Річард Ю. Зоді Бюджетування результативності

В установах, орієнтованих на забезпечення високої якості роботи, постійна увага приділяється вивченню альтернативних шляхів досягнення щонайкращих результатів. Досвід свідчить: без постійного аналізу різних шляхів, якими виконується або може виконуватися робота, в установі звикають виконувати аналогічні справи аналогічними способами незалежно від отриманих результатів. Установи, орієнтовані на забезпечення належної якості роботи, намагаються підтримати свій високий професійний рівень завжди якісно виконуючи необхідну роботу.

Бюджетні установи, намагаючись утримати свою перевагу, пов’язану з досягнення щонайкращої результативністю, часом опиняються у невигідному становищі через політичний акцент на неперервності, який часто буває притаманним процесу складання бюджетів у державному секторі. У більшості випадків процесу складання бюджетів у державному секторі робиться акцент на представленні однієї альтернативи, яку пропонує організація або програма, для якої складається бюджет чи кошторис. Це явище є найбільш характерним для постатейних бюджетів, бюджетів результативності та програмних бюджетів, попри те, що у теорії двох останніх, наголошується на необхідності розробки альтернативних варіантів на стадії планування бюджету. При “складанні бюджету з нуля”, зазвичай, вимагається подання альтернативних варіантів (тобто, пакетів рішень) і, якщо подані варіанти чітко розмежовані, їх можна розглядати як альтернативи.



Той факт, що в державному секторі зазвичай недостатня увага приділяється розгляду альтернативних варіантів, можна було б пояснити браком часу та ресурсів, однак аналогічні обмеження існують і в приватному секторі економіки. Хоч як би там було, у державному секторі спостерігається тенденція до “задовільнення”, тобто вибір зупиняють здебільшого на тій з альтернатив, яка забезпечує мінімальну потребу. Враховуючи високий рівень повсякчасної уваги до роботи державних установ та управління ними, цілком імовірно, що згодом роль аналізу альтернатив може зрости. Проте для орієнтованого на результат керівника розгляд альтернатив — це не те, що можна відкласти на майбутнє, це — його поточна робота. На думку деяких керівників, аналіз альтернатив — це неформальна, відносно неструктуровані діяльність з акцентом на якісний бік речей, для інших, альтернативний аналіз — це формальна та структурована робота кількісного характеру.

В обох видах альтернативного аналізу альтернативні варіанти можуть пропонуватися працівниками установи, виборними чи призначеними посадовими особами, окремими громадянами або зацікавленими групами. Вони з’являються в результаті колективного чи індивідуального “мозкового штурму”. Під час цих “мозкових штурмів” нерідко нові альтернативні варіанти постають з різних за масштабами альтернатив або комбінацій кількох варіантів. Буває також, що хтось скаже: “органи влади адміністративно-територіальної одиниці Х роблять це ось таким чином”. Наприклад, під час проведення тренінгу для членів місцевої ради відділу суспільних послуг штату Вірджинія чи не найголовнішим був обмін досвіду з застосування різних механізмів реалізації альтернативних програм/послуг. В ході таких дискусій інколи відбувався синтез, тобто створення нового альтернативного варіанту з двох або більшої кількості альтернативних варіантів. Часто вони були суто якісно орієнтованими.

Не можна нехтувати аналізом якісних показників альтернативних варіантів. (див., наприклад, Miles, Huberman). Він розпочинається із звичайної роботи над розглядом різноманітних способів досягнення мети. Це можуть бути формулювання загального чи дуже конкретного характеру. Оскільки ніхто не може сказати напевно, чи є той чи інший альтернативний варіант слушним або правильним, подальший аналіз їх може відкрити їх сильні та слабкі сторони, які залишалися непоміченими до тих пір, доки не було проведено аналіз. Однак розробка альтернативних варіантів ускладнюється, якщо керівник сприймає проблему, потребу, можливість чи умову у тій формі, у якій її було сформульовано, розглядає їх вузько або під час аналізу обмежується традиційними методами або зосереджується переважно на порівнянні пропонованих обсягів фінансування з обсягами поточного року.

Кількісний аналіз альтернатив може розпочинатися аналогічно якісному або може виходити з формальної оцінки потреб чи спиратися на експертних оцінок (метод Дельфі). Так чи інакше, кількісному аналізу можуть заважати ті самі фактори, які ускладнюють і процес якісної оцінки альтернатив, а також такі речі, як надто високий рівень уваги до ефективності й передчасний аналіз витрат. Попри те, що безкоштовних альтернатив не існує, як при кількісному, так і при якісному аналізі альтернатив аналізу витрат традиційно приділяється недостатня увага. Сьогодні, коли бюджетні кошти в країнах світу скорочуються зростаючими темпами, видається нерозважливим продовжувати нехтувати таким значущим для прийняття бюджетних рішень фактором як витрати. У кращому випадку керівники, подаючи альтернативні варіанти на розгляд, обмежуються лише інформацією про витрати. То ж чи варто дивуватися тому, що вибір робиться на користь найдешевшої з альтернатив?

Процес оцінки вартості альтернативних варіантів потребує такого рівня деталізації їх опису, який би уможливив обчислення вартості альтернативи та оцінку витрат (Hatry з співавторами, с. 57 та наступні сторінки). Зрозуміло, що важко сказати узагальнено, який саме ступінь деталізації є достатнім для забезпечення належної точності й щоб можна було відповісти на очікувані питання. Певною мірою ступінь деталізації інформації залежатиме і від фахової культури керівника у роботі над бюджетом. Хоча основним в аналізі вартості альтернатив є визначення різниці у витратах на впровадження різних варіантів альтернатив, не можна нехтувати і загальною вартістю альтернатив. А відтак, можна порадити дослухатися до таких настанов:

1. аналіз витрат необхідно зосередити на суттєвих елементах витрат, і показниках, які мають різні значення у різних альтернативних варіантах, що розглядаються;

2. для кожної альтернативи необхідно визначити, які витрати фіксовані, а які змінні;

3. треба орієнтуватися на додаткові, прирісні чи додаткові витрати, пов’язані з певним альтернативним варіантом, а не на середні витрати;

4. на витрати минулих періодів, тобто, понесені у минулому орієнтуватися недоцільно;

5. витрати слід розглядати без зв’язку з тим, де їх відображено в облікових книгах, якого організаційного підрозділу вони стосуються та з яких джерел беруться на них кошти;

6. деякі альтернативи програм генеруватимуть доходи, наприклад, може вноситися плата за проїзд по мосту чи автомагістралі, плата за водопостачання та водовідведення, медичне обслуговування, плата за користування зонами відпочинку;

7. деякі альтернативні варіанти можуть впливати на вартість інших аспектів програми;

8. якщо ресурси направляються на впровадження одної програми, можливості використати їх для інших цілей втрачаються (Hatry та співавтори, с. 50 64).

Якщо певна сукупність альтернативних варіантів передбачає аналогічний рівень використання одних і тих самих потужностей, керівнику під час проведення аналізу не потрібно перевіряти витрати у зв’язку з використанням цих потужностей (але відповідні витрати повинні знайти своє відображення в загальному аналізі витрат). Хоча витрати не можуть залишатися незмінними у контексті тривалого економічного розвитку, для тлумачення статей фіксованих та змінних витрат, необхідно користуватися традиційним визначенням фіксованих/змінних витрат. Крім того, керівнику треба взяти до уваги додаткові витрати.

Поняття додаткових витрат можна розкрити на прикладі рішення про придбання двох авто замість одного: додаткова вартість другого авто дорівнює сумі додаткових коштів, які необхідно витратити на його придбання. Якщо одне авто коштує $10 000, а два можна придбати за $18 000, то значення має додаткова ($8 000), а не середня вартість ($9 000).

Витрати минулих періодів — це витрати, понесені у минулому, тобто, це ті кошти, які вже було витрачено, і які втратили актуальність для аналізу майбутніх витрат. Виняток становлять випадки, коли об’єкт має (після здійснення амортизаційних відрахувань) ліквідаційну або залишкову вартість, якою можна послуговуватися під час аналізу даного альтернативного варіанту. Витрати (та вигоди) альтернативи — це витрати та вигоди, незалежно від їх джерела надходження чи бази (наприклад, додаткові пільги або виплати, що надаються працівникам).

Ті елементи витрат, які розглядаються у розділі VII, можна доповнити розглядом інвестиційних витрат (які змінюються залежно від обсягів, але не тривалості альтернативного варіанту, наприклад, початкові витрати на планування, випробування та оцінку, основні засоби, базове навчання) та періодичних витрат (що змінюються разом із зміною обсягів та тривалості альтернативного варіанту, наприклад, операційні витрати та витрати на технічне обслуговування).

Oчікувані від упровадження альтернативних варіантів доходи прийнято також аналізувати як елемент, що протиставляється в балансі загальній величині вартості або як побічні вигоди. Для керівника важливо визначити зв’язки (якщо такі існують) між альтернативами, що розглядаються, та іншими напрямками діяльності. Цілком імовірно, наприклад, що запропонована альтернатива здатна призвести до зростання або скорочення витрат на інший напрямок діяльності.

Визначаючи вартість альтернативного варіанту, керівник повинен пам’ятати про дві проблеми, які необхідно визнавати, а саме, про вплив на витрати фактору часу та невизначеності (Steiss та співавт., стор. 11.8 11.15). Типовим підходом до розгляду впливу фактору часу на витрати є дисконтування, іншими словами, приведення витрат/вигод до їх теперішньої вартості. Типові дисконтні ставки, як правило, оприлюднюються різними федеральними агентствами, але існують іще, принаймні, два інших варіанти: можна скористатися ставкою, вищою за місцеву процентну ставку, що нараховується на ощадні рахунки, або ставкою фінансування національного банку, яку застосовують для державного кредитування. Після визначення дисконтної ставки, розглядаючи типову таблицю дисконтних коефіцієнтів, визначають відповідний коефіцієнт, на який щороку коригуватиметься обсяг потоку витрат (вигод). У прикладі XVI розглянуто простий випадок дисконтування витрат та проілюстровано важливість вибору відповідної дисконтної ставки. У нашому прикладі різняться тільки дисконтні ставки, а вартість обох альтернатив однакова і становить $131 000.

Приклад XVI: Відділ соціальної допомоги міста Гоблер

Надання пільг із забезпечення населення паливом:

дисконтована вартість альтернативних варіантів

Рік Витрати Альтернатива A Альтернатива B

Диск. коеф-т

5,0% Теперішня вартість Диск. коеф-т

7,0% Теперішня вартість

1987 $20 000 0,9524 $19 048 0,9346 $18 692

1988 10 000 0,9070 9 070 0,8734 8 734

1989 10 000 0,8638 8 638 0,8163 8 163

1990 10 000 0,8227 8 227 0,7629 7 629

1991 11 000 0,7835 8 619 0,7130 7 843

1992 12 000 0,7462 8 954 0,6663 7 996

1993 13 000 0,7107 9 239 0,6228 8 096

1994 14 000 0,6768 9 475 0,5820 8 148

1995 15 000 0,6446 9 669 0,5439 8 159

1996 16 000 0,6139 9 822 0,5084 8 134

$131 000 $100 761 $91 594

Коефіцієнт дисконтування у цьому разі було заокруглено з десяти знаків після коми до чотирьох, однак, у процесі звичайного обрахунку не радимо до цього вдаватися, зокрема, під час проведення довгострокового аналізу значних за обсягами витрат. Якщо зважати лише на номінальну вартість альтернативних варіантів, то обидва можуть задовольнити керівника. А от з погляду дисконтованих витрат, варіант B кращий, оскільки його теперішня вартість нижча, тобто, витрати за цим варіантом нижчі з погляду теперішньої вартості необхідних обсягів фінансування.

Для подолання наслідків впливу фактору невизначеності на оцінку вартості, керівнику можливо варто вдатися до аналізу чутливості. Аналіз чутливості — це просто варіювання ключової компоненти або компонентів альтернативного варіанту для виявлення наслідків (чутливості) цих змін до вибору альтернативного варіанту або рішення. У цьому сенсі, розрахунки вартості при різних дисконтних ставках, наведені у прикладі XVI, можна розглядати як аналіз чутливості, спрямований на визначення впливу різних дисконтних ставок на вибір альтернативи.

У попередньому розділі розглядалися методи розрахунку витрат з відносного макроекономічного погляду й були визначені ключові концепції витрат. У ній читачеві пропонувалися низка методик, наприклад, розрахунок витрат на одиницю продукції, якими можна користуватися для розрахунку витрат, що часто виявляються корисними для аналізу альтернатив. Такі статистичні методи у багатьох випадках витісняються або доповнюються застосуванням нескоригованих теперішніх даних для майбутніх періодів, оцінками постачальника (наприклад, стосовно результативності роботи обладнання) та розрахунками, проведеними в самі установі (наприклад, використання оцінок експертів, вже знайомих з реалізацією альтернативного варіанту). Однак інші методики можуть виявитися навіть більш корисними. Вони дозволяють перенести увагу з виключно питання витрат на відповідні вигоди та наслідки від упровадження альтернативних варіантів, що є їх перевагою. До таких аналітичних методів належать аналіз витрат та вигод, аналіз економічної ефективності, аналіз корисності та аналіз здійсненності (Levin, 1985).