Ківалов С.В. Митна політика України (2002)
Митна політика в системі реалізації функцій держави
Аналізуючи вже згадану нами ст. 1 Закону України "Про митну справу в Україні", ми можемо стверджувати, що митна справа є складовою діяльності держави у відповідних сферах — зовнішньополітичній та економічній, а митна політика повинна визначати напрями цієї діяльності. Ця державна діяльність здійснюється шляхом цілеспрямованого впливу на відповідні сфери життя суспільства та суспільні відносини в митній сфері і спрямована на виконання покладених на неї конкретних завдань або функцій.
Відповідно до сучасних поглядів, функції держави — це головні соціально значущі напрями її діяльності на конкретно-історичному етапі розвитку суспільства. Вони являють собою "особливий механізм державного впливу на суспільні відносини та процеси, що визначає головні напрями та зміст її діяльності по управлінню суспільством". Функції держави обумовлюються її завданнями, залежать від сутності держави та змінюються в залежності від неї.
Функції держави розвиваються та змінюються одночасно з розвитком самої держави і прямо залежать від зовнішніх та внутрішніх факторів суспільного розвитку та конкретних завдань, що стоять перед суспільством на даному історичному етапі. Кожна з функцій має свій обособлений зміст та реалізується в окремій сфері діяльності держави та суспільства.
Окремі напрями діяльності держави, або коло завдань, що виконує держава, відповідають певним обов'язкам держави. Це можуть бути обов'язки, що прямо встановлюються правовими нормами, які містяться в законодавчих актах, або обов'язки, які бере на себе держава у відповідності до угоди.
Спробуємо окреслити головні функції держави, хоча, звісно, жоден їх перелік ми не можемо вважати виключним, виходячи хоча б з діалектичної природи таких функцій. Зазвичай до них відносять:
"Внутрішні: встановлення та охорона правового порядку, суспільної безпеки, прав власності, інших прав та свобод громадян (подібну функцію, на наш погляд, можна назвати захисною — авт.), економічна, культурна, соціальна, екологічна.
Зовнішні: підтримання миру та мирного співіснування, забезпечення ділового партнерства і співпраці, захисту державного суверенітету від зовнішніх зазіхань".
Які ж обов'язки в митній сфері покладає на Українську державу національне законодавство?
Частина 1 ст. 17 Конституції України встановлює, що : "Захист суверенітету і територіальної цілісності України, забезпечення її економічної та інформаційної безпеки є найважливішими функціями держави, справою всього Українського народу". Це визначення чітко окреслює напрями державної діяльності, що відповідають захисній та економічній функціям держави. При цьому економічна та інформаційна безпека вважаються важливими складовими національної безпеки України,
під якою розуміють стан захищеності життєво важливих інтересів особи, суспільства та держави від реальних та потенційних внутрішніх і зовнішніх загроз у державно-політичній, економічній, соціальний, екологічній та інформаційній сферах.
Обов'язки щодо виконання цих завдань покладаються не лише на всі органи державної влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи і організації, але й на громадян України. Тобто, подібне завдання носить комплексний характер і вирішується комплексом заходів з великим колом суб'єктів. Але такі окремі завдання, як забезпечення економічної та інформаційної безпеки щодо захисту від впливу зовнішніх негативних факторів, що виникають в результаті переміщення через митний кордон України товарів (це можуть бути, наприклад, товари демпінгового імпорту або друкована чи комп'ютерна програмна продукція, що загрожує інформаційній безпеці держави), транспортних засобів та валютних цінностей вирішуються засобами митної політики, які впроваджуються певними органами державної влади та спеціальними державними органами, що складають митну систему України (подібні функції цих органів передбачені статтями 8 та 9 Митного Кодексу України).
Стаття 16 Конституції України встановлює обов'язки держави щодо забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків чорнобильської катастрофи, збереження генофонду Українського народу (екологічна функція). Забезпечення екологічної безпеки в частині недопущення ввозу на територію України екологічно небезпечних речовин також є одним із завдань митної політики і забезпечується шляхом проведення митного, санітарного, ветеринарного, фітосанітарного, радіологічного та екологічного контролю, що зокрема передбачено ст. 18 МКУ.
Стаття 18 Конституції України визначає головні завдання Української держави у зовнішньополітичній сфері, встановлюючи, що: "Зовнішньополітична діяльність України спрямована
на забезпечення її національних інтересів і безпеки шляхом підтримання мирного і взаємовигідного співробітництва з членами міжнародного співтовариства за загальновизнаними принципами і нормами міжнародного права."
Аналогічно в інших нормах конституції ми знаходимо закріплення інших головних функцій держави: соціальної, культурної, оборони держави, податкової і т. ін. Крім того, вже дуже довгий час існує дискусія щодо кількості і обсягу функцій, що повинна виконувати держава, або, іншими словами — питання щодо меж втручання держави в життя суспільства. Тут існують два діаметрально протилежні підходи — це ідеї мінімальної та максимальної держав. У варіанті мінімальної держави, держава бере на себе лише дуже обмежене коло завдань, у першу чергу, правоохоронного характеру та захисту суверенітету і незалежності і їй відводиться роль так званого "нічного сторожу". Такий підхід є характерним, у першу чергу, для англосаксонської правової традиції так би мовити у її "чистому" вигляді, і його головною ідеєю є захист особистості від зайвого втручання з боку держави і її органів, головним критерієм є забезпечення політичних прав та права власності, невтручання в особисте життя громадян та економіку.
Іншим варіантом є ідея максимальної держави з великою кількістю функцій та широкою сферою діяльності. У рамках цієї ідеї виникають два протилежні типи держав — це соціальна та тоталітарна (поліцейська) держави. У першому випадку, держава бере на себе вирішення багатьох соціальних завдань: соціальний захист, розвиток та підтримка культури, освіти, науки, охорони здоров'я, і саме для реалізації подібних програм держава активно втручається в економіку у вигляді економічного регулювання, підвищення податків, прийняття заходів щодо забезпечення зайнятості населення, існування державних підприємств і т. ін. З іншого боку, завданням тоталітарної або поліцейської держави є підвищений адміністративний контроль за всіма сферами життя суспільства, але це робиться лише для самозростання та самоцентралізації державної влади, і існування держави в незмінній формі є в даному випадку самоціллю.
Але що цікаво, протягом вже багатьох століть, попри відношення держави до будь-якого з названих типів, всі вони вважали за доцільне тією чи іншою мірою контролювати свої зовнішньоекономічні зносини і не збираються від цього відмовлятися сьогодні. Це стосувалося і англійської парламентської монархії XVII ст., і французької абсолютної монархії того ж періоду, це зараз стосується і Сполучених Штатів, Америки як взірця демократії, і Китаю з соціалістичною економікою і тоталітарним правлінням, і комуністичного режиму на Кубі, і таких країн з перехідною економікою, як Україна і Росія.
При вирішенні завдань, що стоять перед державою, вона вимушена виходити не лише з відповідних функціональних обов'язків, але й враховувати велику кількість об'єктивних факторів як внутрішнього, так і зовнішнього характеру, що впливають як позитивно, так і негативно на її внутрішнє та зовнішнє становище. Повинні також враховуватися наявні економічні, політичні та соціальні ресурси і на основі цього проводитися їхній розподіл між головними напрямами державної діяльності. Необхідний також пошук оптимального співвідношення між обсягом втручання держави в життя суспільства та саморегулятивним потенціалом останнього, інтересами держави та правами і інтересами окремих індивідів.
Отже, сама окрема функція держави, її обов'язок, при вирішенні окремих завдань, що стоять перед державою, не можуть набувати домінуючого значення. Повинен існувати комплексний підхід, що дозволяє враховувати конкретно-історичні умови та фактори, наповнювати функцію певним змістом. Постає необхідність розглядати "в комплексі предмет і зміст діяльності держави та засоби і способи, що її забезпечують".
Подібний підхід означає перехід від використання поняття функція держави до такого поняття, як державна політика, оскільки поняття функції держави розкриває лише одну із складових державної політики.
На відміну від функцій, що визначають лише напрями діяльності держави в цілому та її інститутів, така категорія як державна політика визначає зміст цієї діяльності, способи ЇЇ організації. Саме політика передбачає урахування та пов'язання інтересів держави з інтересами інших держав, соціальних груп та індивідів, та головне — визначення конкретного змісту та форм діяльності держави в тій чи іншій сфері.
Державна політика має дуже давню історію. До цього питання зверталися ще давньогрецькі мислителі, і навіть саме слово політика походить від давньогрецького polis — місто. Починаючи з "Політики" Аристотеля до кінця XIX століття політика традиційно розглядалася саме в аспекті вчень про державу. Згідно з Аристотелем політика виступала як мистецтво управління державою-полісом, певний спосіб реалізації цілей держави.
Але поступово склалося розуміння того, що політика є складним та специфічним суспільним явищем, яке потребує вивчення з позицій загальнотеоретичних та конкретно-практичних. Тобто політика — це діяльність індивідів, мікро- та макрогруп, інститутів щодо досягнення та здійснення державної влади, це система відносин в організації суспільства, що регулюється нормованою ієрархією підпорядкування. Політика охоплює відносини та діяльність як суб'єктів, так і об'єктів.
Серед існуючих сучасних розумінь поняття "політика" можна виділити чотири основних:
• Перше — це розуміння політики як відносин класів, груп, людей, держав, які включають до свого складу погодження, підлеглість, панування, конфлікт, боротьбу. Таке розуміння політики характерне для теорії класової боротьби Маркса, теорії конфліктної природи політики К. Шмідта та Ж. Френда.
• Друге — політика ототожнюється з політичними явищами панування та владування і характеризується як діяльність, певні знання та вміння управляти.
• У третьому випадку політика визначається за допомогою її функцій — управління, підтримання порядку, контролю тощо.
• Четверте — телеологічне розуміння (від грецького teleos — ціль), згідно з яким деякі дослідники намагалися визначити політику через її цілі.
Але жодне з вищезазначених визначень не можна було назвати досконалим, тому К. Шмітт спробував вдосконалити їх, виділивши універсальну абстрактну сутність політики та створивши загальну формулу. Так з'явилося трактування політики як організаційної та регулятивно-контрольної сфери суспільства, основної в системі інших сфер та такої, що охоплює відносини та діяльність суб'єктів та об'єктів.
Взагалі, характеризуючи сутність політики, треба зазначити, що вона функціонує в рамках суспільної системи. Сама ж ця система є сукупністю підсистем, одну з яких репрезентує політична система, що існує поруч та взаємодіє з соціальною, економічною, правовою, етичною, культурною, ідеологічною та іншими системами. У цьому складному механізмі політична система відіграє головну роль. Поняттям політична система визначають цілісну, впорядковану сукупність політичних інститутів, політичних ролей, відносин , процесів, принципів, політичних організацій, які є врегульованими групами політичних, соціальних, юридичних, ідеологічних, культурних норм, історичними традиціями та установками політичного режиму.
Для політики є характерними певні якості, як то: універсальність — тобто її всеохоплюючий характер та здатність впливати на будь-які сторони суспільного життя, велика здатність до проникнення та атрибутивність, під якою розуміють здатність поєднуватися з неполітичними відносинами та сферами.
Серед сучасних поглядів на проблему державної політики слід відзначити два первісно протилежні підходи. Це визначення державної політики або як науки, або як мистецтва управління. З одного боку, під час прийняття політичних рішень важливе значення мають врахування історичного досвіду, опрацювання об'єктивної інформації, наукове прогнозування та моделювання суспільних процесів, але з іншого, деякі автори підкреслюють значення природних якостей керівника, яких не можна навчитися. Останнє пояснюють тим, що під час впровадження будь-якого політичного рішення виникають труднощі, які неможливо прогнозувати, спираючись лише на конкретні наукові методи, а можливо прогнозувати, керуючись лише власним досвідом та розумінням. Остання тенденція бере початок у трудах Н. Макіавелі, який підкреслював, що "...мудрі князі повинні мати на увазі не лише теперішні труднощі, але й майбутні та зі всією енергією вживати заходи щодо останніх. Бо, якщо передбачити їх заздалегідь, то неважко буде боротися з ними".
Державну політику найчастіше кваліфікують за територіальною направленістю (зовнішня та внутрішня), або за сферою спрямування (економічна, соціальна, екологічна, національної безпеки тощо).
Суб'єкти політики — це особи, соціуми, а також створені ними установи і організації, які беруть активну, свідому участь у політичному процесі (держава, партії та соціальні групи, окремі особи, які усвідомлюють свої інтереси і здатні захистити їх на державному рівні). Об'єктами політики є всі явища політичного і суспільного життя, на які спрямована діяльність суб'єктів політики.
Як ми вже визначили, митна політика, що є частиною державної політики, повинна розглядатися в контексті зовнішньої та зовнішньоекономічної політики, що відповідає таким зовнішнім функціям держави як захист національних інтересів та суверенітету держави у сфері міжнародних відносин, забезпечення ділового партнерства і співпраці, а також внутрішній економічній функції (формування державного бюджету, захист внутрішнього ринку і т. ін.).
При визначенні точного місця митної політики, або як ще її можна назвати — державної політики з регулювання зовнішньоекономічних відносин у системі функцій держави, необхідно звернути увагу на те, що державні функції не є однорідним явищем і окрім розподілу за різними сферами суспільного життя, мають різне соціальне значення, термін їхньої соціальної актуальності, територіальної та суб'єктної спрямованості.
Головним критерієм зараз вважається класифікація функцій держави за формами діяльності, що заснована на принципі розподілу влад. Відповідно до цього принципу здійснюється класифікація функцій на законодавчі, виконавчі і судові. Подібний поділ реально відображує механізм здійснення державної влади відповідно до суб'єктного складу державних інститутів що її здійснюють. Крім цього, існує класифікація функцій на головні та похідні, внутрішні та зовнішні, постійні та тимчасові.
Поділ на головні та похідні функції здійснюється за повнотою відбиття в їх змісті соціальної сутності та призначення держави. Головні функції відображають соціальну сутність, призначення держави, обумовлюються її головними завданнями на даному історичному етапі, а похідні мають обслуговуючий характер і здійснюються задля виконання головних.
Поділ на внутрішні та зовнішні функції здійснюється за їхньою територіальною спрямованістю. Але необхідно відмітити, що в умовах сьогоднішнього світу, де відбувається активний розвиток міждержавного співробітництва, існують глобальні світові проблеми, що виходять за рамки однієї держави (екологічні, підтримання миру тощо), зростає роль міжнародного права та міжнародних організацій в регулюванні як зовнішнього, так і внутрішнього життя країн, відбувається розмиття меж між зовнішніми та внутрішніми функціями та їх взаємопроникнення.
Поділ на постійні і тимчасові функції, як зрозуміло з назви, відбувається за строком їх дії відносно до часу існування самої держави, як соціального і правового явища. Постійні функції, здійснюються протягом великого, відносно до існування держави, проміжку часу та є властивими на більшості історичних етапів її розвитку. Необхідність виконання державою тимчасових функцій залежать від впливу специфічних факторів розвитку суспільства на певних історичних етапах. Тимчасові функції здійснюються протягом відносно обмеженого проміжку часу, і в залежності від зникнення факторів, що їх обумовили, втрачають суспільне значення.
Іноді, для більш точної класифікації видів державної діяльності важливим є виділення так званих "підфункцій", які існують в рамках кожної з головних функцій держави. У таких підфункціях "...ідуть процеси кількісних та якісних накопичень по реалізації важливих для суспільства завдань та цілей. На відміну від самостійних функцій, що виражають сутність і соціальне призначення держави, підфункції втілюють специфічно особливе в рамках конкретного напрямку діяльності та у впливі на суспільні відносини".
Виконання митних функцій є властивим державі вже дуже довгий проміжок часу. Перші відомості про зовнішньоторговельні зв'язки та митні відносини між єгиптянами та фінікійськими містами знаходимо в історичних пам'ятках шостої династії Стародавнього Єгипту, яка правила на початку III тисячоліття до нашої ери. Тобто, вже перші держави, які тоді існували, здійснювали певні заходи щодо обкладення податками товарів, що були предметом зовнішньої торгівлі. З тих пір подібна діяльність була властива практично всім формам державних утворень — рабовласницьким, феодальним, капіталістичним, соціалістичним, індустріальним та постіндустріальним. На сьогоднішній день проведення власної митної політики та
здійснення державного контролю та регулювання в митній сфері є необхідною ознакою державного суверенітету, але в 90-х роках XX ст. намітилась тенденція делегування частини функцій держави щодо проведення митної політики певним міжнародним та наддержавним утворенням, як-от: митні та економічні союзи (NAFTA, WTO, Митний союз країн СНД) або таке наддержавне утворення як Європейський союз. Але саме це делегування повноважень також є актом здійснення митної політики.
Наявність певного роду державної діяльності передбачає наявність відповідної державної політики як категорії, що відображує зміст цієї діяльності. Таким чином, митну діяльність держави можна було б охарактеризувати як перманентну функцію, але як бачимо, об'єм та спрямування подібної державної діяльності не залишалися постійними протягом різних етапів історичного розвитку держави.
Якщо для перших державних утворень головним завданням при втручанні в сферу зовнішньоекономічних відносин було виконання фіскальної функції митної політики — наповнення державного бюджету (Стародавній Єгипет, Греція, Рим), то приблизно з середини XVII ст. у першу чергу для Англії первинного значення набула саме регулятивна функція. З іншого боку, для так званих закритих суспільств (Японія XVII — XIX ст.ст., колишній СРСР, існуючі режими на Кубі та в Північній Кореї) на перший план виходила охоронна функція митної політики.
Таким чином, підходимо до розуміння місця митної політики серед функцій держави. А саме: здійснення такої політики є перманентним завданням будь-якого державного утворення але соціальне значення подібної діяльності, її об'єми та зміст постійно змінюються та носять тимчасовий характер.
По-перше, митну політику можна розглядати в залежності від її конкретного змісту. При превалюванні фіскальних або регулятивних завдань митної політики вона визначає зміст державної діяльності в рамках її економічної функції. І навпаки, при превалюванні правоохоронних завдань (наприклад за часів
СРСР) проведення та реалізація митної політики є запорукою виконання охоронної функції держави, і відповідно, вона носить внутрішній характер.
По-друге, можна також розглядати митну політику в більш широкому розумінні, до якого окрім правових та економічних засобів впливу на зовнішньоекономічні відносини включаються ще й певні аспекти зовнішньополітичної діяльності держави, її міжнародні зобов'язання, визнаючи головним критерієм відстоювання національних інтересів. У такому випадку здійснення митної політики забезпечує виконання таких функцій як забезпечення ділового партнерства і співпраці, захист державного суверенітету, економічної та соціальної функцій (враховуючи тенденцію взаємопроникнення внутрішніх та зовнішніх функцій) та ряду інших.
Іноді окремо виділяють такі завдання держави, як регулювання зовнішньоекономічних відносин в цілях захисту державою свого економічного суверенітету, безпеки, стимулювання розвитку національної економіки під час реалізації зовнішньоторговельної та іншої діяльності, які майже повністю охоплюються засобами митної політики, а самостійна реалізація останньої є ознакою будь-якої суверенної держави. Результатами проведення державою власної митної політики, наприклад, є: вплив на суспільні відносини у сфері зовнішньоторговельної діяльності, виконання міжнародно-правових зобов'язань держави, надходження в державний бюджет. Вони виступають в ролі відповідних кількісних і якісних накопичень, що необхідні для реалізації більш глобальних економічних, політичних та соціальних завдань.
Використана література: Ківалов, С.В. Митна політика України: Підручник. / С.В. Ківалов, Б.А. Кормич. — Одеса: Юридична література, 2002.
Відповідно до сучасних поглядів, функції держави — це головні соціально значущі напрями її діяльності на конкретно-історичному етапі розвитку суспільства. Вони являють собою "особливий механізм державного впливу на суспільні відносини та процеси, що визначає головні напрями та зміст її діяльності по управлінню суспільством". Функції держави обумовлюються її завданнями, залежать від сутності держави та змінюються в залежності від неї.
Функції держави розвиваються та змінюються одночасно з розвитком самої держави і прямо залежать від зовнішніх та внутрішніх факторів суспільного розвитку та конкретних завдань, що стоять перед суспільством на даному історичному етапі. Кожна з функцій має свій обособлений зміст та реалізується в окремій сфері діяльності держави та суспільства.
Окремі напрями діяльності держави, або коло завдань, що виконує держава, відповідають певним обов'язкам держави. Це можуть бути обов'язки, що прямо встановлюються правовими нормами, які містяться в законодавчих актах, або обов'язки, які бере на себе держава у відповідності до угоди.
Спробуємо окреслити головні функції держави, хоча, звісно, жоден їх перелік ми не можемо вважати виключним, виходячи хоча б з діалектичної природи таких функцій. Зазвичай до них відносять:
"Внутрішні: встановлення та охорона правового порядку, суспільної безпеки, прав власності, інших прав та свобод громадян (подібну функцію, на наш погляд, можна назвати захисною — авт.), економічна, культурна, соціальна, екологічна.
Зовнішні: підтримання миру та мирного співіснування, забезпечення ділового партнерства і співпраці, захисту державного суверенітету від зовнішніх зазіхань".
Які ж обов'язки в митній сфері покладає на Українську державу національне законодавство?
Частина 1 ст. 17 Конституції України встановлює, що : "Захист суверенітету і територіальної цілісності України, забезпечення її економічної та інформаційної безпеки є найважливішими функціями держави, справою всього Українського народу". Це визначення чітко окреслює напрями державної діяльності, що відповідають захисній та економічній функціям держави. При цьому економічна та інформаційна безпека вважаються важливими складовими національної безпеки України,
під якою розуміють стан захищеності життєво важливих інтересів особи, суспільства та держави від реальних та потенційних внутрішніх і зовнішніх загроз у державно-політичній, економічній, соціальний, екологічній та інформаційній сферах.
Стаття 16 Конституції України встановлює обов'язки держави щодо забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків чорнобильської катастрофи, збереження генофонду Українського народу (екологічна функція). Забезпечення екологічної безпеки в частині недопущення ввозу на територію України екологічно небезпечних речовин також є одним із завдань митної політики і забезпечується шляхом проведення митного, санітарного, ветеринарного, фітосанітарного, радіологічного та екологічного контролю, що зокрема передбачено ст. 18 МКУ.
Стаття 18 Конституції України визначає головні завдання Української держави у зовнішньополітичній сфері, встановлюючи, що: "Зовнішньополітична діяльність України спрямована
на забезпечення її національних інтересів і безпеки шляхом підтримання мирного і взаємовигідного співробітництва з членами міжнародного співтовариства за загальновизнаними принципами і нормами міжнародного права."
Аналогічно в інших нормах конституції ми знаходимо закріплення інших головних функцій держави: соціальної, культурної, оборони держави, податкової і т. ін. Крім того, вже дуже довгий час існує дискусія щодо кількості і обсягу функцій, що повинна виконувати держава, або, іншими словами — питання щодо меж втручання держави в життя суспільства. Тут існують два діаметрально протилежні підходи — це ідеї мінімальної та максимальної держав. У варіанті мінімальної держави, держава бере на себе лише дуже обмежене коло завдань, у першу чергу, правоохоронного характеру та захисту суверенітету і незалежності і їй відводиться роль так званого "нічного сторожу". Такий підхід є характерним, у першу чергу, для англосаксонської правової традиції так би мовити у її "чистому" вигляді, і його головною ідеєю є захист особистості від зайвого втручання з боку держави і її органів, головним критерієм є забезпечення політичних прав та права власності, невтручання в особисте життя громадян та економіку.
Іншим варіантом є ідея максимальної держави з великою кількістю функцій та широкою сферою діяльності. У рамках цієї ідеї виникають два протилежні типи держав — це соціальна та тоталітарна (поліцейська) держави. У першому випадку, держава бере на себе вирішення багатьох соціальних завдань: соціальний захист, розвиток та підтримка культури, освіти, науки, охорони здоров'я, і саме для реалізації подібних програм держава активно втручається в економіку у вигляді економічного регулювання, підвищення податків, прийняття заходів щодо забезпечення зайнятості населення, існування державних підприємств і т. ін. З іншого боку, завданням тоталітарної або поліцейської держави є підвищений адміністративний контроль за всіма сферами життя суспільства, але це робиться лише для самозростання та самоцентралізації державної влади, і існування держави в незмінній формі є в даному випадку самоціллю.
Але що цікаво, протягом вже багатьох століть, попри відношення держави до будь-якого з названих типів, всі вони вважали за доцільне тією чи іншою мірою контролювати свої зовнішньоекономічні зносини і не збираються від цього відмовлятися сьогодні. Це стосувалося і англійської парламентської монархії XVII ст., і французької абсолютної монархії того ж періоду, це зараз стосується і Сполучених Штатів, Америки як взірця демократії, і Китаю з соціалістичною економікою і тоталітарним правлінням, і комуністичного режиму на Кубі, і таких країн з перехідною економікою, як Україна і Росія.
При вирішенні завдань, що стоять перед державою, вона вимушена виходити не лише з відповідних функціональних обов'язків, але й враховувати велику кількість об'єктивних факторів як внутрішнього, так і зовнішнього характеру, що впливають як позитивно, так і негативно на її внутрішнє та зовнішнє становище. Повинні також враховуватися наявні економічні, політичні та соціальні ресурси і на основі цього проводитися їхній розподіл між головними напрямами державної діяльності. Необхідний також пошук оптимального співвідношення між обсягом втручання держави в життя суспільства та саморегулятивним потенціалом останнього, інтересами держави та правами і інтересами окремих індивідів.
Отже, сама окрема функція держави, її обов'язок, при вирішенні окремих завдань, що стоять перед державою, не можуть набувати домінуючого значення. Повинен існувати комплексний підхід, що дозволяє враховувати конкретно-історичні умови та фактори, наповнювати функцію певним змістом. Постає необхідність розглядати "в комплексі предмет і зміст діяльності держави та засоби і способи, що її забезпечують".
Подібний підхід означає перехід від використання поняття функція держави до такого поняття, як державна політика, оскільки поняття функції держави розкриває лише одну із складових державної політики.
На відміну від функцій, що визначають лише напрями діяльності держави в цілому та її інститутів, така категорія як державна політика визначає зміст цієї діяльності, способи ЇЇ організації. Саме політика передбачає урахування та пов'язання інтересів держави з інтересами інших держав, соціальних груп та індивідів, та головне — визначення конкретного змісту та форм діяльності держави в тій чи іншій сфері.
Державна політика має дуже давню історію. До цього питання зверталися ще давньогрецькі мислителі, і навіть саме слово політика походить від давньогрецького polis — місто. Починаючи з "Політики" Аристотеля до кінця XIX століття політика традиційно розглядалася саме в аспекті вчень про державу. Згідно з Аристотелем політика виступала як мистецтво управління державою-полісом, певний спосіб реалізації цілей держави.
Але поступово склалося розуміння того, що політика є складним та специфічним суспільним явищем, яке потребує вивчення з позицій загальнотеоретичних та конкретно-практичних. Тобто політика — це діяльність індивідів, мікро- та макрогруп, інститутів щодо досягнення та здійснення державної влади, це система відносин в організації суспільства, що регулюється нормованою ієрархією підпорядкування. Політика охоплює відносини та діяльність як суб'єктів, так і об'єктів.
Серед існуючих сучасних розумінь поняття "політика" можна виділити чотири основних:
• Перше — це розуміння політики як відносин класів, груп, людей, держав, які включають до свого складу погодження, підлеглість, панування, конфлікт, боротьбу. Таке розуміння політики характерне для теорії класової боротьби Маркса, теорії конфліктної природи політики К. Шмідта та Ж. Френда.
• У третьому випадку політика визначається за допомогою її функцій — управління, підтримання порядку, контролю тощо.
• Четверте — телеологічне розуміння (від грецького teleos — ціль), згідно з яким деякі дослідники намагалися визначити політику через її цілі.
Але жодне з вищезазначених визначень не можна було назвати досконалим, тому К. Шмітт спробував вдосконалити їх, виділивши універсальну абстрактну сутність політики та створивши загальну формулу. Так з'явилося трактування політики як організаційної та регулятивно-контрольної сфери суспільства, основної в системі інших сфер та такої, що охоплює відносини та діяльність суб'єктів та об'єктів.
Взагалі, характеризуючи сутність політики, треба зазначити, що вона функціонує в рамках суспільної системи. Сама ж ця система є сукупністю підсистем, одну з яких репрезентує політична система, що існує поруч та взаємодіє з соціальною, економічною, правовою, етичною, культурною, ідеологічною та іншими системами. У цьому складному механізмі політична система відіграє головну роль. Поняттям політична система визначають цілісну, впорядковану сукупність політичних інститутів, політичних ролей, відносин , процесів, принципів, політичних організацій, які є врегульованими групами політичних, соціальних, юридичних, ідеологічних, культурних норм, історичними традиціями та установками політичного режиму.
Для політики є характерними певні якості, як то: універсальність — тобто її всеохоплюючий характер та здатність впливати на будь-які сторони суспільного життя, велика здатність до проникнення та атрибутивність, під якою розуміють здатність поєднуватися з неполітичними відносинами та сферами.
Серед сучасних поглядів на проблему державної політики слід відзначити два первісно протилежні підходи. Це визначення державної політики або як науки, або як мистецтва управління. З одного боку, під час прийняття політичних рішень важливе значення мають врахування історичного досвіду, опрацювання об'єктивної інформації, наукове прогнозування та моделювання суспільних процесів, але з іншого, деякі автори підкреслюють значення природних якостей керівника, яких не можна навчитися. Останнє пояснюють тим, що під час впровадження будь-якого політичного рішення виникають труднощі, які неможливо прогнозувати, спираючись лише на конкретні наукові методи, а можливо прогнозувати, керуючись лише власним досвідом та розумінням. Остання тенденція бере початок у трудах Н. Макіавелі, який підкреслював, що "...мудрі князі повинні мати на увазі не лише теперішні труднощі, але й майбутні та зі всією енергією вживати заходи щодо останніх. Бо, якщо передбачити їх заздалегідь, то неважко буде боротися з ними".
Державну політику найчастіше кваліфікують за територіальною направленістю (зовнішня та внутрішня), або за сферою спрямування (економічна, соціальна, екологічна, національної безпеки тощо).
Суб'єкти політики — це особи, соціуми, а також створені ними установи і організації, які беруть активну, свідому участь у політичному процесі (держава, партії та соціальні групи, окремі особи, які усвідомлюють свої інтереси і здатні захистити їх на державному рівні). Об'єктами політики є всі явища політичного і суспільного життя, на які спрямована діяльність суб'єктів політики.
Як ми вже визначили, митна політика, що є частиною державної політики, повинна розглядатися в контексті зовнішньої та зовнішньоекономічної політики, що відповідає таким зовнішнім функціям держави як захист національних інтересів та суверенітету держави у сфері міжнародних відносин, забезпечення ділового партнерства і співпраці, а також внутрішній економічній функції (формування державного бюджету, захист внутрішнього ринку і т. ін.).
При визначенні точного місця митної політики, або як ще її можна назвати — державної політики з регулювання зовнішньоекономічних відносин у системі функцій держави, необхідно звернути увагу на те, що державні функції не є однорідним явищем і окрім розподілу за різними сферами суспільного життя, мають різне соціальне значення, термін їхньої соціальної актуальності, територіальної та суб'єктної спрямованості.
Головним критерієм зараз вважається класифікація функцій держави за формами діяльності, що заснована на принципі розподілу влад. Відповідно до цього принципу здійснюється класифікація функцій на законодавчі, виконавчі і судові. Подібний поділ реально відображує механізм здійснення державної влади відповідно до суб'єктного складу державних інститутів що її здійснюють. Крім цього, існує класифікація функцій на головні та похідні, внутрішні та зовнішні, постійні та тимчасові.
Поділ на головні та похідні функції здійснюється за повнотою відбиття в їх змісті соціальної сутності та призначення держави. Головні функції відображають соціальну сутність, призначення держави, обумовлюються її головними завданнями на даному історичному етапі, а похідні мають обслуговуючий характер і здійснюються задля виконання головних.
Поділ на внутрішні та зовнішні функції здійснюється за їхньою територіальною спрямованістю. Але необхідно відмітити, що в умовах сьогоднішнього світу, де відбувається активний розвиток міждержавного співробітництва, існують глобальні світові проблеми, що виходять за рамки однієї держави (екологічні, підтримання миру тощо), зростає роль міжнародного права та міжнародних організацій в регулюванні як зовнішнього, так і внутрішнього життя країн, відбувається розмиття меж між зовнішніми та внутрішніми функціями та їх взаємопроникнення.
Поділ на постійні і тимчасові функції, як зрозуміло з назви, відбувається за строком їх дії відносно до часу існування самої держави, як соціального і правового явища. Постійні функції, здійснюються протягом великого, відносно до існування держави, проміжку часу та є властивими на більшості історичних етапів її розвитку. Необхідність виконання державою тимчасових функцій залежать від впливу специфічних факторів розвитку суспільства на певних історичних етапах. Тимчасові функції здійснюються протягом відносно обмеженого проміжку часу, і в залежності від зникнення факторів, що їх обумовили, втрачають суспільне значення.
Іноді, для більш точної класифікації видів державної діяльності важливим є виділення так званих "підфункцій", які існують в рамках кожної з головних функцій держави. У таких підфункціях "...ідуть процеси кількісних та якісних накопичень по реалізації важливих для суспільства завдань та цілей. На відміну від самостійних функцій, що виражають сутність і соціальне призначення держави, підфункції втілюють специфічно особливе в рамках конкретного напрямку діяльності та у впливі на суспільні відносини".
Виконання митних функцій є властивим державі вже дуже довгий проміжок часу. Перші відомості про зовнішньоторговельні зв'язки та митні відносини між єгиптянами та фінікійськими містами знаходимо в історичних пам'ятках шостої династії Стародавнього Єгипту, яка правила на початку III тисячоліття до нашої ери. Тобто, вже перші держави, які тоді існували, здійснювали певні заходи щодо обкладення податками товарів, що були предметом зовнішньої торгівлі. З тих пір подібна діяльність була властива практично всім формам державних утворень — рабовласницьким, феодальним, капіталістичним, соціалістичним, індустріальним та постіндустріальним. На сьогоднішній день проведення власної митної політики та
здійснення державного контролю та регулювання в митній сфері є необхідною ознакою державного суверенітету, але в 90-х роках XX ст. намітилась тенденція делегування частини функцій держави щодо проведення митної політики певним міжнародним та наддержавним утворенням, як-от: митні та економічні союзи (NAFTA, WTO, Митний союз країн СНД) або таке наддержавне утворення як Європейський союз. Але саме це делегування повноважень також є актом здійснення митної політики.
Наявність певного роду державної діяльності передбачає наявність відповідної державної політики як категорії, що відображує зміст цієї діяльності. Таким чином, митну діяльність держави можна було б охарактеризувати як перманентну функцію, але як бачимо, об'єм та спрямування подібної державної діяльності не залишалися постійними протягом різних етапів історичного розвитку держави.
Якщо для перших державних утворень головним завданням при втручанні в сферу зовнішньоекономічних відносин було виконання фіскальної функції митної політики — наповнення державного бюджету (Стародавній Єгипет, Греція, Рим), то приблизно з середини XVII ст. у першу чергу для Англії первинного значення набула саме регулятивна функція. З іншого боку, для так званих закритих суспільств (Японія XVII — XIX ст.ст., колишній СРСР, існуючі режими на Кубі та в Північній Кореї) на перший план виходила охоронна функція митної політики.
По-перше, митну політику можна розглядати в залежності від її конкретного змісту. При превалюванні фіскальних або регулятивних завдань митної політики вона визначає зміст державної діяльності в рамках її економічної функції. І навпаки, при превалюванні правоохоронних завдань (наприклад за часів
СРСР) проведення та реалізація митної політики є запорукою виконання охоронної функції держави, і відповідно, вона носить внутрішній характер.
По-друге, можна також розглядати митну політику в більш широкому розумінні, до якого окрім правових та економічних засобів впливу на зовнішньоекономічні відносини включаються ще й певні аспекти зовнішньополітичної діяльності держави, її міжнародні зобов'язання, визнаючи головним критерієм відстоювання національних інтересів. У такому випадку здійснення митної політики забезпечує виконання таких функцій як забезпечення ділового партнерства і співпраці, захист державного суверенітету, економічної та соціальної функцій (враховуючи тенденцію взаємопроникнення внутрішніх та зовнішніх функцій) та ряду інших.
Іноді окремо виділяють такі завдання держави, як регулювання зовнішньоекономічних відносин в цілях захисту державою свого економічного суверенітету, безпеки, стимулювання розвитку національної економіки під час реалізації зовнішньоторговельної та іншої діяльності, які майже повністю охоплюються засобами митної політики, а самостійна реалізація останньої є ознакою будь-якої суверенної держави. Результатами проведення державою власної митної політики, наприклад, є: вплив на суспільні відносини у сфері зовнішньоторговельної діяльності, виконання міжнародно-правових зобов'язань держави, надходження в державний бюджет. Вони виступають в ролі відповідних кількісних і якісних накопичень, що необхідні для реалізації більш глобальних економічних, політичних та соціальних завдань.
Використана література: Ківалов, С.В. Митна політика України: Підручник. / С.В. Ківалов, Б.А. Кормич. — Одеса: Юридична література, 2002.
