Сандровський К.К. (ру) Таможенное право Украине (2000)
3. Государственная граница и таможенная граница
Соотношение между ними выглядит примерно так же, как и в случае с государственной территорией и таможенной территорией, поскольку территория и граница — неразрывно связанные понятия. В самом общем виде таможенная граница есть граница таможенной территории. Однако таможенная граница может и не совпадать с государственной.
Итак, таможенная граница — это политико-правовое понятие, ассоциирующееся с государственной границей, но не всегда с ней совпадающее. Впрочем, в литературе имеются по этому поводу различные точки зрения. Например, профессор Е.Т. Усенко пишет: "Таможенная граница, как правило, не совпадает с границей политической. В отличие o границы политической, которая представляет собой определенную линию на местности, таможенная граница состоит и: ряда таможенных пунктов, в которых осуществляется фактический контроль над ввозом и вывозом товаров, валюты и других ценностей, производится в необходимых случаях таможенное обложение товаров, выполняются различные формальности и т.п.".
Действительно, государственная (политическая, как именует ее Е.Т. Усенко) граница — это линия (на сухопутном пространстве), непосредственно определяющая пределы территории данного государства и разделяющая территории сопредельных государств. Государственная граница повсеместно и постоянно охраняется соответствующими пограничными службами (в Украине, например, это Пограничные войска и Войска противовоздушной обороны — последние осуществляют охрану воздушного пространства).
Поскольку в ряде случаев (например, по соглашениям об упрощенном порядке перехода границы) допускается переход границы вне мест расположения таможенных учреждений и контрольно-пропускных пунктов пограничных войск, действующих в установленных пунктах перехода, может возникнуть вопрос, какая граница при этом пересекается: политическая или таможенная? Вместе с тем, есть ли вообще основания говорить о наличии двух видов границ — политической и таможенной? Не совпадают ли эти понятия?
В этом давнем споре другой российский юрист-международник профессор В.Г. Храбсков (сам начинавший свою деятельность в таможне), полемизируя с Е.Т. Усенко, отстаивал тезис о совпадении таможенной границы с границей политической на том основании, что таможенная граница в современном понимании является не только тарифным рубежом, но также и валютной границей и, главное, границей
социально-экономических форм, господствующих в данном государстве.
На мой взгляд, терминология в данном случае вообще может отличаться значительным разнообразием. Здесь имеют право на существование такие термины, как "государственная граница", т.е. собственно линия Государственной границы, повсеместно и постоянно охраняемая пограничными войсками (отсюда встречающееся иногда название — "зеленая граница"); "политическая граница" — сеть пограничных контрольно-пропускных пунктов (КПП) погранвойск, осуществляющих в качестве одной из важнейших задач политическую охрану территории страны на определенных участках государственной границы и обеспечивающих, в частности, установленный национальным законодательством и международными договорами порядок въезда, выезда и транзита через территорию данного государства; "таможенная граница", который может рассматриваться в двух измерениях — в узком и широком.
Таможенная граница в узком смысле — это сеть таможенных учреждений, действующих, если они расположены непосредственно в зоне государственной границы, в контакте с КПП погранвойск, а в обычных районах внутри страны — самостоятельно, для проведения таможенных процедур в местах расположения иностранных дипломатических и консульских учреждений. Это также расположенные возможно ближе к товаропроизводителям и субъектам внешнеэкономической деятельности вообще таможенные органы внутри страны, производящие таможенное оформление предметов, грузов, транспортных средств и др. в пределах закрепленного за ними региона или зоны деятельности.
В широком смысле понятие таможенной границы не обязательно связано с деятельностью тех или иных таможенных органов государства. Это то, что Е.Т. Усенко называет еще "экономической границей", включая в нее границу торговую, валютную, налоговую. Поэтому представленная выше классификация, подразделение границ на названные виды в значительной мере условно и относительно, поскольку в любом случае переход границы означает одновременно переход в сферу действия правопорядка другого государства, в том числе и его таможенной юрисдикции. Даже когда в предусмотренных законом или международным договором случаях перемещения грузов и транспортных средств, а также перехода через границу в упрощенном порядке некоторых категорий физических лиц осуществляется вне мест расположения таможенных учреждений (следовательно, таможенная граница в указанном узком смысле слова здесь не пересекается), здесь всегда пересекается Государственная граница как таковая. Делается это в любом случае с соблюдением основных положений таможенного права, но под контролем уже пограничных властей, аккумулирующих в данной ситуации полномочия иных государственных контрольных служб.
В соответствии га сложившейся практикой и нормами национального и международного права в ряде случаев при пересечении с соблюдением общепринятых норм государственной границы военными кораблями судами обеспечения военно-морских сил (равно как и боевыми и военно-транспортными воздушными силами) их таможенный досмотр не проводится, однако командиры таких боевых кораблей, в том числе и иностранных, несут ответственность за соблюдение положений таможенного законодательства данной страны. В Украине это предусмотрено ст. 35 ее Таможенного кодекса 1991 г. Таким образом, наряду с легальным пересечением государственной границы здесь, как предполагается, пересекается и граница таможенная — здесь они совпадают, как и в других отмеченных выше случаях.
Сложнее с правовой точки зрения обстоит дело со случаями несовпадения государственной и таможенной границы. Поскольку таможенная граница является пределом таможенной территории, то она, как и последняя, может либо выдвигаться вперед, либо уходить в глубь страны и, следовательно, также не совпадать с государственной границей.
В любом случае таможенная граница означает предел осуществления таможенной юрисдикции на всем допустимом международным правом пространстве вне территории данного государства — это и рассмотренные уже таможенные анклавы, и еще подлежащие рассмотрению таможенные союзы и зоны свободной торговли, и некоторые другие формы осуществления таможенной юрисдикции государства.
Здесь же остановимся, пожалуй, на самом распространенном и имеющем наибольшее практическое применение варианте разрешенного международным правом расширения таможенной территории — это институт прилежащей таможенной зоны в международном морском праве, а также примыкающие к нему по своему характеру нормы о реализации суверенных прав прибрежных государств в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе.
Само наименование института — прилежащая зона — указывает на то, что речь идет о части открытого моря, вплотную прилегающей к внешней кромке территориальных вод (территориального моря) данного прибрежного государства, обладающего здесь целевой, специализированной юрисдикцией в строго определенных сферах реализации суверенных прав, а именно: в области налогообложения, санитарной охраны, таможенных дел и иммиграционной политики государства. В целом же суверенитет государства на прилежащие зоны не распространяется.
Вопрос об этом виде морских пространств в международном праве был урегулирован в договорных его нормах еще в Женевской конвенции о территориальном море и прилежащей зоне 1958 г., где было определено, что такая зона не может превышать 12 морских миль от исходных линий, служащих основанием для отсчета ширины территориальных вод. К настоящему времени правовой режим прилежащих зон определен и действует в соответствии со ст. 33 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., п. 2 которой предусматривает, что прилежащая зона не может распространяться за пределы 24 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря (обычно от ли-
ний наибольшего отлива). В данном случае нас интересует лишь одна из четырех возможных прилежащих зон — таможенная. Названная конвенция в п. 1 ст. 33 закрепляет норму, по смыслу которой прибрежное государство в морской таможенной прилежащей зоне может осуществлять контроль, необходимый:
а) для предотвращения нарушений таможенных законов и правил в пределах его территории или территориального моря;
б) для наказания за нарушение вышеупомянутых законов и правил, совершенное в пределах его территории или территориального моря.
Введение такой зоны является одним из примеров расширения таможенного пространства данного государства и несовпадения его таможенной границы с границей государственной , поскольку в этом случае прибрежное государство может осуществлять юрисдикцию и за пределами государственной территории, действуя здесь уже не по предписанию национального закона, а на основе норм общего международного права. Внутригосударственное законодательство в этих случаях лишь уточняет и обеспечивает реализацию существующих на этот счет "рамочных" норм международного права.
В прилежащей таможенной зоне, т.е. уже на международной территории, прибрежное государство, осуществляя свои суверенные права и обеспечивая предусмотренный им правопорядок в таможенных делах, может еще на дальних подступах к своей государственной границе на море проводить все предусмотренные его таможенными законами и правилами мероприятия, направленные на предотвращение нарушений норм таможенного права и привлечение к ответственности за таможенные правонарушения. Делается это исходя из принятой в доктрине международного права концепции экстратерриториальной юрисдикции (см. §1 наст, главы) и на основе позитивного международного права.
Для того чтобы иметь фактическую возможность для осуществления таможенной юрисдикции в прилежащей зоне, прибрежное государство использует принадлежащие таможенной службе или закрепленные за нею быстроходные морские катера, вертолеты и другие подходящие транспортные
средства. Находящиеся на них таможенно-пограничные наряды с возможным участием представителей медико-санитарной и других контролирующих служб могут производить обычный таможенный досмотр судов, следующих в территориальные и внутренние воды прибрежного государства.
Отдельными нормами международного морского права (прежде всего той же Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г., ст. 111) регламентируется право таможенных властей прибрежного государства на осуществление права преследования по горячим следам в открытом море, в том числе за таможенные правонарушения.
Давний международно-правовой обычай, а сейчас и названная Конвенция, предусматривают основания для такого преследования (нарушение законов и правил прибрежного государства) и определяют условия, при которых преследование в открытом море считается правомерным.
Первое условие по сути и определяет полное название явления — право преследования "по горячим следам" означает, что преследование может осуществляться только непосредственно вслед за совершением нарушения. В ст. 111 сказано: "Такое преследование должно начаться тогда, когда иностранное судно или одна из его шлюпок находится во внутренних водах, в архипелажных водах, в территориальном море или в прилежащей зоне преследующего государства, и может продолжаться за пределами территориального моря или прилежащей зоны только при условии, если оно не прекращается".
Второе условие. Подвергаться преследованию за нарушение законов и правил прибрежного государства могут только суда, не обладающие полным иммунитетом. Иначе говоря, военные корабли или любые другие состоящие на некоммерческой государственной службе суда пользуются в открытом море полным иммунитетом от юрисдикции какого бы то ни было государства, кроме государства флага, и если они допустили нарушение, — вопрос решается по дипломатическим каналам, как это принято в междувластных межгосударственных отношениях.
Третье условие. Преследование считается начатым только в случае, если преследующее судно удостоверилось, что преследуемое судно или одна из его шлюпок находятся в пределах территориального моря или (в зависимости от случая) в прилежащей зоне. Преследование может быть начато только после подачи сигнала остановиться, зрительного или звукового, с дистанции, позволяющей иностранному судну увидеть или услышать этот сигнал.
Четвертое условие. Право преследования может осуществляться только военными кораблями или военными летательными аппаратами, либо другими судами или летательными аппаратами, которые имеют четкие внешние знаки, позволяющие опознать их как состоящие на правительственной службе и уполномоченные для этой цели.
Пятое условие. Прибрежное государство теряет право на преследование, как только преследуемое судно успевает войти в территориальное море своего или какого-либо третьего государства.
Есть еще одно важное положение, непосредственно связанное с рассматриваемым здесь вопросом о прилежащей зоне. В ст. 111 Конвенции говорится: "Если иностранное судно находится в прилежащей зоне, определенной в ст. 33, преследование может начаться только в связи с нарушением прав, для защиты которых установлена эта зона". Следовательно, основанием для преследования может быть нарушение законов и правил только в одной из четырех названных выше сфер защиты интересов прибрежного государства, а не любые другие нарушения.
Настигнутое в ходе преследования судно-нарушитель может быть задержано и отведено в порт прибрежного государства с составлением акта и сообщением об этом в дипломатическом порядке стране флага задержанного судна. При отказе повиноваться, сопротивлении известны случаи потопления судна-нарушителя. Один из примеров тому, притом в контексте рассматриваемой таможенной сферы, относится к периоду действия "сухого закона" в США. Подобные меры, предпринимаемые государствами якобы "во благо", нередко оборачиваются злом иного порядка — в данном случае резким возрастанием контрабандного провоза спиртного. Так, в 1928 г. катер и миноносец североамериканцев после двух дней погони потопили в Атлантике канадскую шхуну с весьма симптоматичным именованием — "lam alone" ("Ищи ветра в поле"). Эта быстроходная контрабандистская шхуна, занимавшаяся незаконным ввозом спиртного в США, пыталась уйти от преследования от берегов США, но ей это не удалось. Все бы было бы в рамках правил, но американцы открыли огонь, вопреки морскому закону, без должного предупреждения. Поэтому Канада потребовала вознаграждение для пострадавших членов экипажа шхуны и получила его, но не за саму шхуну, поскольку последняя была средством незаконной перевозки груза и при ином обороте событий все равно была бы конфискована таможенной службой США.
В принципе такое же, как и в случае с прилежащей зоной, расширение таможенной территории в указанном выше смысле, когда таможенная граница как бы выдвигается вперед от морской государственной границы еще на 12 разрешенных миль, наблюдается и тогда, когда речь идет об осуществлении приоритетных прав прибрежного государства в его исключительной экономической зоне (шириной до 200 морских миль — ст. 57 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.) и на континентальном шельфе (на расстоянии до 200, иногда и до 350 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря — ст. 76 Конвенции).
Национальное законодательство Украины, ее Закон о таможенном деле от 25 июня 1991 г. в ст. 2 также устанавливает, что таможенная граница совпадает с государственной границей Украины, за исключением случаев, в той же статье перечисленных, а именно: в таможенную территорию Украины включаются и территории искусственных островов и сооружений, создаваемых в экономической зоне Украины, над которыми она обладает исключительной юрисдикцией в отношении таможенного дела. Напротив, при создании свободных таможенных зон (об этом институте см. гл. IV) законы Украины, регулирующие таможенное дело, применяются с исключениями, предусмотренными ее законодательными актами. Границы таких свободных таможенных зон составляют часть таможенной границы Украины. К сожалению, действующее пока (до принятия нового Таможенного кодекса) законодательство Украины не предусматривает другого известного международной таможенной практике вида таможенных режимов — режима свободного склада, который, как и свободная таможенная зона, также является местом, которое выводится или исключается, по сути, из состава таможенной территории государства, и таможенная граница при этом также не будет совпадать с границей государственной.
Вообще такого рода ситуации, когда для одного государства таможенное пространство сокращается, а для другого (иногда именно поэтому) расширяется, встречаются довольно часто. О некоторых из них (например, таможенные анклавы и эксклавы) уже говорилось. Есть ряд близких к ним вариантов. Об одном из них в чисто гипотетическом плане сообщалось в газетной рубрике типа известной когда-то "... если бы директором был я...", что свидетельствует об актуальности и общественной значимости обсуждаемых вопросов. Итак, "...Читатель из Червонограда Львовской области ... предлагает заключить с Польшей договор на 99 (49) лет о создании на Балтийском побережье Польши украинского полуанклава. Соответственно на Черноморском побережье Украины был бы создан польский полу анклав. Это была бы территория в 30 квадратных километров, на которой разместились бы морской порт, железнодорожный узел и аэродром. Таким способом Польша реализовала бы свою вековую мечту "государства от моря до моря". И Украина тоже"12. Возможно, такое обоюдное расширение таможенной территории Польши и Украины и не было бы лишним, однако и особой необходимости в реализации такого проекта нет, учитывая вполне благополучное в этом смысле географическое положение двух и без того крупных морских держав. А вот для так называемых внутриконтинентальных, не имеющих морского побережья государств подобный вариант решал бы многое.
Так часто и поступают. Руководствуясь одновременно двумя положительно оцениваемыми целями: и готовностью содействовать облегчению условий международной торговли, и стремлением получения доходов от обслуживания проходящих по их территории грузопотоков, страны, расположенные на главных направлениях международной торговли и других международных обменов, часто практикуют создание в своих морских и воздушных портах, крупных железнодорожных узлах, вообще в пунктах пропуска через границу различного рода зон с наиболее благоприятными таможенными возможностями. Среди таких зон особое место занимают свободные, или как их иногда называют, транзитные зоны в портах прибрежных государств, используемые как центры хранения и перегрузки товаров соседних или близлежащих стран, не имеющих выхода к морю, ранее называвшихся внутриконтинентальными. Сейчас Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. в ст. 124 устанавливает, что для целей Конвенции употребляемые в ней термины означают:
а) "государство, не имеющее выхода к морю", означает государство, которое не имеет морского побережья;
б) "государство транзита" означает государство с морским побережьем или без него, которое расположено между государством, не имеющим выхода к морю, и морем, через территорию которого проходит транзитное движение;
в) "транзитное движение" означает транзит людей, багажа, товаров и транспортных средств через территорию одного или нескольких государств транзита, когда проход через такую территорию с перегрузкой, складированием, разделением партий грузов, переменой вида транспорта или же без них является лишь частью полного пути, начинающегося или заканчивающегося в пределах территории государства, не имеющего выхода к морю.
В отличие от свободных зон другого рода (о них см. гл. IV) такие транзитные зоны создаются только по соглашению между заинтересованными государствами. На этой международно-правовой основе транзитные товары государства, не имеющего выхода к морю, ввозятся в указанную зону для хранения, переупаковки, в ряде случаев и для промышленной обработки без уплаты таможенных пошлин. Но свободная транзитная зона свободна только в отношении таможенных формальностей прибрежного государства. Все другие его законы и правила — уголовно-правового, гражданско-правового, трудового и другого характера — должны неукоснительно соблюдаться. Что касается административного управления подобного рода зоной, то практика государств различна в этом отношении. Так, по конвенции между Грецией и Сербией от 10 июня 1914 г. "О транзитном движении через порт Салоники" созданная там для этой цели зона управлялась властями прибрежного государства. В Греции и до настоящего времени существуют свободные зоны в ее портах Пырей и Салоники. Но есть примеры управления транзитной зоной и специально назначенными официальными лицами или таможенными агентами страны, не имеющей выхода к морю. Это предусмотрено, например, соглашением между Мали и Сенегалом от 8 июня 1963 г., по которому малайская сторона, не имеющая выхода к морю, в свободной зоне сенегальской столицы и порта Дакар осуществляет таможенный контроль над несколькими складами, однако Сенегал как прибрежное государство сохраняет за собой право, естественное на его территории, наблюдать за правильностью осуществления его законов на территории зоны.
Еще одним, более известным примером свободной зоны такого типа может служить транзитная зона Боливии в аргентинском порту Барранкерос, созданная по соглашению между двумя странами от 19 сентября 1964 г.
В соответствии со ст. 2 указанного соглашения товары, следующие через зону транзитом в Боливию или из нее, не облагаются таможенными пошлинами Аргентины и не подвергаются досмотру аргентинских таможенных властей. Напротив, Боливия получила право размещать в зоне своих таможенных и налоговых чиновников для контроля над товарами, поступающими в зону или отправляемыми из нее (ст. 5 соглашения).
Как видим, здесь также знакомая уже нам картина осуществления экстратерриториальной таможенной юрисдикции Боливии на иностранной государственной территории. В остальном в соответствии со ст. 3 соглашения зона остается в пределах действия юрисдикции Аргентины, которая несет ответственность за действия полиции и соблюдение законности.
Аналогичные положения содержатся в соглашениях о создании свободных зон Боливии в аргентинских портах Сан-Николас и Росарио, бразильских портах Белен, Корумба, Порту-Белью, Сантос. Таким образом Боливия, расширив на договорной основе свое таможенное пространство, получила
возможность активизировать внешнеэкономические связи, что, в свою очередь, способствует международной торговле и другим обменам в целом.
В отличие от рассмотренных таможенных мини-анклавов стран, не имеющих выхода к морю, есть некоторые другие случаи осуществления юрисдикции таможенными властями одной страны на территории другой. Действуют они также по соглашению, но цель здесь вовсе не связана с облегчением условий международной торговли. Имеется в виду ускорение процесса пересечения границы транспортными средствами и сокращение, насколько это возможно, малоприятных таможенных формальностей и тем более контрольных мероприятий для лиц, пересекающих границу такими транспортными средствами.
Подобного рода выход таможенных служб одного государства на территорию сопредельного может сопровождаться созданием стационарных, на срок действия договора, зон таможенного контроля (иногда совместного — представителями таможенных служб договаривающихся государств). Иногда это, так сказать, передвижные мобильные группы таможенных агентов одной страны, действующие на всей таможенной территории другой, но в пределах компетенции, возможной при неполной экстратерриториальной таможенной юрисдикции, осуществляемой на территории иностранного государства.
Один из примеров такого рода — в практике украинско-польских таможенных отношений. Весной 1997 г. на автопереходе "Устилуг — Зосин", расположенном на границе с Польшей, впервые открыт совместный украинско-польский погранично-таможенный пропускной пункт. Этот межгосударственный переход обслуживает лишь граждан Украины и Польши, пересекающих границу на легковом автотранспорте. Отныне все машины, направляющиеся из Украины в Польщу, будут проходить транзитом пункт пропуска на Украинской стороне, а уже за Бугом их будут встречать украинские пограничники и таможенники, а также польские контрольные службы. Едущие в Украину будут встречаться с пограничниками и таможенниками Польши и Украины на Украинской территории.
Новая система пересечения украинско-польской границы призвана создать условия для увеличения потока автомобилей через Устилуг в Польшу. Сообщалось тогда же, что продолжаются подготовительные работы по предоставлению автопереходу "Устилуг —Зосин" международного статуса.
Иной вариант — это мобильные группы таможенников действующих на иностранной территории, когда, предположим, в вагоне поезда Киев —Берлин еще на территории Польши могут появиться таможенные и пограничные власти Германии для выполнения возложенных на них функций Тем самым по соглашению между двумя странами таможенная граница Германии тоже как бы выдвигается за пределы собственной ее государственной территории.
В данном случае расширение немецкой таможенной территории происходит по обычной, принятой в международном праве схеме — при наличии договора. Но даже в современную эпоху, когда это стало нормой, бывают досадные исключения, когда превалирует излишне политизированный подход, ведущий к подрыву существующих международных соглашений. Та же Германия в недавнем прошлом проводила такую линию.
В работе о таможенных территориях российский юрист-международник А.Н. Козырин приводит следующий показательный в этом отношении факт: вопреки действовавшим, отражавшим реалии международных отношений того времени, основополагающим по германскому вопросу договорам (таким как Четырехстороннее соглашение по Западному Берлину 1971 г., Московский договор между СССР и ФРГ 1970г., Варшавский договор об основах нормализации взаимных отношений между ПНР и ФРГ 1970 г., Договор об основах отношений между ГДР и ФРГ от 21 декабря 1972 г.), в нарушение тех политических обязательств, которые вытекают из Заключительного акта Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г. (Хельсинкский акт) — вопреки всем этим документам ФРГ тогда в одностороннем порядке включила в состав своей таможенной территории и ГДР, и Западный Берлин, и ряд районов Польши и Советского Союза, которые по решениям, принятым на Берлинской (Потсдамской) конференции 1945 г., были переданы им от Германии. Противоречил Потсдамским соглашениям и Таможенный устав ФРГ 1961 г., на который она ссылалась, составляя кapту таможенной территории ФРГ. На противоправность подобной акции уже указывалось в свое время, когда упомянутая карта была опубликована в совместном издании таможенных управлений социалистических стран — журнале "Социалистический таможенный контроль", 1980 г., № 2, издававшемся в Берлине на немецком и русском языках.
Если действия ФРГ в описанном случае носили характер скорее противоправных притязаний, были лишь попыткой расширения своей таможенной территории (хотя и с неприемлемыми средствами), то в довоенную эпоху, во времена старого международного права, было немало и реальных противоправных "таможенных присоединений". По большей части это было бесцеремонным вторжением в таможенное пространство других государств, а иногда и просто отторжением части его таможенной территории, лишь внешне напоминавшим форму соглашения.
Так обстояло дело с ограничением таможенной самостоятельности Китая, включением ряда участков его территории, по сути, в таможенное пространство Великобритании, США и других западных держав, что являлось одним из проявлений режима капитуляций и консульской юрисдикции, сохранявшихся в Китае вплоть до середины XX в.
В отличие от первоначально договорной в отношениях с мусульманским Востоком формы освобождения сначала купечества, а затем и других европейцев от местной юрисдикции, в Китае режим капитуляций был введен в XIX в. или прямым применением вооруженной силы, или угрозы ею (как это было и при установлении примерно в это же время дипломатических и торговых отношений США с Японией), или создавалась лишь видимость договорных отношений.
Консульская юрисдикция (не смешивать с понятием юрисдикция консула" — осуществление функций в отношении актов гражданского состояния, нотариальные действия и др.) — это институт старого международного права, составная часть режима капитуляций, начало которому было положено договором 1535 г. между французским королем Франциском I и турецким султаном Сулейманом Великолепным. Консульская юрисдикция в странах востока освобождала граждан ведущих европейских держав от всякой судебной и административной ответственности перед властями страны пребывания. Они подчинялись только законам и правилам отечественного государства, юрисдикцию которого осуществлял над ними консул соответствующей европейской страны.
В таможенных вопросах это проявлялось в том, что еще в середине XIX в цинское правительство Китая в результате заключенных им кабальных договоров лишилось возможности устанавливать размеры таможенных пошлин на ввозимые товары, иностранные консулы захватили в свои руки управление китайскими таможнями. Дело дошло до того, что в конце XIX и начале XX в. китайское правительство вынуждено было согласиться на назначение англичанина генеральным инспектором китайских морских таможен до тех пор, пока в Китае будет преобладать английская торговля. Кроме того, начальниками некоторых морских таможен были назначены подданные Англии и Японии, а также француз. Контроль и общее руководство деятельностью таможен осуществляли консулы названных стран.
Иностранные державы не ограничивались установлением административного контроля своих консулов над китайскими таможнями (и это, заметим, в суверенном государстве, которым считался Китай). Они добились заключения с Китаем конвенционного тарифа, дававшего значительные льготы иностранцам и запрещавшего Китаю изменять тарифные ставни без согласования с иностранными державами. Лишь в 1943 г. были подписаны договоры Китая с Великобританией и США, по которым консульская юрисдикция, особые права и привилегии граждан этих стран в Китае упразднялись.
Другим примером навязанного, хотя также облеченного в форму договора, таможенного присоединения части иностранной территории было положение, существовавшее долгое время в зоне Панамского канала. По условиям договора от 18 ноября 1903 г. между США и только что созданной при их участии Панамской республикой, последняя передавала США бессрочное право на оккупацию части панамской территории шириной в 5 миль с каждой стороны канала с уступкой Соединенным Штатам в этой зоне всех прав и власти, в том числе в области таможенных дел. Этот кабальный по своей сути договор был заменен в 1977 г. двумя новыми — о статусе канала и о его постоянном нейтралитете и управлении, по которым только 31 декабря 1999 г. Панама полностью восстановит суверенитет над этой территорией. Но в договоре о статусе канала предусмотрено, что после вступления его в силу (а это произошло в апреле 1978 г.) Панама возьмет на себя осуществление в зоне канала полицейских, судебных, таможенные функций, и на зону канала будет распространено действие статей уголовного и гражданского кодексов Панамы.
И, наконец, еще об одном аспекте большой, многогранной темы таможенного пространства — о таможенных сервитутах.
В международном праве, исходя из общих на этот счет положений римского права, под сервитутом понимается ограничение территориального суверенитета одного государства в пользу другого или нескольких других государств за счет предоставления права прохода через свою территорию (например, вооруженных сил государств) или права пользования своей территорией на определенных условиях, путями сообщения иг др.
Если говорить о -таможенных сервитутах, то под ними в международном таможенном праве понимается добровольное самоограничение государства в области осуществления его таможенной юрисдикции на части своей территории, передаваемой в аренду или любое другое временное пользование строго целевого характера — например, для обеспечения транзитного движения и доступа к морю или от него к внутриконтинентальному государству с правом устройства здесь свободных транзитных зон (см. выше), транспортно-складских комплексов, производственных мощностей для грузового перевалочного пункта и соответственно на условиях соглашения переуступки прав в области таможенного право порядка государству-арендатору, чьи чиновники могут действовать в этом случае на чужой для них государственной территории.
Как видим, при всем разнообразии рассмотренных в настоящей главе примеров несовпадения государственной и таможенной территории, объединяет их главным образом возможность осуществления таможенной юрисдикции за пределами национальной территории, в том числе и в рассматриваемом здесь варианте существования таможенного сервитута.
Следует подчеркнуть, что в наше время концепция сервитута, всегда вызывавшая много споров в доктрине и практике, может строиться только на действительно равноправном и взаимовыгодном предоставлении права пользования своей территорией одним государством другому. Примером здесь может служить Договор между Союзом ССР и Финляндской Республикой о передаче в аренду Финляндской Республике советской части Сайменского канала и острова Малый Высоцкий от 27 сентября 1962 г., ст. 9 которого предусматривает: "Товары, перевозимые по советской части Сайменского канала из одной части Финляндской Республики в другую, или из Финляндской Республики в третьи страны, или из третьих стран в Финляндскую Республику, не подлежат обложению таможенными пошлинами и другими соответствующими сборами, установленными в СССР". А в ст. 13 говорится, в частности, что "... Финляндии предоставляется право регулировать по своим законам на арендуемых территориях взаимоотношения между финляндскими гражданами и учреждениями", хотя в целом, как отмечается в той же статье, "на арендуемых, территориях будут действовать советское законодательство и советские органы власти с соответствующими исключениями в той мере, однако, в какой эти исключения не будут затрагивать интересы СССР и его суверенитет".
Договор дал возможность Финляндии получить дополнительный выход к Финскому заливу в районе Выборга из восточной части страны. Арендуемые для сообщения с морем территории — это береговая полоса советской части канала, шириной в среднем 30 метров, по обе стороны искусственного русла канала и другие оговоренные в договоре части советской территории, которые на время действия договора (50 лет) устанавливались для Финляндии ее дополнительной таможенной территорией.
В международно-правовой литературе термин "сервитут" трактуется довольно широко — его применяют не только к праву транзита через определенную часть сухопутной территории какого-либо государства, но и по отношению к проходу судов и пролету летательных аппаратов через международные морские проливы и каналы, проходу по международным рекам и др.
Явление, именуемое сервитутом, может быть предусмотрено не только двусторонним, но и многосторонним международным договором. Таков, например, Договор о Шпицбергене, подписанный 9 февраля 1920 г. участниками проходившей в Париже международной конференции по выработке статуса этого архипелага.
До 1920 г. Шпицберген (Свальбард) не входил в состав территории какого-либо государства и считался "ничейной территорией" по соглашению 1872 г. между Россией, Норвегией и Швецией. Договор 1920 г. закрепил за архипелагом суверенитет Норвегии (ст. 1), а участникам договора (их тогда было 9) было предоставлено право на горный промысел, рыболовство и охоту на морского зверя на островах Шпицбергена и в территориальных водах архипелага (ст. 2).
Немногие касающиеся таможенных и связанных с ними аспектов этого сервитута сводятся к следующему: ст. 3 Договора предусмотрено, что "во всех отношениях, и в частности во всем, что касается вывоза и транзита, граждане всех Высоких Договаривающихся Сторон, их суда и их грузы не будут подлежать каким-либо сборам или ограничениям, не применяемых к гражданам, судам или грузам, пользующимся в Норвегии режимом наиболее благоприятствуемой нации...
Вывоз всяких грузов, предназначающихся к отправке на территорию какой-либо из Договаривающихся Держав, не должен подвергаться никаким повинностям или ограничениям..."
Следует подчеркнуть, что современное понимание международных таможенных сервитутов, как и требует того международное право, предполагает в качестве критерия их правомерности именно добровольное на то согласие территориального суверена, данное в форме соответствующего, имеющего юридические последствия, одностороннего акта государства, а также в двустороннем или многостороннем, как только что было показано, международном договоре.
Итак, таможенная граница — это политико-правовое понятие, ассоциирующееся с государственной границей, но не всегда с ней совпадающее. Впрочем, в литературе имеются по этому поводу различные точки зрения. Например, профессор Е.Т. Усенко пишет: "Таможенная граница, как правило, не совпадает с границей политической. В отличие o границы политической, которая представляет собой определенную линию на местности, таможенная граница состоит и: ряда таможенных пунктов, в которых осуществляется фактический контроль над ввозом и вывозом товаров, валюты и других ценностей, производится в необходимых случаях таможенное обложение товаров, выполняются различные формальности и т.п.".
Действительно, государственная (политическая, как именует ее Е.Т. Усенко) граница — это линия (на сухопутном пространстве), непосредственно определяющая пределы территории данного государства и разделяющая территории сопредельных государств. Государственная граница повсеместно и постоянно охраняется соответствующими пограничными службами (в Украине, например, это Пограничные войска и Войска противовоздушной обороны — последние осуществляют охрану воздушного пространства).
Поскольку в ряде случаев (например, по соглашениям об упрощенном порядке перехода границы) допускается переход границы вне мест расположения таможенных учреждений и контрольно-пропускных пунктов пограничных войск, действующих в установленных пунктах перехода, может возникнуть вопрос, какая граница при этом пересекается: политическая или таможенная? Вместе с тем, есть ли вообще основания говорить о наличии двух видов границ — политической и таможенной? Не совпадают ли эти понятия?
В этом давнем споре другой российский юрист-международник профессор В.Г. Храбсков (сам начинавший свою деятельность в таможне), полемизируя с Е.Т. Усенко, отстаивал тезис о совпадении таможенной границы с границей политической на том основании, что таможенная граница в современном понимании является не только тарифным рубежом, но также и валютной границей и, главное, границей
социально-экономических форм, господствующих в данном государстве.
На мой взгляд, терминология в данном случае вообще может отличаться значительным разнообразием. Здесь имеют право на существование такие термины, как "государственная граница", т.е. собственно линия Государственной границы, повсеместно и постоянно охраняемая пограничными войсками (отсюда встречающееся иногда название — "зеленая граница"); "политическая граница" — сеть пограничных контрольно-пропускных пунктов (КПП) погранвойск, осуществляющих в качестве одной из важнейших задач политическую охрану территории страны на определенных участках государственной границы и обеспечивающих, в частности, установленный национальным законодательством и международными договорами порядок въезда, выезда и транзита через территорию данного государства; "таможенная граница", который может рассматриваться в двух измерениях — в узком и широком.
Таможенная граница в узком смысле — это сеть таможенных учреждений, действующих, если они расположены непосредственно в зоне государственной границы, в контакте с КПП погранвойск, а в обычных районах внутри страны — самостоятельно, для проведения таможенных процедур в местах расположения иностранных дипломатических и консульских учреждений. Это также расположенные возможно ближе к товаропроизводителям и субъектам внешнеэкономической деятельности вообще таможенные органы внутри страны, производящие таможенное оформление предметов, грузов, транспортных средств и др. в пределах закрепленного за ними региона или зоны деятельности.
В широком смысле понятие таможенной границы не обязательно связано с деятельностью тех или иных таможенных органов государства. Это то, что Е.Т. Усенко называет еще "экономической границей", включая в нее границу торговую, валютную, налоговую. Поэтому представленная выше классификация, подразделение границ на названные виды в значительной мере условно и относительно, поскольку в любом случае переход границы означает одновременно переход в сферу действия правопорядка другого государства, в том числе и его таможенной юрисдикции. Даже когда в предусмотренных законом или международным договором случаях перемещения грузов и транспортных средств, а также перехода через границу в упрощенном порядке некоторых категорий физических лиц осуществляется вне мест расположения таможенных учреждений (следовательно, таможенная граница в указанном узком смысле слова здесь не пересекается), здесь всегда пересекается Государственная граница как таковая. Делается это в любом случае с соблюдением основных положений таможенного права, но под контролем уже пограничных властей, аккумулирующих в данной ситуации полномочия иных государственных контрольных служб.
В соответствии га сложившейся практикой и нормами национального и международного права в ряде случаев при пересечении с соблюдением общепринятых норм государственной границы военными кораблями судами обеспечения военно-морских сил (равно как и боевыми и военно-транспортными воздушными силами) их таможенный досмотр не проводится, однако командиры таких боевых кораблей, в том числе и иностранных, несут ответственность за соблюдение положений таможенного законодательства данной страны. В Украине это предусмотрено ст. 35 ее Таможенного кодекса 1991 г. Таким образом, наряду с легальным пересечением государственной границы здесь, как предполагается, пересекается и граница таможенная — здесь они совпадают, как и в других отмеченных выше случаях.
В любом случае таможенная граница означает предел осуществления таможенной юрисдикции на всем допустимом международным правом пространстве вне территории данного государства — это и рассмотренные уже таможенные анклавы, и еще подлежащие рассмотрению таможенные союзы и зоны свободной торговли, и некоторые другие формы осуществления таможенной юрисдикции государства.
Здесь же остановимся, пожалуй, на самом распространенном и имеющем наибольшее практическое применение варианте разрешенного международным правом расширения таможенной территории — это институт прилежащей таможенной зоны в международном морском праве, а также примыкающие к нему по своему характеру нормы о реализации суверенных прав прибрежных государств в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе.
Само наименование института — прилежащая зона — указывает на то, что речь идет о части открытого моря, вплотную прилегающей к внешней кромке территориальных вод (территориального моря) данного прибрежного государства, обладающего здесь целевой, специализированной юрисдикцией в строго определенных сферах реализации суверенных прав, а именно: в области налогообложения, санитарной охраны, таможенных дел и иммиграционной политики государства. В целом же суверенитет государства на прилежащие зоны не распространяется.
Вопрос об этом виде морских пространств в международном праве был урегулирован в договорных его нормах еще в Женевской конвенции о территориальном море и прилежащей зоне 1958 г., где было определено, что такая зона не может превышать 12 морских миль от исходных линий, служащих основанием для отсчета ширины территориальных вод. К настоящему времени правовой режим прилежащих зон определен и действует в соответствии со ст. 33 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., п. 2 которой предусматривает, что прилежащая зона не может распространяться за пределы 24 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря (обычно от ли-
ний наибольшего отлива). В данном случае нас интересует лишь одна из четырех возможных прилежащих зон — таможенная. Названная конвенция в п. 1 ст. 33 закрепляет норму, по смыслу которой прибрежное государство в морской таможенной прилежащей зоне может осуществлять контроль, необходимый:
а) для предотвращения нарушений таможенных законов и правил в пределах его территории или территориального моря;
б) для наказания за нарушение вышеупомянутых законов и правил, совершенное в пределах его территории или территориального моря.
Введение такой зоны является одним из примеров расширения таможенного пространства данного государства и несовпадения его таможенной границы с границей государственной , поскольку в этом случае прибрежное государство может осуществлять юрисдикцию и за пределами государственной территории, действуя здесь уже не по предписанию национального закона, а на основе норм общего международного права. Внутригосударственное законодательство в этих случаях лишь уточняет и обеспечивает реализацию существующих на этот счет "рамочных" норм международного права.
В прилежащей таможенной зоне, т.е. уже на международной территории, прибрежное государство, осуществляя свои суверенные права и обеспечивая предусмотренный им правопорядок в таможенных делах, может еще на дальних подступах к своей государственной границе на море проводить все предусмотренные его таможенными законами и правилами мероприятия, направленные на предотвращение нарушений норм таможенного права и привлечение к ответственности за таможенные правонарушения. Делается это исходя из принятой в доктрине международного права концепции экстратерриториальной юрисдикции (см. §1 наст, главы) и на основе позитивного международного права.
Для того чтобы иметь фактическую возможность для осуществления таможенной юрисдикции в прилежащей зоне, прибрежное государство использует принадлежащие таможенной службе или закрепленные за нею быстроходные морские катера, вертолеты и другие подходящие транспортные
средства. Находящиеся на них таможенно-пограничные наряды с возможным участием представителей медико-санитарной и других контролирующих служб могут производить обычный таможенный досмотр судов, следующих в территориальные и внутренние воды прибрежного государства.
Отдельными нормами международного морского права (прежде всего той же Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г., ст. 111) регламентируется право таможенных властей прибрежного государства на осуществление права преследования по горячим следам в открытом море, в том числе за таможенные правонарушения.
Давний международно-правовой обычай, а сейчас и названная Конвенция, предусматривают основания для такого преследования (нарушение законов и правил прибрежного государства) и определяют условия, при которых преследование в открытом море считается правомерным.
Первое условие по сути и определяет полное название явления — право преследования "по горячим следам" означает, что преследование может осуществляться только непосредственно вслед за совершением нарушения. В ст. 111 сказано: "Такое преследование должно начаться тогда, когда иностранное судно или одна из его шлюпок находится во внутренних водах, в архипелажных водах, в территориальном море или в прилежащей зоне преследующего государства, и может продолжаться за пределами территориального моря или прилежащей зоны только при условии, если оно не прекращается".
Третье условие. Преследование считается начатым только в случае, если преследующее судно удостоверилось, что преследуемое судно или одна из его шлюпок находятся в пределах территориального моря или (в зависимости от случая) в прилежащей зоне. Преследование может быть начато только после подачи сигнала остановиться, зрительного или звукового, с дистанции, позволяющей иностранному судну увидеть или услышать этот сигнал.
Четвертое условие. Право преследования может осуществляться только военными кораблями или военными летательными аппаратами, либо другими судами или летательными аппаратами, которые имеют четкие внешние знаки, позволяющие опознать их как состоящие на правительственной службе и уполномоченные для этой цели.
Пятое условие. Прибрежное государство теряет право на преследование, как только преследуемое судно успевает войти в территориальное море своего или какого-либо третьего государства.
Есть еще одно важное положение, непосредственно связанное с рассматриваемым здесь вопросом о прилежащей зоне. В ст. 111 Конвенции говорится: "Если иностранное судно находится в прилежащей зоне, определенной в ст. 33, преследование может начаться только в связи с нарушением прав, для защиты которых установлена эта зона". Следовательно, основанием для преследования может быть нарушение законов и правил только в одной из четырех названных выше сфер защиты интересов прибрежного государства, а не любые другие нарушения.
Настигнутое в ходе преследования судно-нарушитель может быть задержано и отведено в порт прибрежного государства с составлением акта и сообщением об этом в дипломатическом порядке стране флага задержанного судна. При отказе повиноваться, сопротивлении известны случаи потопления судна-нарушителя. Один из примеров тому, притом в контексте рассматриваемой таможенной сферы, относится к периоду действия "сухого закона" в США. Подобные меры, предпринимаемые государствами якобы "во благо", нередко оборачиваются злом иного порядка — в данном случае резким возрастанием контрабандного провоза спиртного. Так, в 1928 г. катер и миноносец североамериканцев после двух дней погони потопили в Атлантике канадскую шхуну с весьма симптоматичным именованием — "lam alone" ("Ищи ветра в поле"). Эта быстроходная контрабандистская шхуна, занимавшаяся незаконным ввозом спиртного в США, пыталась уйти от преследования от берегов США, но ей это не удалось. Все бы было бы в рамках правил, но американцы открыли огонь, вопреки морскому закону, без должного предупреждения. Поэтому Канада потребовала вознаграждение для пострадавших членов экипажа шхуны и получила его, но не за саму шхуну, поскольку последняя была средством незаконной перевозки груза и при ином обороте событий все равно была бы конфискована таможенной службой США.
В принципе такое же, как и в случае с прилежащей зоной, расширение таможенной территории в указанном выше смысле, когда таможенная граница как бы выдвигается вперед от морской государственной границы еще на 12 разрешенных миль, наблюдается и тогда, когда речь идет об осуществлении приоритетных прав прибрежного государства в его исключительной экономической зоне (шириной до 200 морских миль — ст. 57 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.) и на континентальном шельфе (на расстоянии до 200, иногда и до 350 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря — ст. 76 Конвенции).
Национальное законодательство Украины, ее Закон о таможенном деле от 25 июня 1991 г. в ст. 2 также устанавливает, что таможенная граница совпадает с государственной границей Украины, за исключением случаев, в той же статье перечисленных, а именно: в таможенную территорию Украины включаются и территории искусственных островов и сооружений, создаваемых в экономической зоне Украины, над которыми она обладает исключительной юрисдикцией в отношении таможенного дела. Напротив, при создании свободных таможенных зон (об этом институте см. гл. IV) законы Украины, регулирующие таможенное дело, применяются с исключениями, предусмотренными ее законодательными актами. Границы таких свободных таможенных зон составляют часть таможенной границы Украины. К сожалению, действующее пока (до принятия нового Таможенного кодекса) законодательство Украины не предусматривает другого известного международной таможенной практике вида таможенных режимов — режима свободного склада, который, как и свободная таможенная зона, также является местом, которое выводится или исключается, по сути, из состава таможенной территории государства, и таможенная граница при этом также не будет совпадать с границей государственной.
Вообще такого рода ситуации, когда для одного государства таможенное пространство сокращается, а для другого (иногда именно поэтому) расширяется, встречаются довольно часто. О некоторых из них (например, таможенные анклавы и эксклавы) уже говорилось. Есть ряд близких к ним вариантов. Об одном из них в чисто гипотетическом плане сообщалось в газетной рубрике типа известной когда-то "... если бы директором был я...", что свидетельствует об актуальности и общественной значимости обсуждаемых вопросов. Итак, "...Читатель из Червонограда Львовской области ... предлагает заключить с Польшей договор на 99 (49) лет о создании на Балтийском побережье Польши украинского полуанклава. Соответственно на Черноморском побережье Украины был бы создан польский полу анклав. Это была бы территория в 30 квадратных километров, на которой разместились бы морской порт, железнодорожный узел и аэродром. Таким способом Польша реализовала бы свою вековую мечту "государства от моря до моря". И Украина тоже"12. Возможно, такое обоюдное расширение таможенной территории Польши и Украины и не было бы лишним, однако и особой необходимости в реализации такого проекта нет, учитывая вполне благополучное в этом смысле географическое положение двух и без того крупных морских держав. А вот для так называемых внутриконтинентальных, не имеющих морского побережья государств подобный вариант решал бы многое.
Так часто и поступают. Руководствуясь одновременно двумя положительно оцениваемыми целями: и готовностью содействовать облегчению условий международной торговли, и стремлением получения доходов от обслуживания проходящих по их территории грузопотоков, страны, расположенные на главных направлениях международной торговли и других международных обменов, часто практикуют создание в своих морских и воздушных портах, крупных железнодорожных узлах, вообще в пунктах пропуска через границу различного рода зон с наиболее благоприятными таможенными возможностями. Среди таких зон особое место занимают свободные, или как их иногда называют, транзитные зоны в портах прибрежных государств, используемые как центры хранения и перегрузки товаров соседних или близлежащих стран, не имеющих выхода к морю, ранее называвшихся внутриконтинентальными. Сейчас Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. в ст. 124 устанавливает, что для целей Конвенции употребляемые в ней термины означают:
а) "государство, не имеющее выхода к морю", означает государство, которое не имеет морского побережья;
б) "государство транзита" означает государство с морским побережьем или без него, которое расположено между государством, не имеющим выхода к морю, и морем, через территорию которого проходит транзитное движение;
в) "транзитное движение" означает транзит людей, багажа, товаров и транспортных средств через территорию одного или нескольких государств транзита, когда проход через такую территорию с перегрузкой, складированием, разделением партий грузов, переменой вида транспорта или же без них является лишь частью полного пути, начинающегося или заканчивающегося в пределах территории государства, не имеющего выхода к морю.
В отличие от свободных зон другого рода (о них см. гл. IV) такие транзитные зоны создаются только по соглашению между заинтересованными государствами. На этой международно-правовой основе транзитные товары государства, не имеющего выхода к морю, ввозятся в указанную зону для хранения, переупаковки, в ряде случаев и для промышленной обработки без уплаты таможенных пошлин. Но свободная транзитная зона свободна только в отношении таможенных формальностей прибрежного государства. Все другие его законы и правила — уголовно-правового, гражданско-правового, трудового и другого характера — должны неукоснительно соблюдаться. Что касается административного управления подобного рода зоной, то практика государств различна в этом отношении. Так, по конвенции между Грецией и Сербией от 10 июня 1914 г. "О транзитном движении через порт Салоники" созданная там для этой цели зона управлялась властями прибрежного государства. В Греции и до настоящего времени существуют свободные зоны в ее портах Пырей и Салоники. Но есть примеры управления транзитной зоной и специально назначенными официальными лицами или таможенными агентами страны, не имеющей выхода к морю. Это предусмотрено, например, соглашением между Мали и Сенегалом от 8 июня 1963 г., по которому малайская сторона, не имеющая выхода к морю, в свободной зоне сенегальской столицы и порта Дакар осуществляет таможенный контроль над несколькими складами, однако Сенегал как прибрежное государство сохраняет за собой право, естественное на его территории, наблюдать за правильностью осуществления его законов на территории зоны.
Еще одним, более известным примером свободной зоны такого типа может служить транзитная зона Боливии в аргентинском порту Барранкерос, созданная по соглашению между двумя странами от 19 сентября 1964 г.
В соответствии со ст. 2 указанного соглашения товары, следующие через зону транзитом в Боливию или из нее, не облагаются таможенными пошлинами Аргентины и не подвергаются досмотру аргентинских таможенных властей. Напротив, Боливия получила право размещать в зоне своих таможенных и налоговых чиновников для контроля над товарами, поступающими в зону или отправляемыми из нее (ст. 5 соглашения).
Как видим, здесь также знакомая уже нам картина осуществления экстратерриториальной таможенной юрисдикции Боливии на иностранной государственной территории. В остальном в соответствии со ст. 3 соглашения зона остается в пределах действия юрисдикции Аргентины, которая несет ответственность за действия полиции и соблюдение законности.
Аналогичные положения содержатся в соглашениях о создании свободных зон Боливии в аргентинских портах Сан-Николас и Росарио, бразильских портах Белен, Корумба, Порту-Белью, Сантос. Таким образом Боливия, расширив на договорной основе свое таможенное пространство, получила
возможность активизировать внешнеэкономические связи, что, в свою очередь, способствует международной торговле и другим обменам в целом.
В отличие от рассмотренных таможенных мини-анклавов стран, не имеющих выхода к морю, есть некоторые другие случаи осуществления юрисдикции таможенными властями одной страны на территории другой. Действуют они также по соглашению, но цель здесь вовсе не связана с облегчением условий международной торговли. Имеется в виду ускорение процесса пересечения границы транспортными средствами и сокращение, насколько это возможно, малоприятных таможенных формальностей и тем более контрольных мероприятий для лиц, пересекающих границу такими транспортными средствами.
Один из примеров такого рода — в практике украинско-польских таможенных отношений. Весной 1997 г. на автопереходе "Устилуг — Зосин", расположенном на границе с Польшей, впервые открыт совместный украинско-польский погранично-таможенный пропускной пункт. Этот межгосударственный переход обслуживает лишь граждан Украины и Польши, пересекающих границу на легковом автотранспорте. Отныне все машины, направляющиеся из Украины в Польщу, будут проходить транзитом пункт пропуска на Украинской стороне, а уже за Бугом их будут встречать украинские пограничники и таможенники, а также польские контрольные службы. Едущие в Украину будут встречаться с пограничниками и таможенниками Польши и Украины на Украинской территории.
Новая система пересечения украинско-польской границы призвана создать условия для увеличения потока автомобилей через Устилуг в Польшу. Сообщалось тогда же, что продолжаются подготовительные работы по предоставлению автопереходу "Устилуг —Зосин" международного статуса.
Иной вариант — это мобильные группы таможенников действующих на иностранной территории, когда, предположим, в вагоне поезда Киев —Берлин еще на территории Польши могут появиться таможенные и пограничные власти Германии для выполнения возложенных на них функций Тем самым по соглашению между двумя странами таможенная граница Германии тоже как бы выдвигается за пределы собственной ее государственной территории.
В данном случае расширение немецкой таможенной территории происходит по обычной, принятой в международном праве схеме — при наличии договора. Но даже в современную эпоху, когда это стало нормой, бывают досадные исключения, когда превалирует излишне политизированный подход, ведущий к подрыву существующих международных соглашений. Та же Германия в недавнем прошлом проводила такую линию.
В работе о таможенных территориях российский юрист-международник А.Н. Козырин приводит следующий показательный в этом отношении факт: вопреки действовавшим, отражавшим реалии международных отношений того времени, основополагающим по германскому вопросу договорам (таким как Четырехстороннее соглашение по Западному Берлину 1971 г., Московский договор между СССР и ФРГ 1970г., Варшавский договор об основах нормализации взаимных отношений между ПНР и ФРГ 1970 г., Договор об основах отношений между ГДР и ФРГ от 21 декабря 1972 г.), в нарушение тех политических обязательств, которые вытекают из Заключительного акта Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г. (Хельсинкский акт) — вопреки всем этим документам ФРГ тогда в одностороннем порядке включила в состав своей таможенной территории и ГДР, и Западный Берлин, и ряд районов Польши и Советского Союза, которые по решениям, принятым на Берлинской (Потсдамской) конференции 1945 г., были переданы им от Германии. Противоречил Потсдамским соглашениям и Таможенный устав ФРГ 1961 г., на который она ссылалась, составляя кapту таможенной территории ФРГ. На противоправность подобной акции уже указывалось в свое время, когда упомянутая карта была опубликована в совместном издании таможенных управлений социалистических стран — журнале "Социалистический таможенный контроль", 1980 г., № 2, издававшемся в Берлине на немецком и русском языках.
Если действия ФРГ в описанном случае носили характер скорее противоправных притязаний, были лишь попыткой расширения своей таможенной территории (хотя и с неприемлемыми средствами), то в довоенную эпоху, во времена старого международного права, было немало и реальных противоправных "таможенных присоединений". По большей части это было бесцеремонным вторжением в таможенное пространство других государств, а иногда и просто отторжением части его таможенной территории, лишь внешне напоминавшим форму соглашения.
Так обстояло дело с ограничением таможенной самостоятельности Китая, включением ряда участков его территории, по сути, в таможенное пространство Великобритании, США и других западных держав, что являлось одним из проявлений режима капитуляций и консульской юрисдикции, сохранявшихся в Китае вплоть до середины XX в.
В отличие от первоначально договорной в отношениях с мусульманским Востоком формы освобождения сначала купечества, а затем и других европейцев от местной юрисдикции, в Китае режим капитуляций был введен в XIX в. или прямым применением вооруженной силы, или угрозы ею (как это было и при установлении примерно в это же время дипломатических и торговых отношений США с Японией), или создавалась лишь видимость договорных отношений.
Консульская юрисдикция (не смешивать с понятием юрисдикция консула" — осуществление функций в отношении актов гражданского состояния, нотариальные действия и др.) — это институт старого международного права, составная часть режима капитуляций, начало которому было положено договором 1535 г. между французским королем Франциском I и турецким султаном Сулейманом Великолепным. Консульская юрисдикция в странах востока освобождала граждан ведущих европейских держав от всякой судебной и административной ответственности перед властями страны пребывания. Они подчинялись только законам и правилам отечественного государства, юрисдикцию которого осуществлял над ними консул соответствующей европейской страны.
В таможенных вопросах это проявлялось в том, что еще в середине XIX в цинское правительство Китая в результате заключенных им кабальных договоров лишилось возможности устанавливать размеры таможенных пошлин на ввозимые товары, иностранные консулы захватили в свои руки управление китайскими таможнями. Дело дошло до того, что в конце XIX и начале XX в. китайское правительство вынуждено было согласиться на назначение англичанина генеральным инспектором китайских морских таможен до тех пор, пока в Китае будет преобладать английская торговля. Кроме того, начальниками некоторых морских таможен были назначены подданные Англии и Японии, а также француз. Контроль и общее руководство деятельностью таможен осуществляли консулы названных стран.
Иностранные державы не ограничивались установлением административного контроля своих консулов над китайскими таможнями (и это, заметим, в суверенном государстве, которым считался Китай). Они добились заключения с Китаем конвенционного тарифа, дававшего значительные льготы иностранцам и запрещавшего Китаю изменять тарифные ставни без согласования с иностранными державами. Лишь в 1943 г. были подписаны договоры Китая с Великобританией и США, по которым консульская юрисдикция, особые права и привилегии граждан этих стран в Китае упразднялись.
Другим примером навязанного, хотя также облеченного в форму договора, таможенного присоединения части иностранной территории было положение, существовавшее долгое время в зоне Панамского канала. По условиям договора от 18 ноября 1903 г. между США и только что созданной при их участии Панамской республикой, последняя передавала США бессрочное право на оккупацию части панамской территории шириной в 5 миль с каждой стороны канала с уступкой Соединенным Штатам в этой зоне всех прав и власти, в том числе в области таможенных дел. Этот кабальный по своей сути договор был заменен в 1977 г. двумя новыми — о статусе канала и о его постоянном нейтралитете и управлении, по которым только 31 декабря 1999 г. Панама полностью восстановит суверенитет над этой территорией. Но в договоре о статусе канала предусмотрено, что после вступления его в силу (а это произошло в апреле 1978 г.) Панама возьмет на себя осуществление в зоне канала полицейских, судебных, таможенные функций, и на зону канала будет распространено действие статей уголовного и гражданского кодексов Панамы.
И, наконец, еще об одном аспекте большой, многогранной темы таможенного пространства — о таможенных сервитутах.
В международном праве, исходя из общих на этот счет положений римского права, под сервитутом понимается ограничение территориального суверенитета одного государства в пользу другого или нескольких других государств за счет предоставления права прохода через свою территорию (например, вооруженных сил государств) или права пользования своей территорией на определенных условиях, путями сообщения иг др.
Если говорить о -таможенных сервитутах, то под ними в международном таможенном праве понимается добровольное самоограничение государства в области осуществления его таможенной юрисдикции на части своей территории, передаваемой в аренду или любое другое временное пользование строго целевого характера — например, для обеспечения транзитного движения и доступа к морю или от него к внутриконтинентальному государству с правом устройства здесь свободных транзитных зон (см. выше), транспортно-складских комплексов, производственных мощностей для грузового перевалочного пункта и соответственно на условиях соглашения переуступки прав в области таможенного право порядка государству-арендатору, чьи чиновники могут действовать в этом случае на чужой для них государственной территории.
Как видим, при всем разнообразии рассмотренных в настоящей главе примеров несовпадения государственной и таможенной территории, объединяет их главным образом возможность осуществления таможенной юрисдикции за пределами национальной территории, в том числе и в рассматриваемом здесь варианте существования таможенного сервитута.
Следует подчеркнуть, что в наше время концепция сервитута, всегда вызывавшая много споров в доктрине и практике, может строиться только на действительно равноправном и взаимовыгодном предоставлении права пользования своей территорией одним государством другому. Примером здесь может служить Договор между Союзом ССР и Финляндской Республикой о передаче в аренду Финляндской Республике советской части Сайменского канала и острова Малый Высоцкий от 27 сентября 1962 г., ст. 9 которого предусматривает: "Товары, перевозимые по советской части Сайменского канала из одной части Финляндской Республики в другую, или из Финляндской Республики в третьи страны, или из третьих стран в Финляндскую Республику, не подлежат обложению таможенными пошлинами и другими соответствующими сборами, установленными в СССР". А в ст. 13 говорится, в частности, что "... Финляндии предоставляется право регулировать по своим законам на арендуемых территориях взаимоотношения между финляндскими гражданами и учреждениями", хотя в целом, как отмечается в той же статье, "на арендуемых, территориях будут действовать советское законодательство и советские органы власти с соответствующими исключениями в той мере, однако, в какой эти исключения не будут затрагивать интересы СССР и его суверенитет".
Договор дал возможность Финляндии получить дополнительный выход к Финскому заливу в районе Выборга из восточной части страны. Арендуемые для сообщения с морем территории — это береговая полоса советской части канала, шириной в среднем 30 метров, по обе стороны искусственного русла канала и другие оговоренные в договоре части советской территории, которые на время действия договора (50 лет) устанавливались для Финляндии ее дополнительной таможенной территорией.
В международно-правовой литературе термин "сервитут" трактуется довольно широко — его применяют не только к праву транзита через определенную часть сухопутной территории какого-либо государства, но и по отношению к проходу судов и пролету летательных аппаратов через международные морские проливы и каналы, проходу по международным рекам и др.
Явление, именуемое сервитутом, может быть предусмотрено не только двусторонним, но и многосторонним международным договором. Таков, например, Договор о Шпицбергене, подписанный 9 февраля 1920 г. участниками проходившей в Париже международной конференции по выработке статуса этого архипелага.
До 1920 г. Шпицберген (Свальбард) не входил в состав территории какого-либо государства и считался "ничейной территорией" по соглашению 1872 г. между Россией, Норвегией и Швецией. Договор 1920 г. закрепил за архипелагом суверенитет Норвегии (ст. 1), а участникам договора (их тогда было 9) было предоставлено право на горный промысел, рыболовство и охоту на морского зверя на островах Шпицбергена и в территориальных водах архипелага (ст. 2).
Немногие касающиеся таможенных и связанных с ними аспектов этого сервитута сводятся к следующему: ст. 3 Договора предусмотрено, что "во всех отношениях, и в частности во всем, что касается вывоза и транзита, граждане всех Высоких Договаривающихся Сторон, их суда и их грузы не будут подлежать каким-либо сборам или ограничениям, не применяемых к гражданам, судам или грузам, пользующимся в Норвегии режимом наиболее благоприятствуемой нации...
Вывоз всяких грузов, предназначающихся к отправке на территорию какой-либо из Договаривающихся Держав, не должен подвергаться никаким повинностям или ограничениям..."
Следует подчеркнуть, что современное понимание международных таможенных сервитутов, как и требует того международное право, предполагает в качестве критерия их правомерности именно добровольное на то согласие территориального суверена, данное в форме соответствующего, имеющего юридические последствия, одностороннего акта государства, а также в двустороннем или многостороннем, как только что было показано, международном договоре.
