общественного интереса и является сущностью политики.
В основе выполнения государством любой из ее функций находится политическое решение, принятие которого возложено на специально уполномоченные органы государства. После этого политическое решение формально закрепляется в определенных правовых нормах и реализуется посредством существующих в государстве средств воздействия. Именно этому мы можем утверждать, что таможенная политика является более широким понятием чем таможенная дело.
Что же в действительности представляет собой таможенная политика? Во-первых, необходимо отметить, что термин "таможенная политика" очень близок к таким терминам, как "государственная политика по регулированию внешнеэкономических отношений "или" внешнеторговая политика государства ", поскольку после исчезновения в результате провозглашения независимости Украина, демократических и экономических рыночных реформ социалистического строя с его государственной плановой экономикой, исчезла и государственная монополия внешней торговли. В результате государство и его органы не вправе руководить внешнеторговыми отношениями, а могут лишь осуществлять их регулирование, и только с помощью определенных нормативно-правовыми актами методов.
Таможенная политика - это составная часть внутренней и внешней политики, которая определяет содержание деятельности государства и его компетентных органов в сфере регулирования внешнеэкономических отношений и организации таможенной системы и имеет целью защиту национальных интересов, национальной безопасности и экономического суверенитета государства.
Действующий Таможенный кодекс Украины1 (МКУ) (ст. 1) определяет, что "Таможенное дело составляют порядок перемещения через таможенную границу Украины товаров и других предметов, таможенное регулирование, связанное с установлением пошлин и таможенных сборов, процедуры таможенного контроля и другие средства проведения в жизнь таможенной политики ".
Но среди средств проведения в жизнь таможенной политики кроме установленного порядка перемещение через таможенную границу Украины товаров и других предметов, таможенного регулирования, таможенного контроля мы можем назвать и такие средства, которые нельзя считать составными таможенного дела. Это, например, международные двусторонние и многосторонние соглашения, которые подписаны Украиной, участие в работе международных организаций, международное сотрудничество между соответствующими государственными службами, разработка и проведение различных национальных и международных программ в соответствующей сфере, различного рода ограничения и стандарты административно-правового характера, некоторые другие меры, о которых речь пойдет дальше.
Итак, обнаруживаются некоторые неточности в подобном определении таможенного дела.
Попробуем рассмотреть этимологически понятие "таможенное дело". Точнее - надо опираться на его русский эквивалент "таможенное дело", поскольку этот термин было заимствовано именно из советского законодательства. Если под термином "дело" понимать деятельность или круг ведения или процесс (это главные из многих значений этого слова) 1, то, по нашему мнению, корректнее было бы и принимать какое-либо из них, поскольку они являются вполне приемлемыми в юридической терминологии. Сразу возникает то факт, что в любом таможенном законодательстве, кроме советского и постсоветского, именно термина "дело" мы не находим. Его не существует ни в законодательстве США, ни Канады, ни Европейского Союза. Попытки найти определение термина "Дело" в теоретических правовых исследованиях также ни к чему не приводят. Так же, как и в национальном законодательстве, в других областях мы также встречаем понятий вроде: налоговое дело, бюджетная дело, аграрная дело и т.д.. Зато есть понятие налоговой политики, налоговой деятельности, бюджетной политики, бюджетного процесса, аграрной политики. Это все подталкивает нас к выводу о искусственности существования термина "таможенное дело", который вполне выдумкой советской правовой науки. Гораздо правильнее было бы применять такие понятия как таможенная деятельность, таможенная политика, таможенная система и таможенная служба, аналоги которому мы можем найти как в других отраслях национального законодательства, так и в соответствующих законодательных актах США, Канады, Европейского Союза, ряде таких международно-правовых актов, как ГАТТ, НАФТА и др..
Срок таможенное дело появилось во времена СССР, когда все задачи таможни сводились к борьбе с контрабандой, т.е. таможенной деятельности в современном понимании не существовало. Управление тогдашним обществом осуществлялось с помощью административно-командных методов. Таким образом, в таможенной сфере перед государством стояло ограничено самодостаточная задача - борьба с контрабандой - незаконным перемещением через таможенную границу товаров и других предметов. Выполнение этого задача практически не влияло на другие аспекты жизнедеятельности общества.
На сегодняшний день значение таможенной деятельности государства значительно расширился, трудно перечислить те сферы общественной и государственной жизни, на которые должны влияние на результаты этой деятельности: это и экономика, и внутренняя и внешняя политика, экология, социальная сфера, военная безопасность. Рассматривая проблему пространственного бытия государства необходимо отметить, что оно выходит за рамки государственных границ. Если идет речь о геополитических интересах, о сфере воздействия и т.д.., то эти аспекты деятельности государственного аппарата выходят далеко за пределы территории отдельного государства. Так же как и абсолютно невозможно четко ограничивать какие-то сферы государственной деятельности сугубо внутренней или внешней направленностью.
Таким образом, приходим к выводу, что существующий в нашем законодательстве срок "Таможенное дело" является недостаточным для того, чтобы охватить все задачи, решаемые государством в процессе таможенной деятельности.
К приведенному в таможенном кодексе понятие "таможенное дело" его авторы относят порядок перемещения (т.е. определенный административно-правовой режим), таможенное регулирование, связанное с установлением пошлин и таможенных сборов (т.е. деятельность центральных органов власти - Кабинета министров, Президента и Верховной Рады), процедуры таможенного контроля (т.е. группу правовых норм процессуального характера) и другие средства проведения в жизнь таможенной политики. Подписание соглашения о свободной торговле, или валютно-финансовая политика Центрального Банка также являются средствами проведения в жизнь таможенной политики, но они регулируются не таможенным кодексом, а нормами конституционного, международного и финансового права, соответственно. Иными словами, под искусственным термином "дело" объединяются явления совершенно разного порядка, которые к тому же выходят за рамки таможенного законодательства.
Вместе с тем, Закон "О таможенном деле в Украине", принятый еще во времена существования СССР, и на основе которого должен был приниматься ТКУ, но который не был учтены при его разработке, или проще сказать переписке с последнего советского кодекса, дает совершенно четкий ответ на поставленный вопрос. Статья 1 этого Закона, в частности, определяет: "Украина как суверенное государство самостоятельно создает собственную таможенную систему и осуществляет таможенное дело. Таможенное дело является составной частью внешнеполитической и внешнеэкономической деятельности Украины ". Еще раз подчеркнем, таможенное дело рассматривается именно как деятельность государства.
Теперь, основываясь на содержании ст.1 ТКУ, мы должны рассматривать таможенное дело именно как деятельность по осуществлению таможенной политики. А если так, то в определении ТКУ не установлено субъекту этой деятельности - государства и его органов. Так, на наш мнению, очевидна необходимость несколько иного формулировка определения таможенной дела, которое должно четко отражать характер этого явления и субъектов, а именно:
- Таможенное дело или таможенная деятельность - это деятельность государства и его компетентных органов по установлению тарифных и нетарифных ограничений в отношении перемещения товаров через таможенную границу и контроль за их выполнением с целью проведения в жизнь государственной таможенной политики.
Учитывая вышесказанное, такие определения таможенного дела и таможенной политики выглядят более соответствующими, поскольку полнее раскрывают соотношение этих двух понятий.
Но пока мы живем в мире, где каждое государство пытается контролировать процессы перемещение товаров через свои границы, и Украина не является исключением. Осуществление подобного контроля предполагает наличие определенного механизма его осуществления, включает объекты и субъекты этого регулирования и определенные правовые нормы, регулирующих отношения в этой сфере. Субъектом в данном случае выступают соответствующие институты государства, объектом - правовые отношения, возникающие в связи с перемещением через таможенную границу товаров и валютных ценностей, а регулирование осуществляется на основе соответствующих нормативно-правовых актов. Этот механизм, включает вышеперечисленные компоненты, получил в отечественной правовой науке название "Таможенное дело".
Безусловно каждое государство, в том числе и Украина, имеет право самостоятельно определять собственную таможенную политику, создавать свою таможенную систему и осуществлять таможенное регулирования, но здесь следует учитывать, что таможенное дело имеет несколько основных функций, среди которых фискальная и регулятивная, и если первая из них имеет чисто внутреннюю цель - наполнение государственного бюджета, то непосредственным объектом регулятивной функции всегда именно внешние экономические отношения, многие из которых регулируется определенными международно-правовыми актами. Этот аспект выдвигает необходимость каким-то образом соотносить внутренние и внешние интересы государства с его международно-правовыми обязательствами и требованиями международно-правовых актов и обычаев. Выполнение этой задачи требует наличия комплексного подхода к регулирования соответствующей группы общественных отношений с учетом интересов многих субъектов, что характерно именно для такого социального явления, как государственная политика, одной из разновидностей которой как раз и выступает таможенная политика.
К сожалению, действующее украинское законодательство не дает нам дефиниции таможенной политики. В Основах таможенных законодательств государств-участников Содружества Независимых Государств, принятых Межпарламентской ассамблеей СНГ для государств, вступивших в таможенный союза СНГ (Украина к нему не присоединилась), таможенная политика определяется как составляющая национальной внутренней и внешней политики государств (ст. 2). Но в большей мере определения таможенной политики в деятельности государства, чем ее содержания.
Кроме того, решения проблемы соотношения таможенной политики с таможенным делом является более противоречивым. Частью 1 ст. 1. упомянутого нормативно-правового акта устанавливается, что таможенное дело составляют таможенная политика государств, а также порядок и условия перемещения через таможенную границу товаров и транспортных средств, взимания таможенных платежей, таможенного оформления, таможенный контроль и другие средства проведения таможенной политики в жизнь.
Практически упомянутый нормативно-правовой акт создан на основе Таможенного кодекса Российской Федерации. Впоследствии этот подход был воспринят и стал распространенным в научной литературе. Исходя из него, можно выделить трехступенчатую систему, на главе которой стоит таможенное дело, включающее в себя все функции государства и органов государственной власти по регулированию вопросов, связанных с перемещением товаров и транспортных средств через государственную границу. На второй уровень поставлена таможенная политика, на третьей - средства внедрения таможенной политики.
Но такие понятия как порядок и условия осуществления определенных действий (перемещение товаров через таможенную границу, уплаты пошлин и др..) есть не что иное как совокупность правовых норм, определяющих определенную правомерное поведение физического или юридического лица. Если сравнить понятие политики и понятие права, то право выступает в качестве производной от политики. Право - это результат согласования общественных интересов политических субъектов через механизм государственной власти с целью достижения определенного состояния равновесия, с одной стороны, с другой - условие решения общественных проблем в рамках принципа права, а не принципа силы. То же сочетание в одном уровне понятий таможенной политики и правового регулирования общественных отношений в таможенной сфере не является корректным. Действительно, согласно современным взглядам на теорию государства и права государственная политика является тем критерием, который определяет содержание деятельности государства в той или иной сфере. Она формализуется в конкретных правовых нормах и реализуется в процессе деятельности органов государственной власти. Государственная политика носит комплексный характер, что помогает учитывать и сочетать интересы многих ее субъектов: государства - субъекта этой конкретной политики и других государств, общества, отдельных индивидов. Важным фактором является то, что только политика может оперировать таким понятием как интерес, так как удовлетворение определенного общественного интереса и является сущностью политики.
В основе выполнения государством любой из ее функций находится политическое решение, принятие которого возложено на специально уполномоченные органы государства. После этого политическое решение формально закрепляется в определенных правовых нормах и реализуется посредством существующих в государстве средств воздействия. Именно этому мы можем утверждать, что таможенная политика является более широким понятием чем таможенная дело.
Что же в действительности представляет собой таможенная политика? Во-первых, необходимо отметить, что термин "таможенная политика" очень близок к таким терминам, как "государственная политика по регулированию внешнеэкономических отношений "или" внешнеторговая политика государства ", поскольку после исчезновения в результате провозглашения независимости Украина, демократических и экономических рыночных реформ социалистического строя с его государственной плановой экономикой, исчезла и государственная монополия внешней торговли. В результате государство и его органы не вправе руководить внешнеторговыми отношениями, а могут лишь осуществлять их регулирование, и только с помощью определенных нормативно-правовыми актами методов.
Таможенная политика - это составная часть внутренней и внешней политики, которая определяет содержание деятельности государства и его компетентных органов в сфере регулирования внешнеэкономических отношений и организации таможенной системы и имеет целью защиту национальных интересов, национальной безопасности и экономического суверенитета государства.
Но среди средств проведения в жизнь таможенной политики кроме установленного порядка перемещение через таможенную границу Украины товаров и других предметов, таможенного регулирования, таможенного контроля мы можем назвать и такие средства, которые нельзя считать составными таможенного дела. Это, например, международные двусторонние и многосторонние соглашения, которые подписаны Украиной, участие в работе международных организаций, международное сотрудничество между соответствующими государственными службами, разработка и проведение различных национальных и международных программ в соответствующей сфере, различного рода ограничения и стандарты административно-правового характера, некоторые другие меры, о которых речь пойдет дальше.
Итак, обнаруживаются некоторые неточности в подобном определении таможенного дела.
Попробуем рассмотреть этимологически понятие "таможенное дело". Точнее - надо опираться на его русский эквивалент "таможенное дело", поскольку этот термин было заимствовано именно из советского законодательства. Если под термином "дело" понимать деятельность или круг ведения или процесс (это главные из многих значений этого слова) 1, то, по нашему мнению, корректнее было бы и принимать какое-либо из них, поскольку они являются вполне приемлемыми в юридической терминологии. Сразу возникает то факт, что в любом таможенном законодательстве, кроме советского и постсоветского, именно термина "дело" мы не находим. Его не существует ни в законодательстве США, ни Канады, ни Европейского Союза. Попытки найти определение термина "Дело" в теоретических правовых исследованиях также ни к чему не приводят. Так же, как и в национальном законодательстве, в других областях мы также встречаем понятий вроде: налоговое дело, бюджетная дело, аграрная дело и т.д.. Зато есть понятие налоговой политики, налоговой деятельности, бюджетной политики, бюджетного процесса, аграрной политики. Это все подталкивает нас к выводу о искусственности существования термина "таможенное дело", который вполне выдумкой советской правовой науки. Гораздо правильнее было бы применять такие понятия как таможенная деятельность, таможенная политика, таможенная система и таможенная служба, аналоги которому мы можем найти как в других отраслях национального законодательства, так и в соответствующих законодательных актах США, Канады, Европейского Союза, ряде таких международно-правовых актов, как ГАТТ, НАФТА и др..
Срок таможенное дело появилось во времена СССР, когда все задачи таможни сводились к борьбе с контрабандой, т.е. таможенной деятельности в современном понимании не существовало. Управление тогдашним обществом осуществлялось с помощью административно-командных методов. Таким образом, в таможенной сфере перед государством стояло ограничено самодостаточная задача - борьба с контрабандой - незаконным перемещением через таможенную границу товаров и других предметов. Выполнение этого задача практически не влияло на другие аспекты жизнедеятельности общества.
На сегодняшний день значение таможенной деятельности государства значительно расширился, трудно перечислить те сферы общественной и государственной жизни, на которые должны влияние на результаты этой деятельности: это и экономика, и внутренняя и внешняя политика, экология, социальная сфера, военная безопасность. Рассматривая проблему пространственного бытия государства необходимо отметить, что оно выходит за рамки государственных границ. Если идет речь о геополитических интересах, о сфере воздействия и т.д.., то эти аспекты деятельности государственного аппарата выходят далеко за пределы территории отдельного государства. Так же как и абсолютно невозможно четко ограничивать какие-то сферы государственной деятельности сугубо внутренней или внешней направленностью.
Таким образом, приходим к выводу, что существующий в нашем законодательстве срок "Таможенное дело" является недостаточным для того, чтобы охватить все задачи, решаемые государством в процессе таможенной деятельности.
К приведенному в таможенном кодексе понятие "таможенное дело" его авторы относят порядок перемещения (т.е. определенный административно-правовой режим), таможенное регулирование, связанное с установлением пошлин и таможенных сборов (т.е. деятельность центральных органов власти - Кабинета министров, Президента и Верховной Рады), процедуры таможенного контроля (т.е. группу правовых норм процессуального характера) и другие средства проведения в жизнь таможенной политики. Подписание соглашения о свободной торговле, или валютно-финансовая политика Центрального Банка также являются средствами проведения в жизнь таможенной политики, но они регулируются не таможенным кодексом, а нормами конституционного, международного и финансового права, соответственно. Иными словами, под искусственным термином "дело" объединяются явления совершенно разного порядка, которые к тому же выходят за рамки таможенного законодательства.
Вместе с тем, Закон "О таможенном деле в Украине", принятый еще во времена существования СССР, и на основе которого должен был приниматься ТКУ, но который не был учтены при его разработке, или проще сказать переписке с последнего советского кодекса, дает совершенно четкий ответ на поставленный вопрос. Статья 1 этого Закона, в частности, определяет: "Украина как суверенное государство самостоятельно создает собственную таможенную систему и осуществляет таможенное дело. Таможенное дело является составной частью внешнеполитической и внешнеэкономической деятельности Украины ". Еще раз подчеркнем, таможенное дело рассматривается именно как деятельность государства.
Теперь, основываясь на содержании ст.1 ТКУ, мы должны рассматривать таможенное дело именно как деятельность по осуществлению таможенной политики. А если так, то в определении ТКУ не установлено субъекту этой деятельности - государства и его органов. Так, на наш мнению, очевидна необходимость несколько иного формулировка определения таможенной дела, которое должно четко отражать характер этого явления и субъектов, а именно:
- Таможенное дело или таможенная деятельность - это деятельность государства и его компетентных органов по установлению тарифных и нетарифных ограничений в отношении перемещения товаров через таможенную границу и контроль за их выполнением с целью проведения в жизнь государственной таможенной политики.
Учитывая вышесказанное, такие определения таможенного дела и таможенной политики выглядят более соответствующими, поскольку полнее раскрывают соотношение этих двух понятий.
