Кивалов С.В. (ру) Таможенная политика Украины (2002)
6.3. Структура институционального механизма таможенной политики
Конституция Украины содержит две правовые нормы, которые непосредственно регулируют вопросы построения институционального механизма таможенной политики нашего государства, определяя место и роль в этом механизме центральных органов государственной власти. Пункт 9, ч. 1 ст. 92 Конституции Украины устанавливает, что исключительно законами Украина регулируются основы внешних сношений, внешнеэкономической деятельности и таможенного дела, закрепляя тем самым за Верховной Радой функцию правового обеспечение в институциональном механизме таможенной политики. Пункт 1 ст. 116 Конституции устанавливает, что Кабинет министров Украины организует и обеспечивает осуществление внешнеэкономической деятельности Украины, таможенного дела.
Вышеназванные конституционные нормы конкретизируются другими отраслевыми законодательными актами. Часть 1 ст. 8 ТКУ определяет, что регулирование таможенным делом, то есть формирование и реализацию таможенной политики Украины, осуществляют высшие органы государственной власти и управления Украины. Разграничение функций этих органов происходит согласно закрепленному в Конституции Украины (ст. 6) принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную.
Наиболее подробно субъектный состав институционального механизма таможенной политики определяется в Законе Украины "О внешнеэкономической деятельности" (ст. ст. 9,10). В частности, из центральных органов государственной власти в состав этого механизма
входят Верховная Рада, Кабинет Министров, Национальный Банк, Министерство экономики, Государственная таможенная служба, Антимонопольный комитет Украины, Межведомственная комиссия по международной торговле.
Высшим органом, осуществляющим государственное регулирование внешнеэкономической деятельности, является Верховная Рада Украины. Главной функцией Верховной Рады есть определение основных стратегических направлений таможенной политики Украины и ее законодательное обеспечение, включающее: принятие, изменение и отмена законов, касающихся внешнеэкономической деятельности; утверждение главных направлений внешнеэкономической политики Украины; рассмотрение, утверждение и изменение структуры органов государственного регулирования внешнеэкономической деятельности; ратификация международных договоров Украины; утверждении ставок и условий налогообложения, таможенного тарифа, таможенных пошлин и процедур Украины при осуществлении внешнеэкономической деятельности, установление специальных режимов внешнеэкономической деятельности на территории Украины.
Кабинет Министров Украины: принимает меры по осуществлению внешнеэкономической политики Украины в соответствии с законами Украины, осуществляет координацию деятельности министерств, государственных комитетов и ведомств Украины по регулированию внешнеэкономической деятельности; координирует работу торговых представительств Украины в иностранных государствах, принимает нормативные акты управление по вопросам внешнеэкономической деятельности в случаях, предусмотренных законами Украины; проводит переговоры и заключает межправительственные договоры Украины по вопросам внешнеэкономической деятельности; согласно своей компетенции, определенной законами Украины, вносит на рассмотрение Верховной Рады Украины предложения о системе министерств, государственных комитетов и ведомств - органов оперативного государственного регулирования внешнеэкономической деятельности, полномочия которых могут быть выше полномочий Кабинета Министров Украины, которые она согласно законам Украины, обеспечивает составление платежного баланса, сводного валютного плана Украины;
осуществляет меры по обеспечению рационального использования средств Государственного валютного фонда Украины.
Национальный банк Украины осуществляет хранение и использование золотовалютного резерва Украины и других государственных драгоценностей, обеспечивающих платежеспособность Украины; представляет интересы Украины в отношениях с центральными банками других государств, международными банками и другими финансово-кредитными учреждениями и заключает соответствующие межбанковские соглашения; регулирует курс национальной валюты Украины к денежным единицам других государств; осуществляет учет и расчеты по предоставленным и полученным государственным кредитам и займам, осуществляет операции с централизованными валютными ресурсами, которые выделяются из Государственного валютного фонда Украины в распоряжение Национального банка Украины.
Министерство экономики Украины обеспечивает проведение внешнеэкономической политики при осуществлении субъектами внешнеэкономической деятельности выхода на внешний рынок, координацию их внешнеэкономической деятельности, в том числе в соответствии с международными договорами Украины, осуществляет контроль за соблюдением всеми субъектами внешнеэкономической деятельности действующих законов Украины и условий международных договоров Украины; осуществляет меры нетарифного регулирования внешнеэкономической деятельности, в частности регистрацию отдельных видов контрактов согласно настоящему Закону; проводит антидемпинговые, антисубсидицийные и специальные расследования в порядке, определенном законами Украина.
Государственная таможенная служба Украины осуществляет таможенный контроль в Украине согласно законами Украины. Антимонопольный комитет Украины осуществляет контроль за соблюдением субъектами внешнеэкономической деятельности антимонопольного законодательства.
Межведомственная комиссия по международной торговле: осуществляет оперативное государственное регулирования внешнеэкономической деятельности в Украине в соответствии с законодательства Украины, принимает решение о возбуждении и проведении антидемпинговых, антисубсидиционных или специальных расследований и применения соответственно антидемпинговых, компенсационных или специальных мер.
Анализируя полномочия разных ветвей власти по формированию и реализации таможенной политики нетрудно заметить, что до сведения законодательной власти отнесено только установление основ таможенной политики, а формирование ее конкретного содержания и процесс непосредственной реализации таможенной политики в значительной степени происходят в рамках выполнения государственными органами своих исполнительно-распорядительных и управленческих функций. Подобная ситуация объясняется спецификой общественных отношений, что является объектом таможенной политики и в частности диалектическим характером самой политики как общественного явления. Такая практика направлена, в первую очередь, на обеспечение эффективности государственного влияния в этой сфере и возможности оперативного реагирования на изменения объективных факторов внутреннего и внешнего характера.
Следует отметить значительную роль органов исполнительной власти в схеме формирования и реализации таможенной политики, что в принципе характерно для большинства государств мира. Это объясняется прежде всего необходимостью оперативного реагирования на изменения в структуре и характере внешнеэкономических отношений. Так, А. Н. Козирин отмечает, что в большинстве государств мира: "Только при вынесении решений по кардинальных, наиболее важных вопросов таможенной политики требуется согласие парламента. В других случаях полномочия по изменению таможенного режима передаются правительства. Подобная практика известна в финансово-правовой науке как «закон висячего замка ". Делегированное законодательство обеспечивает эластичность правовой базы таможенного политики. Долгие парламентские дебаты по поводу внесения поправок в действующее законодательства сделали неэффективным защиту национальной экономки с помощью регулирования ".
Как уже отмечалось, любой перечень субъектов проведения таможенной политики не может быть исчерпывающим. Те или иные задачи по формированию или реализации таможенной политики могут решаться многими как государственными, так и негосударственными учреждениями. Отдельно необходимо упомянуть так называемую "разрешительную систему", которая обеспечивается деятельностью системы органов государственной власти, в компетенцию которых входит выдачи разрешений на осуществление тех или иных внешнеэкономических операций. В частности это: органы МВД Украины, Министерства связи, учреждения Министерства культуры и искусств, Министерства здравоохранения Украины, комиссия по новой медицинской технике Министерства здравоохранения Украины и тому подобное.
Нельзя не отметить роль в механизме таможенной политики так называемых "силовых" органов, как: Министерство внутренних дел, Служба безопасности Украины, Прокуратура, Пограничные войска, взаимодействие которых с таможенными органами в частности предусматривается ст. 17 ТКУ. Кроме того, представители МВД и СБУ участвуют в работе Государственной службы экспортного контроля, принятии ряда решений Министерством экономики, Кабинетом Министров, Советом национальной безопасности и обороны Украины. Но главным субъектом проведения в жизнь таможенной политики, безусловно является система таможенных органов - Государственная таможенная служба.
Безусловно, значительную роль в процессе реализации таможенной политики играют судебные органы, особенно в контексте обеспечения прав и законных интересов отдельных физических и юридических лиц - субъектов таможенно-правовых отношений. В частности, в соответствии со ст. 55 Конституции Украины, которая предусматривает право на обжалование в суде решений, действий или бездеятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных и судебных лиц, важным также является предусмотренное этим же статьей право после использования всех национальных средств правовой защиты обращаться за защитой своих прав и свобод в соответствующие международные судебные учреждения или в соответствующие органы международных организаций, членом или участником которых является Украина. На отраслевом уровне подобные права закреплены в ст.ст. 150-152 МКУ. Естественно, судебные органы рассматривают дела о привлечении к административной или уголовной ответственности по делам о нарушении таможенных правил или контрабанде, других нарушений таможенного законодательства или законодательства в сфере экономики. Важную роль играют также арбитражные суды с по разрешению споров, связанных с выполнением внешнеэкономических сделок, взимания таможенных платежей, обжалования отдельных действий субъектов внешнеэкономической деятельности, лицензирование и т.д..
Определенный комплекс вопросов, связанных с проведением таможенной политики решается также и на местном уровне.
К органам местного управления внешнеэкономической деятельностью Закон Украины О внешнеэкономической деятельности относит:
- Местные Советы народных депутатов Украины и их исполнительные и распорядительные органы;
- Территориальные подразделения (отделения) органов государственного регулирования внешнеэкономической деятельности Украины. (Например, отделы внешнеэкономических связей облгосадминистрации).
Компетенция местных Советов и их исполнительных и распорядительных органов определяется Законом Украины "О местном самоуправлении". Нормативные акты местных Советов и подчиненных им исполнительных органов относительно регулирования внешнеэкономической деятельности принимаются только в случаях, прямо предусмотренных законами Украины.
Органы государственного регулирования внешнеэкономической деятельности Украины могут создавать свои территориальные подразделения (отделения), если это вытекает из их компетенции, определяется законами Украины и положениями об этих органах. Действия указанных подразделений (отделений) не должны противоречить нормативным актам местных Советов, за исключением случаев, когда такие действия предусмотрены или вытекают из законов Украины.
Например, в рамках компетенции облгосадминистраций и органов местного самоуправления - инициатива по созданию свободных экономичных зон, сотрудничество с таможенными учреждениями на местах, отвод земельных участков и помещений для размещения таможенных учреждений, складов. Отделы внешнеэкономических связей облгосадминистраций осуществляют регистрацию внешнеэкономических договоров подобное.
Вышеназванные конституционные нормы конкретизируются другими отраслевыми законодательными актами. Часть 1 ст. 8 ТКУ определяет, что регулирование таможенным делом, то есть формирование и реализацию таможенной политики Украины, осуществляют высшие органы государственной власти и управления Украины. Разграничение функций этих органов происходит согласно закрепленному в Конституции Украины (ст. 6) принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную.
Наиболее подробно субъектный состав институционального механизма таможенной политики определяется в Законе Украины "О внешнеэкономической деятельности" (ст. ст. 9,10). В частности, из центральных органов государственной власти в состав этого механизма
входят Верховная Рада, Кабинет Министров, Национальный Банк, Министерство экономики, Государственная таможенная служба, Антимонопольный комитет Украины, Межведомственная комиссия по международной торговле.
Высшим органом, осуществляющим государственное регулирование внешнеэкономической деятельности, является Верховная Рада Украины. Главной функцией Верховной Рады есть определение основных стратегических направлений таможенной политики Украины и ее законодательное обеспечение, включающее: принятие, изменение и отмена законов, касающихся внешнеэкономической деятельности; утверждение главных направлений внешнеэкономической политики Украины; рассмотрение, утверждение и изменение структуры органов государственного регулирования внешнеэкономической деятельности; ратификация международных договоров Украины; утверждении ставок и условий налогообложения, таможенного тарифа, таможенных пошлин и процедур Украины при осуществлении внешнеэкономической деятельности, установление специальных режимов внешнеэкономической деятельности на территории Украины.
Кабинет Министров Украины: принимает меры по осуществлению внешнеэкономической политики Украины в соответствии с законами Украины, осуществляет координацию деятельности министерств, государственных комитетов и ведомств Украины по регулированию внешнеэкономической деятельности; координирует работу торговых представительств Украины в иностранных государствах, принимает нормативные акты управление по вопросам внешнеэкономической деятельности в случаях, предусмотренных законами Украины; проводит переговоры и заключает межправительственные договоры Украины по вопросам внешнеэкономической деятельности; согласно своей компетенции, определенной законами Украины, вносит на рассмотрение Верховной Рады Украины предложения о системе министерств, государственных комитетов и ведомств - органов оперативного государственного регулирования внешнеэкономической деятельности, полномочия которых могут быть выше полномочий Кабинета Министров Украины, которые она согласно законам Украины, обеспечивает составление платежного баланса, сводного валютного плана Украины;
осуществляет меры по обеспечению рационального использования средств Государственного валютного фонда Украины.
Национальный банк Украины осуществляет хранение и использование золотовалютного резерва Украины и других государственных драгоценностей, обеспечивающих платежеспособность Украины; представляет интересы Украины в отношениях с центральными банками других государств, международными банками и другими финансово-кредитными учреждениями и заключает соответствующие межбанковские соглашения; регулирует курс национальной валюты Украины к денежным единицам других государств; осуществляет учет и расчеты по предоставленным и полученным государственным кредитам и займам, осуществляет операции с централизованными валютными ресурсами, которые выделяются из Государственного валютного фонда Украины в распоряжение Национального банка Украины.
Министерство экономики Украины обеспечивает проведение внешнеэкономической политики при осуществлении субъектами внешнеэкономической деятельности выхода на внешний рынок, координацию их внешнеэкономической деятельности, в том числе в соответствии с международными договорами Украины, осуществляет контроль за соблюдением всеми субъектами внешнеэкономической деятельности действующих законов Украины и условий международных договоров Украины; осуществляет меры нетарифного регулирования внешнеэкономической деятельности, в частности регистрацию отдельных видов контрактов согласно настоящему Закону; проводит антидемпинговые, антисубсидицийные и специальные расследования в порядке, определенном законами Украина.
Государственная таможенная служба Украины осуществляет таможенный контроль в Украине согласно законами Украины. Антимонопольный комитет Украины осуществляет контроль за соблюдением субъектами внешнеэкономической деятельности антимонопольного законодательства.
Анализируя полномочия разных ветвей власти по формированию и реализации таможенной политики нетрудно заметить, что до сведения законодательной власти отнесено только установление основ таможенной политики, а формирование ее конкретного содержания и процесс непосредственной реализации таможенной политики в значительной степени происходят в рамках выполнения государственными органами своих исполнительно-распорядительных и управленческих функций. Подобная ситуация объясняется спецификой общественных отношений, что является объектом таможенной политики и в частности диалектическим характером самой политики как общественного явления. Такая практика направлена, в первую очередь, на обеспечение эффективности государственного влияния в этой сфере и возможности оперативного реагирования на изменения объективных факторов внутреннего и внешнего характера.
Следует отметить значительную роль органов исполнительной власти в схеме формирования и реализации таможенной политики, что в принципе характерно для большинства государств мира. Это объясняется прежде всего необходимостью оперативного реагирования на изменения в структуре и характере внешнеэкономических отношений. Так, А. Н. Козирин отмечает, что в большинстве государств мира: "Только при вынесении решений по кардинальных, наиболее важных вопросов таможенной политики требуется согласие парламента. В других случаях полномочия по изменению таможенного режима передаются правительства. Подобная практика известна в финансово-правовой науке как «закон висячего замка ". Делегированное законодательство обеспечивает эластичность правовой базы таможенного политики. Долгие парламентские дебаты по поводу внесения поправок в действующее законодательства сделали неэффективным защиту национальной экономки с помощью регулирования ".
Как уже отмечалось, любой перечень субъектов проведения таможенной политики не может быть исчерпывающим. Те или иные задачи по формированию или реализации таможенной политики могут решаться многими как государственными, так и негосударственными учреждениями. Отдельно необходимо упомянуть так называемую "разрешительную систему", которая обеспечивается деятельностью системы органов государственной власти, в компетенцию которых входит выдачи разрешений на осуществление тех или иных внешнеэкономических операций. В частности это: органы МВД Украины, Министерства связи, учреждения Министерства культуры и искусств, Министерства здравоохранения Украины, комиссия по новой медицинской технике Министерства здравоохранения Украины и тому подобное.
Нельзя не отметить роль в механизме таможенной политики так называемых "силовых" органов, как: Министерство внутренних дел, Служба безопасности Украины, Прокуратура, Пограничные войска, взаимодействие которых с таможенными органами в частности предусматривается ст. 17 ТКУ. Кроме того, представители МВД и СБУ участвуют в работе Государственной службы экспортного контроля, принятии ряда решений Министерством экономики, Кабинетом Министров, Советом национальной безопасности и обороны Украины. Но главным субъектом проведения в жизнь таможенной политики, безусловно является система таможенных органов - Государственная таможенная служба.
Безусловно, значительную роль в процессе реализации таможенной политики играют судебные органы, особенно в контексте обеспечения прав и законных интересов отдельных физических и юридических лиц - субъектов таможенно-правовых отношений. В частности, в соответствии со ст. 55 Конституции Украины, которая предусматривает право на обжалование в суде решений, действий или бездеятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных и судебных лиц, важным также является предусмотренное этим же статьей право после использования всех национальных средств правовой защиты обращаться за защитой своих прав и свобод в соответствующие международные судебные учреждения или в соответствующие органы международных организаций, членом или участником которых является Украина. На отраслевом уровне подобные права закреплены в ст.ст. 150-152 МКУ. Естественно, судебные органы рассматривают дела о привлечении к административной или уголовной ответственности по делам о нарушении таможенных правил или контрабанде, других нарушений таможенного законодательства или законодательства в сфере экономики. Важную роль играют также арбитражные суды с по разрешению споров, связанных с выполнением внешнеэкономических сделок, взимания таможенных платежей, обжалования отдельных действий субъектов внешнеэкономической деятельности, лицензирование и т.д..
Определенный комплекс вопросов, связанных с проведением таможенной политики решается также и на местном уровне.
К органам местного управления внешнеэкономической деятельностью Закон Украины О внешнеэкономической деятельности относит:
- Местные Советы народных депутатов Украины и их исполнительные и распорядительные органы;
- Территориальные подразделения (отделения) органов государственного регулирования внешнеэкономической деятельности Украины. (Например, отделы внешнеэкономических связей облгосадминистрации).
Компетенция местных Советов и их исполнительных и распорядительных органов определяется Законом Украины "О местном самоуправлении". Нормативные акты местных Советов и подчиненных им исполнительных органов относительно регулирования внешнеэкономической деятельности принимаются только в случаях, прямо предусмотренных законами Украины.
Органы государственного регулирования внешнеэкономической деятельности Украины могут создавать свои территориальные подразделения (отделения), если это вытекает из их компетенции, определяется законами Украины и положениями об этих органах. Действия указанных подразделений (отделений) не должны противоречить нормативным актам местных Советов, за исключением случаев, когда такие действия предусмотрены или вытекают из законов Украины.
Например, в рамках компетенции облгосадминистраций и органов местного самоуправления - инициатива по созданию свободных экономичных зон, сотрудничество с таможенными учреждениями на местах, отвод земельных участков и помещений для размещения таможенных учреждений, складов. Отделы внешнеэкономических связей облгосадминистраций осуществляют регистрацию внешнеэкономических договоров подобное.
