Річард Ю. Зоді Бюджетування результативності
Програмний бюджет
Програмне бюджетування, судячи з усього, розв’язує багато з тих проблем, які не були вирішені при застосуванні інших форматів. Слід, однак, визнати, що сучасне програмне бюджетування використовує все позитивне, що було вироблено в ході еволюції бюджетних концепцій, практик та технічних прийомів. Як зазначалося вище, програмне бюджетування походить від систем ППБ. У системах ППБ наголос був на “системах”, таким чином, вони намагалися забезпечити, щоб у процесі бюджетування розглядалися всі відповідні “зв’язки” (система = мережа зв’язків), напр., MBO (управління методом оцінки ефективності), облік витрат та управлінський облік, ПЕРТ/СРМ, лінійне програмування, оцінка багаторічних потреб та багаторічні плани, включаючи прогнози доходів та видатків. Тривалість застосування програмного бюджетування свідчить про успішну адаптацію багатьох ідей та практичних прийомів, утілених у його попереднику — системах ППБ. Однак, на відміну від систем ППБ, які намагалися розглядати бюджетування як “сувій текстильного товару”, програмне бюджетування розділяє її на “відрізи”, якими легше управляти.
Програмне бюджетування робить акцент на програмах. Програми складаються із тісно взаємопов’язаних комплексів напрямків діяльності, спрямованих на досягнення мети або системи цілей, та відповідних завдань на багаторічний період. Програми часто структуруються в ієрархію, до якої належать функції (напр., “людські ресурси”), програми (напр., “тимчасові послуги з метою одержання додаткових доходів”) та підпрограми (напр., “допомога дітям-утриманцям”). Наприклад, у програмному бюджеті штату Департамент соціальних послуг, належить до функції “сфера послуг” і має в своїй програмній структурі 11 програм та 29 підпрограм. У більш детально розроблених “програмних структурах” ієрархія може простягатися на детальніші рівні: до неї можуть входити ще елементи (напр., “допомога дітям”) та піделементи (напр., “перегляд допомоги”). Хоча з існуючих систем програмного бюджетування відносно невелика частина має програмну структуру аж до рівня піделементів, ці системи достатньо гнучкі для цього. Що заважає такій деталізації — це те, що додаткова інформація, яка виходить у результаті, як правило, створює проблему “інформаційного перевантаження”.
Програмна структуризація напрямків діяльності означає, що такі речі, як дані про видатки, пропозиції стосовно фінансування та відповідні вимоги, можна організувати у відносно невелику кількість статей у будь-якому окремому бюджеті. Програмне бюджетування здійснює контроль за результатами програм.
Образно висловлюючись, керівник отримує програмні кошти для досягнення програмних цілей та виконання програмних завдань. У межах цього фінансування керівник програми може відносно вільно визначати, як досягти кінцевого результату у найбільш ефективний, якісний та економічний спосіб (тобто програмному бюджетуванню властива значно більша, порівняно з постатейним, свобода управлінських дій). При програмному бюджетуванні показники спожитих факторів, обсягів робіт, виходу, ефективності та результативності використовуються з метою управління результативністю, моніторингу та контролю. В результаті, програмне бюджетування, як правило, забезпечує повнішу оцінку програм у межах організацій та поза ними.
За повної системи програмного бюджетування керівник може оцінити всі послуги охорони здоров’я, що надаються тим, хто їх потребує, незалежно від відомства; це дозволяє з’ясувати, що робить уся організація для забезпечення потреб клієнтів у охороні здоров’я. Програма штату “Адміністрація та служби підтримки”, скажімо, існує в кожному відомстві. Програмне бюджетування створює основу для застосування аналітичних методів, таких як аналіз альтернатив з погляду витрат та результатів, і визначення відносного акценту на різних програмах.
При застосуванні програмного бюджетування легше оцінити динаміку витрат та інші тенденції, що впливають на програми, оскільки воно робить наголос на багаторічній перспективі. Програмний бюджет, як правило, більшою мірою акцентує довготермінові наслідки та взаємозв’язки між рішеннями з економічної політики (напр., враховує деякі побоювання, висловлені у зв’язку із впливом того, як уряд штату відреагував на майбутні транспортні потреби, на задоволення існуючих та майбутніх потреб у послугах). В основі програмного бюджетування зазвичай лежить встановлення пріоритетів цілей та завдань, що дозволяє забезпечити досягнення найважливіших цілей при наявних або очікуваних ресурсах. Таким чином, у програмному бюджетуванні програмні та фінансові плани фактично пов’язані між собою у такий спосіб, який неможливо забезпечити при інших видах процесу бюджетування.
При програмному бюджетуванні, як правило, керівники програми задіяні в підготовці бюджету більше, ніж при формуванні постатейного бюджету чи бюджету результативності. До того ж, у цьому випадку підготовка, обговорення та прийняття рішень протягом усього бюджетного процесу відбуваються по-іншому, ніж при інших видах бюджетування. Якого роду питання і/або обговорення можуть виникнути при розгляді такого програмного бюджету Відділу соціальної допомоги міста Гоблер?
ПРИКЛАД ІІІ. Місто Гоблер (програмний бюджет)
Відділ соціальної допомоги
Програма Сума
Адміністративні послуги $102 306,00
Талони на харчування 137 330,00
Послуги з працевлаштування 87 523,00
Основні фонди 0,00
Всього по Відділу соціальної допомоги $327 159,00
При розробці цього бюджету було зроблено припущення, що прямі витрати на персонал, пов’язані з такими статтями, як начальник відділу, талони на харчування та служба працевлаштування (в сумі (102 306,00 дол.) та відповідні частки (31,27%, 41,99% та 26,74%)), є достатнім засобом, щоб розподілити інші витрати між відповідними програмами. При багатьох інших напрямках використання програмного бюджетування формат бюджету відрізняється від представленого в прикладі ІІІ. Цей формат може варіювати від відносно простого, який ми бачимо в прикладі ІІІ, до формату, що включає основні деталі об’єктів, й аж до такого, що представляє деталі підоб’єктів.
Нерідко буває, що ці деталі існують, але представлені в документі обмежено, щоб його не переобтяжувати та полегшити сприйняття документа. Доволі часто, — особливо це притаманне відносно невеликим органам державного управління (напр., органам влади міст та округів), — у бюджеті, поряд із фіскальною інформацією (та фіскальними даними за попередній рік і даними про здійснення завдань), наводяться самі ці завдання. У прикладі ІV представлено детальніший програмний бюджет функції соціальної допомоги міста Гоблер. Як ви гадаєте, чи не постає в цьому випадку більше питань і/або інші питання та обговорення, порівняно з прикладом ІІІ? Якщо так, то якими вони можуть бути?
ПРИКЛАД ІV. Місто Гоблер (детальний програмний бюджет)
Відділ соціальної допомоги
Програма Сума
Адміністративні послуги
Особисті послуги $87 656,00
Підрядні послуги 14 181,00
Канцелярські товари 469,00
Основні фонди 0,00
Разом 102 306,00
Завдання:
1. Надати ефективні та результативні адміністративні послуги підтримки клієнту протягом ХХ бюджетного року
2. Зменшити операційні витрати на 3% протягом ХХ бюджетного року
Талони на харчування
Особисті послуги 117 699,00
Підрядні послуги 19 001,00
Канцелярські товари 630,00
Основні фонди 0,00
Разом 137 330,00
Завдання:
1. Обслужити талонами на харчування 2800 клієнтів протягом ХХ бюджетного року
2. Знизити витрати на обслуговування талонами на харчування до $72,00 в розрахунку на клієнта протягом ХХ бюджетного року
Послуги з працевлаштування
Особисті послуги 74 954,00
Підрядні послуги 12 168,00
Канцелярські товари 401,00
Основні фонди 0,00
Разом 87 523,00
Завдання:
1. Надати послуги з працевлаштування 250 клієнтам протягом ХХ бюджетного року
2. Знизити витрати на надання послуг з працевлаштування до $943,00 в розрахунку на клієнта, влаштованого на постійну роботу
Всього по Відділу соціальної допомоги $327 159,00
Зосереджуючи увагу на програмах, що здійснюються різними організаціями або розпорядниками коштів, програмне бюджетування може зменшити повноваження керівництва, бо повноваження на зрізах виходять на макрорівень. Якщо повноваження не закріплені в явний спосіб, наприклад у розрізі функцій чи розпорядників коштів, то підзвітність може бути недостатньою. Коли при бюджетуванні застосовується лише програмний метод, то деякі важливі факти можуть залишитися поза увагою. Наприклад, фактори, що ведуть до зростання витрат та ступеню свободи управлінських дій. В окремих випадках програмне бюджетування не мало успіху через те, що воно запроваджувалося одразу, без апробації чи адаптації до місцевих умов, зокрема, щодо наявності навичок у персоналу, технічної допомоги або інформаційних систем.
Програмне бюджетування виставляє вимоги до всіх, хто ним користується, і, в результаті, потребує виділення істотних державних ресурсів на його загальну підтримку, а також на підтримання його допоміжних структур. Основний аргумент на користь програмного бюджетування полягає в тому, що наявність інформації більшого обсягу і якіснішої веде до ухвалення краще інформованих рішень. Програмне бюджетування забезпечує значний виграш у інформації для ухвалення рішень, але воно є обоюдогострим мечем. Деталізовані дані, що, як правило, присутні при програмному бюджетуванні, часто виявляються для тих, хто приймає рішення, та інших сторін надто великою спокусою, перед якою вони не в силі утриматися. Наприклад, ті, хто ухвалює рішення, можуть вдатися до того, що вимагатимуть дедалі більше і більше деталей, намагаючись забезпечити ухвалення найкращого рішення (або уникнути важкого рішення), і аналітики можуть прагнути робити дедалі складніший аналіз, керуючись бажанням все зрозуміти та пояснити (або передбачаючи запити з вимогою пояснити, що всі ці дані означають). При програмному бюджетуванні існує стійка тенденція до зайвої централізації його виконання та порушення природної гнучкості, притаманної програмному бюджетуванню. Попри здобутки концепцій квантифікації, набуття знань, умінь, навичок, їхній розвиток, схоже, ще не досягли такого рівня, який дозволяв би повністю реалізувати потенціал програмного бюджетування. Ця проблема ускладнюється тим, що про багато причинно-наслідкових зв’язків просто бракує знань, особливо про те, як вони пов’язані з людською поведінкою та її наслідками. Складається враження, що це веде до того, що надто часто створюються довготермінові програми і/або стратегії, в основі яких лежить лише прийняття бажаного за дійсне та безпідставні уявлення, а не факти та перевірені зв’язки між спожитими факторами і одержаними результатами. Підсумовуючи, можна сказати, що сучасному стану ще далеко до зрілості.
Програмне бюджетування робить акцент на програмах. Програми складаються із тісно взаємопов’язаних комплексів напрямків діяльності, спрямованих на досягнення мети або системи цілей, та відповідних завдань на багаторічний період. Програми часто структуруються в ієрархію, до якої належать функції (напр., “людські ресурси”), програми (напр., “тимчасові послуги з метою одержання додаткових доходів”) та підпрограми (напр., “допомога дітям-утриманцям”). Наприклад, у програмному бюджеті штату Департамент соціальних послуг, належить до функції “сфера послуг” і має в своїй програмній структурі 11 програм та 29 підпрограм. У більш детально розроблених “програмних структурах” ієрархія може простягатися на детальніші рівні: до неї можуть входити ще елементи (напр., “допомога дітям”) та піделементи (напр., “перегляд допомоги”). Хоча з існуючих систем програмного бюджетування відносно невелика частина має програмну структуру аж до рівня піделементів, ці системи достатньо гнучкі для цього. Що заважає такій деталізації — це те, що додаткова інформація, яка виходить у результаті, як правило, створює проблему “інформаційного перевантаження”.
Програмна структуризація напрямків діяльності означає, що такі речі, як дані про видатки, пропозиції стосовно фінансування та відповідні вимоги, можна організувати у відносно невелику кількість статей у будь-якому окремому бюджеті. Програмне бюджетування здійснює контроль за результатами програм.
Образно висловлюючись, керівник отримує програмні кошти для досягнення програмних цілей та виконання програмних завдань. У межах цього фінансування керівник програми може відносно вільно визначати, як досягти кінцевого результату у найбільш ефективний, якісний та економічний спосіб (тобто програмному бюджетуванню властива значно більша, порівняно з постатейним, свобода управлінських дій). При програмному бюджетуванні показники спожитих факторів, обсягів робіт, виходу, ефективності та результативності використовуються з метою управління результативністю, моніторингу та контролю. В результаті, програмне бюджетування, як правило, забезпечує повнішу оцінку програм у межах організацій та поза ними.
За повної системи програмного бюджетування керівник може оцінити всі послуги охорони здоров’я, що надаються тим, хто їх потребує, незалежно від відомства; це дозволяє з’ясувати, що робить уся організація для забезпечення потреб клієнтів у охороні здоров’я. Програма штату “Адміністрація та служби підтримки”, скажімо, існує в кожному відомстві. Програмне бюджетування створює основу для застосування аналітичних методів, таких як аналіз альтернатив з погляду витрат та результатів, і визначення відносного акценту на різних програмах.
При застосуванні програмного бюджетування легше оцінити динаміку витрат та інші тенденції, що впливають на програми, оскільки воно робить наголос на багаторічній перспективі. Програмний бюджет, як правило, більшою мірою акцентує довготермінові наслідки та взаємозв’язки між рішеннями з економічної політики (напр., враховує деякі побоювання, висловлені у зв’язку із впливом того, як уряд штату відреагував на майбутні транспортні потреби, на задоволення існуючих та майбутніх потреб у послугах). В основі програмного бюджетування зазвичай лежить встановлення пріоритетів цілей та завдань, що дозволяє забезпечити досягнення найважливіших цілей при наявних або очікуваних ресурсах. Таким чином, у програмному бюджетуванні програмні та фінансові плани фактично пов’язані між собою у такий спосіб, який неможливо забезпечити при інших видах процесу бюджетування.
При програмному бюджетуванні, як правило, керівники програми задіяні в підготовці бюджету більше, ніж при формуванні постатейного бюджету чи бюджету результативності. До того ж, у цьому випадку підготовка, обговорення та прийняття рішень протягом усього бюджетного процесу відбуваються по-іншому, ніж при інших видах бюджетування. Якого роду питання і/або обговорення можуть виникнути при розгляді такого програмного бюджету Відділу соціальної допомоги міста Гоблер?
ПРИКЛАД ІІІ. Місто Гоблер (програмний бюджет)
Відділ соціальної допомоги
Адміністративні послуги $102 306,00
Талони на харчування 137 330,00
Послуги з працевлаштування 87 523,00
Основні фонди 0,00
Всього по Відділу соціальної допомоги $327 159,00
При розробці цього бюджету було зроблено припущення, що прямі витрати на персонал, пов’язані з такими статтями, як начальник відділу, талони на харчування та служба працевлаштування (в сумі (102 306,00 дол.) та відповідні частки (31,27%, 41,99% та 26,74%)), є достатнім засобом, щоб розподілити інші витрати між відповідними програмами. При багатьох інших напрямках використання програмного бюджетування формат бюджету відрізняється від представленого в прикладі ІІІ. Цей формат може варіювати від відносно простого, який ми бачимо в прикладі ІІІ, до формату, що включає основні деталі об’єктів, й аж до такого, що представляє деталі підоб’єктів.
Нерідко буває, що ці деталі існують, але представлені в документі обмежено, щоб його не переобтяжувати та полегшити сприйняття документа. Доволі часто, — особливо це притаманне відносно невеликим органам державного управління (напр., органам влади міст та округів), — у бюджеті, поряд із фіскальною інформацією (та фіскальними даними за попередній рік і даними про здійснення завдань), наводяться самі ці завдання. У прикладі ІV представлено детальніший програмний бюджет функції соціальної допомоги міста Гоблер. Як ви гадаєте, чи не постає в цьому випадку більше питань і/або інші питання та обговорення, порівняно з прикладом ІІІ? Якщо так, то якими вони можуть бути?
ПРИКЛАД ІV. Місто Гоблер (детальний програмний бюджет)
Відділ соціальної допомоги
Програма Сума
Адміністративні послуги
Особисті послуги $87 656,00
Підрядні послуги 14 181,00
Канцелярські товари 469,00
Разом 102 306,00
Завдання:
1. Надати ефективні та результативні адміністративні послуги підтримки клієнту протягом ХХ бюджетного року
2. Зменшити операційні витрати на 3% протягом ХХ бюджетного року
Талони на харчування
Особисті послуги 117 699,00
Підрядні послуги 19 001,00
Канцелярські товари 630,00
Основні фонди 0,00
Разом 137 330,00
Завдання:
1. Обслужити талонами на харчування 2800 клієнтів протягом ХХ бюджетного року
2. Знизити витрати на обслуговування талонами на харчування до $72,00 в розрахунку на клієнта протягом ХХ бюджетного року
Послуги з працевлаштування
Особисті послуги 74 954,00
Підрядні послуги 12 168,00
Канцелярські товари 401,00
Основні фонди 0,00
Разом 87 523,00
1. Надати послуги з працевлаштування 250 клієнтам протягом ХХ бюджетного року
2. Знизити витрати на надання послуг з працевлаштування до $943,00 в розрахунку на клієнта, влаштованого на постійну роботу
Всього по Відділу соціальної допомоги $327 159,00
Зосереджуючи увагу на програмах, що здійснюються різними організаціями або розпорядниками коштів, програмне бюджетування може зменшити повноваження керівництва, бо повноваження на зрізах виходять на макрорівень. Якщо повноваження не закріплені в явний спосіб, наприклад у розрізі функцій чи розпорядників коштів, то підзвітність може бути недостатньою. Коли при бюджетуванні застосовується лише програмний метод, то деякі важливі факти можуть залишитися поза увагою. Наприклад, фактори, що ведуть до зростання витрат та ступеню свободи управлінських дій. В окремих випадках програмне бюджетування не мало успіху через те, що воно запроваджувалося одразу, без апробації чи адаптації до місцевих умов, зокрема, щодо наявності навичок у персоналу, технічної допомоги або інформаційних систем.
Програмне бюджетування виставляє вимоги до всіх, хто ним користується, і, в результаті, потребує виділення істотних державних ресурсів на його загальну підтримку, а також на підтримання його допоміжних структур. Основний аргумент на користь програмного бюджетування полягає в тому, що наявність інформації більшого обсягу і якіснішої веде до ухвалення краще інформованих рішень. Програмне бюджетування забезпечує значний виграш у інформації для ухвалення рішень, але воно є обоюдогострим мечем. Деталізовані дані, що, як правило, присутні при програмному бюджетуванні, часто виявляються для тих, хто приймає рішення, та інших сторін надто великою спокусою, перед якою вони не в силі утриматися. Наприклад, ті, хто ухвалює рішення, можуть вдатися до того, що вимагатимуть дедалі більше і більше деталей, намагаючись забезпечити ухвалення найкращого рішення (або уникнути важкого рішення), і аналітики можуть прагнути робити дедалі складніший аналіз, керуючись бажанням все зрозуміти та пояснити (або передбачаючи запити з вимогою пояснити, що всі ці дані означають). При програмному бюджетуванні існує стійка тенденція до зайвої централізації його виконання та порушення природної гнучкості, притаманної програмному бюджетуванню. Попри здобутки концепцій квантифікації, набуття знань, умінь, навичок, їхній розвиток, схоже, ще не досягли такого рівня, який дозволяв би повністю реалізувати потенціал програмного бюджетування. Ця проблема ускладнюється тим, що про багато причинно-наслідкових зв’язків просто бракує знань, особливо про те, як вони пов’язані з людською поведінкою та її наслідками. Складається враження, що це веде до того, що надто часто створюються довготермінові програми і/або стратегії, в основі яких лежить лише прийняття бажаного за дійсне та безпідставні уявлення, а не факти та перевірені зв’язки між спожитими факторами і одержаними результатами. Підсумовуючи, можна сказати, що сучасному стану ще далеко до зрілості.
