Сандровський К.К. (ру) Таможенное право Украине (2000)
Глава VI. Международные организации по вопросам таможенного дела
Таможенное дело, определяемое нами как таможенная политика в процессе ее осуществления, по самой своей природе явление транснациональное, не только обеспечивающее интересы данного, применяющего национальные таможенные нормы государства, но и затрагивающее права и интересы другого (других) государства в связи с применением национальных таможенных норм к иностранным физическим или юридическим лицам в процессе таможенного досмотра. В этом смысле можно говорить о весьма тесной связи таможенных отношений со сферой внешних сношений государств, регулируемой главным образом нормами международного права. Указанная специфика таможенных отношений и самому национальному таможенному праву, их "обслуживающему", придает международную значимость.
Национальное таможенное право, безусловно, не может регулировать отношения между государствами, но оно регулирует отношения, возникающие между таможенными органами данного государства и официальными представителями иностранных государств (например, выполнение таможенных формальностей в отношении пропуска багажа иностранных дипломатов и консулов, а также грузов, поступающих или отправляемых самими иностранными посольствами и консульствами, с помощью которых поддерживаются внешние сношения с иностранными государствами). В этих случаях иногда затрагиваются интересы государств, аккредитующих своих представителей, и действия таможенных органов могут отчасти влиять даже на отношения между государствами.
Как отмечал в свое время известный советский юрист-международник профессор СБ. Крылов, "...за каждой отдельной фирмой, за каждым индивидом стоит, однако, в международном обороте его отечественное государство, и всякий спор, конфликт и в этой гражданско-правовой области, даже спор семейного порядка о разводе, может в конечном счете перерасти в конфликт между государствами".
Все это, разумеется, не может не оказывать влияния на содержание и применение таможенного права как такового — оно неизбежно учитывает сложившиеся в международном общении правила и установления относительно таможенных мероприятий и применяет эти правила наравне с нормами, установленными непосредственно своим государством. При этом учитываются не только правовые установления, но и правила международной вежливости.
Таким образом, специфика таможенных отношений, особенно близкая связь их с внешними сношениями государств придает особый характер таможенному праву, обслуживающему эти отношения. С одной стороны, это выражается в том, что национальное таможенное законодательство неизбежно приобретает в этих условиях международно-правовое значение, а с другой стороны, это увеличивает потребность в международно-правовой регламентации таможенного дела.
Эта связь подчеркивалась в учебной и научной юридической литературе советского периода следующим образом: в учебнике "Административное право" таможенные вопросы излагаются в разделе "Управление в области внешних сношений".
Проф. Н.В. Миронов при перечислении важнейших советских правовых актов, изданных по вопросам международных отношений и имеющих значение с точки зрения международного права, прямо указывал и на Таможенный кодекс тогдашнего Союза ССР. По существу и сами таможенные органы он относил, хотя и косвенно, к органам внешних сношений.
С этим, думается, нельзя согласиться полностью. У органов внешних сношений как таковых все же иная природа, свои задачи. Другое дело, что в условиях существовавшей
тогда конституционной нормы о монополии государства на внешнюю торговлю относительно соотношения таможенных органов и органов внешних сношений можно было бы провести только такую параллель: торговые представительства СССР, будучи органами осуществления монополии внешней торговли государства за рубежом, являлись в этом смысле зарубежными органами такого внутригосударственного органа внешних сношений, как Министерство внешней торговли СССР. Учитывая, что и торгпредства, и таможенные органы входили в одну и ту же систему (МВТ СССР), можно утверждать, что торгпредства были зарубежными, а таможни в этом смысле внутригосударственными органами осуществления государственной монополии внешней торговли в СССР. В любом случае специфика таможенных отношений "подталкивает" и к их регламентации средствами международного права.
Такая регламентация осуществляется в процессе сотрудничества в различных областях таможенных органов заинтересованных государств. В свою очередь, подобное сотрудничество осуществляется либо в форме чисто договорных отношений, в которые время от времени в разовом порядке вступают государства, либо в форме широкого международного сотрудничества, осуществляемого на постоянной основе в той или иной намеченной государствами сфере международных отношений, т.е. в рамках соответствующей международной организации (межправительственной).
Правда, иногда двусторонние (например, Российская Федерация и Республика Беларусь) или с участием небольшого числа государств (Германия, Франция, Италия, Бельгия, Нидерланды, Люксембург по Римскому договору 1957 г.) договоры о создании таможенных союзов, предусматривающие образование совместных органов управления в этой области, так или иначе также "перерастают" в международные организации (кроме названных выше, это также ЮДЕАК и др.).
В настоящей главе речь пойдет о системе взаимодействия государств в таможенных вопросах именно на постоянной и коллективно организованной основе в межправительственных организациях соответствующего профиля.
В гл. II уже упоминалось, что еще в прошлом столетии вместе с появлением первых (по тогдашней терминологии) международных административных союзов, была создана и первая международная таможенная организация — Международный союз для публикации таможенных тарифов. Он был образован во исполнение резолюции проходившей в Брюсселе в 1890 г. международной конференции путем принятия там же, в Брюсселе, Конвенции с таким же названием (5 июля 1890 г.). 16 декабря 1949 г. тоже в Брюсселе был подписан Протокол о внесении изменений в Конвенцию. Участниками Конвенции были дореволюционная Россия, а с 1935 г. — и Советский Союз.
С этого мероприятия и началось, по сути, сотрудничество государств в таможенных делах. По тем временам это был весьма значительный шаг на пути к либерализации международной торговли, правда, пока еще только на стадии ее информационной доступности, что и было основной целью Союза: оперативная информация путем публикации таможенных тарифов различных стран мира. Участники Конвенции также обязывались сообщать для публикации о тех изменениях, которым эти тарифы подвергнутся в будущем (ст. 2).
Можно только догадываться, в каких таможенно-тарифных дебрях приходилось бы и дальше проводить операции импортно-экспортного характера, не будь механизма действия названной Конвенции. Достаточно сказать, что даже в 1967 г. Комиссия международного права ООН отмечала в своем докладе, что ставки таможенных пошлин, например на различные предметы потребления, определяются сложными таможенными правилами, различными в каждом государстве, и что, по-видимому, нет никаких общепризнанных правовых норм в этой области.
О важности предпринятого еще в конце прошлого век; шага на пути к транспарентности внешней торговли свидетельствует тот факт, что этому была посвящена специальная работа одного из видных юристов-международников тог времени профессора Новороссийского (Одесского) университета П.Е. Казанского5. В работах современных представителей международно-правовой науки тоже приводятся данные относительно Международного союза для публикации таможенных тарифов.
Одним из основных звеньев предусмотренного Конвенцией 1890 г. механизма реализации ее положений является созданное в силу ст. 3 Конвенции Международное бюро по переводу и изданию таможенных правил и тарифов различных государств, в функции которого как раз и входили перевод и публикация этих тарифов, а также законодательства или административных правил, вносящих изменения в указанные тарифы. Ст. 5 Конвенции предусматривала, что персонал Международного бюро назначается Министерством иностранных дел Бельгии, которое и предоставляет необходимые для функционирования Бюро средства, осуществляя при этом контроль за нормальной работой учреждения.
О деятельности и финансовом положении Международного бюро государствам-членам ежегодно направляются отчеты. А ежегодный бюджет расходов ст. 8 Конвенции был установлен в сумме 125 000 бельгийских франков.
Для осуществления возложенных на Международное бюро функций по переводу и изданию таможенных правил и тарифов страны согласно ст. 12 обязывались ежегодно присылать в двух экземплярах следующие документы:
— национальные таможенные законы и таможенный тариф;
— постановления о внесении изменений в национальное таможенное законодательство и таможенные тарифы;
— национальные циркуляры, инструкции, правила таможенных учреждений о применении тарифов или классификации товаров;
— тексты международных двусторонних торговых договоров, международных конвенций и внутренних законов, имеющих прямое отношение к действующим таможенным тарифам.
Органом Международного союза по публикации таможенных тарифов ст. 4 Конвенции был определен "Международный таможенный бюллетень", издаваемый на немецком, английском, испанском, французском и итальянском языках.
Путем публикации присылаемых Договаривающимися Сторонами документов через сборник поставлялась необходимая информация по таможенным вопросам всем заинтересованным сторонам и тем самым налаживалось сотрудничество государств в этой области. При этом ст. 2 позволяла публиковать материалы в "Бюллетене" на том языке, на каком Международное бюро по переводу и изданию считало это полезным.
Интересно отметить, что учредительный документ Организации в ст. 3 возлагал на Международное бюро обязанность "приложить наибольшую тщательность" в отношении перевода таможенных законов и официальных изданий, толкующих эти законы. При этом оговаривалось, что соответствующие правительства стран не ответственны за точность этих переводов.
Как уже отмечалось, 16 декабря 1949 г. был принят Протокол "Об изменениях Конвенции о создании Международного союза для публикации таможенных тарифов, подписанной в Брюсселе 5 июля 1890 г., и Исполнительного Регламента Международного Бюро по переводу и изданию таможенных правил и тарифов различных государств". В соответствии с Протоколом некоторые статьи Конвенции претерпели изменения и были приняты в новой редакции, к которой присоединился в 1964 г. и бывший Союз ССР.
Таковы некоторые сведения об этой первой международной организации, занимающейся таможенными вопросами.
Долгое время она оставалась и единственной организацией собственно таможенного характера. Отдельные диктуемые жизнью вопросы международного таможенного права решались на созванных под эгидой Лиги Наций Женевских конференциях 1923 и 1928 гг.: об упрощении таможенных формальностей, о сведении к минимуму запрещений и ограничений во внешней торговле, о сотрудничестве в борьбе с контрабандой и др.
Современная система международных организаций и учреждений по таможенным вопросам также включает организации как неразрывно связанные с таможенными аспектами деятельности (ГАТТ, ЮНКТАД и др.), так и чисто таможенные (Совет таможенного сотрудничества, ныне — Всемирная Таможенная Организация). В послевоенной системе международных отношений с самого начала предполагалось создание Международной торговой организации с тем, чтобы она, в частности, была и центром координации таможенной политики государств.
С этой целью еще в 1947 г. по инициативе Экономического и Социального Совета ООН был создан специальный комитет, задача которого состояла в подготовке проекта устава названной организации. Однако организация как таковая в то время по ряду причин не была создана, а по результатам проведенных специальным комитетом переговоров 30 октября 1947 г. в Женеве представителями 23 государств был подписан итоговый документ — Генеральное Соглашение о Торговле и Тарифах (ГАТТ), вступившее в силу 1 января 1948 г.
Принятое в качестве временного (до создания соответствующей организации) инструмента, ГАТТ фактически, особенно в последнее десятилетие, было не просто многосторонним договором, а тем, что в теории международного права квалифицируется как сущность переходного характера — параорганизация, или квазиорганизация (международная). По завершении последнего, проходившего с 1986 по 1993 г. так называемого Уругвайского раунда ГАТТ, в марокканском городе Марракеше представителями более 140 стран — членов ГАТТ 15 апреля 1994 г. был подписан Договор о создании Всемирной торговой организации (ВТО), вступивший в силу с 1 января 1995 г. Тогда же в Марракеше было подписано более 20 соглашений экономического характера, в том числе и такое, которое предусматривало снижение на 50% всех импортных тарифов и увеличение мирового товарооборота на 250 млрд. дол. США в течение 10 последующих лет.
Почти все основные принципы ГАТТ наполнены содержанием именно таможенного характера: принцип наибольшего благоприятствования в торговых отношениях; защита внутренних рынков стран-участниц только посредством таможенных тарифов, уровень которых следует постепенно снижать; проведение переговоров в рамках Соглашения с учетом взаимного снижения пошлин и устранения прочих препятствий в области торговли; облегчение таможенных
формальностей. Отметим, однако, что принцип наибольшего благоприятствования не распространяется на государства, образующие таможенные союзы и зоны свободной торговли. Для Украины, которая с 1993 г. имеет статус наблюдателя в ГАТТ, вступление в эту теперь уже действительно Всемирную торговую организацию является одной из приоритетных задач, поскольку сейчас системой ГАТТ /ВТО обслуживается более 90% мировой торговли и именно эта система дает возможность ее участникам пользоваться автоматически (по условиям договора) режимом наибольшего благоприятствования.
Для благополучного завершения процесса присоединения Украины к системе ГАТТ/ВТО необходимо, в частности, привести положения режима внешнеэкономических связей Украины в соответствие с мировыми стандартами для упрощения международной торговли и установления справедливой стоимости украинских товаров, а также устранения из практики нашей внешней торговли таких явлений, как демпинг и др. Одним словом, необходима серьезная работа по приведению действующего законодательства в соответствие с нормами и принципами ГАТТ /ВТО и таким образом имплементация норм международного таможенного права в правовой системе Украины.
В отличие от универсальной ВТО есть орган специального характера — Рабочая группа по таможенным вопросам Европейской экономической комиссии, действующая в Женеве как вспомогательный орган Экономического и Социального Совета ООН. Она была организована с целью создания активного международного аппарата, занимающегося разработкой и претворением в жизнь унифицированных таможенных систем, развитием и совершенствованием таможенной техники, таможенного законодательства государств, а также облегчения таможенных формальностей на границах, т.е. занималась теми проблемами, которые пыталась решить еще Женевская конвенция 1923 г. с аналогичным содержанием и даже названием. В послевоенное время эти проблемы решались в сотрудничестве уже со многими международными организациями: Советом таможенного сотрудничества, Международной торговой палатой, Международной организацией
туризма, Международным бюро контейнеров и др. Рабочая группа ЕЭК ООН по таможенным вопросам, как правило, два раза в год собирается на сессии, где европейские государства — члены ООН представлены обычно руководителями национальных таможенных управлений или их уполномоченными представителями. Надо сказать, что поскольку Рабочая группа функционирует в составе Комитета по внутреннему транспорту ЕЭК, то основное внимание в ее работе, естественно, уделяется различным вопросам, связанным с деятельностью таможенных органов во всех видах транспорта в Европе.
Такие вопросы вносятся государственными и международными организациями, связанными в своей деятельности с таможенными отношениями. В результате прений на этих сессиях принимаются решения по унификации некоторых принципов и методов таможенного контроля, по упрощению таможенных формальностей (по представлению соответствующих транспортных ведомств).
В качестве примера можно назвать рекомендацию таможенным органам государств относительно так называемой двухканальной системы в авиасообщении. Инициаторами системы были такие международные учреждения, как ИКАО и Европейская комиссия гражданской авиации, которые в 1968—1969 гг. приняли акты, рекомендовавшие такие нововведения в таможенную практику. Опираясь на эти акты и материалы обсуждения в Рабочей группе по таможенным вопросам, Совет таможенного сотрудничества принял 8 июня 1971 г. рекомендацию "Об упрощенном таможенном контроле авиапассажиров на основе двухканальной системы".
Эта система обеспечивает возможность выбора пассажирами одного из двух следующих каналов.
1. Один (зеленый) канал для пассажиров, не имеющих при себе товаров или имеющих только товары, которые могут ввозиться без уплаты импортных пошлин и налогов и на ввоз которых не распространяются запрещения или ограничения.
2. Другой (красный) канал для прочих пассажиров. Каждый канал имеет четкую и ясную маркировку для
легкого различения их пассажирами.
В зеленом канале пассажиры не проходят каких-либо таможенных формальностей, однако таможенные органы могут проводить выборочную проверку. В красном канале пассажиры выполняют все необходимые таможенные формальности.
Динамика современной международной жизни, реалии новой Европы в частности (дальнейшая модификация Европейского Союза подписанием в октябре 1997 г. Амстердамского соглашения об изменениях в Договоре о Евросоюзе, расширение "Шенгенского клуба" и др.) проявляются в том, что в настоящее время в Англии, в лондонских международных аэропортах введена уже трехканальная система таможенного оформления авиапассажиров. В дополнение к названным двум введен и третий канал — для граждан стран Европейского Союза, свободно передвигающихся согласно условиям еще Маастрихтского договора как граждане ЕС по всей таможенной территории Союза. Все эти новые условия диктуют необходимость дальнейшего упрощения и других таможенных процедур.
В каких бы формах и какими бы методами не осуществлялся таможенный контроль физических лиц, способом его осуществления является опрос контролируемого лица посредством ответов на вопросы, содержащиеся в таможенной декларации или задаваемые представителями таможенных органов. Опрос физического лица в случае необходимости может сопровождаться даже его личным досмотром и внешним и (или) внутренним досмотром багажа пассажира или багажа транспортного средства. По этому поводу в одном из новейших изданий по международному (публичному) праву говорится, что такого рода изъятия из обычной таможенной практики имеют место даже в' отношении лиц, пользующихся дипломатическим иммунитетом: "В настоящее время в большинстве стран авиакомпании, ссылаясь на необходимость обеспечения безопасности гражданской авиации, производят досмотр багажа дипломатов и членов их семей и даже личный досмотр".
Отметим, что Рабочая группа ЕЭК ООН по таможенным вопросам способствовала процессу формирования норм международного таможенного права, особенно в первые послевоенные годы. К ним, в частности, относятся:
— Таможенная конвенция, касающаяся облегчений при ввозе товарных образцов и рекламных материалов (Женева, 7 февраля 1952 г.);
— Таможенная конвенция о контейнерах (Женева, 18 мая 1956 г.);
— Таможенная конвенция о ввозе коммерческих автотранспортных средств на ограниченный срок (Женева, 18 мая 1956 г.);
— Таможенная конвенция о международных перевозках товаров с применением книжки МДП (Женева, 15 января 1959 г.);
— Европейская конвенция о таможенном делопроизводстве относительно поддонов, применяемых при международных перевозках (Женева, 9 декабря 1960 г.).
Кроме перечисленного, Рабочая группа ЕЭК ООН по таможенным вопросам разработала ряд резолюций и рекомендаций с целью упрощения, ограничения и унификации таможенных формальностей и документов, применяемых также в международном товарообороте, что тоже было использовано в дальнейшей работе по кодификации и прогрессивному развитию международного таможенного права уже под эгидой универсальной международной организации — Совета Таможенного Сотрудничества.
Коротко о предыстории его создания.
Еще в 1947 г., в период создания ГАТТ, начал функционировать образованный тринадцатью государствами Европы Таможенный комитет для сравнительного исследования различных аспектов таможенного дела, в том числе таможенных процедур в государствах-участниках, для стандартизации этих процедур, создания единой товарной номенклатуры, а также для принятия единых правил оценки товаров для таможенных целей. В результате к концу 1950 г. было подготовлено три проекта конвенций, ставших основой современного международного таможенного права. О большинстве из этих конвенций — несколько ниже, сейчас же отметим только ту, которая стала учредительным актом крупнейшей международной организации по таможенным вопросам — Конвенция об образовании Совета Таможенного Сотрудничества, подписанная в Брюсселе 15 декабря 1950 г. Она вступила в силу с 4 ноября 1952 г., и эта дата знаменует начало деятельности СТС. Что касается Украины, то она присоединилась к Конвенции о создании СТС 19 июня 1992 г. и с октября того же года является, таким образом, полноправным членом этой международной организации.
Цель образования СТС — это не только создание исполнительного аппарата, необходимого для воплощения в жизнь конвенций, выработанных под эгидой организации, специально созданной ради сотрудничества государств по таможенным вопросам. Организация наделена достаточно широкими полномочиями с тем, чтобы, как отмечается в учредительном акте, "обеспечить возможно более высокий уровень согласованности и единообразия их таможенных систем и усилить изучение проблем, возникающих в ходе развития и улучшения таможенной техники и таможенного законодательства".
Ст. 2 Конвенции 1950 г. определено, что каждое государство — член Совета Таможенного Сотрудничества (далее — СТС) назначает в эту межправительственную организацию в качестве своих представителей одного делегата и одного или более заместителей; при представителях могут состоять советники. Там же установлено (по общим нормам права международных организаций), что СТС может допустить в качестве наблюдателей "представителей Правительств, не являющихся Членами Совета, или международных организаций".
Не рассматривая подробнее содержание Конвенции, состоящей из 20 статей (полный официальный текст ее дается в Приложении к настоящей работе), остановимся лишь на ст. 3, определяющей круг деятельности Организации. Ст. 3 гласит:
"Функциями Совета являются:
а) изучение всех вопросов, касающихся таможенного сотрудничества, которому Договаривающиеся Стороны согласились содействовать в соответствии с основными целями настоящей Конвенции;
б) изучение технических аспектов таможенных систем, равно как и связанных с ними экономических факторов, с целью предложения Членам Совета практических средств достижения возможно более высокого уровня согласованности и единообразия;
в) подготовка проектов конвенций и поправок к конвенциям, а также вынесение рекомендаций относительно их принятия заинтересованными Правительствами;
г) разработка рекомендаций, обеспечивающих единообразное толкование и применение конвенций, заключенных как в результате работы Совета, так и конвенций, касающихся номенклатуры для классификации товаров в таможенных тарифах и оценки товаров в таможенных целях, подготовленных Группой по изучению возможности создания Европейского Таможенного Союза, а также осуществление в этих целях функций, которые ему могут быть прямо предписаны этими конвенциями в соответствии с их положениями;
д) разработка примирительных рекомендаций для разрешения споров по толкованию и применению конвенций, упомянутых выше в пункте (г), в соответствии с положениями этих конвенций; стороны спора могут заранее договориться считать для себя рекомендации Совета обязательными;
е) обеспечение распространения информации, касающейся таможенного регулирования и процедур;
ж) предоставление заинтересованным Правительствам по своей инициативе или по их просьбе информации или советов по таможенным делам в соответствии с основными целями настоящей Конвенции и вынесение в связи с этим рекомендаций;
з) сотрудничество с другими межправительственными организациями по вопросам, входящим в его (Совета) компетенцию".
Учредительная сессия СТС состоялась в Брюсселе 26 января 1953 г.; в ее работе принимали участие главы таможенных служб 17 стран. Сессия, являющаяся высшим органом СТС, по ст. 7 Конвенции должна созываться не менее одного раза в год, причем не обязательно в Брюсселе, где располагается его штаб-квартира, но и в любом ином месте (по решению Совета, что обычно и практикуется). Между прочим, день открытия первой сессии — 26 января — со временем стал отмечаться в качестве ежегодного профессионального праздника — Международного дня таможенника.
СТС на своей сессии ежегодно избирает из числа делегатов, направляемых государствами-членами, Председателя и, как предусмотрено учредительным актом, не менее двух его заместителей (в настоящее время — 4 вице-председателя).
В структуре представительных органов Совета таможенного сотрудничества помимо Председателя и заместителей следует выделить два важнейших подразделения: это Политическая комиссия и Финансовый комитет.
Политическая комиссия в составе 18 членов готовит материалы, которые потом выносятся на рассмотрение сессии. Она рассматривает и дает рекомендации по основным направлениям деятельности СТС и действует как его мозговой центр. Решения политической комиссии, требующие финансирования, перед их рассмотрением на сессии СТС выносятся на рассмотрение Финансового комитета, который и решает этот вопрос.
Финансовый комитет, состоящий из 14 членов, является одним из определяющих в структуре Совета. В 1997 г. Украина избрана членом Финансового комитета Совета, а в 1998 г. — Политической комиссии.
Если в момент создания и в первые годы существования Совет Таможенного Сотрудничества состоял из одних западноевропейских государств (Австрия, Бельгия, Дания, Франция, ФРГ, Греция, Ирландия, Италия, Люксембург, Нидерланды, Норвегия, Португалия, Испания, Швеция, Швейцария, Турция, Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии), то сейчас это действительно универсальная по составу участников международная организация, занимающаяся исключительно таможенными вопросами.
Широкое географическое представительство обусловило и переход Организации на работу по региональному принципу. Теперь в ее составе шесть больших регионов:
— Северная Африка, Ближний и Средний Восток;
— Западная и Центральная Африка;
— Восточная и Южная Африка;
— Дальний Восток, Южная и Юго-Восточная Австралия и Океания;
— Южная, Северная, Центральная Америка и Карибский бассейн;
— Европа.
Украина входит в состав региона Европы, как и другие, образовавшиеся после распада СССР новые независимые государства — члены СТС.
Рабочими органами СТС являются так называемые Технические комитеты. Их пять: Постоянный технический комитет: Комитет по правоохранению; Комитет по таможенной оценке; Технический комитет по таможенной оценке; Комитет по гармонизированной системе. Названные комитеты образуют для своих нужд предсессионные или постоянные рабочие группы, как, например, Консультативная группа по обучению таможенных кадров и др.
Среди рабочих органов СТС главным, очевидно, следует считать тот, который занимается таможенной технологией — Постоянный технический комитет. К таможенной технологии относится все то, что касается изучения и определения практических мер для достижения поставленной Конвенцией цели — добиться высшей степени гармонизации и унификации таможенных систем.
Постоянный технический комитет образуется из представителей всех государств — членов Организации. Каждое из них может назначить в Комитет в качестве своих представителей одного делегата и одного заместителя или более. При этом, как гласит ст. X Конвенции, "Представители должны быть должностными лицами со специальными знаниями в вопросах таможенной практики, при них могут состоять эксперты".
Созывается Постоянный технический комитет, как требует та же Конвенция, не менее четырех раз в год. Комитет разрабатывает методы упрощения и гармонизации таможенного законодательства и процедур. До сих пор важнейшим результатом работы Комитета остается широко применяющаяся на практике разработанная им Международная конвенция по упрощению и гармонизации таможенных процедур принятая в 1973 г. и вступившая в силу годом позже.
Кроме того, Комитет проводит сравнительные исследования, издает словарь международных таможенных терминов, разрабатывает проекты международных таможенных конвенций и дает рекомендации в области упрощения и гармонизации таможенных процедур.
Исполнительный орган Совета — Генеральный Секретариат, размещающийся в брюссельской штаб-квартире Организации. В структуре этого органа Генеральный секретарь, его заместитель, директоры департаментов по номенклатуре и классификации, по таможенной технике, по таможенной оценке и их заместители. Это руководящее звено. Должностные лица и международные чиновники — около одной трети всего персонала — занимают посты в Генеральном секретариате по контракту на 5 лет. Официальные языки Организации, на которых издаются ее документы и материалы — английский и французский.
Как уже отмечалось, с конца 1994 г. Организация получила новое название — Всемирная Таможенная Организация. К этому времени ее членами стали 136 государств, в том числе и Украина. По словам Генерального секретаря Организации (избираемого на 5 лет) Джеймса Шейвера, изменение названия призвано "отразить как ее (Организации. — К.С.) глобальный характер, так и постоянно возрастающее международное значение".
Еще в июне 1987 г. Организацией была принята "Декларация Совета о его задачах до 2000 года" (Оттавская декларация), предусматривавшая три основных направления работы.
1. Обеспечение гармонизации и упрощения таможенных процедур, а также сотрудничества между таможенными администрациями. При этом имелось в виду широкое применение Гармонизованной системы для таможенных тарифов, статистики промышленного производства, торговли и транспорта, а также принятие и широкое применение правил таможенной оценки ГАТТ, оказание технического и консультационного содействия членам Совета.
2. Обеспечение надлежащего таможенного контроля и борьбы с нарушениями таможенных правил.
3. Повышение качества личного состава, организации управления национальными таможенными службами.
В этом отношении предусматривалось проведение встреч руководителей таможенных служб, оказание содействия членам Совета в деле обучения кадров и др. С этой целью два раза в год в Брюсселе проводятся трехмесячные учебные семинары — для очередных групп из 4 —6 стран-участниц.
Для Украины при всей безусловной важности первых двух направлений работы особенно острой является проблема повышения качества личного состава (что вполне объяснимо в условиях резко возросшего в количестве штата сотрудников Государственной таможенной службы Украины — ГТСУ). В этом плане есть уже некоторые позитивные результаты — образована и действует Таможенная академия Украины, расширяется сеть учебных центров и др. Представители ГТСУ в 1997 г., например, участвовали в работе комитета (теперь уже Всемирной Таможенной Организации) по работе таможенных учебных заведений.
Конкретизацией названной выше Декларации можно считать принятый в июне 1988 г. План деятельности Совета Таможенного Сотрудничества на 1990-е годы, который определил приоритетными на это десятилетие такие задачи:
— выработка международных стандартов в таможенной сфере и стремление к обеспечению их единообразного применения;
— развитие стандартизации и упрощение экспортно-импортных процедур, совершенствование контроля за практикой их применения и принятие дальнейших программ борьбы против всех форм контрабанды и нарушений таможенных правил;
— оказание содействия государствам-членам в деле обучения кадров таможенных служащих;
— развитие систем электронного обмена данными как между таможенными администрациями, так и с другими участвующими в сотрудничестве службами.
Можно констатировать, таким образом, что ВТО стала за последние годы подлинным штабом сотрудничества государств и международных организаций в том, что касается правотворческой и правоприменительной деятельности в сфере международных отношений в части таможенных дел государств. В настоящее время ВТО координирует работу национальных таможенных служб в рамках существующих многосторонних договоров в этой области (около 20 договоров, большая часть которых принята именно под эгидой СТС) около 50 рекомендаций и десятков технических норм по раз личным таможенным вопросам.
Анализируя Конвенцию о создании СТС, структуру функции самой этой Организации, нельзя не остановиться на вопросе о правоспособности, привилегиях и иммунитетах СТС В Конвенции, ст. XIII, говорится, что "Совет обладает на территории каждого из своих Членов необходимой для осуществления своих функций правоспособностью в объеме, определенном в Приложении к настоящей Конвенции". Приложение образует неотъемлемую часть Конвенции, и любая ссылка на последнюю включает и ссылку на Приложение к ней.
В ст. II разд. 2 сказано: "Совет обладает правосубъектностью. Он вправе:
а) совершать сделки;
б) приобретать и отчуждать недвижимое и движимое имущество;
в) возбуждать судебное преследование.
По этим вопросам Генеральный секретарь действует от имени Совета".
Совет, его собственность и активы, где бы и у кого бы они ни находились, обладают иммунитетом от правового преследования (ст. III, разд. 3).
Помещения Совета неприкосновенны (ст. III, разд. 4), равно как его архивы и в целом все документы (там же, разд. 5).
В разд. 8 той же статьи III установлено, что Совет, его средства, доходы и другая собственность освобождаются от:
а) всех прямых налогов, кроме тех, размер которых фактически не превышает платы за коммунальные услуги;
б) таможенных пошлин, а также запретов и ограничении в отношении предметов, импортируемых или экспортируемых Советом для официальных целей;
в) всех таможенных пошлин, запретов и ограничений в отношении импорта и экспорта своих печатных материалов.
Как правило, Совет не требует освобождения от акциза или налогов, включенных в подлежащую уплате цену на продажу движимого имущества (разд. 9).
Пои пользовании средствами связи Совету предоставляется режим, не менее благоприятный, чем тот, который может быть предоставлен любому иному правительству, в том числе его дипломатическому представительству, в отношении первоочередности, тарифов и сборов на почтовые отправления, различного рода телеграммы, телефонную и иную связь, а также тарифов на сообщение информации в печати и по радио (ст. IV, разд. 10).
Официальная корреспонденция Совета и иные его официальные сообщения не подлежат цензуре (разд. 11).
Ст. V посвящена привилегиям и иммунитетам Представителей Членов Совета на его заседаниях во время осуществления их функций. Они пользуются:
а) иммунитетом от ареста или задержания и обыска личного багажа, а также в отношении слов, произнесенных или написанных, и любых действий, совершенных ими в своем официальном качестве, иммунитетом от различного рода судебного преследования;
б) неприкосновенностью всех материалов и документов;
в) правом использования шифров, получения материалов и корреспонденции курьером или в опечатанных вализах;
г) освобождением в отношении себя и супруги (супруга) от иммиграционных ограничений или регистрации в Государстве, в которое или через которое они следуют при осуществлении своих функций;
д) тем же режимом в отношении валюты или обменных ограничений, который предоставляется представителям иностранных Правительств, выполняющим временные официальные поручения;
е) теми же иммунитетами и режимом в отношении их личного багажа, которые предоставлены членам дипломатических миссий аналогичного ранга (разд. 12 ст. V).
Как видим, привилегии и иммунитеты, предоставляемые представителям на заседаниях и в рамках работы Совета, существенно отличаются от собственно дипломатических привилегий и иммунитетов, поскольку они (Представители) пользуются так называемым функциональным иммунитетом, т.е. только в рамках выполнения ими служебных функций.
Что касается других, не стопроцентно таможенных по своим задачам и функциям международных межправительственных организаций, но так или иначе причастных к таможенным делам, то о них упоминалось выше. Такие международные организации, как ИКАО, Международная морская организация, в прошлом такая параорганизация, как ГАТТ, а ныне ВТО, и ряд других (например, Всемирная туристская организация) также внесли свой вклад в процесс формирования и развития международного таможенного права.
О некоторых из этих организаций, созданных международными договорами и соглашениями, речь будет идти в следующей главе.
Национальное таможенное право, безусловно, не может регулировать отношения между государствами, но оно регулирует отношения, возникающие между таможенными органами данного государства и официальными представителями иностранных государств (например, выполнение таможенных формальностей в отношении пропуска багажа иностранных дипломатов и консулов, а также грузов, поступающих или отправляемых самими иностранными посольствами и консульствами, с помощью которых поддерживаются внешние сношения с иностранными государствами). В этих случаях иногда затрагиваются интересы государств, аккредитующих своих представителей, и действия таможенных органов могут отчасти влиять даже на отношения между государствами.
Как отмечал в свое время известный советский юрист-международник профессор СБ. Крылов, "...за каждой отдельной фирмой, за каждым индивидом стоит, однако, в международном обороте его отечественное государство, и всякий спор, конфликт и в этой гражданско-правовой области, даже спор семейного порядка о разводе, может в конечном счете перерасти в конфликт между государствами".
Все это, разумеется, не может не оказывать влияния на содержание и применение таможенного права как такового — оно неизбежно учитывает сложившиеся в международном общении правила и установления относительно таможенных мероприятий и применяет эти правила наравне с нормами, установленными непосредственно своим государством. При этом учитываются не только правовые установления, но и правила международной вежливости.
Таким образом, специфика таможенных отношений, особенно близкая связь их с внешними сношениями государств придает особый характер таможенному праву, обслуживающему эти отношения. С одной стороны, это выражается в том, что национальное таможенное законодательство неизбежно приобретает в этих условиях международно-правовое значение, а с другой стороны, это увеличивает потребность в международно-правовой регламентации таможенного дела.
Эта связь подчеркивалась в учебной и научной юридической литературе советского периода следующим образом: в учебнике "Административное право" таможенные вопросы излагаются в разделе "Управление в области внешних сношений".
Проф. Н.В. Миронов при перечислении важнейших советских правовых актов, изданных по вопросам международных отношений и имеющих значение с точки зрения международного права, прямо указывал и на Таможенный кодекс тогдашнего Союза ССР. По существу и сами таможенные органы он относил, хотя и косвенно, к органам внешних сношений.
С этим, думается, нельзя согласиться полностью. У органов внешних сношений как таковых все же иная природа, свои задачи. Другое дело, что в условиях существовавшей
тогда конституционной нормы о монополии государства на внешнюю торговлю относительно соотношения таможенных органов и органов внешних сношений можно было бы провести только такую параллель: торговые представительства СССР, будучи органами осуществления монополии внешней торговли государства за рубежом, являлись в этом смысле зарубежными органами такого внутригосударственного органа внешних сношений, как Министерство внешней торговли СССР. Учитывая, что и торгпредства, и таможенные органы входили в одну и ту же систему (МВТ СССР), можно утверждать, что торгпредства были зарубежными, а таможни в этом смысле внутригосударственными органами осуществления государственной монополии внешней торговли в СССР. В любом случае специфика таможенных отношений "подталкивает" и к их регламентации средствами международного права.
Такая регламентация осуществляется в процессе сотрудничества в различных областях таможенных органов заинтересованных государств. В свою очередь, подобное сотрудничество осуществляется либо в форме чисто договорных отношений, в которые время от времени в разовом порядке вступают государства, либо в форме широкого международного сотрудничества, осуществляемого на постоянной основе в той или иной намеченной государствами сфере международных отношений, т.е. в рамках соответствующей международной организации (межправительственной).
В настоящей главе речь пойдет о системе взаимодействия государств в таможенных вопросах именно на постоянной и коллективно организованной основе в межправительственных организациях соответствующего профиля.
В гл. II уже упоминалось, что еще в прошлом столетии вместе с появлением первых (по тогдашней терминологии) международных административных союзов, была создана и первая международная таможенная организация — Международный союз для публикации таможенных тарифов. Он был образован во исполнение резолюции проходившей в Брюсселе в 1890 г. международной конференции путем принятия там же, в Брюсселе, Конвенции с таким же названием (5 июля 1890 г.). 16 декабря 1949 г. тоже в Брюсселе был подписан Протокол о внесении изменений в Конвенцию. Участниками Конвенции были дореволюционная Россия, а с 1935 г. — и Советский Союз.
С этого мероприятия и началось, по сути, сотрудничество государств в таможенных делах. По тем временам это был весьма значительный шаг на пути к либерализации международной торговли, правда, пока еще только на стадии ее информационной доступности, что и было основной целью Союза: оперативная информация путем публикации таможенных тарифов различных стран мира. Участники Конвенции также обязывались сообщать для публикации о тех изменениях, которым эти тарифы подвергнутся в будущем (ст. 2).
Можно только догадываться, в каких таможенно-тарифных дебрях приходилось бы и дальше проводить операции импортно-экспортного характера, не будь механизма действия названной Конвенции. Достаточно сказать, что даже в 1967 г. Комиссия международного права ООН отмечала в своем докладе, что ставки таможенных пошлин, например на различные предметы потребления, определяются сложными таможенными правилами, различными в каждом государстве, и что, по-видимому, нет никаких общепризнанных правовых норм в этой области.
О важности предпринятого еще в конце прошлого век; шага на пути к транспарентности внешней торговли свидетельствует тот факт, что этому была посвящена специальная работа одного из видных юристов-международников тог времени профессора Новороссийского (Одесского) университета П.Е. Казанского5. В работах современных представителей международно-правовой науки тоже приводятся данные относительно Международного союза для публикации таможенных тарифов.
Одним из основных звеньев предусмотренного Конвенцией 1890 г. механизма реализации ее положений является созданное в силу ст. 3 Конвенции Международное бюро по переводу и изданию таможенных правил и тарифов различных государств, в функции которого как раз и входили перевод и публикация этих тарифов, а также законодательства или административных правил, вносящих изменения в указанные тарифы. Ст. 5 Конвенции предусматривала, что персонал Международного бюро назначается Министерством иностранных дел Бельгии, которое и предоставляет необходимые для функционирования Бюро средства, осуществляя при этом контроль за нормальной работой учреждения.
О деятельности и финансовом положении Международного бюро государствам-членам ежегодно направляются отчеты. А ежегодный бюджет расходов ст. 8 Конвенции был установлен в сумме 125 000 бельгийских франков.
Для осуществления возложенных на Международное бюро функций по переводу и изданию таможенных правил и тарифов страны согласно ст. 12 обязывались ежегодно присылать в двух экземплярах следующие документы:
— национальные таможенные законы и таможенный тариф;
— постановления о внесении изменений в национальное таможенное законодательство и таможенные тарифы;
— национальные циркуляры, инструкции, правила таможенных учреждений о применении тарифов или классификации товаров;
— тексты международных двусторонних торговых договоров, международных конвенций и внутренних законов, имеющих прямое отношение к действующим таможенным тарифам.
Органом Международного союза по публикации таможенных тарифов ст. 4 Конвенции был определен "Международный таможенный бюллетень", издаваемый на немецком, английском, испанском, французском и итальянском языках.
Путем публикации присылаемых Договаривающимися Сторонами документов через сборник поставлялась необходимая информация по таможенным вопросам всем заинтересованным сторонам и тем самым налаживалось сотрудничество государств в этой области. При этом ст. 2 позволяла публиковать материалы в "Бюллетене" на том языке, на каком Международное бюро по переводу и изданию считало это полезным.
Как уже отмечалось, 16 декабря 1949 г. был принят Протокол "Об изменениях Конвенции о создании Международного союза для публикации таможенных тарифов, подписанной в Брюсселе 5 июля 1890 г., и Исполнительного Регламента Международного Бюро по переводу и изданию таможенных правил и тарифов различных государств". В соответствии с Протоколом некоторые статьи Конвенции претерпели изменения и были приняты в новой редакции, к которой присоединился в 1964 г. и бывший Союз ССР.
Таковы некоторые сведения об этой первой международной организации, занимающейся таможенными вопросами.
Долгое время она оставалась и единственной организацией собственно таможенного характера. Отдельные диктуемые жизнью вопросы международного таможенного права решались на созванных под эгидой Лиги Наций Женевских конференциях 1923 и 1928 гг.: об упрощении таможенных формальностей, о сведении к минимуму запрещений и ограничений во внешней торговле, о сотрудничестве в борьбе с контрабандой и др.
Современная система международных организаций и учреждений по таможенным вопросам также включает организации как неразрывно связанные с таможенными аспектами деятельности (ГАТТ, ЮНКТАД и др.), так и чисто таможенные (Совет таможенного сотрудничества, ныне — Всемирная Таможенная Организация). В послевоенной системе международных отношений с самого начала предполагалось создание Международной торговой организации с тем, чтобы она, в частности, была и центром координации таможенной политики государств.
С этой целью еще в 1947 г. по инициативе Экономического и Социального Совета ООН был создан специальный комитет, задача которого состояла в подготовке проекта устава названной организации. Однако организация как таковая в то время по ряду причин не была создана, а по результатам проведенных специальным комитетом переговоров 30 октября 1947 г. в Женеве представителями 23 государств был подписан итоговый документ — Генеральное Соглашение о Торговле и Тарифах (ГАТТ), вступившее в силу 1 января 1948 г.
Принятое в качестве временного (до создания соответствующей организации) инструмента, ГАТТ фактически, особенно в последнее десятилетие, было не просто многосторонним договором, а тем, что в теории международного права квалифицируется как сущность переходного характера — параорганизация, или квазиорганизация (международная). По завершении последнего, проходившего с 1986 по 1993 г. так называемого Уругвайского раунда ГАТТ, в марокканском городе Марракеше представителями более 140 стран — членов ГАТТ 15 апреля 1994 г. был подписан Договор о создании Всемирной торговой организации (ВТО), вступивший в силу с 1 января 1995 г. Тогда же в Марракеше было подписано более 20 соглашений экономического характера, в том числе и такое, которое предусматривало снижение на 50% всех импортных тарифов и увеличение мирового товарооборота на 250 млрд. дол. США в течение 10 последующих лет.
Почти все основные принципы ГАТТ наполнены содержанием именно таможенного характера: принцип наибольшего благоприятствования в торговых отношениях; защита внутренних рынков стран-участниц только посредством таможенных тарифов, уровень которых следует постепенно снижать; проведение переговоров в рамках Соглашения с учетом взаимного снижения пошлин и устранения прочих препятствий в области торговли; облегчение таможенных
формальностей. Отметим, однако, что принцип наибольшего благоприятствования не распространяется на государства, образующие таможенные союзы и зоны свободной торговли. Для Украины, которая с 1993 г. имеет статус наблюдателя в ГАТТ, вступление в эту теперь уже действительно Всемирную торговую организацию является одной из приоритетных задач, поскольку сейчас системой ГАТТ /ВТО обслуживается более 90% мировой торговли и именно эта система дает возможность ее участникам пользоваться автоматически (по условиям договора) режимом наибольшего благоприятствования.
Для благополучного завершения процесса присоединения Украины к системе ГАТТ/ВТО необходимо, в частности, привести положения режима внешнеэкономических связей Украины в соответствие с мировыми стандартами для упрощения международной торговли и установления справедливой стоимости украинских товаров, а также устранения из практики нашей внешней торговли таких явлений, как демпинг и др. Одним словом, необходима серьезная работа по приведению действующего законодательства в соответствие с нормами и принципами ГАТТ /ВТО и таким образом имплементация норм международного таможенного права в правовой системе Украины.
В отличие от универсальной ВТО есть орган специального характера — Рабочая группа по таможенным вопросам Европейской экономической комиссии, действующая в Женеве как вспомогательный орган Экономического и Социального Совета ООН. Она была организована с целью создания активного международного аппарата, занимающегося разработкой и претворением в жизнь унифицированных таможенных систем, развитием и совершенствованием таможенной техники, таможенного законодательства государств, а также облегчения таможенных формальностей на границах, т.е. занималась теми проблемами, которые пыталась решить еще Женевская конвенция 1923 г. с аналогичным содержанием и даже названием. В послевоенное время эти проблемы решались в сотрудничестве уже со многими международными организациями: Советом таможенного сотрудничества, Международной торговой палатой, Международной организацией
туризма, Международным бюро контейнеров и др. Рабочая группа ЕЭК ООН по таможенным вопросам, как правило, два раза в год собирается на сессии, где европейские государства — члены ООН представлены обычно руководителями национальных таможенных управлений или их уполномоченными представителями. Надо сказать, что поскольку Рабочая группа функционирует в составе Комитета по внутреннему транспорту ЕЭК, то основное внимание в ее работе, естественно, уделяется различным вопросам, связанным с деятельностью таможенных органов во всех видах транспорта в Европе.
Такие вопросы вносятся государственными и международными организациями, связанными в своей деятельности с таможенными отношениями. В результате прений на этих сессиях принимаются решения по унификации некоторых принципов и методов таможенного контроля, по упрощению таможенных формальностей (по представлению соответствующих транспортных ведомств).
В качестве примера можно назвать рекомендацию таможенным органам государств относительно так называемой двухканальной системы в авиасообщении. Инициаторами системы были такие международные учреждения, как ИКАО и Европейская комиссия гражданской авиации, которые в 1968—1969 гг. приняли акты, рекомендовавшие такие нововведения в таможенную практику. Опираясь на эти акты и материалы обсуждения в Рабочей группе по таможенным вопросам, Совет таможенного сотрудничества принял 8 июня 1971 г. рекомендацию "Об упрощенном таможенном контроле авиапассажиров на основе двухканальной системы".
Эта система обеспечивает возможность выбора пассажирами одного из двух следующих каналов.
1. Один (зеленый) канал для пассажиров, не имеющих при себе товаров или имеющих только товары, которые могут ввозиться без уплаты импортных пошлин и налогов и на ввоз которых не распространяются запрещения или ограничения.
2. Другой (красный) канал для прочих пассажиров. Каждый канал имеет четкую и ясную маркировку для
легкого различения их пассажирами.
В зеленом канале пассажиры не проходят каких-либо таможенных формальностей, однако таможенные органы могут проводить выборочную проверку. В красном канале пассажиры выполняют все необходимые таможенные формальности.
Динамика современной международной жизни, реалии новой Европы в частности (дальнейшая модификация Европейского Союза подписанием в октябре 1997 г. Амстердамского соглашения об изменениях в Договоре о Евросоюзе, расширение "Шенгенского клуба" и др.) проявляются в том, что в настоящее время в Англии, в лондонских международных аэропортах введена уже трехканальная система таможенного оформления авиапассажиров. В дополнение к названным двум введен и третий канал — для граждан стран Европейского Союза, свободно передвигающихся согласно условиям еще Маастрихтского договора как граждане ЕС по всей таможенной территории Союза. Все эти новые условия диктуют необходимость дальнейшего упрощения и других таможенных процедур.
Отметим, что Рабочая группа ЕЭК ООН по таможенным вопросам способствовала процессу формирования норм международного таможенного права, особенно в первые послевоенные годы. К ним, в частности, относятся:
— Таможенная конвенция, касающаяся облегчений при ввозе товарных образцов и рекламных материалов (Женева, 7 февраля 1952 г.);
— Таможенная конвенция о контейнерах (Женева, 18 мая 1956 г.);
— Таможенная конвенция о ввозе коммерческих автотранспортных средств на ограниченный срок (Женева, 18 мая 1956 г.);
— Таможенная конвенция о международных перевозках товаров с применением книжки МДП (Женева, 15 января 1959 г.);
— Европейская конвенция о таможенном делопроизводстве относительно поддонов, применяемых при международных перевозках (Женева, 9 декабря 1960 г.).
Кроме перечисленного, Рабочая группа ЕЭК ООН по таможенным вопросам разработала ряд резолюций и рекомендаций с целью упрощения, ограничения и унификации таможенных формальностей и документов, применяемых также в международном товарообороте, что тоже было использовано в дальнейшей работе по кодификации и прогрессивному развитию международного таможенного права уже под эгидой универсальной международной организации — Совета Таможенного Сотрудничества.
Коротко о предыстории его создания.
Еще в 1947 г., в период создания ГАТТ, начал функционировать образованный тринадцатью государствами Европы Таможенный комитет для сравнительного исследования различных аспектов таможенного дела, в том числе таможенных процедур в государствах-участниках, для стандартизации этих процедур, создания единой товарной номенклатуры, а также для принятия единых правил оценки товаров для таможенных целей. В результате к концу 1950 г. было подготовлено три проекта конвенций, ставших основой современного международного таможенного права. О большинстве из этих конвенций — несколько ниже, сейчас же отметим только ту, которая стала учредительным актом крупнейшей международной организации по таможенным вопросам — Конвенция об образовании Совета Таможенного Сотрудничества, подписанная в Брюсселе 15 декабря 1950 г. Она вступила в силу с 4 ноября 1952 г., и эта дата знаменует начало деятельности СТС. Что касается Украины, то она присоединилась к Конвенции о создании СТС 19 июня 1992 г. и с октября того же года является, таким образом, полноправным членом этой международной организации.
Цель образования СТС — это не только создание исполнительного аппарата, необходимого для воплощения в жизнь конвенций, выработанных под эгидой организации, специально созданной ради сотрудничества государств по таможенным вопросам. Организация наделена достаточно широкими полномочиями с тем, чтобы, как отмечается в учредительном акте, "обеспечить возможно более высокий уровень согласованности и единообразия их таможенных систем и усилить изучение проблем, возникающих в ходе развития и улучшения таможенной техники и таможенного законодательства".
Ст. 2 Конвенции 1950 г. определено, что каждое государство — член Совета Таможенного Сотрудничества (далее — СТС) назначает в эту межправительственную организацию в качестве своих представителей одного делегата и одного или более заместителей; при представителях могут состоять советники. Там же установлено (по общим нормам права международных организаций), что СТС может допустить в качестве наблюдателей "представителей Правительств, не являющихся Членами Совета, или международных организаций".
Не рассматривая подробнее содержание Конвенции, состоящей из 20 статей (полный официальный текст ее дается в Приложении к настоящей работе), остановимся лишь на ст. 3, определяющей круг деятельности Организации. Ст. 3 гласит:
"Функциями Совета являются:
а) изучение всех вопросов, касающихся таможенного сотрудничества, которому Договаривающиеся Стороны согласились содействовать в соответствии с основными целями настоящей Конвенции;
б) изучение технических аспектов таможенных систем, равно как и связанных с ними экономических факторов, с целью предложения Членам Совета практических средств достижения возможно более высокого уровня согласованности и единообразия;
в) подготовка проектов конвенций и поправок к конвенциям, а также вынесение рекомендаций относительно их принятия заинтересованными Правительствами;
г) разработка рекомендаций, обеспечивающих единообразное толкование и применение конвенций, заключенных как в результате работы Совета, так и конвенций, касающихся номенклатуры для классификации товаров в таможенных тарифах и оценки товаров в таможенных целях, подготовленных Группой по изучению возможности создания Европейского Таможенного Союза, а также осуществление в этих целях функций, которые ему могут быть прямо предписаны этими конвенциями в соответствии с их положениями;
д) разработка примирительных рекомендаций для разрешения споров по толкованию и применению конвенций, упомянутых выше в пункте (г), в соответствии с положениями этих конвенций; стороны спора могут заранее договориться считать для себя рекомендации Совета обязательными;
е) обеспечение распространения информации, касающейся таможенного регулирования и процедур;
ж) предоставление заинтересованным Правительствам по своей инициативе или по их просьбе информации или советов по таможенным делам в соответствии с основными целями настоящей Конвенции и вынесение в связи с этим рекомендаций;
з) сотрудничество с другими межправительственными организациями по вопросам, входящим в его (Совета) компетенцию".
Учредительная сессия СТС состоялась в Брюсселе 26 января 1953 г.; в ее работе принимали участие главы таможенных служб 17 стран. Сессия, являющаяся высшим органом СТС, по ст. 7 Конвенции должна созываться не менее одного раза в год, причем не обязательно в Брюсселе, где располагается его штаб-квартира, но и в любом ином месте (по решению Совета, что обычно и практикуется). Между прочим, день открытия первой сессии — 26 января — со временем стал отмечаться в качестве ежегодного профессионального праздника — Международного дня таможенника.
СТС на своей сессии ежегодно избирает из числа делегатов, направляемых государствами-членами, Председателя и, как предусмотрено учредительным актом, не менее двух его заместителей (в настоящее время — 4 вице-председателя).
В структуре представительных органов Совета таможенного сотрудничества помимо Председателя и заместителей следует выделить два важнейших подразделения: это Политическая комиссия и Финансовый комитет.
Политическая комиссия в составе 18 членов готовит материалы, которые потом выносятся на рассмотрение сессии. Она рассматривает и дает рекомендации по основным направлениям деятельности СТС и действует как его мозговой центр. Решения политической комиссии, требующие финансирования, перед их рассмотрением на сессии СТС выносятся на рассмотрение Финансового комитета, который и решает этот вопрос.
Финансовый комитет, состоящий из 14 членов, является одним из определяющих в структуре Совета. В 1997 г. Украина избрана членом Финансового комитета Совета, а в 1998 г. — Политической комиссии.
Если в момент создания и в первые годы существования Совет Таможенного Сотрудничества состоял из одних западноевропейских государств (Австрия, Бельгия, Дания, Франция, ФРГ, Греция, Ирландия, Италия, Люксембург, Нидерланды, Норвегия, Португалия, Испания, Швеция, Швейцария, Турция, Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии), то сейчас это действительно универсальная по составу участников международная организация, занимающаяся исключительно таможенными вопросами.
Широкое географическое представительство обусловило и переход Организации на работу по региональному принципу. Теперь в ее составе шесть больших регионов:
— Северная Африка, Ближний и Средний Восток;
— Западная и Центральная Африка;
— Восточная и Южная Африка;
— Дальний Восток, Южная и Юго-Восточная Австралия и Океания;
— Южная, Северная, Центральная Америка и Карибский бассейн;
— Европа.
Украина входит в состав региона Европы, как и другие, образовавшиеся после распада СССР новые независимые государства — члены СТС.
Рабочими органами СТС являются так называемые Технические комитеты. Их пять: Постоянный технический комитет: Комитет по правоохранению; Комитет по таможенной оценке; Технический комитет по таможенной оценке; Комитет по гармонизированной системе. Названные комитеты образуют для своих нужд предсессионные или постоянные рабочие группы, как, например, Консультативная группа по обучению таможенных кадров и др.
Среди рабочих органов СТС главным, очевидно, следует считать тот, который занимается таможенной технологией — Постоянный технический комитет. К таможенной технологии относится все то, что касается изучения и определения практических мер для достижения поставленной Конвенцией цели — добиться высшей степени гармонизации и унификации таможенных систем.
Постоянный технический комитет образуется из представителей всех государств — членов Организации. Каждое из них может назначить в Комитет в качестве своих представителей одного делегата и одного заместителя или более. При этом, как гласит ст. X Конвенции, "Представители должны быть должностными лицами со специальными знаниями в вопросах таможенной практики, при них могут состоять эксперты".
Созывается Постоянный технический комитет, как требует та же Конвенция, не менее четырех раз в год. Комитет разрабатывает методы упрощения и гармонизации таможенного законодательства и процедур. До сих пор важнейшим результатом работы Комитета остается широко применяющаяся на практике разработанная им Международная конвенция по упрощению и гармонизации таможенных процедур принятая в 1973 г. и вступившая в силу годом позже.
Кроме того, Комитет проводит сравнительные исследования, издает словарь международных таможенных терминов, разрабатывает проекты международных таможенных конвенций и дает рекомендации в области упрощения и гармонизации таможенных процедур.
Исполнительный орган Совета — Генеральный Секретариат, размещающийся в брюссельской штаб-квартире Организации. В структуре этого органа Генеральный секретарь, его заместитель, директоры департаментов по номенклатуре и классификации, по таможенной технике, по таможенной оценке и их заместители. Это руководящее звено. Должностные лица и международные чиновники — около одной трети всего персонала — занимают посты в Генеральном секретариате по контракту на 5 лет. Официальные языки Организации, на которых издаются ее документы и материалы — английский и французский.
Как уже отмечалось, с конца 1994 г. Организация получила новое название — Всемирная Таможенная Организация. К этому времени ее членами стали 136 государств, в том числе и Украина. По словам Генерального секретаря Организации (избираемого на 5 лет) Джеймса Шейвера, изменение названия призвано "отразить как ее (Организации. — К.С.) глобальный характер, так и постоянно возрастающее международное значение".
Еще в июне 1987 г. Организацией была принята "Декларация Совета о его задачах до 2000 года" (Оттавская декларация), предусматривавшая три основных направления работы.
1. Обеспечение гармонизации и упрощения таможенных процедур, а также сотрудничества между таможенными администрациями. При этом имелось в виду широкое применение Гармонизованной системы для таможенных тарифов, статистики промышленного производства, торговли и транспорта, а также принятие и широкое применение правил таможенной оценки ГАТТ, оказание технического и консультационного содействия членам Совета.
2. Обеспечение надлежащего таможенного контроля и борьбы с нарушениями таможенных правил.
3. Повышение качества личного состава, организации управления национальными таможенными службами.
В этом отношении предусматривалось проведение встреч руководителей таможенных служб, оказание содействия членам Совета в деле обучения кадров и др. С этой целью два раза в год в Брюсселе проводятся трехмесячные учебные семинары — для очередных групп из 4 —6 стран-участниц.
Для Украины при всей безусловной важности первых двух направлений работы особенно острой является проблема повышения качества личного состава (что вполне объяснимо в условиях резко возросшего в количестве штата сотрудников Государственной таможенной службы Украины — ГТСУ). В этом плане есть уже некоторые позитивные результаты — образована и действует Таможенная академия Украины, расширяется сеть учебных центров и др. Представители ГТСУ в 1997 г., например, участвовали в работе комитета (теперь уже Всемирной Таможенной Организации) по работе таможенных учебных заведений.
Конкретизацией названной выше Декларации можно считать принятый в июне 1988 г. План деятельности Совета Таможенного Сотрудничества на 1990-е годы, который определил приоритетными на это десятилетие такие задачи:
— выработка международных стандартов в таможенной сфере и стремление к обеспечению их единообразного применения;
— развитие стандартизации и упрощение экспортно-импортных процедур, совершенствование контроля за практикой их применения и принятие дальнейших программ борьбы против всех форм контрабанды и нарушений таможенных правил;
— оказание содействия государствам-членам в деле обучения кадров таможенных служащих;
— развитие систем электронного обмена данными как между таможенными администрациями, так и с другими участвующими в сотрудничестве службами.
Можно констатировать, таким образом, что ВТО стала за последние годы подлинным штабом сотрудничества государств и международных организаций в том, что касается правотворческой и правоприменительной деятельности в сфере международных отношений в части таможенных дел государств. В настоящее время ВТО координирует работу национальных таможенных служб в рамках существующих многосторонних договоров в этой области (около 20 договоров, большая часть которых принята именно под эгидой СТС) около 50 рекомендаций и десятков технических норм по раз личным таможенным вопросам.
Анализируя Конвенцию о создании СТС, структуру функции самой этой Организации, нельзя не остановиться на вопросе о правоспособности, привилегиях и иммунитетах СТС В Конвенции, ст. XIII, говорится, что "Совет обладает на территории каждого из своих Членов необходимой для осуществления своих функций правоспособностью в объеме, определенном в Приложении к настоящей Конвенции". Приложение образует неотъемлемую часть Конвенции, и любая ссылка на последнюю включает и ссылку на Приложение к ней.
В ст. II разд. 2 сказано: "Совет обладает правосубъектностью. Он вправе:
а) совершать сделки;
б) приобретать и отчуждать недвижимое и движимое имущество;
в) возбуждать судебное преследование.
По этим вопросам Генеральный секретарь действует от имени Совета".
Совет, его собственность и активы, где бы и у кого бы они ни находились, обладают иммунитетом от правового преследования (ст. III, разд. 3).
Помещения Совета неприкосновенны (ст. III, разд. 4), равно как его архивы и в целом все документы (там же, разд. 5).
В разд. 8 той же статьи III установлено, что Совет, его средства, доходы и другая собственность освобождаются от:
а) всех прямых налогов, кроме тех, размер которых фактически не превышает платы за коммунальные услуги;
б) таможенных пошлин, а также запретов и ограничении в отношении предметов, импортируемых или экспортируемых Советом для официальных целей;
в) всех таможенных пошлин, запретов и ограничений в отношении импорта и экспорта своих печатных материалов.
Как правило, Совет не требует освобождения от акциза или налогов, включенных в подлежащую уплате цену на продажу движимого имущества (разд. 9).
Пои пользовании средствами связи Совету предоставляется режим, не менее благоприятный, чем тот, который может быть предоставлен любому иному правительству, в том числе его дипломатическому представительству, в отношении первоочередности, тарифов и сборов на почтовые отправления, различного рода телеграммы, телефонную и иную связь, а также тарифов на сообщение информации в печати и по радио (ст. IV, разд. 10).
Официальная корреспонденция Совета и иные его официальные сообщения не подлежат цензуре (разд. 11).
Ст. V посвящена привилегиям и иммунитетам Представителей Членов Совета на его заседаниях во время осуществления их функций. Они пользуются:
а) иммунитетом от ареста или задержания и обыска личного багажа, а также в отношении слов, произнесенных или написанных, и любых действий, совершенных ими в своем официальном качестве, иммунитетом от различного рода судебного преследования;
б) неприкосновенностью всех материалов и документов;
в) правом использования шифров, получения материалов и корреспонденции курьером или в опечатанных вализах;
г) освобождением в отношении себя и супруги (супруга) от иммиграционных ограничений или регистрации в Государстве, в которое или через которое они следуют при осуществлении своих функций;
д) тем же режимом в отношении валюты или обменных ограничений, который предоставляется представителям иностранных Правительств, выполняющим временные официальные поручения;
е) теми же иммунитетами и режимом в отношении их личного багажа, которые предоставлены членам дипломатических миссий аналогичного ранга (разд. 12 ст. V).
Как видим, привилегии и иммунитеты, предоставляемые представителям на заседаниях и в рамках работы Совета, существенно отличаются от собственно дипломатических привилегий и иммунитетов, поскольку они (Представители) пользуются так называемым функциональным иммунитетом, т.е. только в рамках выполнения ими служебных функций.
Что касается других, не стопроцентно таможенных по своим задачам и функциям международных межправительственных организаций, но так или иначе причастных к таможенным делам, то о них упоминалось выше. Такие международные организации, как ИКАО, Международная морская организация, в прошлом такая параорганизация, как ГАТТ, а ныне ВТО, и ряд других (например, Всемирная туристская организация) также внесли свой вклад в процесс формирования и развития международного таможенного права.
О некоторых из этих организаций, созданных международными договорами и соглашениями, речь будет идти в следующей главе.
