Кунев Ю.Д. (ру) Управление в таможенной службе (2006)
13.6. Принципы, формы и методы контроля в таможенной службе
Известно, что контроль имеет определенные предмет, функции, цели, классифицируется по видам и вводится в определенных формах с помощью различных методов и принципов.
Таможенным кодексом Украины законодательно определены принципы регулирования. Так, согласно ст. 4 МК Украине таможенное регулирование осуществляется на основе принципов: 1) исключительной юрисдикции Украины на ее таможенной территории, 2) исключительной компетенции таможенных органов Украины относительно осуществления таможенного дела; 3) законности; 4) единого порядка перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу Украины; 5) системности; 6) эффективности; 7) соблюдение прав и охраняемых законом интересов физических и юридических лиц; 8) гласности и прозрачности. К тому же такие принципы регулирования, как: законность; системность; эффективность; соблюдение прав и охраняемых законом интересов физических и юридических лиц; гласность и прозрачность являются конституционными общеправовым принципам деятельности любого органа государственного управления, поэтому они также являются принципами деятельности таможенной службы по всем направлениям, в т.ч. по направлению осуществления контроля в системе. При этом одним из важнейших в ведомственном контроле являются законности. В.М. Гаращук отмечает, что с принципом законности связаны все остальные принципы контроля, логически вытекают из него. Исследователь выделяет такие принципы контроля: корректность, централизм (или субординация в служебных отношениях), плановая организация деятельности контролирующих органов, профессиональная специализация, профессионализм, понятность, научность, соответствие мероприятий влияния совершенным правонарушением, реальность, объективность (или принцип объективной истины), полнота, комплексность, сущность, полезность (одна из сторон существенности), беспристрастность, доброжелательность (корректность), универсальность, систематичность, действенность, оперативность, результативность, гласность, официальность, принцип взаимодействия специализированных контролирующих органов между собой и с правоохранительными органами, командный, принцип рационального распределения контрольных полномочий между контролирующими органами, принцип концентрации, принцип помощи подконтрольной структypi в исправлении ошибок (Наведении порядка на объекте), сбор доказательств, ответственность контролирующего органа перед государством и подконтрольной структурой за объективность контроля, принцип внезапности. Принципами ведомственного контроля можно назвать следующие: компетенции контролирующего субъекта, компетентности должностных лиц-контроллеров, презумпции невиновности подконтрольных лиц, права защиты контролируемых лиц в административном порядке и судебных органах.
Принцип компетентности должностных лиц-контроллеров означает наличие у них соответствующей квалификации и опыта внедрения контрольной деятельности за соответствующим направлениям контроля.
Принцип презумпции невиновности подконтрольных лиц означает, что подконтрольные лица являются невиновными, пока их вина не будет доказана в установленном законом порядке. Обязанность по установке в результате проверочной деятельности фактов нарушений, которые произошли по вине подконтрольного объекта, лежит на субъекте контрольной деятельности.
Принцип защиты объекта контроля в административном порядке и судебных органах означает, что если права подконтрольного лица нарушены контролирующими органами или лицами, или такое лицо считает, что его права нарушены, он имеет право в установлено м законом порядке (административном или судебном) обжаловать действия контролирующего субъекта. Этот принцип касается ведомственной контрольной деятельности (Право требовать должностным лицом таможенных органов проведения служебного расследование с целью снятия безосновательных, по ее мнению, обвинений или подозрения, а также обжалования действий должностных лиц и администрации таможенных учреждений о привлечении к ответственности) и внешней контрольной деятельности таможенных органов (обжалование действий должностных лиц таможенных органов о привлечении к административной и уголовной ответственности, вмешательство в оперативную деятельность субъекта ВЭД (приостановление деятельности таможенного лицензионного склада (ТЛС), лишение лицензии на открытие и эксплуатацию ТЛС, лишение лицензии на осуществление брокерской деятельности, лишении квалификационного свидетельства таможенного брокера и т.п.).
Не менее важным является вопрос об определении форм и методов контроля в таможенной службе.
Форма - это внешнее проявление любого содержания, способ совершения, выявление любого действия.
Метод - это способ познания явлений, прием или система приемов, применяемых в какой-либо области деятельности, совокупность средств или операций практического или теоретического познания действительности.
Формой ведомственного контроля является внешнее проявление сущности и содержания контроля в зависимости от стиля его организации и внедрения, для которого характерно гармоничное сочетание комплекса определенных мер и приемов, направленных на достижение определенной цели, поставленной перед субъектами контроля в конкретном случае.
Исходя из вышесказанного, формой контроля в таможенной службе есть внешнее проявление практического выполнения задач и функций субъектов контрольной деятельности, которой присущ определенный комплекс приемов ее организации и осуществления.
Внутриведомственный контроль в таможенной службе осуществляется в определенных формах и различными методами. Объем и содержание подконтрольных объектов, особенности подхода к предмету ведомственного контроля, его цель, мероприятия, используются субъектами контроля, и порядок предоставления результатам контроля требуемой формы, являются основными признаками, которые отличают формы ведомственного контроля таможенных органов друг от друга, и в свою очередь от методов контрольной деятельности.
В процессе внедрения внутриведомственного контроля в таможенной службе применяются такие формы контроля, как: проверка, ревизия, инвентаризация, обследование, инспектирование, проверка выполнения, ознакомление с состоянием дел на местах, вызов из мест с целью заслушивания руководителей и исполнителей на оперативных совещаниях и коллегиях, визирования, мониторинг, служебное расследование, а также: отчетные формы ведомственного контроля; устные (доклады, отчеты и т.п.) и документальные (статистические отчеты, информация, которая собирается по специальной указанием, докладные записки, справки, акты и т.д.).
Основные формы контроля в таможенной службе: проверки (комплексные и тематические) оперативно-служебной деятельности, а также ревизии и проверки (тематические, выборочные) финансово-хозяйственной деятельности органов таможенной службы.
В комплексной проверкой таможенного органа по вопросам оперативно-служебной деятельности принято понимать систему контрольных мероприятий Гостаможслужбы Украины, направленных на осуществление внутреннего контроля за исполнением структурными подразделениями таможенного органа требований законодательства Украины, по вопросам таможенного
дела, на повышение эффективности и качества работы таможенного органа, на выявление причин, приводящих к совершению нарушений и условий, что этому способствуют, на изучение положительного опыта работы и целесообразности его внедрения в других таможенных органах.
В тематической проверки оперативно-служебной деятельности таможенных органов понимается мера Гостаможслужбы Украины, направленный на осуществление внутреннего контроля за выполнением таможенным органом требований законодательства Украины по отдельным вопросам оперативно-служебной деятельности, определенных программой проверки.
Вышеупомянутые формы контроля в таможенной службе отличаются между собой не только количеством, глубиной и полнотой исследуемых направлений деятельности таможенных органов, но и целями такого исследования.
В Законе Украины "О Государственной контрольно-ревизионной службе в Украине" от 26 Январь 1993 понятие ревизии определено как метод документального контроля деятельности предприятия за соблюдением законодательства по финансовым вопросам; достоверности учета и отчетности, способ документального выявления недостач, растрат, присвоения средств и материальных ценностей, предотвращение финансовым злоупотреблений.
Во ревизией в таможенной службе принято понимать систему организационно-контрольных мероприятий, осуществляемых контрольно-ревизионным подразделением с целью полной и всесторонней оценки финансово-хозяйственной деятельности объекта контроля, выявления в ней недостатков и нарушений, а также предотвращения в будущем.
Проверкой же финансово-хозяйственной деятельности в таможенной службе является обследование отдельного направления финансово-хозяйственной деятельности объекта контроля.
Таким образом, можно сделать вывод, что основные формы осуществления контроля в таможенной службе различаются между собой по критериям комплексности, полноты и глубины исследования определенных направлений деятельности и процессов в таможенной службе, а также по целям и субъектами осуществления такого контроля.
Большое значение для достижения цели имеют методы контроля.
Методы ведомственной организационно-контрольной деятельности в таможенной службе - это система приемов и способов, применяемых соответствующими субъектами при ведомственной контрольной деятельности.
Методы ведомственного контроля можно разделить на два основных вида: общенаучные и специальные.
Общенаучными являются такие методы познания действительности, как: логика, анализ, синтез, индукция, дедукция и т.д..
Специальные методы ведомственного контроля можно разделить по следующим критериям: 1) по объемом и полнотой охвата направлений деятельности подконтрольного органа или подразделения таможенной службы подразделяются на методы: полного, частичного и сквозного контроля, 2) за полнотой изучения процессов служебной и административно-хозяйственной деятельности - сплошной, выборочный, комбинированный методы, 3) по критерию открытости: проверки, осуществляемые с предупреждением и без предупреждения учреждений (лиц), подлежат ведомственному контролю, а именно: публичные и негласные.
Все другие специальные методы с целью избежания путаницы в классификации форм и методов ведомственного контроля более целесообразно разделить по их характерным признакам на несколько групп, а именно: прямые (проверка с выездом на места, заслушивание и т.д.) и дистанционные (устные или письменные отчеты), активные (Проверка, ревизия, инвентаризация и т.п.) и пассивные (наблюдение), не автоматизированные (проверки "вручную") и автоматизированные (с помощью компьютерной и другой техники), аналитические (с помощью мышления) и механические или технические (Простое обобщение, идентификация), математические (с применением формул, расчетов, алгоритмов и т.д.) и юридические (проверка управленческих решений, локальных нормативных актов на соответствие действующему законодательству Украины), моделирования (создание определенной модели ситуации или поведения, которыми должны действовать субъекты контроля), динамические (проверка путем совершения активных действий - фактической проверки, учитывая т.д.) и статические (заслушивание отчетов, простое наблюдение за процессом работы и т.п.), другие.
Таможенным кодексом Украины законодательно определены принципы регулирования. Так, согласно ст. 4 МК Украине таможенное регулирование осуществляется на основе принципов: 1) исключительной юрисдикции Украины на ее таможенной территории, 2) исключительной компетенции таможенных органов Украины относительно осуществления таможенного дела; 3) законности; 4) единого порядка перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу Украины; 5) системности; 6) эффективности; 7) соблюдение прав и охраняемых законом интересов физических и юридических лиц; 8) гласности и прозрачности. К тому же такие принципы регулирования, как: законность; системность; эффективность; соблюдение прав и охраняемых законом интересов физических и юридических лиц; гласность и прозрачность являются конституционными общеправовым принципам деятельности любого органа государственного управления, поэтому они также являются принципами деятельности таможенной службы по всем направлениям, в т.ч. по направлению осуществления контроля в системе. При этом одним из важнейших в ведомственном контроле являются законности. В.М. Гаращук отмечает, что с принципом законности связаны все остальные принципы контроля, логически вытекают из него. Исследователь выделяет такие принципы контроля: корректность, централизм (или субординация в служебных отношениях), плановая организация деятельности контролирующих органов, профессиональная специализация, профессионализм, понятность, научность, соответствие мероприятий влияния совершенным правонарушением, реальность, объективность (или принцип объективной истины), полнота, комплексность, сущность, полезность (одна из сторон существенности), беспристрастность, доброжелательность (корректность), универсальность, систематичность, действенность, оперативность, результативность, гласность, официальность, принцип взаимодействия специализированных контролирующих органов между собой и с правоохранительными органами, командный, принцип рационального распределения контрольных полномочий между контролирующими органами, принцип концентрации, принцип помощи подконтрольной структypi в исправлении ошибок (Наведении порядка на объекте), сбор доказательств, ответственность контролирующего органа перед государством и подконтрольной структурой за объективность контроля, принцип внезапности. Принципами ведомственного контроля можно назвать следующие: компетенции контролирующего субъекта, компетентности должностных лиц-контроллеров, презумпции невиновности подконтрольных лиц, права защиты контролируемых лиц в административном порядке и судебных органах.
Принцип компетентности должностных лиц-контроллеров означает наличие у них соответствующей квалификации и опыта внедрения контрольной деятельности за соответствующим направлениям контроля.
Принцип презумпции невиновности подконтрольных лиц означает, что подконтрольные лица являются невиновными, пока их вина не будет доказана в установленном законом порядке. Обязанность по установке в результате проверочной деятельности фактов нарушений, которые произошли по вине подконтрольного объекта, лежит на субъекте контрольной деятельности.
Принцип защиты объекта контроля в административном порядке и судебных органах означает, что если права подконтрольного лица нарушены контролирующими органами или лицами, или такое лицо считает, что его права нарушены, он имеет право в установлено м законом порядке (административном или судебном) обжаловать действия контролирующего субъекта. Этот принцип касается ведомственной контрольной деятельности (Право требовать должностным лицом таможенных органов проведения служебного расследование с целью снятия безосновательных, по ее мнению, обвинений или подозрения, а также обжалования действий должностных лиц и администрации таможенных учреждений о привлечении к ответственности) и внешней контрольной деятельности таможенных органов (обжалование действий должностных лиц таможенных органов о привлечении к административной и уголовной ответственности, вмешательство в оперативную деятельность субъекта ВЭД (приостановление деятельности таможенного лицензионного склада (ТЛС), лишение лицензии на открытие и эксплуатацию ТЛС, лишение лицензии на осуществление брокерской деятельности, лишении квалификационного свидетельства таможенного брокера и т.п.).
Не менее важным является вопрос об определении форм и методов контроля в таможенной службе.
Форма - это внешнее проявление любого содержания, способ совершения, выявление любого действия.
Метод - это способ познания явлений, прием или система приемов, применяемых в какой-либо области деятельности, совокупность средств или операций практического или теоретического познания действительности.
Формой ведомственного контроля является внешнее проявление сущности и содержания контроля в зависимости от стиля его организации и внедрения, для которого характерно гармоничное сочетание комплекса определенных мер и приемов, направленных на достижение определенной цели, поставленной перед субъектами контроля в конкретном случае.
Исходя из вышесказанного, формой контроля в таможенной службе есть внешнее проявление практического выполнения задач и функций субъектов контрольной деятельности, которой присущ определенный комплекс приемов ее организации и осуществления.
В процессе внедрения внутриведомственного контроля в таможенной службе применяются такие формы контроля, как: проверка, ревизия, инвентаризация, обследование, инспектирование, проверка выполнения, ознакомление с состоянием дел на местах, вызов из мест с целью заслушивания руководителей и исполнителей на оперативных совещаниях и коллегиях, визирования, мониторинг, служебное расследование, а также: отчетные формы ведомственного контроля; устные (доклады, отчеты и т.п.) и документальные (статистические отчеты, информация, которая собирается по специальной указанием, докладные записки, справки, акты и т.д.).
Основные формы контроля в таможенной службе: проверки (комплексные и тематические) оперативно-служебной деятельности, а также ревизии и проверки (тематические, выборочные) финансово-хозяйственной деятельности органов таможенной службы.
В комплексной проверкой таможенного органа по вопросам оперативно-служебной деятельности принято понимать систему контрольных мероприятий Гостаможслужбы Украины, направленных на осуществление внутреннего контроля за исполнением структурными подразделениями таможенного органа требований законодательства Украины, по вопросам таможенного
дела, на повышение эффективности и качества работы таможенного органа, на выявление причин, приводящих к совершению нарушений и условий, что этому способствуют, на изучение положительного опыта работы и целесообразности его внедрения в других таможенных органах.
В тематической проверки оперативно-служебной деятельности таможенных органов понимается мера Гостаможслужбы Украины, направленный на осуществление внутреннего контроля за выполнением таможенным органом требований законодательства Украины по отдельным вопросам оперативно-служебной деятельности, определенных программой проверки.
Вышеупомянутые формы контроля в таможенной службе отличаются между собой не только количеством, глубиной и полнотой исследуемых направлений деятельности таможенных органов, но и целями такого исследования.
В Законе Украины "О Государственной контрольно-ревизионной службе в Украине" от 26 Январь 1993 понятие ревизии определено как метод документального контроля деятельности предприятия за соблюдением законодательства по финансовым вопросам; достоверности учета и отчетности, способ документального выявления недостач, растрат, присвоения средств и материальных ценностей, предотвращение финансовым злоупотреблений.
Во ревизией в таможенной службе принято понимать систему организационно-контрольных мероприятий, осуществляемых контрольно-ревизионным подразделением с целью полной и всесторонней оценки финансово-хозяйственной деятельности объекта контроля, выявления в ней недостатков и нарушений, а также предотвращения в будущем.
Проверкой же финансово-хозяйственной деятельности в таможенной службе является обследование отдельного направления финансово-хозяйственной деятельности объекта контроля.
Таким образом, можно сделать вывод, что основные формы осуществления контроля в таможенной службе различаются между собой по критериям комплексности, полноты и глубины исследования определенных направлений деятельности и процессов в таможенной службе, а также по целям и субъектами осуществления такого контроля.
Большое значение для достижения цели имеют методы контроля.
Методы ведомственной организационно-контрольной деятельности в таможенной службе - это система приемов и способов, применяемых соответствующими субъектами при ведомственной контрольной деятельности.
Методы ведомственного контроля можно разделить на два основных вида: общенаучные и специальные.
Общенаучными являются такие методы познания действительности, как: логика, анализ, синтез, индукция, дедукция и т.д..
Все другие специальные методы с целью избежания путаницы в классификации форм и методов ведомственного контроля более целесообразно разделить по их характерным признакам на несколько групп, а именно: прямые (проверка с выездом на места, заслушивание и т.д.) и дистанционные (устные или письменные отчеты), активные (Проверка, ревизия, инвентаризация и т.п.) и пассивные (наблюдение), не автоматизированные (проверки "вручную") и автоматизированные (с помощью компьютерной и другой техники), аналитические (с помощью мышления) и механические или технические (Простое обобщение, идентификация), математические (с применением формул, расчетов, алгоритмов и т.д.) и юридические (проверка управленческих решений, локальных нормативных актов на соответствие действующему законодательству Украины), моделирования (создание определенной модели ситуации или поведения, которыми должны действовать субъекты контроля), динамические (проверка путем совершения активных действий - фактической проверки, учитывая т.д.) и статические (заслушивание отчетов, простое наблюдение за процессом работы и т.п.), другие.
