Кунєв Ю.Д. Управління в митній службі (2006)

Організаційна структура органів митної служби включає багаторівневу сукупність різних структурних підрозділів, об'єднаних у систему, певні, задані нормативно-правовими актами зв'язки підпорядкованості між ними, а також форми розподілу функцій. В усіх органах залежно від характеру виконуваних функцій існує три основні види структурних підрозділів:

- галузеві, або основні, які реалізують основні функції органів митної служби;

- забезпечувальні (кадрові, фінансово-економічні, господарські тощо), які виконують допоміжні або забезпечувальні функції;

- загального керівництва або організаційно-інформаційно-інспекційні (апарат Голови служби, чергові оперативні частини, інформаційно-аналітичні центри й відділи тощо), які виконують функції загального керівництва.

Кожен орган складається з цілого ряду структурних підрозділів (управлінь, відділів, відділень, груп тощо). З іншого боку, сукупність органів різних видів і рівнів складності й підпорядкованості пов'язана єдиними, визначеними чинним законодавством, цілями та завданнями своєї діяльності й утворюють єдину систему митної служби.

Для побудови організаційних структур митної служби застосовувалися типові моделі організаційних структур.

Можна навести кілька різних класифікацій організаційних структур, кожна з яких буде відбивати певний підхід до аналізу взаємозв'язків між частинами організації. Широко визнано, що існує п'ять основних типів організаційних структур: 1) елементарна, 2) функціональна, 3) дивізіональна, 4) структура стратегічних складових; 5) матрична. З розвитком технічного прогресу з'явилося багатій інших оргструктур, але в митній службі використовуються такі: елементарна, функціональна, дивізіональна і матрична.

Елементарна організаційна структура відбиває дворівневий поділ, що може існувати тільки в невеликих організаціях, підрозділах. При такій структурі в організації виділяється вищий (керівник) і нижчий (виконавець) рівні. Виконавець підпорядковується і отримує прості, зрозумілі кожному і цілком логічні вказівки тільки від одного керівника. У цьому випадку структурний підрозділ очолює наділений необхідними повноваженнями начальник і здійснює одноосібно всі функції управління. Його рішення обов'язкові для виконання співробітниками. Оптимальною робочою групою потрібно вважати колектив, яким керує одна людина. Принцип єдиноначальності, що реалізовується при цьому, не тільки концентрує всю повноту влади в одних руках, але й накладає персональну відповідальність на керівника. Вищий орган управління не має права віддавати розпорядження виконавцям, минаючи їх безпосереднього начальника.

Однак у цьому випадку керівник, одноосібно відповідаючи за всі сторони діяльності колективу, зобов'язаний один виконувати весь комплекс управлінських робіт, у результаті чого часто відчуває велике інформаційне перевантаження. Якщо виконавців багато і вони виконують роботу різного типу, то управляти ними стає складно. Елементарна структура виправдано застосовується у невеликих дворівневих організаціях або як елемент більш складних організацій.

У митній службі ці структури широко використовується для побудови нижчих ланок системи (відділи, відділення, сектори тощо).

Для елементарних організаційних структур характерно те, що вони дозволяють швидко приймати рішення, швидко реагувати на зміни в зовнішньому середовищі та забезпечувати неформальний підхід до мотивування й контролю діяльності співробітників. Це, безсумнівно, дає певні переваги. У той же час елементарні оргструктури відкривають простір для волюнтаризму керівника і зосереджують його увагу на поточних справах, не даючи йому можливості приділяти належну увагу майбутньому.

Перевагою цих структур є їх простота, чіткість побудови, явно і недвозначно виражена підлеглість і відповідальність структурних елементів, але діапазон їх застосування обмежений через організаційні труднощі при вирішенні багаторівневих неоднозначних завдань. Складно вирішуються питання, які виникають між підрозділами. Часто спостерігаються випадки нерівномірного завантаження керівників, успіх роботи багато в чому залежить від їх майстерності й досвіду.

Функціональна організаційна структура виникає там, де з'являється поділ праці й спеціалізація. Як тільки окремі функції отримують організаційне закріплення, відразу в організації складається функціональна організаційна структура, що пов'язує ці підрозділи в єдине ціле та встановлює зв'язки підпорядкування в організації.

На функціональній основі формуються державні органи, які спеціально утворені для здійснення конкретних функцій. Це дає можливість під кожну з функцій підібрати високопрофесійний апарат фахівців. Водночас така основа породжує дуже складну проблему міжфункціональної координації, яка обмежує переваги спеціалізованого ведення окремих функцій.

У митній службі ці структури використовуються при побудові структур органів митної служби. За цією структурою побудовані: центральний апарат ДМСУ; митниці, спеціалізовані митні установи та організації.

Функціональні організаційні структури мають такі позитивні риси. По-перше, вони дають можливість вищому керівництву зосередитися на стратегічних питаннях. По-друге, вони створюють умови для досягнення високої ефективності за рахунок спеціалізації. Недоліком функціональних організаційних структур є те, що вони призводять до міжфункціональних конфліктів, ускладнюють міжфункціональну координацію та обмежують можливості формування в організації керівників, здатних вирішувати питання стратегічного управління.

Дивізіональна організаційна структура складається в тих організаціях, де в силу певних обставин виділяються відносно відособлені й наділені великими правами структурні підрозділи. Підставами для їх виділення може бути діяльність у спеціалізованих підрозділах або на відносно ізольованих територіях, або ж робота з різними спеціалізованими об'єктами тощо. Керівництво таких підрозділів має право виробляти стратегію для керованого ними відділення й підкоряється безпосередньо вищому керівництву організації.

У митній службі дивізіональна структура використана при побудові самої системи митної служби, де окремими відносно самостійними організаціями є митниці, спеціалізовані митні установи та організації.

Дивізіональні організаційні структури мають багато переваг. По-перше, вважається, що вони, забезпечуючи передачу прав у відділення організації, сприяють збільшенню гнучкості й адаптивності організації до умов зовнішнього середовища. По-друге, дивізіональні структури звільнюють вище керівництво від вирішення поточних питань і дають йому можливість займатися тільки стратегією. По-третє, з їх допомогою на більш низьких рівнях організації встановлюється залежність фінансового стану підрозділів від результатів їх функціонування. По-четверте, дивізіональна структура створює умови для формування в організації керівників, здатних вирішувати питання стратегічного управління. До суттєвих недоліків дивізіональних організаційних структур належать можливість виникнення стратегічної несумісності окремих самостійних підрозділів організації, а також проблеми розподілу загальноорганізаційних ресурсів і витрат між автономними відділеннями організації.

Матрична організаційна структура складається в тих організаціях, де необхідна швидка адаптація організаційної структури до змін зовнішнього середовища. При побудові матричної структури поєднуються дві структури: до функціональної структури додається лінійне управління з виконання спеціальних програм і проектів. Основним призначенням матричних структур є інтеграція управління з реалізації програм.

У митній службі матричні структури на постійній основі не використовуються. Вони створюються для реалізації певних тимчасових програм або завдань. Наприклад, створення робочої групи для виконання доручень Президента України або об'єднання груп різних підрозділів митної служби та правоохоронних органів для проведення спеціальних операцій тощо.

Митна організаційна структура дає можливість перебороти роз'єднаність, яка виникає між окремими функціональними ланками організації. Крім того, вона є хорошою основою для залучення керівників середнього рівня до вирішення стратегічних питань, тим самим сприяючи формуванню в організації керівників-стратегів. Матрична оргструктура створює умови для комплексного підходу до вирішення завдань і сприяє посиленню творчих начал в організації. До труднощів реалізації матричного підходу належать його дуалізм у керівництві, при якому в підлеглих можуть виникати проблеми, а також необхідність дуже великих координаційних зусиль, що охоплюють вертикальні й горизонтальні зв'язки.

Необхідно підкреслити, що переваги та недоліки різних організаційних структур не можна абсолютизувати. Кожна організаційна структура проявляє себе залежно від тих умов, у яких функціонує організація. Тому про недоліки й переваги окремих типів організаційних структур можна говорити тільки в загальному плані.

Кожна соціальна система передусім складається з двох самостійних, але взаємопов'язаних підсистем - керованої та керівної (об'єкта і суб'єкта управління). Крім названих вище підсистем, виділяються такі підсистеми:

1) технічна - комплекс засобів, що забезпечують вирішення завдань системи. Він взаємопов'язаний у просторі й сполучається за потужністю та функціональною належністю;

2) технологічна - базується на поділі процесу діяльності на стадії та процеси;

3) управління та організації діяльності;

4) економічна — виражає єдність економічних процесів, а також економічних зв'язків;

5) соціальна - люди, котрі становлять колектив і вступають у певні соціальні відносини у процесі спільної праці.

Організація як соціальна система має певну структуру в керівній і керованій системі. Якщо керована система визначається техніко-технологічними особливостями діяльності певної організації, то керівна система визначається тим, які функції треба виконувати у процесі управління, розмірами й складністю організації. Від того, які функції необхідні для виконання завдань, вирішуваних організацією, буде багато в чому залежати організаційна структура управління.

Типи структур управління в митній службі

У митній службі для побудови структур органів і підрозділів використовуються всі розглянуті нижче типи організаційних структур управління. Залежно від характеру зв'язків між підрозділами організації розрізняють такі основні типи організаційних структур управління в митній службі: 1) лінійну, 2) функціональну, 3) лінійно-функціональну (штабну), 4) матричну.

При побудові структур органів митної служби можуть одночасно використовуватися три типи організаційних структур управління: лінійна, функціональна, лінійно-функціональна - залежно від розміру органу, підрозділу та рівня управління за ієрархією митної служби.

Лінійна організаційна структура управління є однією з найпростіших організаційних структур управління. Вона характеризується тим, що на чолі кожного структурного підрозділу знаходиться керівник, який наділений усіма повноваженнями, здійснює одноосібне керівництво підлеглими працівниками й зосереджує у своїх руках усі функції управління.

При лінійному управлінні кожна ланка і кожен підлеглий мають одного керівника, через котрого по одному каналу проходять усі команди управління. У цьому випадку управлінські ланки несуть відповідальність за результати всієї діяльності керованих об’єктів Мова йде про видалення керівників, закріплених за об’єктами з яких кожен виконує всі функції управлінської діяльності, розробляє та приймає рішення, пов'язані з управлінням цим об'єктом тощо. Оцінка результатів діяльності в лінійній структурі управління має вигляд трикутника.



Оскільки в лінійній структурі управління рішення передаються по ланцюжку "згори вниз", а сам керівник нижньої ланки управління підлеглий керівникові більш високого над ним рівня, формується свого роду ієрархія керівників конкретної організації. Наприклад: 1) начальник сектора, начальник відділу, начальник управління, директор департаменту, заступник Голови Державної митної служби, Голова Державної митної служби України; 2) начальник митного поста, начальник відділу, заступник начальника митниці, начальник митниці. У цьому випадку діє принцип єдиноначальності, суть якого полягає в тому, що підлеглі виконують розпорядження тільки одного керівника. Вищий орган управління не має права віддавати розпорядження яким-небудь виконавцям, минаючи їх безпосереднього начальника. Схематично лінійна структура управління зображена на рис. 2.1.

Як видно з рисунка, у лінійній структурі управління кожен підлеглий має начальника, а кожен начальник має підлеглих. Така структура функціонує в невеликих організаціях на нижчому рівні Управління.

У лінійній структурі система управління організацією компонується з урахуванням ступеня концентрації виконуваних основних і ресурсних функцій організації, технологічних особливостей або послуг, які надаються, тощо.

Лінійна структура управління є логічно стрункішою і формально визначеною, але разом з тим менш гнучкою. Кожен з керівників має всю повноту влади, але відносно невеликі можливості вирішення функціональних проблем, які вимагають вузьких, спеціальних знань.

Недоліки лінійної структури певною мірою можуть бути усунуті функціональною структурою.

Функціональна організаційна структура управління. Функціональне управління здійснюється деякою сукупністю підрозділів, спеціалізованих на виконанні конкретних видів робіт, необхідних для прийняття рішень у системі лінійного управління.



Ідея полягає в тому, що виконання окремих ресурсних та управлінських функцій з конкретних питань покладається на фахівців, тобто кожен орган управління (або виконавець) спеціалізується на виконанні окремих видів діяльності.

Як правило, фахівці одного профілю об'єднуються у спеціалізовані структурні підрозділи (відділи): плановий, організаційний тощо. Таким чином, загальне завдання управління організацією поділяється, починаючи із середнього рівня за функціональним критерієм. Звідси і назва - функціональна структура управління.

функціональне управління існує поряд з лінійним, що створює подвійне підпорядкування для виконавців.

Як видно з рис. 2.2, замість універсальних керівників, що повинні розбиратися й виконувати всі функції управління, з'являється штат фахівців, котрі мають високу компетенцію у своїй галузі й відповідають за певний напрямок (наприклад, планування і прогнозування). Така функціональна спеціалізація апарату управління значно підвищує результативність діяльності організації.

Недоліки як лінійної, так і функціональної структур управління значною мірою усуваються лінійно-функціональними структурами. Лінійно-функціональна (штабна) організаційна структура управління. У такій структурі управління всю повноту влади бере на себе лінійний керівник, котрий очолює певний колектив. Під час розробки конкретних питань і підготовки відповідних рішень, програм, планів керівникові допомагає спеціальний апарат, що складається з функціональних підрозділів (управлінь, відділів, секторів



У цьому випадку підрозділи перебувають у підпорядкуванні головного лінійного керівника. Свої рішення вони проводять у життя або через головного керівника, або (в межах своїх повноважень) безпосередньо через відповідних керівників служб-виконавців.

Таким чином, лінійно-функціональна структура містить спеціальні підрозділи при лінійних керівниках, що допомагають їм виконувати управлінські функції.

Матрична організаційна структура управління створюється шляхом сполучення структур двох видів: лінійної та програмно-цільової (різновид лінійної). При функціонуванні програмно-цільової структури керівний вплив спрямований на виконання певного цільового завдання, у розв'язанні котрої беруть участь усі ланки організації.



Сукупність робіт щодо реалізації заданої кінцевої мети розглядається не з позицій існуючої ієрархії підпорядкування, а з позицій досягнення мети, передбаченої програмою. Основна увага при цьому концентрується не стільки на вдосконаленні окремих

ньому концентрується не стільки на вдосконаленні окремих підрозділів, скільки на інтеграції всіх видів діяльності, створенні сприятливих для ефективного виконання цільової програми умов. При цьому керівники програми несуть відповідальність як за її реалізацію в цілому, так і за координацію та якісне виконання функцій

управління.

Відповідно до лінійної структури (по вертикалі) будується управління з окремих сфер діяльності організації: виконання основних або забезпечувальних функцій тощо.

У межах програмно-цільової структури (по горизонталі) організовується управління програмами (проектами, темами).

Як видно з рис. 2.4, до лінійно-функціональної структури вводяться (тимчасово чи постійно) особливі штабні органи (особа чи група осіб), які координують існуючі горизонтальні зв'язки з виконання конкретної програми (проекту), зберігаючи при цьому вертикальні відносини, властиві цій структурі. Основна частина працівників, зайнятих реалізацією програми, підпорядковується не менш як двом керівникам, але з різних питань.

Управління програмами здійснюється спеціально призначеними керівниками, котрі несуть відповідальність за координацію всіх зв'язків та своєчасне досягнення цілей. При цьому керівники вищого рівня звільняються від необхідності приймати рішення з поточних питань. У результаті на середньому й нижчому рівнях підвищується оперативність управління та відповідальність за якість виконання конкретних операцій і процедур, тобто помітно підвищується роль керівників спеціалізованих підрозділів в організації робіт з чітко визначеної програми.

При матричній структурі управління керівник програми (проекту) працює не з фахівцями, котрі підлеглі безпосередньо не йому, а лінійним керівникам, і в основному визначає, що й коли має бути зроблено за конкретною програмою. Лінійні ж керівники вирішують, хто і як буде виконувати ту чи іншу роботу.

Створення матричної організаційної структури управління організацією вважається доцільним, якщо існує необхідність освоєння ряду нових складних завдань у стислий термін, упровадження технологічних нововведень і швидкого реагування на зміни в зовнішньому середовищі тощо.

Матричні структури управління, що доповнили лінійно-функціональні організаційні структури, відкрили якісно новий напрямок у розвитку найбільш гнучких і активних програмно-цільових структур управління. Вони націлені на розвиток творчої ініціативи керівників і фахівців та значне підвищення ефективності управління.

Цей тип структури, пов'язаний, як правило, з територіальним управлінням, що забезпечує комплексний підхід до управлінських процесів на певній території, доповнений програмно-цільовими структурами, що керують вирішенням окремих проблем, дає можливість гнучкого, адаптаційного підходу до динамічних керованих

об'єктів.

Підсумовуючи, можна сказати, що єдиної найкращої організаційної структури не існує. Існують різні види структур, кожна з яких має свої сильні та слабкі сторони. Організаційна структура - не самоціль, а інструмент, за допомогою котрого можна підвищити ефективність спільної праці працівників митних органів, установ та організацій для досягнення певних цілей в певних умовах та в певний час.

У митній службі застосовуються усі ці типи організаційних структур. В управлінні невеликими підрозділами (підрозділами, відділеннями галузевих служб) застосовується лінійний тип організаційної структури управління.

Функціональний тип організаційної структури управління використовується для управління рівнем вищого порядку, для керування більшою кількістю підлеглих, коли необхідно розподілити їх обов'язки за окремими функціями.

Наприклад, апарат управління митниці складається таким чином, що загальне керівництво і відповідальність за його роботу здійснює начальник органу, а окремі функції управління делегуються його заступникам (робота з особовим складом, організація митного контролю, дізнання тощо), разом з тим усі вони несуть

персональну відповідальність перед керівником органу за напрямок діяльності, який вони очолюють.

Превалюючим є лінійно-функціональний тип організаційної структури, характерний для управління найбільш складними рівнями, до яких належать митниці, центральний апарат ДМСУ.

Структурно-функціональна спеціалізація органів митної служби може бути пов'язана як із забезпеченням реалізації функцій зовнішнього управління (наприклад, процесами регулювання ЗЕД) так і з внутрішньо-організаційними завданнями (наприклад, створення інформаційних, аналітичних, обліково-довідкових підрозділів тощо).

Свою роль у митній службі виконує і матрична основа структур управління, яка поєднує лінійне та програмно-цільове управління. Прийнятий тип структури, пов'язаний, як правило, з територіальним управлінням, що забезпечує комплексний підхід, доповнений програмно-цільовими структурами, які керують розв'язанням окремих проблем, дає можливість гнучкого, адаптаційного підходу до динамічних керованих об'єктів.

Використана література: Кунєв, Ю.Д. Управління в митній службі: Підручник: За заг. ред. Ю.Д. Кунєва / Ю Д Кунєв. — К.: Центр навчальної літератури, 2006.