Річард Ю. Зоді Бюджетування результативності
РОЗДІЛ VI: Бюджетування, орієнтоване на досягнення мети: пошук відповідей
Усі бюджети, в явній чи неявній формі орієнтовані на мету і більшою чи меншою мірою втілюють цінності державної політики, але орієнтоване на досягнення мети бюджетування традиційно асоціюється з бюджетами, в яких чітко окреслюються цілі. Прикладом саме такого підходу є бюджет, складений за програмами. Теоретично та в тих випадках, де застосовуються кращі зразки практичного досвіду, бюджетні кошти надаються задля досягнення конкретної цілі. Із закупівлі товарів увага переноситься на, так би мовити, “придбання результатів”, які відповідають потребам держави. Як уже згадувалося у попередніх розділах цього підручника, створення бюджетів, орієнтованих на мету, стимулює постановку питань, що відрізняються від тих, які ставлять при підготовці інших видів бюджетів. Розробка методик, необхідних для надання відповідей на запитання, які порушуються при формуванні бюджетів, орієнтованих на мету, триває, однак, цілком імовірно, що сфера їх застосування не обмежується лише бюджетами, орієнтованими на мету. Через те, що форма бюджету визначає всі процеси бюджетування, запитання і відповіді на них, той факт, що зміст цих процесів, запитань та відповідей залежать від людей, які беруть участь у цих процесах, нерідко залишається в тіні. Обидва ці факти мають вирішальне значення для розуміння процесу прийняття державних рішень, а особливо — для розуміння сили протиріч між цінностями, що супроводжують прийняття політичних рішень. Ця сила не в останню чергу пов’язана з неоднозначністю, притаманною вибору з-поміж цінностей, які суперечать одна одній, та невизначеністю, характерною для прийняття більшості рішень.
Оскільки особам, відповідальним за бюджетні рішення, завжди доводиться мати справу з тим, що загальні обсяги, які треба або хотілося б профінансувати, перевищують загальні обсяги прогнозних надходжень, то, незалежно від форми бюджету, постає дилема: як знайти баланс між запитами та очікуваними надходженнями. У абсолютному економічному сенсі ця дилема сьогодні постала жорсткіше, ніж будь-коли у минулому, через постійне зменшення рівня еластичності державних ресурсів (Aronson and Schwartz, с.. 53 56). Запровадження політичних обмежень може дещо пом’якшити дилему, з якою стикаються ті, хто приймає рішення, проте вона ніколи не зникне. Прикладом такого обмеження може бути запровадження заборони розглядати запити про фінансування змінених, нових чи більш досконалих послуг, за винятком випадків, коли вони фінансуються шляхом внутрішнього перерозподілу поточних обсягів наявних ресурсів у межах одного розпорядника коштів. Той, хто схильний приймати рішення нехтуючи фактами, розв’яже дилему відносно легко. Однак, більшість відповідальних осіб не настільки впевнені або схильні нехтувати фактами, а відтак, факти набувають особливої ваги.
У бюджетному посібнику штату зазначається (III 2 2): “…Бюджетування проходить три основні стадії: підтвердження потреби, розподіл ресурсів для задоволення цих потреб; спрямування отриманих доходів на фінансування ресурсного потенціалу...[Бюджет повинен вирішувати шість основних питань:] Чи існує потреба? Як цю потребу можна задовольнити (альтернативні шляхи)? Який шлях є найкращим для задоволення цієї потреби? Скільки коштуватиме її задоволення? Яким чином ці витрати фінансуватимуться? Які існують пріоритети щодо інших потреб?”
Вирішення цих питань становить серцевину бюджетування, орієнтованого на досягнення мети, та сучасного професійного бюджетного мислення.
Фахівці, обізнані з питаннями складання бюджету, визнають, що бюджет — це план, кошторис необхідних видатків та доходів; вони також визнають, що кошториси і їхні бази — це саме це і не що інше. Можливо, якраз це визнання і втілено в іронічному афоризмі, популярному серед фінансистів, “став під сумнів цифри, але ніколи не сумнівайся в собі”, який, безумовно, є перебільшенням.
Бюджетування — це складний процес, який поєднує багато різноманітних позицій, цінностей, потреб, припущень, змінних величин, невизначеностей, що конкурують між собою; це і вирішення неоднозначності, перетворення непевності у певність. Що ж до точності, то вона набуває особливого значення у протиріччях між цінностями, які вирішуються за допомогою бюджетних рішень. Як зазначає Ліхен: “Поширення механізмів, які сприяють прийняттю рішень, як наприклад, системи складання бюджету за програмно-цільовим методом, здатне значно удосконалити сам стиль процесів лише через те, що точність відображення політичного вибору гостріше висвітлює цінності, які лежать в основі цих рішень” (Lehan, p. 21).
Навіть у країнах, де бюджети складаються постатейно, ті, хто приймає бюджетні рішення, мають інформацію про сучасні механізми, які допомагають у цьому процесі. Раз у раз обрані та призначені відповідальні особи на всіх рівнях державного управління висловлюють зауваження щодо існуючої (або відсутньої) системи підготовки бюджету та подання його на розгляд. Враховуючи, що такі зауваження надходять регулярно, дивує той факт, що при підготовці проекту бюджету та й у самому проекті бюджету, що подається на розгляд, часто-густо можна помітити ознаки недбалості, неточностей, неоднозначності та неохайності.
Тож не дивно, що особи, відповідальні за прийняття рішень, шукають можливостей покладене на них складне завдання зменшити невизначеність, фокусуючи свою увагу на тому, щоб знайти привід або можливість повністю чи частково відхилити бюджетний запит. У такий спосіб вони шукають шляхи спрощення своїх складних завдань зі здійснення оцінок і зменшення рівня невизначеності. Таке “пошукове” ставлення можна сформулювати таким чином: “Якщо цифри правильні, перевіряй припущення; якщо припущення слушні, став під сумнів логіку; якщо логіка має сенс, перевіряй обґрунтування, якщо обґрунтування прийнятні, став під сумнів потребу; якщо потреба документально підтверджена, перевіряй пріоритети; якщо пріоритети тривалі, став під сумнів правила та процедури; якщо правила та процедури незаперечні, перевіряй цінності; якщо цінності бездоганні, йди на компроміс”.
Наприклад, якщо виявлена арифметична помилка, це може поставити під сумнів весь запит. Якщо помилка сталася при складанні постатейного бюджету, вона може виявитися фатальною для всього бюджетного запиту, оскільки основна увага в такому запиті зосереджена на вхідних ресурсах. Свою роль у прийнятті бюджетних рішень відіграють і інші, менш точні, але не менш важливі фактори.
Недоліки в розрахунках чи брак механізмів визначення кількісних показників переважно сприймають як відображення невизначеності. Оскільки в центрі уваги під час прийняття бюджетних рішень знаходиться подолання невизначеності, цілком імовірно, що бюджетний запит буде відхилено. Проте бюджетні рішення не надто часто народжуються з простих суджень типу “або-або”. У таких випадках головним критерієм прийняття рішень може виявитися професійна репутація розпорядника коштів (чи відсутність такої репутації), наприклад, у сфері управління результативністю. Бюджетні запити розпорядників, відомих своїми неохайними, погано продуманими та недбало виконаними бюджетами, розглядаються досить поверхово, на відміну від запитів розпорядників з високопрофесійною репутацією, які вивчають серйозніше. Хоча бюджетним процесам певною мірою притаманний певний рівень невизначеності, в центрі процесу прийняття рішень не обов’язково лежать пошуки приводів для відхилення. Питання, пов’язані з невизначеністю бюджетного запиту, поданого розпорядниками, відомими своїм високим рівнем професійної майстерності, як правило, вирішуються на їхню користь.
Читачеві вже має бути цілком зрозуміло, що ті, хто приймають рішення у сучасних умовах, мають явні чи підсвідомі очікування, що стосуються керівникської ланки у державному секторі. Якою б не була форма бюджету, в центрі цих очікувань лежить максимально високий рівень застосування професійного ПОКУКЗБО. Тож керівник, незалежно від функції, за яку він відповідає, має зробити для себе висновок, який також видається очевидним: він має забезпечити такий рівень складання та представлення бюджету, який би забезпечив його підтримку, а не відмову у фінансуванні. Успіх роботи над бюджетом значною мірою залежить від того, наскільки вміло та майстерно застосовує керівник сучасні інструменти управління, механізми, що допомагають приймати рішення, та інші професійні методи та прийоми.
Оскільки особам, відповідальним за бюджетні рішення, завжди доводиться мати справу з тим, що загальні обсяги, які треба або хотілося б профінансувати, перевищують загальні обсяги прогнозних надходжень, то, незалежно від форми бюджету, постає дилема: як знайти баланс між запитами та очікуваними надходженнями. У абсолютному економічному сенсі ця дилема сьогодні постала жорсткіше, ніж будь-коли у минулому, через постійне зменшення рівня еластичності державних ресурсів (Aronson and Schwartz, с.. 53 56). Запровадження політичних обмежень може дещо пом’якшити дилему, з якою стикаються ті, хто приймає рішення, проте вона ніколи не зникне. Прикладом такого обмеження може бути запровадження заборони розглядати запити про фінансування змінених, нових чи більш досконалих послуг, за винятком випадків, коли вони фінансуються шляхом внутрішнього перерозподілу поточних обсягів наявних ресурсів у межах одного розпорядника коштів. Той, хто схильний приймати рішення нехтуючи фактами, розв’яже дилему відносно легко. Однак, більшість відповідальних осіб не настільки впевнені або схильні нехтувати фактами, а відтак, факти набувають особливої ваги.
У бюджетному посібнику штату зазначається (III 2 2): “…Бюджетування проходить три основні стадії: підтвердження потреби, розподіл ресурсів для задоволення цих потреб; спрямування отриманих доходів на фінансування ресурсного потенціалу...[Бюджет повинен вирішувати шість основних питань:] Чи існує потреба? Як цю потребу можна задовольнити (альтернативні шляхи)? Який шлях є найкращим для задоволення цієї потреби? Скільки коштуватиме її задоволення? Яким чином ці витрати фінансуватимуться? Які існують пріоритети щодо інших потреб?”
Вирішення цих питань становить серцевину бюджетування, орієнтованого на досягнення мети, та сучасного професійного бюджетного мислення.
Фахівці, обізнані з питаннями складання бюджету, визнають, що бюджет — це план, кошторис необхідних видатків та доходів; вони також визнають, що кошториси і їхні бази — це саме це і не що інше. Можливо, якраз це визнання і втілено в іронічному афоризмі, популярному серед фінансистів, “став під сумнів цифри, але ніколи не сумнівайся в собі”, який, безумовно, є перебільшенням.
Бюджетування — це складний процес, який поєднує багато різноманітних позицій, цінностей, потреб, припущень, змінних величин, невизначеностей, що конкурують між собою; це і вирішення неоднозначності, перетворення непевності у певність. Що ж до точності, то вона набуває особливого значення у протиріччях між цінностями, які вирішуються за допомогою бюджетних рішень. Як зазначає Ліхен: “Поширення механізмів, які сприяють прийняттю рішень, як наприклад, системи складання бюджету за програмно-цільовим методом, здатне значно удосконалити сам стиль процесів лише через те, що точність відображення політичного вибору гостріше висвітлює цінності, які лежать в основі цих рішень” (Lehan, p. 21).
Навіть у країнах, де бюджети складаються постатейно, ті, хто приймає бюджетні рішення, мають інформацію про сучасні механізми, які допомагають у цьому процесі. Раз у раз обрані та призначені відповідальні особи на всіх рівнях державного управління висловлюють зауваження щодо існуючої (або відсутньої) системи підготовки бюджету та подання його на розгляд. Враховуючи, що такі зауваження надходять регулярно, дивує той факт, що при підготовці проекту бюджету та й у самому проекті бюджету, що подається на розгляд, часто-густо можна помітити ознаки недбалості, неточностей, неоднозначності та неохайності.
Тож не дивно, що особи, відповідальні за прийняття рішень, шукають можливостей покладене на них складне завдання зменшити невизначеність, фокусуючи свою увагу на тому, щоб знайти привід або можливість повністю чи частково відхилити бюджетний запит. У такий спосіб вони шукають шляхи спрощення своїх складних завдань зі здійснення оцінок і зменшення рівня невизначеності. Таке “пошукове” ставлення можна сформулювати таким чином: “Якщо цифри правильні, перевіряй припущення; якщо припущення слушні, став під сумнів логіку; якщо логіка має сенс, перевіряй обґрунтування, якщо обґрунтування прийнятні, став під сумнів потребу; якщо потреба документально підтверджена, перевіряй пріоритети; якщо пріоритети тривалі, став під сумнів правила та процедури; якщо правила та процедури незаперечні, перевіряй цінності; якщо цінності бездоганні, йди на компроміс”.
Наприклад, якщо виявлена арифметична помилка, це може поставити під сумнів весь запит. Якщо помилка сталася при складанні постатейного бюджету, вона може виявитися фатальною для всього бюджетного запиту, оскільки основна увага в такому запиті зосереджена на вхідних ресурсах. Свою роль у прийнятті бюджетних рішень відіграють і інші, менш точні, але не менш важливі фактори.
Читачеві вже має бути цілком зрозуміло, що ті, хто приймають рішення у сучасних умовах, мають явні чи підсвідомі очікування, що стосуються керівникської ланки у державному секторі. Якою б не була форма бюджету, в центрі цих очікувань лежить максимально високий рівень застосування професійного ПОКУКЗБО. Тож керівник, незалежно від функції, за яку він відповідає, має зробити для себе висновок, який також видається очевидним: він має забезпечити такий рівень складання та представлення бюджету, який би забезпечив його підтримку, а не відмову у фінансуванні. Успіх роботи над бюджетом значною мірою залежить від того, наскільки вміло та майстерно застосовує керівник сучасні інструменти управління, механізми, що допомагають приймати рішення, та інші професійні методи та прийоми.
