Річард Ю. Зоді Бюджетування результативності
Ієрархія стратегічного планування
Ієрархія стратегічного планування складається із стратегічного, управлінського та операційного планів. Чи належить до цієї ієрархії план, що зветься бюджетом? Відповіддю на це запитання не завжди буде очевидне “так”. З деяких точок зору бюджет являє собою стратегічний план, оскільки він відображає одержання та використання ресурсів. З інших, виваженіших точок зору бюджет стратегічний лише тоді, коли він є продуктом стратегічного процесу. Є й така точка зору, що бюджет може бути або стратегічним, або управлінським, або операційним планом — в залежності від рівня організації, для якої розробляється цей бюджет, і наміченої ролі плану. Насамкінець, нерідко можна почути, що бюджет називають операційним планом, тобто таким, в якому визначаються пропоновані видатки фінансових ресурсів, що, як правило, будуть здійснені протягом одного фіскального періоду (фіскальний рік — це календарний рік, в якому закінчується фінансовий період). Попри ці розходження в поглядах на те, якою мірою бюджет вписується в стратегічну ієрархію, організації, більшою мірою орієнтовані на результативність, дбають про те, щоб до стратегічних, управлінських та операційних планів включалося традиційне, фіскальне значення бюджету. Зазвичай це включення варіює відповідно від дуже загального до надто детального.
З погляду урядовця, його цільовий розподіл ресурсів між різними функціями уряду може представляти стратегічний план, тоді як цільовий розподіл ресурсів між розпорядниками коштів може представляти управлінський план, а цільовий розподіл ресурсів у межах розпорядника коштів може складати операційний план. З погляду головного розпорядника коштів розподіл ресурсів між програмами може представляти стратегічний план, тоді як внутрішній розподіл у межах програми — управлінський, а подальший розподіл між організаціями та установами можна розглядати як операційні плани. Аналогічний каскадний погляд нерідко превалює і в місцевих органах влади, наприклад, планові показники в розрізі функцій для регіону, показники по відомствах і внутрішні показники у відомствах. Підсумовуючи, можна сказати, що скрізь, де постає такий каскадний бюджетний ефект у відповідь на різні плани, це можна розглядати як віддзеркалення стратегічної ієрархії.
У цьому останньому випадку, як і в нестратегічних, діють процедури державного планування, складання програм та бюджетування. Для багатьох такі процедури представляють саму суть бюрократії, оскільки вони надзвичайно сильно зарегульовані та всеосяжні. Однак без таких процедур бюджетний процес навряд чи можна було б назвати процесом. Як не дивно, ідея бюджетного процесу з різними процедурами, що застосовуються для систематизованого управління ним, та ідея бюджету як систематизованого плану використання ресурсів є відносно недавніми новаціями в американських урядових колах.
До ухвалення Закону про бюджет та облік у 1921 році федеральний уряд не мав формального бюджетного процесу (Babunakis, 1976, p.3). Однак бюджетний процес на рівні штату уперше в США було запроваджено в штаті Огайо в 1910 році (Lee, Johnoson, 1973, p. 8; цитується за Anton, 1996, pp. 11-14). До цього часу бюджетування на рівні штату було переважно справою розпорядників коштів, які вели переговори щодо своїх бюджетів з окремими законодавцями чи комітетами. На рівні міст вперше формальний бюджетний процес був започаткований у 1907 році в Нью-Йорку під впливом “ери реформ” в американському уряді. Таким чином, формальний бюджетний процес у США був заснований місцевими органами влади.
У 1907 році приватна організація “Нью-Йоркське бюро досліджень” опублікувала працю “Складання муніципального бюджету”. У цьому документі відчутні елементи майже всього, що ми робимо сьогодні під час бюджетування — планування, складання програм та аналізу результативності. Опублікований 1916 року документ “Елементи складання бюджету штату” зробив внесок у розробку бюджетування штатів (Moal, Hillhouse, 1975, p. 65). Рух реформ, що спричинив ці результати, був реакцією на корупцію та заступництво, властиві тодішньому уряду США. Він мав на меті привнести в державні організації, особливо бюджетної сфери, практичні прийоми, що застосовувалися в бізнесі, з притаманною їм ідеєю збалансованості кошторисів та запровадження методів поточного обліку. Реформатори прагнули впровадити законодавчий контроль через ідеї управління комерційними підприємствами (це відобразилося, наприклад, у створенні 1908 року в Стоунтоні, штат Вірджинія, уряду у формі ради керівників). Таким чином, центральною ідеєю цієї ранньої ери бюджетування був контроль, що мав на меті інтеграцію та забезпечення дотримання процедур.
Протягом двадцятиріччя з 1920 по 1940 рр. відбувалося накопичення бюджетних практик та знань, а також пов’язаних з ними ідей. У 1920 році, наприклад, Дж. Вільнер Санделсан накреслив систему принципів фінансової відповідальності при бюджетуванні, до якої ввійшли принципи всеохопності, виключності, єдності, специфікації, застосування річної основи, точності, ясності та публічності (Freidman, 1981, p. 99). У 1924 році, скажімо, Е. Хілтон Янг вперше запропонував те, що сьогодні зветься “складанням бюджету з нуля” (СБН) (Buck, 1934, p. 172). За цей період було розроблено уніфіковану систему обліку, контроль за закупівлями та персоналом було централізовано, а також було закладено основи системи аудиту. У 1933-1934 рр. ограни влади міста Сан-Дієго експериментували з попередником того, що згодом одержало назву програмного бюджету (Babunakis, 1976, p.7). З початком великої депресії 30-х рр. робота на урядове замовлення стала називатися “привілеєм”, а фінансова криза тієї доби ще раз наголосила на значенні бюджетування. Крім того, нова школа управлінської думки почала робити акцент на ролі виконавчої влади (можливо, у відповідь на потужне виконавче лідерство президента Франкліна Рузвельта). Криза періоду великої депресії з притаманною їй потребою в сильному фіскальному контролі та Друга світова війна (у зв’язку з якою зросло значення федерального Бюджетного бюро), здається, залишили в тіні зміни в бюджетуванні, хоча зерно ери управління у той час сіялося-таки.
Паростки цього зерна зійшли наприкінці сорокових років у вигляді Комісії з організації законодавчої гілки (призначеної президентом Труменом і очолюваної колишнім президентом Гувером, через що її найчастіше називають Комісією Гувера). Комісія Гувера рекомендувала федеральному урядові ухвалити бюджет в розрізі функцій, напрямків діяльності та проектів. Комісія назвала це “Бюджетом результативності”. Крім того, вона надала нову силу поняттю виконавчого бюджетування (Lee, Johnoson, 1973, p. 107). Цей наголос на управлінні зберігався впродовж 50-х рр.
Однак у середині п’ятдесятих років науково-дослідна корпорацiя “РЕНД” почала вивчати нетрадиційні бюджетні ідеї, що було викликано неспроможністю тодішніх бюджетів розв’язувати проблеми довготермінового планування у галузі озброєння. У 1954 р. вона опублікувала працю “До ефективності та економії в уряді через нові процедури бюджетування та обліку”. Хоча ідеї цієї праці не були схвалені федеральним урядом, бюджетні рекомендації наступної публікації “Економіка оборони в ядерну добу” (1960) були схвалені Міністерством оборони в 1961 р. (Babunakis, 1976, p.7). Успіх у Міністерстві оборони цих систем, відомих під назвою “Системи планування-програмування-бюджетування” (ППБ), привів до того, що в 1965 році вони були запроваджені президентом Джонсоном у всьому федеральному уряді. Інші розробки, зокрема, експерименти Міністерства сільського господарства з бюджетуванням ab initio (“починаючи з нуля”) в 1962 р. у зв’язку з розробкою та запровадженням систем ППБ залишилися в тіні (Lee, Johnoson, 1973, p. 108-109). Система ППБ передбачала істотну вправність персоналу та аналітичні можливості (напр., здійснення аналізу витрат та результатів), вона робила наголос на системних методах, таких як ПЕРТ (система планування та керівництва розробками) та CPM (метод критичного шляху), вона була також тісно пов’язана з MBO (управлінням методом оцінки ефективності) (у зв’язку з роллю цілей та завдань). Через свою складність система ППБ не мала стійкого успіху в непов’язаних з обороною сферах, але близько споріднена з нею система програмного бюджетування застосовується й нині (так само, як — незалежно від самої системи ППБ — чимало її аналітичних підходів).
У 1975 році сталася нова велика подія в бюджетуванні. Йдеться про публікацію статті “Складання бюджету з нуля” Пітера Фірра в “Гарвард Бізнес Рев’ю”. Ця стаття привернула увагу губернатора штату Джорджія Джиммі Картера. Із запровадженням СБН у Джорджії нова хвиля реформ бюджетування охопила всі Сполучені Штати; вона тривала аж доти, доки президент Картер не запровадив СБН на федеральному рівні. В центрі СБН — планування та управління здійсненням політики через акцент на стратегіях рівнів послуг. Попри те, що на федеральному рівні та рівні штатів застосування СБН не набуло досить стійкого характеру, воно залишається популярним серед місцевих органів влади, особливо на рівні міст.
Як зауважив Шик, формат бюджету впливає на питання та рішення тих, хто ним користується, й певною мірою віддзеркалює основні погляди, поширені серед керівників уряду. Бюджет, орієнтований на контроль, наголошує на бюджетній дисципліні, єдності та ефективності. Бюджет, орієнтований на управління, наголошує на взаємозалежності між організаційною структурою та стратегіями. Орієнтований на планування бюджет приділяє головну увагу довготерміновим цілям і завданням та їх зв’язку з фінансовими планами (Schick, 1966).
Недивно, що сучасне бюджетування рідко віддзеркалює ті чи інші з вищезгаданих міркувань у чистому вигляді. Натомість воно являє собою суміш поглядів, практик та форматів, запозичених із традицій контролю, управління та планування. Попри всі примхи основних бюджетних ідей, найпоширенішим на місцевому рівні є постатейний бюджет ери реформ. Він простий у застосуванні та зрозумілий, його простота забезпечує йому популярність, незважаючи на появу вочевидь кращих практик бюджетування. Хоч як би там було, нинішня практика бюджетування віддзеркалює своє змішане походження.
З погляду урядовця, його цільовий розподіл ресурсів між різними функціями уряду може представляти стратегічний план, тоді як цільовий розподіл ресурсів між розпорядниками коштів може представляти управлінський план, а цільовий розподіл ресурсів у межах розпорядника коштів може складати операційний план. З погляду головного розпорядника коштів розподіл ресурсів між програмами може представляти стратегічний план, тоді як внутрішній розподіл у межах програми — управлінський, а подальший розподіл між організаціями та установами можна розглядати як операційні плани. Аналогічний каскадний погляд нерідко превалює і в місцевих органах влади, наприклад, планові показники в розрізі функцій для регіону, показники по відомствах і внутрішні показники у відомствах. Підсумовуючи, можна сказати, що скрізь, де постає такий каскадний бюджетний ефект у відповідь на різні плани, це можна розглядати як віддзеркалення стратегічної ієрархії.
У цьому останньому випадку, як і в нестратегічних, діють процедури державного планування, складання програм та бюджетування. Для багатьох такі процедури представляють саму суть бюрократії, оскільки вони надзвичайно сильно зарегульовані та всеосяжні. Однак без таких процедур бюджетний процес навряд чи можна було б назвати процесом. Як не дивно, ідея бюджетного процесу з різними процедурами, що застосовуються для систематизованого управління ним, та ідея бюджету як систематизованого плану використання ресурсів є відносно недавніми новаціями в американських урядових колах.
До ухвалення Закону про бюджет та облік у 1921 році федеральний уряд не мав формального бюджетного процесу (Babunakis, 1976, p.3). Однак бюджетний процес на рівні штату уперше в США було запроваджено в штаті Огайо в 1910 році (Lee, Johnoson, 1973, p. 8; цитується за Anton, 1996, pp. 11-14). До цього часу бюджетування на рівні штату було переважно справою розпорядників коштів, які вели переговори щодо своїх бюджетів з окремими законодавцями чи комітетами. На рівні міст вперше формальний бюджетний процес був започаткований у 1907 році в Нью-Йорку під впливом “ери реформ” в американському уряді. Таким чином, формальний бюджетний процес у США був заснований місцевими органами влади.
У 1907 році приватна організація “Нью-Йоркське бюро досліджень” опублікувала працю “Складання муніципального бюджету”. У цьому документі відчутні елементи майже всього, що ми робимо сьогодні під час бюджетування — планування, складання програм та аналізу результативності. Опублікований 1916 року документ “Елементи складання бюджету штату” зробив внесок у розробку бюджетування штатів (Moal, Hillhouse, 1975, p. 65). Рух реформ, що спричинив ці результати, був реакцією на корупцію та заступництво, властиві тодішньому уряду США. Він мав на меті привнести в державні організації, особливо бюджетної сфери, практичні прийоми, що застосовувалися в бізнесі, з притаманною їм ідеєю збалансованості кошторисів та запровадження методів поточного обліку. Реформатори прагнули впровадити законодавчий контроль через ідеї управління комерційними підприємствами (це відобразилося, наприклад, у створенні 1908 року в Стоунтоні, штат Вірджинія, уряду у формі ради керівників). Таким чином, центральною ідеєю цієї ранньої ери бюджетування був контроль, що мав на меті інтеграцію та забезпечення дотримання процедур.
Протягом двадцятиріччя з 1920 по 1940 рр. відбувалося накопичення бюджетних практик та знань, а також пов’язаних з ними ідей. У 1920 році, наприклад, Дж. Вільнер Санделсан накреслив систему принципів фінансової відповідальності при бюджетуванні, до якої ввійшли принципи всеохопності, виключності, єдності, специфікації, застосування річної основи, точності, ясності та публічності (Freidman, 1981, p. 99). У 1924 році, скажімо, Е. Хілтон Янг вперше запропонував те, що сьогодні зветься “складанням бюджету з нуля” (СБН) (Buck, 1934, p. 172). За цей період було розроблено уніфіковану систему обліку, контроль за закупівлями та персоналом було централізовано, а також було закладено основи системи аудиту. У 1933-1934 рр. ограни влади міста Сан-Дієго експериментували з попередником того, що згодом одержало назву програмного бюджету (Babunakis, 1976, p.7). З початком великої депресії 30-х рр. робота на урядове замовлення стала називатися “привілеєм”, а фінансова криза тієї доби ще раз наголосила на значенні бюджетування. Крім того, нова школа управлінської думки почала робити акцент на ролі виконавчої влади (можливо, у відповідь на потужне виконавче лідерство президента Франкліна Рузвельта). Криза періоду великої депресії з притаманною їй потребою в сильному фіскальному контролі та Друга світова війна (у зв’язку з якою зросло значення федерального Бюджетного бюро), здається, залишили в тіні зміни в бюджетуванні, хоча зерно ери управління у той час сіялося-таки.
Паростки цього зерна зійшли наприкінці сорокових років у вигляді Комісії з організації законодавчої гілки (призначеної президентом Труменом і очолюваної колишнім президентом Гувером, через що її найчастіше називають Комісією Гувера). Комісія Гувера рекомендувала федеральному урядові ухвалити бюджет в розрізі функцій, напрямків діяльності та проектів. Комісія назвала це “Бюджетом результативності”. Крім того, вона надала нову силу поняттю виконавчого бюджетування (Lee, Johnoson, 1973, p. 107). Цей наголос на управлінні зберігався впродовж 50-х рр.
Однак у середині п’ятдесятих років науково-дослідна корпорацiя “РЕНД” почала вивчати нетрадиційні бюджетні ідеї, що було викликано неспроможністю тодішніх бюджетів розв’язувати проблеми довготермінового планування у галузі озброєння. У 1954 р. вона опублікувала працю “До ефективності та економії в уряді через нові процедури бюджетування та обліку”. Хоча ідеї цієї праці не були схвалені федеральним урядом, бюджетні рекомендації наступної публікації “Економіка оборони в ядерну добу” (1960) були схвалені Міністерством оборони в 1961 р. (Babunakis, 1976, p.7). Успіх у Міністерстві оборони цих систем, відомих під назвою “Системи планування-програмування-бюджетування” (ППБ), привів до того, що в 1965 році вони були запроваджені президентом Джонсоном у всьому федеральному уряді. Інші розробки, зокрема, експерименти Міністерства сільського господарства з бюджетуванням ab initio (“починаючи з нуля”) в 1962 р. у зв’язку з розробкою та запровадженням систем ППБ залишилися в тіні (Lee, Johnoson, 1973, p. 108-109). Система ППБ передбачала істотну вправність персоналу та аналітичні можливості (напр., здійснення аналізу витрат та результатів), вона робила наголос на системних методах, таких як ПЕРТ (система планування та керівництва розробками) та CPM (метод критичного шляху), вона була також тісно пов’язана з MBO (управлінням методом оцінки ефективності) (у зв’язку з роллю цілей та завдань). Через свою складність система ППБ не мала стійкого успіху в непов’язаних з обороною сферах, але близько споріднена з нею система програмного бюджетування застосовується й нині (так само, як — незалежно від самої системи ППБ — чимало її аналітичних підходів).
У 1975 році сталася нова велика подія в бюджетуванні. Йдеться про публікацію статті “Складання бюджету з нуля” Пітера Фірра в “Гарвард Бізнес Рев’ю”. Ця стаття привернула увагу губернатора штату Джорджія Джиммі Картера. Із запровадженням СБН у Джорджії нова хвиля реформ бюджетування охопила всі Сполучені Штати; вона тривала аж доти, доки президент Картер не запровадив СБН на федеральному рівні. В центрі СБН — планування та управління здійсненням політики через акцент на стратегіях рівнів послуг. Попри те, що на федеральному рівні та рівні штатів застосування СБН не набуло досить стійкого характеру, воно залишається популярним серед місцевих органів влади, особливо на рівні міст.
Недивно, що сучасне бюджетування рідко віддзеркалює ті чи інші з вищезгаданих міркувань у чистому вигляді. Натомість воно являє собою суміш поглядів, практик та форматів, запозичених із традицій контролю, управління та планування. Попри всі примхи основних бюджетних ідей, найпоширенішим на місцевому рівні є постатейний бюджет ери реформ. Він простий у застосуванні та зрозумілий, його простота забезпечує йому популярність, незважаючи на появу вочевидь кращих практик бюджетування. Хоч як би там було, нинішня практика бюджетування віддзеркалює своє змішане походження.
