Ківалов С.В. Митна політика України (2002)
Форми проведення митної політики
Розглядаючи питання проведення митної політики, відразу ж слід зазначити, що в чинному українському законодавстві, як і в сучасній науковій літературі, існують деякі розбіжності у визначенні митної справи та інших засобів реалізації митної політики.
Звернемося до нашого законодавства. У ст. 1 Закону України "Про зовнішньоекономічну діяльність" взагалі згадується лише питання митного регулювання, до того ж останнє визначається як "регулювання питань, пов'язаних із встановленням мита та митних зборів, процедурами митного контролю, організацією діяльності органів митного контролю", хоча при такому підході коректніше було б говорити про нормативно-правове регулювання митної справи, оскільки регулювання суспільних відносин та встановлення певних прав та обов'язків суб'єктів здійснюється саме правовими нормами. Згаданий в цьому Законі термін "митне регулювання" слід відносити до визначення регулятивної функції митної політики, безпосереднім об'єктом регулювання якої є зовнішньоекономічні відносини, але природно, що це регулювання здійснюється за допомогою правових норм, що їх встановлюють відповідні державні органи, і слід розуміти, що сама по собі ані митна справа, ані, як сказано в Законі, "митне регулювання" створювати подібні регулятивні норми не можуть.
Стаття 1 МКУ визначає митну справу як порядок переміщення через митний кордон України товарів та інших предметів, митне регулювання, пов'язане з встановленням мита та митних зборів, процедури митного контролю та інші засоби проведення в життя митної політики. У такому визначенні, що є дуже важливим, митна справа розглядається як засіб проведення в життя митної політики. Розглядаючи це визначення митної справи, слід відзначити, що в цьому випадку митна справа характеризується в основному через перелік певних процедур, якими супроводжується переміщення товарів та транспортних засобів через митний кордон України. Згадування інших засобів проведення митної політики вказує, що наведений перелік не є вичерпним. До нього безумовно слід додати організаційно-правові питання функціонування митних органів, на які згідно з ч. 1 ст. 9. МКУ покладено безпосереднє здійснення митної справи. Якщо ми спробуємо визначити механізм виконання державою своїх функцій у рамках митної політики згідно з подібним визначенням, то ми можемо виділити триступеневу структуру: митна політика, митна справа як головний засіб реалізації митної політики та конкретні засоби проведення в життя митної політики, які існують у рамках специфічного державного інституту — митної справи. Але не тільки.
Стаття 1 Закону України "Про митну справу в Україні" встановлює, що митна справа в Україні включає в себе встановлення порядку та організацію переміщення через митний кордон України товарів і предметів, обкладення митом, оформлення, здійснення контролю та інших заходів щодо реалізації митної політики України. Крім того зазначається, що при здійсненні митної справи Україна дотримує визнаних у міжнародних відносинах систем класифікації та кодування товарів, єдиної форми декларування експорту та імпорту товарів, митної інформації, інших загальноприйнятих міжнародною практикою норм та стандартів. Україна бере участь у міжнародному співробітництві з питань митної справи.
Виходячи з цього, можемо стверджувати, що існує дві головні форми реалізації митної політики держави і основою їх класифікації ми можемо назвати територіальну спрямованість засобів, що входять до їх складу. По-перше, митна політика формалізується в такому державному інституті як митна справа. Митна справа має внутрішню спрямованість, яка обумовлюється тим, що засоби митного регулювання, контролю, встановлений порядок переміщення товарів через митний кордон існують у рамках функціонування державного управління і звідси безпосередньо пов'язані з територіальною юрисдикцією держави і можуть застосовуватися лише щодо суспільних відносин, які виникли в зв'язку з перетином товарами митного кордону України.
У зовнішній сфері формою реалізації митної політики є діяльність держави в сфері міжнародно-правових відносин. Виходячи з загальносвітових тенденцій цей засіб набуває все більшого значення. Як справедливо зазначає А. Н. Козирін, у зв'язку з інтернаціоналізацією господарчої діяльності часто відбувається поступка державою частки свого митного суверенітету на користь інших суб'єктів міжнародного права. У результаті цього (і це є специфічним для митної діяльності) держава може делегувати частину своїх повноважень іншим державам (митні анклави та ексклави), міждержавним та наддержавним утворенням (наприклад ЄС, митні союзи), відповідним міжнародним організаціям (наприклад, COT). Значну роль у регулюванні митної сфери відіграють міжнародно-правові акти та організації митного співробітництва.
Взагалі, поняття форми є філософською категорією і може використовуватися в декількох значеннях. У діалектичному матеріалізмі категорія форми невід'ємно пов'язана з категорією змісту. Ці дві філософські категорії відображують взаємозв'язок двох сторін природної та соціальної реальності: певним образом впорядкованої сукупності елементів і процесів, що утворюють предмет або явище, тобто змісту і способу існування та вираження цього замісту, його різноманітних модифікацій, тобто форми. Поняття форми вживається також у значенні внутрішньої організації структури, і в цьому значенні проблематика форми отримує подальший розвиток у категорії структури.
Як вже було зазначено, для визначення поняття політики та проблеми її реалізації має велике значення усвідомлення взаємного зв'язку між її конкретним змістом та її формою, які взаємообумовлюють один одного. У процесі суспільного розвитку відбувається процес взаємодії форми та змісту політики, який реалізується як у впливі різних компонентів змісту, в тому числі і структури на форму, так і у впливі структурних компонентів форми на зміст політики. Але слід зазначити, що подібна взаємодія має певну ієрархічну структуру, в якій зміст займає привілейоване становище відносно форми. У відносинах змісту та форми зміст є основною, а форма — похідною від змісту, в ідеальному варіанті зміст визначає форму, необхідну для своєї актуалізації. Але форма має певну самостійність відносно змісту і може тією чи іншою мірою впливати як на сам зміст політики, так і на процес реалізації цього змісту. Цей вплив може носити як позитивний, так і негативний характер. Негативний характер взаємодії змісту та форми найчастіше виражається в їхньому конфлікті, конфлікті їх окремих компонентів, що обумовлюється їхньою невідповідністю.
Конфлікти змісту та форми політики можуть носити функціональний, юридичний або моральний характер. Функціональний характер виражається у невідповідності змісту політики конкретним формам та засобам її реалізації, недосконалості відповідних суспільних або державних інститутів, на які покладено проведення цієї політики. Конкретним прикладом подібного конфлікту може бути необхідність проведення адміністративної реформи в Україні в силу недосконалості існуючої системи і її невідповідності тим завданням, що стоять у цій сфері перед нашою державою.
Конфлікт юридичного характеру обумовлюється недосконалістю нормативно-правового регулювання суспільних відносин, що є об'єктом політики, наявністю колізій правових норм та прогалин у законодавстві, невідповідності правових норм сучасному стану суспільних відносин. Як приклад ми можемо навести необхідність прийняття нового Митного Кодексу зважаючи на те, що діючий не відповідає сучасним вимогам і має певні прогалини у регулюванні суспільних відносин у митній сфері.
Конфлікт морального характеру обумовлюється різним ставленням суб'єктів та об'єктів політики до конкретних засобів її втілення. Це проблема так званих "непопулярних засобів", до яких найчастіше вимушені вдаватися правителі в період певних економічних або політичних труднощів і які (засоби) можуть бути неадекватно або негативно сприйняті суспільством. Уникнення та розв'язання подібних конфліктів форми та змісту є однією з умов ефективності політики, а вміння суб'єктів політики знаходити виходи з подібних ситуацій є частиною так званого "мистецтва" або "науки" управління.
Ведучи розмову про реалізацію політики, необхідно зазначити, що в силу свого функціонального характеру політика в якості особливої форми існування виступає як певного роду діяльність. У сучасній науці прийнято виділяти дві форми існування політики: теоретичну (ідеальну) та практичну (матеріальну).
У теоретичній формі свого існування, яка відповідає філософській категорії ідеального, політика пов'язана з людською свідомістю як носієм цієї ідеальної форми політики і виражається у формі розумової діяльності. Теоретична політична
діяльність включає формування політичної свідомості, менталітету, певних політичних установок, концепцій, програм тощо. Головними функціями в даному випадку є пізнавальна, прогностична і ціннісно-орієнтовна.
Практична (матеріальна) форма політики в сутності може бути охарактеризована як матеріалізація ідеальної форми, її зовнішній прояв у матеріальному світі, вона є тим, за допомогою чого зміст політики може бути донесений до конкретних її об'єктів. Матеріальну форму політики складає політична практика, організаційно-контрольна діяльність, управління та регулювання. Головними функціями цієї форми політичної діяльності є вироблення і реалізація внутрішньої і зовнішньої політики держави. На рівні державної політики це виражається в діяльності всієї системи інститутів публічної влади і конкретних продуктах цієї діяльності (наприклад, ухвалення конкретних політичних рішень, вибори, міжнародні переговори тощо).
Обидві форми існування політики об'єктивізуються в процесі реалізації конкретних політичних рішень і вже в такій формі сприймаються суспільством. "Матеріалізація політики, приведення її в дію в предметній формі досягається шляхом створення відповідних інструментів або засобів: політичних інститутів (виборності, призначень, представництва...), інститутів (органів, установ) влади — уряду, його апаратів та ін.; в документах, політичних текстах програм, статутів, доповідей, промов, розпоряджень, інструкцій, наказів, декретів; у видовищній, аудіовізуальній формі — пропаганді, лозунгах, засобах масової інформації, ... в наукових дослідженнях".
Виходячи з вже визначеного нами місця митної політики як конкретного змісту окремої похідної функції забезпечення національних інтересів та національної безпеки митними засобами в сфері зовнішньоекономічних відносин, ми можемо стверджувати, що реалізація цієї політики об'єктивізується в конкретних діях суб'єктів публічної влади. Митна політика, будучи складовою державної політики, реалізується в процесі діяльності всього комплексу інститутів публічної влади конкретної держави. Цей комплекс включає органи всіх гілок державної влади — законодавчої, виконавчої, судової, а також органи місцевого самоврядування, в рамках діяльності яких також вирішується певна група питань.
Діяльність державних органів щодо реалізації державної політики відбувається в особливих формах і за допомогою специфічних методів. "Форми реалізації функцій держави показують, як її оформлено. Методи ж здійснення функцій держави представляють собою способи та засоби, що використовуються при функціонуванні держави".
Серед основних засобів проведення митної політики виділяють: правові норми, митну службу та митну діяльність. Формами останньої є митне оформлення, митний контроль, стягнення митних платежів, статистика, боротьба з порушеннями митного законодавства, співробітництво з митними та іншими органами іноземних держав та деякі інші2.
Взагалі в науковій літературі прийнята класифікація на правові та не правові форми реалізації функцій держави. Останню форму іноді ще називають організаційною, вважаючи що така назва краще відображає її сутність. Виходячи з такої класифікації, серед правових форм звичайно називають законодавчу (правотворчу), управлінську (виконавчу), судову, правоохоронну та контрольно-ревізійну. Правові форми пов'язані з виданням юридичних актів, організаційні реалізуються в межах вже прийнятих актів і представляють собою фактичні дії, що сприяють реалізації прийнятих юридичних актів. До організаційних форм
можна віднести створення конкретних державних органів, їх структурних підрозділів, матеріальне забезпечення їх роботи, підбір відповідних кадрів спеціалістів, технічного обслуговуючого персоналу, діловодства.
Правові форми державної діяльності щодо проведення митної політики, найзначніший обсяг якої здійснюється в державно-управлінській сфері, на яку покладено забезпечення здійснення митної політики у відповідності до законів України (ч. 2 ст. 9 МКУ), безпосередньо пов'язані з існуючим у державі механізмом правового регулювання. Зміст таких форм державної діяльності складають юридично значущі дії, які здійснюються у відповідності до встановленої правовими нормами процедури. Найбільш слушною для таких форм, на наш погляд, виглядає класифікація на правовстановлюючі, правозастосовчі, правоохоронні та договірні форми.
Характерною особливістю механізму формування і проведення митної політики є те, що органи виконавчої влади мають компетенцію здійснювати всі вищеназвані форми реалізації покладених на них державних функцій (докладніше див. п. 2.2. "Інституціональний механізм формування і реалізації державної митної політики").
Отже, на сьогоднішній день важливого значення в державному управлінні набуває така нова форма діяльності органів виконавчої влади як адміністративний договір. "З кожним роком розширюється договірна практика суб'єктів виконавчої влади. Якщо в минулому вони в основному були стороною у трудових відносинах (колективних, трудових угодах), то зараз вони заключають багато адміністративних договорів (угоди між різними суб'єктами управління, контракти про службу...). І хоча при вступі до цивільно-правові угоди вони виступають в іншій якості, діють як юридичні особи, їх участь у цивільно-правових угодах можна розглядати як допоміжну діяльність, що сприяє виконанню їх основної — управлінської — функції. Велика роль виконавчої влади у підготовці, а часто і в укладанні державно-правових договорів між суб'єктами держави, міждержавних та інших міжнародних договорів".
До неправих або як ще їх прийнято називати — організаційних форм державної діяльності ми можемо віднести організаційні дії та проведення матеріально-технічних операцій. Форми цієї групи, як і правові, "пов'язані з компетенцією органу, державно-владним повноваженням його представників, проте це повноваження виявляє себе не як пряме юридичне веління, а опосередковано через позаюридичні засоби, і лише їхні передумови та результати можуть бути юридично зафіксовані".
У рамках діяльності органів державної влади щодо реалізації державної митної політики, як вже згадувалося, ми можемо виділити два головні напрями цієї діяльності: внутрішній, який значною мірою уособлюється в митній справі, та зовнішній, який включає комплекс заходів міжнародно-правового характеру. Розглядаючи структуру митної справи України на основі правових норм, існуючих у національному законодавстві, ми можемо виділити головні форми реалізації митної політики, а саме: правотворча діяльність (суб'єктами якої є Верховна Рада, Президент України, Кабінет Міністрів, Державна митна служба та ряд інших органів виконавчої влади), застосування правових норм митними та іншими уповноваженими органами, організація системи митних органів та їх матеріально-технічне забезпечення. Серед заходів міжнародно-правового характеру слід виділити діяльність органів виконавчої влади щодо підготовки та укладання дво- і багатосторонніх міжнародних угод, міжнародне співробітництво митних органів та деякі інші.
До специфічних особливостей правотворчої діяльності в цій сфері слід віднести велику кількість суб'єктів право- та нормотврочої діяльності, що веде до появи спільних нормативних актів Державної митної служби, Національного Банку, Міністерства фінансів, Державної податкової служби, міністерства зовнішньоекономічних зв'язків і торгівлі тощо. У різних комбінаціях, в залежності від характеру відносин, що підлягають регулюванню. У межах виконавчо-розпорядчої діяльності органів виконавчої влади нормотворчий процес формалізується в юридичних актах управління, які уособлюють собою юридичну форму вираження державної волі.
У рамках застосування правових норм ми можемо виділити митну діяльність (митне оформлення, митний контроль, стягнення митних платежів, ведення митної статистики, боротьба з порушеннями митного законодавства), а також дії уповноважених органів щодо ліцензування, квотування, обліку зовнішньоекономічної діяльності. У процесі застосування правових норм компетентні органи видають індивідуальні правові акти — "акти застосування норм митного права до конкретних, індивідуалізованих відносин, один із засобів реалізації митно-правових норм. Вони являють собою сполучну ланку між нормою митного права і її застосуванням до прав і обов'язків суб'єктів митних правовідносин. Індивідуальні правові акти виступають в якості юридичних фактів — породжують, змінюють або зупиняють дію конкретних правовідносин у митній сфері. Індивідуальний характер правових актів може проявлятися в конкретності приписів, визначеності суб'єктів, регулюванні конкретних відносин, однократності реалізації (застосування, виконання)".
Організаційні дії можуть носити як внутрішньо-організаційний, так і зовнішній характер. Всередині державного органу організаційні дії можуть здійснюватися у вигляді проведення нарад, засідань, інструктування та атестації працівників, роз'яснення їх повноважень, завдань, ознайомлення з новими нормативними актами і інструкціями, встановлення режиму роботи, проведення інших заходів щодо підвищення ефективності роботи державного органу.
Інша група організаційних дій носить зовнішній характер і напряму пов'язана з виконанням державним органом та його посадовими особами своїх управлінських функцій в межах їх компетенції. До подібних заходів слід віднести здійснення контрольно-інспекційних дій щодо об'єктів лінійного та функціонального підпорядкування, а саме проведення інспекцій, перевірок, видання письмових та усних вказівок та інструкцій, роз'яснень. До подібних дій також належать проведення службових нарад, збір необхідної інформації, анкетування та атестації, підвищення кваліфікації працівників.
Вже згадувані нами матеріально-технічні операції, не дивлячись на те, що вони здійснюються на юридичній основі, не спрямовані на досягнення юридичного результату, не створюють правового ефекту, мають допоміжний (технічний, господарський) характер. Як приклади подібних операцій можна навести документообіг, який являє собою технічні операції щодо підготовки, обробки, зберігання та надання інформації, необхідної для здійснення управлінських повноважень державного органу, створення електронних баз даних, оформлення необхідних юридичних документів тощо.
Важливим елементом діяльності державних органів є участь (в рамках компетенції) в цивільно-правових відносинах з метою забезпечення нормального їх функціонування. Прикладом подібних дій можуть бути цивільно-правові угоди щодо оренди приміщень, проведення ремонтних робіт, закупівлі матеріально-технічного обладнання, розрахунки за комунальні послуги і т. ін.
Використана література: Ківалов, С.В. Митна політика України: Підручник. / С.В. Ківалов, Б.А. Кормич. — Одеса: Юридична література, 2002.
Звернемося до нашого законодавства. У ст. 1 Закону України "Про зовнішньоекономічну діяльність" взагалі згадується лише питання митного регулювання, до того ж останнє визначається як "регулювання питань, пов'язаних із встановленням мита та митних зборів, процедурами митного контролю, організацією діяльності органів митного контролю", хоча при такому підході коректніше було б говорити про нормативно-правове регулювання митної справи, оскільки регулювання суспільних відносин та встановлення певних прав та обов'язків суб'єктів здійснюється саме правовими нормами. Згаданий в цьому Законі термін "митне регулювання" слід відносити до визначення регулятивної функції митної політики, безпосереднім об'єктом регулювання якої є зовнішньоекономічні відносини, але природно, що це регулювання здійснюється за допомогою правових норм, що їх встановлюють відповідні державні органи, і слід розуміти, що сама по собі ані митна справа, ані, як сказано в Законі, "митне регулювання" створювати подібні регулятивні норми не можуть.
Стаття 1 МКУ визначає митну справу як порядок переміщення через митний кордон України товарів та інших предметів, митне регулювання, пов'язане з встановленням мита та митних зборів, процедури митного контролю та інші засоби проведення в життя митної політики. У такому визначенні, що є дуже важливим, митна справа розглядається як засіб проведення в життя митної політики. Розглядаючи це визначення митної справи, слід відзначити, що в цьому випадку митна справа характеризується в основному через перелік певних процедур, якими супроводжується переміщення товарів та транспортних засобів через митний кордон України. Згадування інших засобів проведення митної політики вказує, що наведений перелік не є вичерпним. До нього безумовно слід додати організаційно-правові питання функціонування митних органів, на які згідно з ч. 1 ст. 9. МКУ покладено безпосереднє здійснення митної справи. Якщо ми спробуємо визначити механізм виконання державою своїх функцій у рамках митної політики згідно з подібним визначенням, то ми можемо виділити триступеневу структуру: митна політика, митна справа як головний засіб реалізації митної політики та конкретні засоби проведення в життя митної політики, які існують у рамках специфічного державного інституту — митної справи. Але не тільки.
Стаття 1 Закону України "Про митну справу в Україні" встановлює, що митна справа в Україні включає в себе встановлення порядку та організацію переміщення через митний кордон України товарів і предметів, обкладення митом, оформлення, здійснення контролю та інших заходів щодо реалізації митної політики України. Крім того зазначається, що при здійсненні митної справи Україна дотримує визнаних у міжнародних відносинах систем класифікації та кодування товарів, єдиної форми декларування експорту та імпорту товарів, митної інформації, інших загальноприйнятих міжнародною практикою норм та стандартів. Україна бере участь у міжнародному співробітництві з питань митної справи.
Виходячи з цього, можемо стверджувати, що існує дві головні форми реалізації митної політики держави і основою їх класифікації ми можемо назвати територіальну спрямованість засобів, що входять до їх складу. По-перше, митна політика формалізується в такому державному інституті як митна справа. Митна справа має внутрішню спрямованість, яка обумовлюється тим, що засоби митного регулювання, контролю, встановлений порядок переміщення товарів через митний кордон існують у рамках функціонування державного управління і звідси безпосередньо пов'язані з територіальною юрисдикцією держави і можуть застосовуватися лише щодо суспільних відносин, які виникли в зв'язку з перетином товарами митного кордону України.
У зовнішній сфері формою реалізації митної політики є діяльність держави в сфері міжнародно-правових відносин. Виходячи з загальносвітових тенденцій цей засіб набуває все більшого значення. Як справедливо зазначає А. Н. Козирін, у зв'язку з інтернаціоналізацією господарчої діяльності часто відбувається поступка державою частки свого митного суверенітету на користь інших суб'єктів міжнародного права. У результаті цього (і це є специфічним для митної діяльності) держава може делегувати частину своїх повноважень іншим державам (митні анклави та ексклави), міждержавним та наддержавним утворенням (наприклад ЄС, митні союзи), відповідним міжнародним організаціям (наприклад, COT). Значну роль у регулюванні митної сфери відіграють міжнародно-правові акти та організації митного співробітництва.
Взагалі, поняття форми є філософською категорією і може використовуватися в декількох значеннях. У діалектичному матеріалізмі категорія форми невід'ємно пов'язана з категорією змісту. Ці дві філософські категорії відображують взаємозв'язок двох сторін природної та соціальної реальності: певним образом впорядкованої сукупності елементів і процесів, що утворюють предмет або явище, тобто змісту і способу існування та вираження цього замісту, його різноманітних модифікацій, тобто форми. Поняття форми вживається також у значенні внутрішньої організації структури, і в цьому значенні проблематика форми отримує подальший розвиток у категорії структури.
Як вже було зазначено, для визначення поняття політики та проблеми її реалізації має велике значення усвідомлення взаємного зв'язку між її конкретним змістом та її формою, які взаємообумовлюють один одного. У процесі суспільного розвитку відбувається процес взаємодії форми та змісту політики, який реалізується як у впливі різних компонентів змісту, в тому числі і структури на форму, так і у впливі структурних компонентів форми на зміст політики. Але слід зазначити, що подібна взаємодія має певну ієрархічну структуру, в якій зміст займає привілейоване становище відносно форми. У відносинах змісту та форми зміст є основною, а форма — похідною від змісту, в ідеальному варіанті зміст визначає форму, необхідну для своєї актуалізації. Але форма має певну самостійність відносно змісту і може тією чи іншою мірою впливати як на сам зміст політики, так і на процес реалізації цього змісту. Цей вплив може носити як позитивний, так і негативний характер. Негативний характер взаємодії змісту та форми найчастіше виражається в їхньому конфлікті, конфлікті їх окремих компонентів, що обумовлюється їхньою невідповідністю.
Конфлікти змісту та форми політики можуть носити функціональний, юридичний або моральний характер. Функціональний характер виражається у невідповідності змісту політики конкретним формам та засобам її реалізації, недосконалості відповідних суспільних або державних інститутів, на які покладено проведення цієї політики. Конкретним прикладом подібного конфлікту може бути необхідність проведення адміністративної реформи в Україні в силу недосконалості існуючої системи і її невідповідності тим завданням, що стоять у цій сфері перед нашою державою.
Конфлікт юридичного характеру обумовлюється недосконалістю нормативно-правового регулювання суспільних відносин, що є об'єктом політики, наявністю колізій правових норм та прогалин у законодавстві, невідповідності правових норм сучасному стану суспільних відносин. Як приклад ми можемо навести необхідність прийняття нового Митного Кодексу зважаючи на те, що діючий не відповідає сучасним вимогам і має певні прогалини у регулюванні суспільних відносин у митній сфері.
Ведучи розмову про реалізацію політики, необхідно зазначити, що в силу свого функціонального характеру політика в якості особливої форми існування виступає як певного роду діяльність. У сучасній науці прийнято виділяти дві форми існування політики: теоретичну (ідеальну) та практичну (матеріальну).
У теоретичній формі свого існування, яка відповідає філософській категорії ідеального, політика пов'язана з людською свідомістю як носієм цієї ідеальної форми політики і виражається у формі розумової діяльності. Теоретична політична
діяльність включає формування політичної свідомості, менталітету, певних політичних установок, концепцій, програм тощо. Головними функціями в даному випадку є пізнавальна, прогностична і ціннісно-орієнтовна.
Практична (матеріальна) форма політики в сутності може бути охарактеризована як матеріалізація ідеальної форми, її зовнішній прояв у матеріальному світі, вона є тим, за допомогою чого зміст політики може бути донесений до конкретних її об'єктів. Матеріальну форму політики складає політична практика, організаційно-контрольна діяльність, управління та регулювання. Головними функціями цієї форми політичної діяльності є вироблення і реалізація внутрішньої і зовнішньої політики держави. На рівні державної політики це виражається в діяльності всієї системи інститутів публічної влади і конкретних продуктах цієї діяльності (наприклад, ухвалення конкретних політичних рішень, вибори, міжнародні переговори тощо).
Обидві форми існування політики об'єктивізуються в процесі реалізації конкретних політичних рішень і вже в такій формі сприймаються суспільством. "Матеріалізація політики, приведення її в дію в предметній формі досягається шляхом створення відповідних інструментів або засобів: політичних інститутів (виборності, призначень, представництва...), інститутів (органів, установ) влади — уряду, його апаратів та ін.; в документах, політичних текстах програм, статутів, доповідей, промов, розпоряджень, інструкцій, наказів, декретів; у видовищній, аудіовізуальній формі — пропаганді, лозунгах, засобах масової інформації, ... в наукових дослідженнях".
Виходячи з вже визначеного нами місця митної політики як конкретного змісту окремої похідної функції забезпечення національних інтересів та національної безпеки митними засобами в сфері зовнішньоекономічних відносин, ми можемо стверджувати, що реалізація цієї політики об'єктивізується в конкретних діях суб'єктів публічної влади. Митна політика, будучи складовою державної політики, реалізується в процесі діяльності всього комплексу інститутів публічної влади конкретної держави. Цей комплекс включає органи всіх гілок державної влади — законодавчої, виконавчої, судової, а також органи місцевого самоврядування, в рамках діяльності яких також вирішується певна група питань.
Діяльність державних органів щодо реалізації державної політики відбувається в особливих формах і за допомогою специфічних методів. "Форми реалізації функцій держави показують, як її оформлено. Методи ж здійснення функцій держави представляють собою способи та засоби, що використовуються при функціонуванні держави".
Серед основних засобів проведення митної політики виділяють: правові норми, митну службу та митну діяльність. Формами останньої є митне оформлення, митний контроль, стягнення митних платежів, статистика, боротьба з порушеннями митного законодавства, співробітництво з митними та іншими органами іноземних держав та деякі інші2.
Взагалі в науковій літературі прийнята класифікація на правові та не правові форми реалізації функцій держави. Останню форму іноді ще називають організаційною, вважаючи що така назва краще відображає її сутність. Виходячи з такої класифікації, серед правових форм звичайно називають законодавчу (правотворчу), управлінську (виконавчу), судову, правоохоронну та контрольно-ревізійну. Правові форми пов'язані з виданням юридичних актів, організаційні реалізуються в межах вже прийнятих актів і представляють собою фактичні дії, що сприяють реалізації прийнятих юридичних актів. До організаційних форм
можна віднести створення конкретних державних органів, їх структурних підрозділів, матеріальне забезпечення їх роботи, підбір відповідних кадрів спеціалістів, технічного обслуговуючого персоналу, діловодства.
Правові форми державної діяльності щодо проведення митної політики, найзначніший обсяг якої здійснюється в державно-управлінській сфері, на яку покладено забезпечення здійснення митної політики у відповідності до законів України (ч. 2 ст. 9 МКУ), безпосередньо пов'язані з існуючим у державі механізмом правового регулювання. Зміст таких форм державної діяльності складають юридично значущі дії, які здійснюються у відповідності до встановленої правовими нормами процедури. Найбільш слушною для таких форм, на наш погляд, виглядає класифікація на правовстановлюючі, правозастосовчі, правоохоронні та договірні форми.
Характерною особливістю механізму формування і проведення митної політики є те, що органи виконавчої влади мають компетенцію здійснювати всі вищеназвані форми реалізації покладених на них державних функцій (докладніше див. п. 2.2. "Інституціональний механізм формування і реалізації державної митної політики").
Отже, на сьогоднішній день важливого значення в державному управлінні набуває така нова форма діяльності органів виконавчої влади як адміністративний договір. "З кожним роком розширюється договірна практика суб'єктів виконавчої влади. Якщо в минулому вони в основному були стороною у трудових відносинах (колективних, трудових угодах), то зараз вони заключають багато адміністративних договорів (угоди між різними суб'єктами управління, контракти про службу...). І хоча при вступі до цивільно-правові угоди вони виступають в іншій якості, діють як юридичні особи, їх участь у цивільно-правових угодах можна розглядати як допоміжну діяльність, що сприяє виконанню їх основної — управлінської — функції. Велика роль виконавчої влади у підготовці, а часто і в укладанні державно-правових договорів між суб'єктами держави, міждержавних та інших міжнародних договорів".
До неправих або як ще їх прийнято називати — організаційних форм державної діяльності ми можемо віднести організаційні дії та проведення матеріально-технічних операцій. Форми цієї групи, як і правові, "пов'язані з компетенцією органу, державно-владним повноваженням його представників, проте це повноваження виявляє себе не як пряме юридичне веління, а опосередковано через позаюридичні засоби, і лише їхні передумови та результати можуть бути юридично зафіксовані".
До специфічних особливостей правотворчої діяльності в цій сфері слід віднести велику кількість суб'єктів право- та нормотврочої діяльності, що веде до появи спільних нормативних актів Державної митної служби, Національного Банку, Міністерства фінансів, Державної податкової служби, міністерства зовнішньоекономічних зв'язків і торгівлі тощо. У різних комбінаціях, в залежності від характеру відносин, що підлягають регулюванню. У межах виконавчо-розпорядчої діяльності органів виконавчої влади нормотворчий процес формалізується в юридичних актах управління, які уособлюють собою юридичну форму вираження державної волі.
У рамках застосування правових норм ми можемо виділити митну діяльність (митне оформлення, митний контроль, стягнення митних платежів, ведення митної статистики, боротьба з порушеннями митного законодавства), а також дії уповноважених органів щодо ліцензування, квотування, обліку зовнішньоекономічної діяльності. У процесі застосування правових норм компетентні органи видають індивідуальні правові акти — "акти застосування норм митного права до конкретних, індивідуалізованих відносин, один із засобів реалізації митно-правових норм. Вони являють собою сполучну ланку між нормою митного права і її застосуванням до прав і обов'язків суб'єктів митних правовідносин. Індивідуальні правові акти виступають в якості юридичних фактів — породжують, змінюють або зупиняють дію конкретних правовідносин у митній сфері. Індивідуальний характер правових актів може проявлятися в конкретності приписів, визначеності суб'єктів, регулюванні конкретних відносин, однократності реалізації (застосування, виконання)".
Організаційні дії можуть носити як внутрішньо-організаційний, так і зовнішній характер. Всередині державного органу організаційні дії можуть здійснюватися у вигляді проведення нарад, засідань, інструктування та атестації працівників, роз'яснення їх повноважень, завдань, ознайомлення з новими нормативними актами і інструкціями, встановлення режиму роботи, проведення інших заходів щодо підвищення ефективності роботи державного органу.
Інша група організаційних дій носить зовнішній характер і напряму пов'язана з виконанням державним органом та його посадовими особами своїх управлінських функцій в межах їх компетенції. До подібних заходів слід віднести здійснення контрольно-інспекційних дій щодо об'єктів лінійного та функціонального підпорядкування, а саме проведення інспекцій, перевірок, видання письмових та усних вказівок та інструкцій, роз'яснень. До подібних дій також належать проведення службових нарад, збір необхідної інформації, анкетування та атестації, підвищення кваліфікації працівників.
Вже згадувані нами матеріально-технічні операції, не дивлячись на те, що вони здійснюються на юридичній основі, не спрямовані на досягнення юридичного результату, не створюють правового ефекту, мають допоміжний (технічний, господарський) характер. Як приклади подібних операцій можна навести документообіг, який являє собою технічні операції щодо підготовки, обробки, зберігання та надання інформації, необхідної для здійснення управлінських повноважень державного органу, створення електронних баз даних, оформлення необхідних юридичних документів тощо.
Важливим елементом діяльності державних органів є участь (в рамках компетенції) в цивільно-правових відносинах з метою забезпечення нормального їх функціонування. Прикладом подібних дій можуть бути цивільно-правові угоди щодо оренди приміщень, проведення ремонтних робіт, закупівлі матеріально-технічного обладнання, розрахунки за комунальні послуги і т. ін.
Використана література: Ківалов, С.В. Митна політика України: Підручник. / С.В. Ківалов, Б.А. Кормич. — Одеса: Юридична література, 2002.
