Ківалов С.В. Митна політика України (2002)
Митна політика в системі захисту національних інтересів та національної безпеки
На сьогоднішній день, при розгляді питання щодо змісту поняття національних інтересів та національної безпеки в контексті формування національної митної політики, необхідно згадати такий нормативно-правовий акт як "Концепція (основи державної політики) національної безпеки України", яку було прийнято Постановою Верховної Ради України від 16 січня 1997 року (далі Концепція). Саме в цій Концепції ми можемо знайти формально виражені в правових нормах напрями державної політики щодо забезпечення національної безпеки та національних інтересів, а також конкретний їх зміст, що є актуальним для нашої держави саме на теперішній момент її розвитку.
Розділ І Концепції визначає, що: "Національна безпека України як стан захищеності життєво важливих інтересів особи, суспільства та держави від внутрішніх і зовнішніх загроз є необхідною умовою збереження та примноження духовних і матеріальних цінностей".
Відповідно, головними об'єктами національної безпеки називаються: громадянин — його права і свободи; суспільство — його духовні та матеріальні цінності; держава — її конституційний лад, суверенітет, територіальна цілісність і недоторканність кордонів. Таким чином визначаються не тільки об'єктний склад національної безпеки, але й специфічні, властиві їм життєво важливі інтереси, які, як ми можемо бачити, є різними для кожного з трьох типів об'єктів.
Головним шляхом забезпечення національної безпеки, згідно з Концепцією, є проведення державної політики у відповідності до розроблених доктрин, стратегій, концепцій і програм. Головними напрямами проведення державної політики є політична, економічна, соціальна, воєнна, екологічна, науково-технологічна та інформаційна сфери. Конкретний зміст заходів щодо забезпечення національної безпеки обумовлюється пріоритетністю національних інтересів України та характером і масштабами загроз цим інтересам. Вживані заходи повинні бути своєчасними та адекватними, ґрунтуватися на правових засадах та демократичних принципах (пріоритет прав людини, верховенство права, баланс інтересів особи, суспільства та держави; демократичний цивільний контроль тощо).
Розділ II Концепції присвячено такій категорії як національні інтереси, яку автори Концепції намагаються тлумачити через її зміст. Так, визначається, що національні інтереси України відображають фундаментальні цінності і прагнення Українського народу, його потреби в гідних умовах життєдіяльності, а також цивілізовані шляхи їх створення і способи задоволення.
До пріоритетних національних інтересів віднесено: "створення громадянського суспільства, підвищення ефективності органів державної влади та місцевого самоврядування, розвиток демократичних інститутів для забезпечення прав і свобод людини;
досягнення національної злагоди, політичної і соціальної стабільності, гарантування прав української нації та національних меншин України;
забезпечення державного суверенітету, територіальної цілісності та недоторканності кордонів;
створення самодостатньої соціально орієнтованої ринкової економіки;
забезпечення екологічно та технологічно безпечних умов життєдіяльності суспільства;
збереження та підвищення науково-технологічного потенціалу;
зміцнення генофонду Українського народу, його фізичного і морального здоров'я та інтелектуального потенціалу;
розвиток української нації, історичної свідомості та національної гідності українців; розвиток етнічної, культурної, мовної та релігійної самобутності громадян усіх національностей, що складають Український народ;
налагодження рівноправних та взаємовигідних відносин з усіма державами, інтегрування в європейську та світову спільноту".
Ці базові національні інтереси повинні враховуватися при розробці державної політики України, різного роду державних програм, бути головним критерієм в діяльності всіх органів державної влади та місцевого самоврядування, поважатися політичними партіями, рухами, окремими громадянами.
У розділі III Концепції — "Загрози національній безпеці України" наведені основні можливі загрози національній безпеці України в найбільш важливих сферах життєдіяльності. У переліку подібних загроз необхідно виділити зокрема такі, як: у політичній сфері — відсутність ефективних механізмів боротьби зі злочинністю і тероризмом; в економічній сфері — неефективність системи державного регулювання економічних відносин, неконтрольований відплив за межі України інтелектуальних, матеріальних та фінансових ресурсів, економічна ізоляція України від світової економічної системи, діяльність тіньових структур; в екологічній сфері — неконтрольоване ввезення в Україну екологічно небезпечних технологій, речовин і матеріалів; у науково-технологічній сфері — відплив наукового та інтелектуального потенціалу за межі України; в інформаційній сфері — інформаційна експансія з боку інших держав та витік інформації, яка становить державну та іншу, передбачену законом, таємницю, а також конфіденційної інформації, що є власністю держави.
Неважко помітити, що всі вищезгадані основні можливі загрози національній безпеці України в більшій або меншій мірі пов'язані з переміщенням через митний кордон України товарів, предметів інтелектуальної власності, носіїв інформації, екологічно небезпечних речовин, валюти та валютних цінностей, з міжнародною злочинністю та тероризмом, з проблемою регулювання та контролю зовнішньоекономічних відносин і звідси є об'єктами митної політики та підлягають вирішенню її засобами. Певні групи суспільних відносин, що виникають при цьому, знаходяться в сфері регулювання митного законодавства.
І дійсно, звернемося до розділу IV Концепції — "Основні напрями державної політики національної безпеки України". (Як ми вже встановили митна політика України є частиною державної політики України. Таким чином, все, що стосується державної політики, відповідно є дійсним і для всіх її частин). У цьому розділі закріплено, що державна політика національної безпеки визначається, виходячи з пріоритетності національних інтересів та загроз національній безпеці України і здійснюється шляхом реалізації відповідних доктрин, стратегій, концепцій і програм у різних сферах національної безпеки відповідно до чинного законодавства.
Із наведеного далі переліку основних напрямів державної політики національної безпеки України нас в першу чергу цікавлять ті, які можна віднести до сфери митної політики, або такі, що підлягають регулюванню засобами митної політики. У політичній сфері, враховуючи правоохоронні функції митної системи, до таких напрямів можна віднести: запобігання та боротьбу з порушеннями законності і правопорядку, створення необхідних умов для ефективної боротьби з корупцією та злочинністю, особливо з її організованими формами. В економічній сфері такими напрямами є: контроль за експортно-імпортною діяльністю, спрямований на підтримку важливих для України пріоритетів та захист вітчизняного виробника, боротьба з протиправною економічною діяльністю, протидія неконтрольованому відпливу національних матеріальних, фінансових, інтелектуальних, інформаційних та інших ресурсів. Всі перелічені завдання вирішуються в першу чергу засобами митного контролю, тарифного та нетарифного митного регулювання. У соціальній сфері необхідно назвати захист прав споживачів, який здійснюється за допомогою сертифікації та медико-санітарного контролю товарів, що ввозяться на митну територію України. Серед основних напрямів державної політики національної безпеки в екологічній сфері в Концепції згадується недопущення неконтрольованого ввезення в Україну екологічно небезпечних технологій, речовин та матеріалів, що зокрема досягається засобами екологічного митного контролю. В науково-технологічній сфері можливе застосування засобів митної політики для боротьби з неконтрольованим відпливом наукових та технологічних досягнень за кордон. Крім того, певні заходи в рамках митної політики можливо вжити і в цілях забезпечення захисту інформаційного простору України, обмеження інформаційної експансії (наприклад, контроль за ввезенням на територію України друкованої продукції та відео- та аудіоматеріалів, що порушують вимоги чинного законодавства).
Згідно з Концепцією, для формування збалансованої державної політики (частиною якої є державна політика в сфері зовнішньоекономічних відносин, які є об'єктом регулювання за допомогою комплексу митно-правових та адміністративно-правових норм) та ефективного проведення комплексу узгоджених заходів щодо захисту національних інтересів створюється система забезпечення національної безпеки України. Ця система визначається як організована державою сукупність суб'єктів: державних органів, громадських організацій, посадових осіб та окремих громадян, об'єднаних цілями та завданнями щодо захисту національних інтересів, що здійснюють узгоджену діяльність у межах законодавства України.
До основних функцій такої системи зокрема належать створення і підтримка сил та засобів забезпечення національної безпеки, що включає в себе: створення правових засад для побудови, розвитку та функціонування системи, формування організаційної структури системи та державних органів, які входять до її складу, розподіл їх функцій, матеріально-технічне забезпечення цих органів. Наступною функцією є управління діяльністю системи, що включає в себе вироблення стратегії та планування конкретних заходів щодо виконання завдань системи, організацію та безпосереднє керівництво системою та її структурними елементами, оцінку результативності дій та їх наслідків. Далі іде здійснення планової та оперативної діяльності, що включає в себе визначення національних інтересів та їх пріоритетів, прогнозування, виявлення та оцінку можливих загроз та дестабілізуючих факторів, визначення причин їх виникнення та наслідків прояву, а також запобігання та усунення їхнього впливу. І, нарешті, ще однією з функцій цієї системи є участь у міжнародних системах безпеки.
Необхідно відмітити, що автори Концепції значну роль у розбудові і діяльності системи забезпечення національної безпеки України, виконанні всіх цих функцій відводять адміністративно-правовим механізмам та органам державної виконавчої влади. Це випливає з самої сутності системи органів, яка потребує чіткої організації, дієвих механізмів керування, передбачає наявність відносин підлеглості і координації.
Якщо розглядати встановлені в розділі V Концепції повноваження основних суб'єктів системи забезпечення національної безпеки в контексті формування та проведення митної політики, то тут можна передусім назвати Український народ (громадян України), як носія суверенітету та єдине джерело влади в Україні (ст. 5 Конституції). Громадяни України висловлюють і реалізують своє бачення національних інтересів, захищають власні права та інтереси, а також власну безпеку всіма законними способами і засобами. Далі, ця система включає Верховну Раду України, на яку покладається визначення основ митної політики та забезпечення її законодавчої бази; Президента України та Кабінет Міністрів України як органи, що здійснюють управління впровадженням митної політики; митні органи як безпосередній суб'єкт виконання митної політики та інші правоохоронні органи (прокуратуру, МВС, СБУ), суди як суб'єкти, що забезпечують дотримання законності в митній сфері. Детальніше система органів, до функцій яких належить формування і проведення митної політики, буде розглянута в наступних розділах.
Таким чином, митна політика є різновидом державної політики, а її головним функціональним завданням є забезпечення захисту національних інтересів та національної безпеки України в політичній, економічній, соціальній, екологічній та інших сферах. Митна політика базується на певних концептуальних засадах (базових національних інтересах та відповідних аспектах державної політики національної безпеки) і здійснюється шляхом реалізації відповідних доктрин, стратегій, концепцій і програм у різних сферах державної діяльності як внутрішніх, так і зовнішніх, відповідно до чинного законодавства та міжнародно-правових актів та звичаїв. В основному, засоби реалізації митної політики є задіяними при переміщенні фізичними та юридичними особами товарів та транспортних засобів через митний кордон України.
Митна політика підпадає під вплив тих самих соціальних та політичних законів, що і державна політика взагалі. На конкретний зміст митної політики держави впливають певні об'єктивні фактори, серед яких слід визначити економічні: це і загальний стан економіки країни, і особливості її економічної системи, особливості розвитку окремих галузей економіки, існуючі зовнішні економічні зв'язки, та взагалі стан світових економічних відносин. Далі ідуть ідеологічні та політичні фактори, наприклад: програми уряду щодо захисту внутрішнього ринку та окремих його сфер, екологічної безпеки країни, охорони моралі та духовності. І, нарешті, дуже велику роль відіграють такі міжнародні фактори, як: членство держави у різноманітних міжнародних організаціях, наявність двосторонніх та багатосторонніх міжнародних угод, участь держави у митних та економічних союзах, підтримка певних міжнародно-правових та економічних санкцій, політика уряду щодо надання преференцій окремим державам тощо.
Використана література: Ківалов, С.В. Митна політика України: Підручник. / С.В. Ківалов, Б.А. Кормич. — Одеса: Юридична література, 2002.
Розділ І Концепції визначає, що: "Національна безпека України як стан захищеності життєво важливих інтересів особи, суспільства та держави від внутрішніх і зовнішніх загроз є необхідною умовою збереження та примноження духовних і матеріальних цінностей".
Відповідно, головними об'єктами національної безпеки називаються: громадянин — його права і свободи; суспільство — його духовні та матеріальні цінності; держава — її конституційний лад, суверенітет, територіальна цілісність і недоторканність кордонів. Таким чином визначаються не тільки об'єктний склад національної безпеки, але й специфічні, властиві їм життєво важливі інтереси, які, як ми можемо бачити, є різними для кожного з трьох типів об'єктів.
Головним шляхом забезпечення національної безпеки, згідно з Концепцією, є проведення державної політики у відповідності до розроблених доктрин, стратегій, концепцій і програм. Головними напрямами проведення державної політики є політична, економічна, соціальна, воєнна, екологічна, науково-технологічна та інформаційна сфери. Конкретний зміст заходів щодо забезпечення національної безпеки обумовлюється пріоритетністю національних інтересів України та характером і масштабами загроз цим інтересам. Вживані заходи повинні бути своєчасними та адекватними, ґрунтуватися на правових засадах та демократичних принципах (пріоритет прав людини, верховенство права, баланс інтересів особи, суспільства та держави; демократичний цивільний контроль тощо).
Розділ II Концепції присвячено такій категорії як національні інтереси, яку автори Концепції намагаються тлумачити через її зміст. Так, визначається, що національні інтереси України відображають фундаментальні цінності і прагнення Українського народу, його потреби в гідних умовах життєдіяльності, а також цивілізовані шляхи їх створення і способи задоволення.
До пріоритетних національних інтересів віднесено: "створення громадянського суспільства, підвищення ефективності органів державної влади та місцевого самоврядування, розвиток демократичних інститутів для забезпечення прав і свобод людини;
досягнення національної злагоди, політичної і соціальної стабільності, гарантування прав української нації та національних меншин України;
забезпечення державного суверенітету, територіальної цілісності та недоторканності кордонів;
створення самодостатньої соціально орієнтованої ринкової економіки;
забезпечення екологічно та технологічно безпечних умов життєдіяльності суспільства;
зміцнення генофонду Українського народу, його фізичного і морального здоров'я та інтелектуального потенціалу;
розвиток української нації, історичної свідомості та національної гідності українців; розвиток етнічної, культурної, мовної та релігійної самобутності громадян усіх національностей, що складають Український народ;
налагодження рівноправних та взаємовигідних відносин з усіма державами, інтегрування в європейську та світову спільноту".
Ці базові національні інтереси повинні враховуватися при розробці державної політики України, різного роду державних програм, бути головним критерієм в діяльності всіх органів державної влади та місцевого самоврядування, поважатися політичними партіями, рухами, окремими громадянами.
У розділі III Концепції — "Загрози національній безпеці України" наведені основні можливі загрози національній безпеці України в найбільш важливих сферах життєдіяльності. У переліку подібних загроз необхідно виділити зокрема такі, як: у політичній сфері — відсутність ефективних механізмів боротьби зі злочинністю і тероризмом; в економічній сфері — неефективність системи державного регулювання економічних відносин, неконтрольований відплив за межі України інтелектуальних, матеріальних та фінансових ресурсів, економічна ізоляція України від світової економічної системи, діяльність тіньових структур; в екологічній сфері — неконтрольоване ввезення в Україну екологічно небезпечних технологій, речовин і матеріалів; у науково-технологічній сфері — відплив наукового та інтелектуального потенціалу за межі України; в інформаційній сфері — інформаційна експансія з боку інших держав та витік інформації, яка становить державну та іншу, передбачену законом, таємницю, а також конфіденційної інформації, що є власністю держави.
Неважко помітити, що всі вищезгадані основні можливі загрози національній безпеці України в більшій або меншій мірі пов'язані з переміщенням через митний кордон України товарів, предметів інтелектуальної власності, носіїв інформації, екологічно небезпечних речовин, валюти та валютних цінностей, з міжнародною злочинністю та тероризмом, з проблемою регулювання та контролю зовнішньоекономічних відносин і звідси є об'єктами митної політики та підлягають вирішенню її засобами. Певні групи суспільних відносин, що виникають при цьому, знаходяться в сфері регулювання митного законодавства.
І дійсно, звернемося до розділу IV Концепції — "Основні напрями державної політики національної безпеки України". (Як ми вже встановили митна політика України є частиною державної політики України. Таким чином, все, що стосується державної політики, відповідно є дійсним і для всіх її частин). У цьому розділі закріплено, що державна політика національної безпеки визначається, виходячи з пріоритетності національних інтересів та загроз національній безпеці України і здійснюється шляхом реалізації відповідних доктрин, стратегій, концепцій і програм у різних сферах національної безпеки відповідно до чинного законодавства.
Із наведеного далі переліку основних напрямів державної політики національної безпеки України нас в першу чергу цікавлять ті, які можна віднести до сфери митної політики, або такі, що підлягають регулюванню засобами митної політики. У політичній сфері, враховуючи правоохоронні функції митної системи, до таких напрямів можна віднести: запобігання та боротьбу з порушеннями законності і правопорядку, створення необхідних умов для ефективної боротьби з корупцією та злочинністю, особливо з її організованими формами. В економічній сфері такими напрямами є: контроль за експортно-імпортною діяльністю, спрямований на підтримку важливих для України пріоритетів та захист вітчизняного виробника, боротьба з протиправною економічною діяльністю, протидія неконтрольованому відпливу національних матеріальних, фінансових, інтелектуальних, інформаційних та інших ресурсів. Всі перелічені завдання вирішуються в першу чергу засобами митного контролю, тарифного та нетарифного митного регулювання. У соціальній сфері необхідно назвати захист прав споживачів, який здійснюється за допомогою сертифікації та медико-санітарного контролю товарів, що ввозяться на митну територію України. Серед основних напрямів державної політики національної безпеки в екологічній сфері в Концепції згадується недопущення неконтрольованого ввезення в Україну екологічно небезпечних технологій, речовин та матеріалів, що зокрема досягається засобами екологічного митного контролю. В науково-технологічній сфері можливе застосування засобів митної політики для боротьби з неконтрольованим відпливом наукових та технологічних досягнень за кордон. Крім того, певні заходи в рамках митної політики можливо вжити і в цілях забезпечення захисту інформаційного простору України, обмеження інформаційної експансії (наприклад, контроль за ввезенням на територію України друкованої продукції та відео- та аудіоматеріалів, що порушують вимоги чинного законодавства).
Згідно з Концепцією, для формування збалансованої державної політики (частиною якої є державна політика в сфері зовнішньоекономічних відносин, які є об'єктом регулювання за допомогою комплексу митно-правових та адміністративно-правових норм) та ефективного проведення комплексу узгоджених заходів щодо захисту національних інтересів створюється система забезпечення національної безпеки України. Ця система визначається як організована державою сукупність суб'єктів: державних органів, громадських організацій, посадових осіб та окремих громадян, об'єднаних цілями та завданнями щодо захисту національних інтересів, що здійснюють узгоджену діяльність у межах законодавства України.
До основних функцій такої системи зокрема належать створення і підтримка сил та засобів забезпечення національної безпеки, що включає в себе: створення правових засад для побудови, розвитку та функціонування системи, формування організаційної структури системи та державних органів, які входять до її складу, розподіл їх функцій, матеріально-технічне забезпечення цих органів. Наступною функцією є управління діяльністю системи, що включає в себе вироблення стратегії та планування конкретних заходів щодо виконання завдань системи, організацію та безпосереднє керівництво системою та її структурними елементами, оцінку результативності дій та їх наслідків. Далі іде здійснення планової та оперативної діяльності, що включає в себе визначення національних інтересів та їх пріоритетів, прогнозування, виявлення та оцінку можливих загроз та дестабілізуючих факторів, визначення причин їх виникнення та наслідків прояву, а також запобігання та усунення їхнього впливу. І, нарешті, ще однією з функцій цієї системи є участь у міжнародних системах безпеки.
Необхідно відмітити, що автори Концепції значну роль у розбудові і діяльності системи забезпечення національної безпеки України, виконанні всіх цих функцій відводять адміністративно-правовим механізмам та органам державної виконавчої влади. Це випливає з самої сутності системи органів, яка потребує чіткої організації, дієвих механізмів керування, передбачає наявність відносин підлеглості і координації.
Якщо розглядати встановлені в розділі V Концепції повноваження основних суб'єктів системи забезпечення національної безпеки в контексті формування та проведення митної політики, то тут можна передусім назвати Український народ (громадян України), як носія суверенітету та єдине джерело влади в Україні (ст. 5 Конституції). Громадяни України висловлюють і реалізують своє бачення національних інтересів, захищають власні права та інтереси, а також власну безпеку всіма законними способами і засобами. Далі, ця система включає Верховну Раду України, на яку покладається визначення основ митної політики та забезпечення її законодавчої бази; Президента України та Кабінет Міністрів України як органи, що здійснюють управління впровадженням митної політики; митні органи як безпосередній суб'єкт виконання митної політики та інші правоохоронні органи (прокуратуру, МВС, СБУ), суди як суб'єкти, що забезпечують дотримання законності в митній сфері. Детальніше система органів, до функцій яких належить формування і проведення митної політики, буде розглянута в наступних розділах.
Таким чином, митна політика є різновидом державної політики, а її головним функціональним завданням є забезпечення захисту національних інтересів та національної безпеки України в політичній, економічній, соціальній, екологічній та інших сферах. Митна політика базується на певних концептуальних засадах (базових національних інтересах та відповідних аспектах державної політики національної безпеки) і здійснюється шляхом реалізації відповідних доктрин, стратегій, концепцій і програм у різних сферах державної діяльності як внутрішніх, так і зовнішніх, відповідно до чинного законодавства та міжнародно-правових актів та звичаїв. В основному, засоби реалізації митної політики є задіяними при переміщенні фізичними та юридичними особами товарів та транспортних засобів через митний кордон України.
Митна політика підпадає під вплив тих самих соціальних та політичних законів, що і державна політика взагалі. На конкретний зміст митної політики держави впливають певні об'єктивні фактори, серед яких слід визначити економічні: це і загальний стан економіки країни, і особливості її економічної системи, особливості розвитку окремих галузей економіки, існуючі зовнішні економічні зв'язки, та взагалі стан світових економічних відносин. Далі ідуть ідеологічні та політичні фактори, наприклад: програми уряду щодо захисту внутрішнього ринку та окремих його сфер, екологічної безпеки країни, охорони моралі та духовності. І, нарешті, дуже велику роль відіграють такі міжнародні фактори, як: членство держави у різноманітних міжнародних організаціях, наявність двосторонніх та багатосторонніх міжнародних угод, участь держави у митних та економічних союзах, підтримка певних міжнародно-правових та економічних санкцій, політика уряду щодо надання преференцій окремим державам тощо.
