Кунєв Ю.Д. Управління в митній службі (2006)
Принципи, форми й методи контролю в митній службі
Відомо, що контроль має певні предмет, функції, цілі, класифікується за видами та запроваджується у певних формах за допомогою різноманітних методів та принципів.
Митним кодексом України законодавчо визначені принципи митного регулювання. Так, згідно зі ст. 4 МК України митне регулювання здійснюється на основі принципів: 1) виключної юрисдикції України на її митній території; 2) виключної компетенції митних органів України щодо здійснення митної справи; 3) законності; 4)єдиного порядку переміщення товарів і транспортних засобів через митний кордон України; 5) системності; 6) ефективності; 7) додержання прав та охоронюваних законом інтересів фізичних та юридичних осіб; 8) гласності та прозорості. До того ж такі принципи митного регулювання, як: законність; системність; ефективність; додержання прав та охоронюваних законом інтересів фізичних і юридичних осіб; гласність та прозорість є конституційними загальноправовими принципами діяльності будь-якого органу державного управління, тому вони також є принципами діяльності митної служби за всіма напрямками, у т. ч. за напрямком здійснення контролю в системі. При цьому одним із найважливіших у відомчому контролі є принцип законності. В.М. Гаращук зазначає, що з принципом законності пов'язані всі інші принципи контролю, які логічно випливають із нього. Дослідник виділяє такі принципи контролю: коректність, централізм (або субординація у службових відносинах), планова організація діяльності контролюючих органів, фахова спеціалізація, професіоналізм, зрозумілість, науковість, відповідність заходів впливу скоєним правопорушенням, реальність, об'єктивність (або принцип об'єктивної істини), повнота, комплексність, суттєвість, корисність (одна зі сторін суттєвості), неупередженість, доброзичливість (коректність), універсальність, систематичність, дієвість, оперативність, результативність, гласність, офіційність, принцип взаємодії спеціалізованих контролюючих органів між собою та з правоохоронними органами, командний, принцип раціонального розподілу контрольних повноважень між контролюючими органами, принцип концентрації, принцип допомоги підконтрольній структypi у виправленні помилок (наведенні порядку на об'єкті), збирання доказів, відповідальність контролюючого органу перед державою і підконтрольною структурою за об'єктивність контролю, принцип раптовості. Принципами відомчого контролю також можна назвати такі: компетенції контролюючого суб'єкта, компетентності посадових осіб-контролерів, презумпції невинуватості підконтрольних осіб, права захисту контрольованих осіб в адміністративному порядку та судових органах.
Принцип компетентності посадових осіб-контролерів означає наявність у них відповідної кваліфікації та досвіду запровадження контрольної діяльності за відповідними напрямками контролю.
Принцип презумпції невинуватості підконтрольних осіб означає, що підконтрольні особи є невинуватими, доки їх вина не буде доведена у встановленому законом порядку. Обов'язок щодо встановлення у результаті перевірочної діяльності фактів порушень, які сталися з вини підконтрольного об'єкта, лежить на суб'єкті контрольної діяльності.
Принцип захисту об'єкта контролю в адміністративному порядку та судових органах означає, що коли права підконтрольної особи порушені контролюючими органами або особами, або така особа вважає, що її права порушені, вона має право у встановлено му законом порядку (адміністративному або судовому) оскаржити дії контролюючого суб'єкта. Цей принцип стосується відомчої контрольної діяльності (право вимагати посадовою особою митних органів проведення службового розслідування з метою зняття безпідставних, на її думку, звинувачень або підозри, а також оскарження дій посадових осіб та адміністрації митних установ щодо притягнення до відповідальності) та зовнішньої контрольної діяльності митних органів (оскарження дій посадових осіб митних органів щодо притягнення до адміністративної та кримінальної відповідальності, втручання в оперативну діяльність суб'єкта ЗЕД (призупинення діяльності митного ліцензійного складу (МЛС), позбавлення ліцензії на відкриття та експлуатацію МЛС, позбавлення ліцензії на здійснення брокерської діяльності, позбавлення кваліфікаційного свідоцтва митного брокера тощо).
Не менш важливим є питання щодо визначення форм та методів контролю в митній службі.
Форма - це зовнішнє виявлення будь-якого змісту, спосіб здійснення, виявлення будь-якої дії.
Метод - це спосіб пізнання явищ; прийом або система прийомів, що застосовуються в якій-небудь галузі діяльності, сукупність засобів або операцій практичного або теоретичного пізнання дійсності.
Формою відомчого контролю є зовнішній вияв сутності й змісту контролю залежно від стилю його організації та запровадження, для якого є характерним гармонійне поєднання комплексу певних заходів та прийомів, що спрямовані на досягнення певної мети, поставленої перед суб'єктами контролю у конкретному випадку.
Виходячи з вищезазначеного, формою контролю в митній службі є зовнішній вияв практичного виконання завдань та функцій суб'єктів контрольної діяльності, якій притаманний певний комплекс прийомів її організації та здійснення.
Внутрішньовідомчий контроль у митній службі здійснюється у певних формах та різноманітними методами. Обсяг і зміст підконтрольних об'єктів, особливості підходу до предмета відомчого контролю, його мета, заходи, котрі використовуються суб'єктами контролю, та порядок надання результатам контролю необхідної форми, є основними ознаками, які відрізняють форми відомчого контролю митних органів одну від одної, і у свою чергу від методів контрольної діяльності.
У процесі запровадження внутрішньовідомчого контролю в митній службі застосовуються такі форми контролю, як: перевірка, ревізія, інвентаризація, обстеження, інспектування, перевірка виконання, ознайомлення зі станом справ на місцях, виклик з місць з метою заслуховування керівників і виконавців на оперативних нарадах та колегіях, візування, моніторинг, службове розслідування, а також: звітні форми відомчого контролю; усні (доповіді, звіти тощо) та документальні (статистичні звіти, інформація що збирається за спеціальною вказівкою, доповідні записки, довідки, акти тощо).
Основні форми контролю в митній службі: перевірки (комплексні та тематичні) оперативно-службової діяльності, а також ревізії та перевірки (тематичні, вибіркові) фінансово-господарської діяльності органів митної служби.
Під комплексною перевіркою митного органу з питань оперативно-службової діяльності прийнято розуміти систему контрольних заходів Держмитслужби України, спрямованих на здійснення внутрішнього контролю за виконанням структурними підрозділами митного органу вимог законодавства України, з питань митної
справи, на підвищення ефективності та якості роботи митного органу, на виявлення причин, що призводять до скоєння порушень, і умов, що цьому сприяють, на вивчення позитивного досвіду роботи й доцільності його впровадження в інших митних органах.
Під тематичною перевіркою оперативно-службової діяльності митних органів розуміється захід Держмитслужби України, спрямований на здійснення внутрішнього контролю за виконанням митним органом вимог законодавства України з окремих питань оперативно-службової діяльності, визначених програмою перевірки.
Вищезазначені форми контролю в митній службі відрізняються між собою не тільки кількістю, глибиною та повнотою досліджуваних напрямків діяльності митних органів, а й цілями такого дослідження.
У Законі України "Про Державну контрольно-ревізійну службу в Україні" від 26 січня 1993 р. поняття ревізії визначене як метод документального контролю діяльності підприємства за дотриманням законодавства з фінансових питань; достовірності обліку та звітності, спосіб документального виявлення недостач, розтрат, привласнення коштів і матеріальних цінностей; запобігання фінансовим зловживанням.
Під ревізією в митній службі прийнято розуміти систему організаційно-контрольних заходів, здійснюваних контрольно-ревізійним підрозділом з метою повної та всебічної оцінки фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю, виявлення в ній недоліків і порушень, а також запобігання їм у майбутньому.
Перевіркою ж фінансово-господарської діяльності в митній службі є обстеження окремого напрямку фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю.
Таким чином, можна зробити висновок, що основні форми здійснення контролю в митній службі розрізняються між собою за критеріями комплексності, повноти і глибини дослідження певних напрямків діяльності й процесів у митній службі, а також за цілями та суб'єктами здійснення такого контролю.
Велике значення для досягнення мети мають методи контролю.
Методи відомчої організаційно-контрольної діяльності в митній службі - це система прийомів та способів, що застосовуються відповідними суб'єктами під час відомчої контрольної діяльності.
Методи відомчого контролю можна поділити на два основних види: загальнонаукові та спеціальні.
Загальнонауковими є такі методи пізнання дійсності, як: логіка, аналіз, синтез, індукція, дедукція тощо.
Спеціальні методи відомчого контролю можна поділити за такими критеріями: 1)за обсягом та повнотою охоплення напрямків діяльності підконтрольного органу або підрозділу митної служби поділяються на методи: повного, часткового та наскрізного контролю; 2) за повнотою вивчення процесів службової та адміністративно-господарської діяльності - суцільний, вибірковий, комбінований методи; 3) за критерієм відкритості: перевірки, що здійснюються з попередженням та без попередження установ (осіб), що підлягають відомчому контролю, а саме: публічні та негласні.
Усі інші спеціальні методи з метою уникнення плутанини в класифікації форм та методів відомчого контролю більш доцільно поділити за їх характерними ознаками на декілька груп, а саме: безпосередні (перевірка з виїздом на місця, заслуховування тощо) та дистанційні (усні чи письмові звіти), активні (перевірка, ревізія, інвентаризація тощо) та пасивні (спостереження), не автоматизовані (перевірки "вручну") та автоматизовані (за допомогою комп'ютерної та іншої техніки), аналітичні (за допомогою мислення) та механічні або технічні (просте узагальнення, ідентифікація), математичні (із застосуванням формул, підрахунків, алгоритмів тощо) та юридичні (перевірка управлінських рішень, локальних нормативних актів на відповідність чинному законодавству України), моделювання (створення певної моделі ситуації або поведінки, за якими мають діяти суб'єкти контролю), динамічні (перевірка шляхом вчинення активних дій - фактичної перевірки, огляду тощо) і статичні (заслуховування звітів, просте спостерігання за процесом роботи тощо), інші.
Використана література: Кунєв, Ю.Д. Управління в митній службі: Підручник: За заг. ред. Ю.Д. Кунєва / Ю Д Кунєв. — К.: Центр навчальної літератури, 2006.
Митним кодексом України законодавчо визначені принципи митного регулювання. Так, згідно зі ст. 4 МК України митне регулювання здійснюється на основі принципів: 1) виключної юрисдикції України на її митній території; 2) виключної компетенції митних органів України щодо здійснення митної справи; 3) законності; 4)єдиного порядку переміщення товарів і транспортних засобів через митний кордон України; 5) системності; 6) ефективності; 7) додержання прав та охоронюваних законом інтересів фізичних та юридичних осіб; 8) гласності та прозорості. До того ж такі принципи митного регулювання, як: законність; системність; ефективність; додержання прав та охоронюваних законом інтересів фізичних і юридичних осіб; гласність та прозорість є конституційними загальноправовими принципами діяльності будь-якого органу державного управління, тому вони також є принципами діяльності митної служби за всіма напрямками, у т. ч. за напрямком здійснення контролю в системі. При цьому одним із найважливіших у відомчому контролі є принцип законності. В.М. Гаращук зазначає, що з принципом законності пов'язані всі інші принципи контролю, які логічно випливають із нього. Дослідник виділяє такі принципи контролю: коректність, централізм (або субординація у службових відносинах), планова організація діяльності контролюючих органів, фахова спеціалізація, професіоналізм, зрозумілість, науковість, відповідність заходів впливу скоєним правопорушенням, реальність, об'єктивність (або принцип об'єктивної істини), повнота, комплексність, суттєвість, корисність (одна зі сторін суттєвості), неупередженість, доброзичливість (коректність), універсальність, систематичність, дієвість, оперативність, результативність, гласність, офіційність, принцип взаємодії спеціалізованих контролюючих органів між собою та з правоохоронними органами, командний, принцип раціонального розподілу контрольних повноважень між контролюючими органами, принцип концентрації, принцип допомоги підконтрольній структypi у виправленні помилок (наведенні порядку на об'єкті), збирання доказів, відповідальність контролюючого органу перед державою і підконтрольною структурою за об'єктивність контролю, принцип раптовості. Принципами відомчого контролю також можна назвати такі: компетенції контролюючого суб'єкта, компетентності посадових осіб-контролерів, презумпції невинуватості підконтрольних осіб, права захисту контрольованих осіб в адміністративному порядку та судових органах.
Принцип компетентності посадових осіб-контролерів означає наявність у них відповідної кваліфікації та досвіду запровадження контрольної діяльності за відповідними напрямками контролю.
Принцип презумпції невинуватості підконтрольних осіб означає, що підконтрольні особи є невинуватими, доки їх вина не буде доведена у встановленому законом порядку. Обов'язок щодо встановлення у результаті перевірочної діяльності фактів порушень, які сталися з вини підконтрольного об'єкта, лежить на суб'єкті контрольної діяльності.
Принцип захисту об'єкта контролю в адміністративному порядку та судових органах означає, що коли права підконтрольної особи порушені контролюючими органами або особами, або така особа вважає, що її права порушені, вона має право у встановлено му законом порядку (адміністративному або судовому) оскаржити дії контролюючого суб'єкта. Цей принцип стосується відомчої контрольної діяльності (право вимагати посадовою особою митних органів проведення службового розслідування з метою зняття безпідставних, на її думку, звинувачень або підозри, а також оскарження дій посадових осіб та адміністрації митних установ щодо притягнення до відповідальності) та зовнішньої контрольної діяльності митних органів (оскарження дій посадових осіб митних органів щодо притягнення до адміністративної та кримінальної відповідальності, втручання в оперативну діяльність суб'єкта ЗЕД (призупинення діяльності митного ліцензійного складу (МЛС), позбавлення ліцензії на відкриття та експлуатацію МЛС, позбавлення ліцензії на здійснення брокерської діяльності, позбавлення кваліфікаційного свідоцтва митного брокера тощо).
Не менш важливим є питання щодо визначення форм та методів контролю в митній службі.
Форма - це зовнішнє виявлення будь-якого змісту, спосіб здійснення, виявлення будь-якої дії.
Метод - це спосіб пізнання явищ; прийом або система прийомів, що застосовуються в якій-небудь галузі діяльності, сукупність засобів або операцій практичного або теоретичного пізнання дійсності.
Формою відомчого контролю є зовнішній вияв сутності й змісту контролю залежно від стилю його організації та запровадження, для якого є характерним гармонійне поєднання комплексу певних заходів та прийомів, що спрямовані на досягнення певної мети, поставленої перед суб'єктами контролю у конкретному випадку.
Виходячи з вищезазначеного, формою контролю в митній службі є зовнішній вияв практичного виконання завдань та функцій суб'єктів контрольної діяльності, якій притаманний певний комплекс прийомів її організації та здійснення.
У процесі запровадження внутрішньовідомчого контролю в митній службі застосовуються такі форми контролю, як: перевірка, ревізія, інвентаризація, обстеження, інспектування, перевірка виконання, ознайомлення зі станом справ на місцях, виклик з місць з метою заслуховування керівників і виконавців на оперативних нарадах та колегіях, візування, моніторинг, службове розслідування, а також: звітні форми відомчого контролю; усні (доповіді, звіти тощо) та документальні (статистичні звіти, інформація що збирається за спеціальною вказівкою, доповідні записки, довідки, акти тощо).
Основні форми контролю в митній службі: перевірки (комплексні та тематичні) оперативно-службової діяльності, а також ревізії та перевірки (тематичні, вибіркові) фінансово-господарської діяльності органів митної служби.
Під комплексною перевіркою митного органу з питань оперативно-службової діяльності прийнято розуміти систему контрольних заходів Держмитслужби України, спрямованих на здійснення внутрішнього контролю за виконанням структурними підрозділами митного органу вимог законодавства України, з питань митної
справи, на підвищення ефективності та якості роботи митного органу, на виявлення причин, що призводять до скоєння порушень, і умов, що цьому сприяють, на вивчення позитивного досвіду роботи й доцільності його впровадження в інших митних органах.
Під тематичною перевіркою оперативно-службової діяльності митних органів розуміється захід Держмитслужби України, спрямований на здійснення внутрішнього контролю за виконанням митним органом вимог законодавства України з окремих питань оперативно-службової діяльності, визначених програмою перевірки.
Вищезазначені форми контролю в митній службі відрізняються між собою не тільки кількістю, глибиною та повнотою досліджуваних напрямків діяльності митних органів, а й цілями такого дослідження.
У Законі України "Про Державну контрольно-ревізійну службу в Україні" від 26 січня 1993 р. поняття ревізії визначене як метод документального контролю діяльності підприємства за дотриманням законодавства з фінансових питань; достовірності обліку та звітності, спосіб документального виявлення недостач, розтрат, привласнення коштів і матеріальних цінностей; запобігання фінансовим зловживанням.
Під ревізією в митній службі прийнято розуміти систему організаційно-контрольних заходів, здійснюваних контрольно-ревізійним підрозділом з метою повної та всебічної оцінки фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю, виявлення в ній недоліків і порушень, а також запобігання їм у майбутньому.
Перевіркою ж фінансово-господарської діяльності в митній службі є обстеження окремого напрямку фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю.
Таким чином, можна зробити висновок, що основні форми здійснення контролю в митній службі розрізняються між собою за критеріями комплексності, повноти і глибини дослідження певних напрямків діяльності й процесів у митній службі, а також за цілями та суб'єктами здійснення такого контролю.
Велике значення для досягнення мети мають методи контролю.
Методи відомчої організаційно-контрольної діяльності в митній службі - це система прийомів та способів, що застосовуються відповідними суб'єктами під час відомчої контрольної діяльності.
Методи відомчого контролю можна поділити на два основних види: загальнонаукові та спеціальні.
Загальнонауковими є такі методи пізнання дійсності, як: логіка, аналіз, синтез, індукція, дедукція тощо.
Усі інші спеціальні методи з метою уникнення плутанини в класифікації форм та методів відомчого контролю більш доцільно поділити за їх характерними ознаками на декілька груп, а саме: безпосередні (перевірка з виїздом на місця, заслуховування тощо) та дистанційні (усні чи письмові звіти), активні (перевірка, ревізія, інвентаризація тощо) та пасивні (спостереження), не автоматизовані (перевірки "вручну") та автоматизовані (за допомогою комп'ютерної та іншої техніки), аналітичні (за допомогою мислення) та механічні або технічні (просте узагальнення, ідентифікація), математичні (із застосуванням формул, підрахунків, алгоритмів тощо) та юридичні (перевірка управлінських рішень, локальних нормативних актів на відповідність чинному законодавству України), моделювання (створення певної моделі ситуації або поведінки, за якими мають діяти суб'єкти контролю), динамічні (перевірка шляхом вчинення активних дій - фактичної перевірки, огляду тощо) і статичні (заслуховування звітів, просте спостерігання за процесом роботи тощо), інші.
Використана література: Кунєв, Ю.Д. Управління в митній службі: Підручник: За заг. ред. Ю.Д. Кунєва / Ю Д Кунєв. — К.: Центр навчальної літератури, 2006.
