Посібник з економічного регулювання природних монополій

Зазвичай ринкові механізми визначають ефективну структуру виробництва та споживання. Проте часто-густо ринок не спроможний максимізувати суспільний добробут. У такому разі оптимальним є державне втручання та регулювання

Що таке економічне регулювання?

Сутністю вільного підприємництва є те, що окремі економічні агенти мають свободу вибору. Як споживач і працівник кожна особа вирішує, скільки витрачати, скільки заощаджувати, скільки годин працювати. Підприємства визначають, яку саме продукцію виробляти, в яких обсягах, за якою ціною продавати кожен вид продукції, яку сировину використовувати, в яких постачальників її закуповувати, в яких обсягах інвестувати та ін. У всіх сучасних економіках існує також таке утворення, як уряд, який ухвалює рішення, що впливають і на добробут економічних агентів, і на їхню поведінку. Так, підвищення податку з доходів громадян змушує деяких працівників скорочувати кількість робочих годин або взагалі припиняти роботу. Хоча величина податку з доходів громадян впливає на їхню поведінку, все ж остаточне рішення щодо того, скільки годин працювати, залишається за працівниками.

Уряд також може виконувати іншу роль -регуляторну. У цій ролі уряд обмежує вибір економічних агентів. Регулювання визначається як "накладене урядом обмеження на дії, що можуть виконуватися громадянами чи організаціями, підкріплене загрозою санкцій"2. Ключовою особливістю уряду є його можливість використання примусу. Іншими словами, регулювання - це використання сили примусу для обмеження рішень економічних агентів. На противагу податку з доходів громадян, що не обмежує вибору окремих осіб (хоча він і впливає на їхній добробут), мінімальна заробітна плата є інструментом регулювання, що встановлює обмеження на величину заробітної плати, яку працедавці можуть сплачувати своїм працівникам. Економічне регулювання зазвичай стосується встановлення урядом обмежень щодо цін (тарифів), кількості наданих послуг, входження на ринок і виходу з нього.



Якщо галузь є об'єктом регулювання, ефективність її виробничих процесів визначається ринковими силами та адміністративними процесами. За всього свого бажання уряд не може регулювати кожне рішення, адже фізично неможливо забезпечити абсолютний контроль за підприємствами та споживачами. У результаті можна очікувати, що ринкові механізми відіграватимуть суттєву роль незалежно від рівня державного втручання. Наприклад, уряд може контролювати ціну, проте результатом встановлення максимальної ціни може бути погіршення якості послуг або дефіцит на ринку.

Економічне регулювання застосовують у разі, коли конкуренція не здатна забезпечити найкращий для суспільства стан ринку. Одним з таких випадків є ринок, що перебуває у стані природної монополії

(див. МІКРОЕКОНОМІЧНІ ПРИНЦИПИ ФУНКЦІОНУВАННЯ ПРИРОДНОЇ монополії). В Україні підпадають під регулювання такі сфери діяльності суб'єктів природних монополій3:

• транспортування нафти і нафтопродуктів трубопроводами;

• транспортування природного нафтового газу трубопроводами та його розподіл;

• транспортування інших речовин трубопровідним транспортом;

• передача та розподіл електроенергії;

• користування залізничними коліями, диспетчерськими службами, вокзалами та іншими об'єктами інфраструктури, що забезпечують рух залізничного транспорту загального користування;

• управління повітряним рухом;

• централізоване водопостачання та водовідведення;

• централізоване постачання тепло-енергії;

• спеціалізовані послуги транспортних терміналів, портів, аеропортів (за переліком, який визначає Кабінет Міністрів).

Спільними рисами природних монополій в інфраструктурних галузях є існування різного типу мереж (інфраструктури), необхідних для функціонування цих галузей. Це електричні, трубопровідні, телекомунікаційні та транспортні мережі. Через високу вартість побудови мереж максимальна ефективність досягається за найбільшого масштабу виробництва4, тобто коли на ринку присутня лише одна компанія (монополіст).

За відсутності пресингу конкуренції монополія (зокрема природна) прагне максимізувати свої прибутки через скорочення виробництва і підвищення цін на товари та послуги. Тому регуляторний орган стежить за тим, щоб ціна на послуги природного монополіста, з одного боку, була достатньою для покриття всіх об'єктивно необхідних витрат, а з іншого - щоб прибутки монополіста не перевищували рівня прибутків у конкурентних галузях економіки, які характеризуються таким же ступенем ризику.

Економічні теорії регулювання

Жодна з теорій регуляторної поведінки не може повністю пояснити ані мотивації до впровадження регулювання, ані, власне, впливу регулювання. Що більше, часто-густо теорії, що конкурують, не є взаємовиключними

Зокрема економічна теорія регулювання, запропонована Штіглером (Stigler)5, вказує на визначальні чинники пропозиції та попиту на регулювання. Згідно з цією теорією, групи інтересів формують попит на державну підтримку, що в результаті трансформується в перерозподіл суспільного добробуту на їхню користь. І конкретне підприємство, і об'єднання споживачів змагаються за вплив на уряд. Уряд має владу перерозподіляти суспільний добробут через: і) контроль входження на ринок і встановлення ціни та э) надання прямих субсидій конкретній групі інтересів. Тобто уряд через політичний процес забезпечує пропозицію регулювання у формі зазначених вище переваг.

Теорії суспільних інтересів і "узурпації" регуляторних повноважень (regulatory capture) можуть розглядатися як окремі випадки теорії попиту та пропозиції на регулювання.

Теорія суспільних інтересів базується на розумінні урядом потенційних зловживань, пов'язаних з монополістичною владою, та розглядає регулювання як протидію цим зловживанням. У рамках теорії суспільних інтересів регуляторний орган виконує завдання максимізації суспільного добробуту через встановлення відповідної ціни та політику входження на ринок. Теорія "узурпації" регуляторних повноважень описує регуляторний орган як такий, що починає свою роботу з намірами захищати суспільні інтереси, проте поступово перетворюється на провідника груп інтересів, зазвичай інтересів компаній, що регулюються.

Проблемою цих теорій є те, що кожна з них описує лише один аспект питання. Сам механізм, що перетворює попит на регулювання в регуляторну поведінку, не пояснює жодна з них. Теорія суспільних інтересів припускає, що регулювання корегує неспроможність ринку. Теорія "узурпації" регуляторних повноважень стверджує, що ця благородна мета поступово руйнується на користь підтримки регульованих галузей. Однак незважаючи на те, що реальна регуляторна поведінка часто-густо суперечить суспільним інтересам, вона не є однозначно вигідною регульованій галузі. Пояснити, чому саме регуляторний орган обирає політику, що йде на користь тій чи іншій групі інтересів, ці теорії не можуть.

Пельцман (Pelzman)6 розвинув теорію попиту та пропозиції регулювання. Зокрема він визначив, що регулювання стає засобом перерозподілу суспільного добробуту. Якщо змагання за державну підтримку відбувається між природною монополією та споживачами, остаточним результатом буде ані ціна, що максимізує прибуток, ані ціна, що максимізує добробут споживачів. Результат перебуватиме десь між цими двома крайніми випадками.

Лі (Lee)7 просунув попередню теорію на один крок далі, стверджуючи, що регулювання може призвести до результату, коли виграють усі. Так, припустимо, що існує нерегульована природна монополія. Таке підприємство не може встановлювати монопольну ціну, оскільки це заохотить інші фірми спробувати увійти на ринок. Проте монополіст встановлюватиме ціну, що дає змогу отримувати прибуток, водночас витрачаючи певні ресурси на захист від потенційних конкурентів. Таким чином, споживачі вимагатимуть регулювання для зниження ціни та прибутку монополії, підприємство - для створення перешкод входженню на ринок. Поступово внаслідок торгів і споживачі, і підприємство зможуть поліпшити свою ситуацію. Після впровадження регулювання споживачі виграють завдяки зниженню ціни, а підприємство - завдяки перекладанню на регуляторний орган завдання контролю за входженням на ринок.

Сила примусу, якою володіє уряд, дає йому змогу контролювати виконання контрактів або зобов'язань між виробником і споживачем.

Погляд на регулювання як ефективний засіб контролю за виконанням контрактів сформулював Іолдберг (Goldberg)8. Ключовим у цій теорії є можливість зменшення трансакційних витрат9 і збереження ресурсів за наявності регулювання природних монополій. У більшості інфраструктурних галузей існує фізичний зв'язок між виробником і споживачем у вигляді телефонної лінії, лінії електропередачі тощо. Постачання та споживання послуг передбачає довгострокові відносини, що зазвичай визначаються формальними контрактами. Якщо кожен споживач укладатиме договір з виробником індивідуально, транcакційні витрати досягнуть астрономічної величини. Тому споживачі зацікавлені мати єдиного агента (у цьому разі регулятора), що представляв би та відстоював їхні інтереси, а виробники, які витратили чималі кошти на розбудову інфраструктури, хотіли б мати право обслуговувати ринок, захищений від потенційного входження на нього конкурентів.

Інструменти регулювання

Хоча регулювання може встановлювати обмеження на широкий спектр рішень, які приймають підприємства, трьома ключовими сферами регулювання є ціна, обсяг виробництва продукції та кількість підприємств. Рідше регулюють якість продукту та інвестиційну політику підприємств

Регулювання ціни

Орган регулювання визначає ціну, яку підприємства мають призначати на свою продукцію, або навпаки забороняє встановлювати ціну у певних межах. Якщо уряд побоюється, що монополіст може встановити надто високу ціну, реакцією стане встановлення максимальної ціни. Якщо регульоване підприємство має конкурентів, які не підпадають під регулювання, регуляторний орган, очевидно, має не допустити демпінгового ціноутворення (тобто такого ціноутворення, що змушує конкурентів виходити з ринку). У такому разі встановлюють і максимальну, і мінімальну ціну.

Здебільшого регулювання не обмежується значенням однієї ціни. Натомість може встановлюватися загальна цінова структура. Так, регулювання телекомунікаційних компаній потребувало встановлення різних тарифів на міжміські дзвінки залежно від певного часу доби та днів тижня. Встановлення структури ціни на протива-

гу встановлення однієї ціни набагато ускладнює впровадження економічного регулювання та може призвести до додаткових втрат, як буде показано нижче.

Регулювання цін може бути засобом, за допомогою якого регуляторний орган досягає цілі обмеження прибутків, отримуваних у галузі. Так, основним завданням регуляторного органу є встановлення тарифів, що дають змогу підприємству отримувати "справедливу" норму прибутку (див. РЕГУЛЮВАННЯ НОРМИ ПРИБУТКУ НА КАПІТАЛ).

Оскільки прибуток визначається багатьма чинниками (де ціна є лише одним з них), регуляторний орган змушений витрачати чималі ресурси для моніторингу норми прибутку підприємства. Затримка в реагуванні на нові умови попиту чи витрат регулятора може призвести до того, що регульоване підприємство отримуватиме надто високу або надто низьку норму прибутку.

Регулювання фізичних обсягів виробництва

Обмеження на обсяги продукції, яку продають, можуть використовувати і разом із регулюванням ціни, і самостійно. У США у lQ^o-iQ'jo роках багато штатів, де видобувають нафту, встановлювали ліміти її видобутку. Хоча обсяги виробництва встановлював уряд штату, ціни визначали національні та міжнародні ринки (очевидно, обмеження випуску не могло не впливати на ринкові ціни). Як альтернативний варіант досить часто використовують таке регулювання обсягів виробництва, що дає змогу задовольнити весь попит за регульованою ціною. Таку форму використовують у регулюванні постачання електроенергії. Нарешті, регулювання може встановлювати обмеження на ціну, яку визначає підприємство, лишаючи рішення щодо обсягів виробництва нерегульованим. Наприклад, регулюючи ціни на газ, жодних обмежень на обсяги постачання не накладають.

Контроль входження на ринок і виходу з нього

Входження на ринок може регулюватися на кількох рівнях. По-перше, обмеження вступу нових підприємств здійснюють під час регулювання інфраструктурних галузей для досягнення ефективності виробництва. По-друге, регуляторний орган може контролювати вступ регульованих підприємств і на регульовані, і на не-регульованні ринки. Прикладом останнього може бути заборона на входження телекомунікаційної компанії AT&T на комп'ютерний ринок, накладена регулятором у 1980-х у США. В Україні енерго-постачальні компанії здійснюють діяльність у межах чітко визначеної території - зазвичай області. Прикладом заборони на входження до ринку також може бути Акт з телекомунікацій 1996 Р°~ ку у США, що забороняє регіональним компаніям пропонувати послуги міжміського телефонного зв'язку своїм місцевим клієнтам, якщо регуляторний орган вважає місцевий ринок достатньо конкурентним.

Мета регулювання виходу підприємства з ринку - необхідність надання послуг більшій кількості споживачів, ніж це може бути забезпечено вільним ринком. Іншими словами, регулятор забороняє регульованому підприємству відмовлятися від надання послуг для окремих сегментів ринку. Ідеться про забезпечення загальнодоступності послуг. Досягнення цієї мети може потребувати від регульованого підприємства надавати послуги на неприбуткових ринках (наприклад, у важкодо-ступних реґіонах, сільській місцевості).

Регулювання інших умов

Суть економічного регулювання - обмеження рішень підприємств щодо ціни, кількості та можливості входження на ринок і виходу з нього. Очевидно, підприємства мають можливість ухвалювати рішення щодо набагато більшої кількості змінних. Одна з них - якість продуктів чи послуг. Регуляторний орган може визначити мінімальні стандарти надійності надання послуг. Так, наприклад, якщо енергопостачальна компанія допускає регулярні відключення електроенергії, регуляторний орган повинен втрутитися, вимагаючи збільшити потужності для забезпечення надійності електропостачання. Хоча якість товарів і послуг також можна контролювати з огляду на вимогу забезпечити їхню безпечність для споживачів, економічне регулювання зазвичай не встановлює серйозних обмежень щодо їхньої якості.

Іноді регулюють інвестиційну політику підприємства. На противагу іншим змінним, які ми розглянули вище, регулювання інвестицій - пряме втручання уряду у виробничий процес, а саме вибору технологій і сировини. Зазвичай мета такого регулювання - запобігання дублюванню потужностей підприємств у межах національної програми розвитку галузі. Деякі особливості регулювання

Запровадження регулювання економіки на відміну від ринкових механізмів - витратний для суспільства процес. Одна з причин, чому регулювання, наприклад якості, не є поширеним, - це висока вартість його впровадження. Тимчасом як обсяг і ціну наданих послуг чи продукту можна легко виміряти, а отже, і накласти певні обмеження на них, якість чітко визначити та контролювати важко. Із розширенням суб'єктів і сфер регулювання зростають витрати на утримання регуляторних органів.

Контроль за надходженням інформації до регуляторного органу критично важливий і для підприємства, і для регулятора. Так, встановлюючи тарифи, регуляторний орган залежить від розрахунків витрат і попиту, які зазвичай здійснює регульоване підприємство. Навіть залучення зовнішніх експертів не завжди може вирішити проблему точності інформації, бо жодна організація не має повніших і точніших від регульованого підприємства даних. Це створює ризик стратегічного маніпулювання економічними агентами регуляторним процесом.

Важливою характеристикою регуляторних процедур є те, що вони мають тенденцію зберігати статус-кво. Замінюючи ринкові механізми регуляторними процедурами, регуляторний орган встановлює належні правові процедури щодо будь-яких змін. У деяких випадках виробники та споживачі мають право тільки на статус-кво, що може бути подолано лише через певні (зазвичай складні) процедури. У результаті запровадження будь-яких змін стає довготривалим процесом. Ця ситуація великою мірою відрізняється від ринкової, де статус-кво регулярно змінюється та не існує жодних легальних можливостей повернути його, якщо не порушуються вимоги антимонопольного законодавства.

Іноді економічні агенти, зацікавлені у збереженні наявної ситуації, використовують тактику провадження судових процесів, що неабияк сповільнює зміни у регулюванні. У цьому разі регуляторний орган може зменшити затримки, використовуючи метод ухвалення рішень щодо індивідуальних запитів.

Етапи регуляторного процесу: законотворчість, впровадження та дерегуляція

Процес регулювання галузі поділяється на два основних етапи. На першому законодавчий орган чи місцевий орган влади надає чинності законодавчому акту, що встановлює регуляторну владу над певною галуззю. На цій стадії до регуляторного процесу залучено багато учасників. Оскільки регулювання обмежує рішення підприємств, воно впливає на його прибутки і добробут споживачів. Відповідно, можна очікувати, що представники обох груп намагатимуться лобіювати свої інтереси в уряді. Очевидно, законодавці будуть ключовими гравцями на цій стадії процесу. Залежно від юрисдикції законодавці можуть представляти виробників, споживачів чи просто електорат у цілому. Позаяк працівники галузі зазнають впливу нового законодавства, можна очікувати, що їх також буде залучено до процесу, особливо якщо вони організовані у професійні спілки.

Після ухвалення відповідного законодавчого акта настає черга другого етапу -впровадження. Хоча законодавці і можуть впливати на впровадження законодавства, проте безпосередня відповідальність лягає на регуляторний орган. Таким чином, службовці, які працюють у регуляторному органі, замінюють законодавців як головних гравців процесу. Натомість виробники та споживачі продовжують відігравати вагому роль. Іншими важливими гравцями можуть бути підприємства, що планують приєднатися до регульованої галузі.

Іноді наступає третя стадія процесу - дерегуляція галузі, зазвичай внаслідок припинення існування монополії. І органи законодавчої влади, і регуляторні органи можуть бути інструментами дерегуляції. Виробники, споживачі та підприємства, що планують увійти на ринок, також активно долучаються до процесу дерегуляції.

Регуляторні установи та структури

Регулювання можуть здійснювати різні установи та структури10. Вибір того чи іншого інституту як регуляторного органу надає своєї специфіки практичній реалізації регулювання. До основних категорій регуляторних органів належать:

• саморегулювання;

• органи місцевої влади;

• парламент;

• суди;

• управління та установи центрального

уряду;

• регуляторні комісії.

Основні хиби та переваги кожного з варіантів наведено в ТАБЛИЦІ І.І.

Деякі установи і структури регулювання використовували лише в окремих країнах світу або лише на певному історичному етапі. Ми зупинимося докладніше на ха-

рактеристиці тих, що можуть використ вуватися в українському контексті.

Таблиця 1.1. Хиби та переваги різних варіантів інституцій-регуляторів

Саморегулювання

Організації можуть самостійно регулювати стандарти поведінки своїх членів. Як приклад можна навести профспілкові об'єднання або галузеві асоціації. Контроль може бути повністю добровільним і неформальним, проте може бути об'єктом урядового нагляду та структуру-ватися законодавством. Вибір саме цієї форми може диктуватися бажанням уряду обмежити свій вплив або уникнути конфлікту з впливовими групами інтересів. Серед переваг такої форми організації регулювання:

• високий рівень професійних знань та обізнаність з особливостями галузі;

• швидкість формування, бажання і здатність швидко розробляти правила;

• здатність розвивати галузь, що може бути конкурентоспроможною на міжнародному ринку;

• ефективність і швидкість контролю над впровадженням рішень у дію;

• незалежність від уряду.

Однак коли приватні організації виконують державні функції, виникає низка проблемних питань. По-перше, яким чином організувати роботу, щоб зробити її підзвітною та вписати в систему уряду; зокрема як визначити роль судів у перевірці цих органів. По-друге, як встановити, яким чином процедури та організаційна структура саморегулювання можуть забезпечити інтереси не лише членів організації, а й решти суспільства. Через стандарти ЄС, що вимагають створення органів регулювання (природних монополій), у країнах, де саморегулювання було традиційно поширеним, наприклад, у Німеччині, спостерігається поступове звуження переліку таких галузей.

Органи місцевої влади

Органи місцевої влади часто-густо відповідають за регулювання природних монополій. Вибір місцевих органів влади як регуляторів правомірний, коли важливо встановити демократичний контроль, що враховував би місцеву специфіку. Зазвичай це стосуються локальних монополій -постачання води та водовідведення.

Установи центрального уряду

Окремі установи центрального уряду можуть виконувати широкий спектр регуляторних функцій. Водночас посилюється підзвітність регуляторного процесу порівняно з варіантом виконання функцій регулювання парламентом. Централізація регулювання природних монополій доцільна за умов, якщо:

• існує потреба в координації регулювання чи встановленні єдиних стандартів на території кількох адміністративно-територіальних одиниць;

• вимагається тісний зв'язок із впровадженням політики на центральному рівні;

• виникає потреба в залученні великих фінансових ресурсів для вирішення проблем, що мають загальнодержавне або реґіональне значення;

• можливе виникнення конфлікту інтересів (через поєднання функцій управління майном і регулювання);

• існує ризик "узурпації" регуляторних уповноважень певними групами інтересів на місцевому рівні;

• перенесення регулювання на центральний рівень призводить до суттєвої економії на масштабі.

Регуляторні комісії

Регуляторні комісії - це органи, що виступають від імені уряду, проте зазвичай не входять до складу центрального уряду. Така особливість комісій дає їм змогу ефективно вирішувати суперечності між різними зацікавленими сторонами, встановлювати правила та стежити за їх виконанням. Регуляторні повноваження комісій спрямовано на конкретну галузь чи конкретну проблему. Існує низка вагомих аргументів на користь передачі функцій регулювання регуляторним комісіям:

• деполітизація процесу регулювання для того, щоб забезпечити можливість довгострокового планування галузі;

• незалежні регуляторні комісії також менш схильні втручатися у щоденну

діяльність регульованих галузей, ніж міністерства;

• міністерства та установи центрального уряду не завжди можуть забезпечити необхідний рівень професійних знань;

• нарешті, коли впроваджується новий режим регулювання, політично простіше робити це через утворення нового регуляторного органу. Тоді це не буде так однозначно сприйматися як посилення державного втручання.

Основні проблемні питання створення окремих регуляторних агенцій виникають через багатофункціональність - характеристику, що також розглядається як їхня перевага. Необхідність покладатися на громадські обговорення ускладнює планування політики, а політичний контроль нівелює нейтральність і спроможність агенції розробляти та впроваджувати певну політику.

Висновки

Регулювання завжди має неабиякий вплив і на структуру виробництва, і на економічні результати. Кожне підприємство працює у певному середовищі, що формується попитом на ринку, наявністю продуктів-замінників, рівнем технологій тощо. Регуляторні органи накладають додаткові обмеження на це середовище, зокрема для підвищення ефективності діяльності підприємств, використовуючи методи "батога та пряника". Ці обмеження можуть набувати форми встановлення максимальної ціни, максимальної норми прибутку, мінімального рівня якості, мінімальної кількості споживачів, обмеженого входження на ринок. У результаті регуляторний клімат впливає на вартість капіталу в регульованій галузі та, зрештою, на ціну, яку сплачують споживачі.

Незважаючи на велику увагу, яку приділяли різним аспектам регулювання в економічній теорії, та великий досвід практичного впровадження, регулювання залишається сферою, де не завжди можна виробити чіткі правила й встановити надійні методи кількісної оцінки його ефективності. Тому регуляторні рішення зазвичай стоять трохи осторонь чи навіть ігнорують фундаментальні економічні теорії.

Література

1. Alan Stone, Regulation and its Alternatives (Washington D. C.: Congressional Quarterly Press, 1982). - P. 10.

2. Baldwin, R., Cave, M. Understanding Regulation: Theory, Strategy, and Practice. -Oxford: Oxford University Press. 1999.

3. Goldberg, V. P. 1976. "Regulation and Administrated Contracts", Bell Journal of Economics 10(2): 426-448. - P. 427.

4. Lee, L.W. 1980. “A Theory of Just Regulation", American Economic Review 70(5): 848-862.

5. Peltzman, S. 1976. "Towards a More General Theory of Regulation", J.L.E., 211-240. -P. 216.

6. Sanford, V.B., Tschirhart, J. 1988. Natural Monopoly Regulation: Principles and Practice, Cambridge Surveys of Economic Literature.

7. Wiscusi, V.K., Vernon, J.M., Harrington, J.E. Economics of Regulation and Antitrust, 3rd Edition. - Cambridge: MIT Press. 2000.