Булгакова C.O. (ру) Казначейская система выполнения бюджета (2000)
6.1. Предпосылки и основные этапы создания Государственного казначейства Украины
С ликвидацией Госбанка СССР кассовое исполнение Государственного бюджета, т.е. управления государственными средствами, начали совершать множество коммерческих банков.
Несовершенство системы исполнения Государственного бюджета коммерческими банками особенно проявлялась в период экономического кризиса, спада производства, кризиса платежей, что привело к отсутствию средств на счетах предприятий, организаций, бюджетных учреждений. Вследствие сокрытия доходов от налогообложения, нарушение коммерческими банками нормативов отчислений от общегосударственных налогов, сборов и обязательных платежей между: государственным и местными бюджетами, установленные Верховной Радой Украины, безосновательного задержания перечисления; коммерческими банками доходов бюджета, Государственный бюджет недополучал причитающиеся ему средства.
Например, по Черниговской области из-за нарушения коммерческую ценными банками условий выполнении Государственного бюджета по доходам в 1996 г. было установлено 933 случая неполного и несвоевременного перечисления доходов Госбюджета на сумму 182,9 тыс. грн, в 1997 г. - 303 случая на сумму 93,6 тыс. грн .., в 1998 г. - 618 случаев на сумму 357 тыс. грн.
Учет Государственного бюджета осуществлялось банковской системой, не в полной мере удовлетворяло потребности Министерства финансов Украины в оперативном управлении и прогнозирования доходов государственного бюджета.
Осталось неурегулированным и вопрос выполнения расходной части Государственного бюджета, поскольку в компетенцию коммерческих банков и Национального банка Украина не входили функции контроль за выполнением расходной части Государственного бюджета Украины и управления имеющимися средствами.
В различных коммерческих банках и Национальном банке Украины было открыто множество текущих счетов бюджетных учреждений по Госбюджета и внебюджетных средствах, которые не давало возможности применять механизм предварительного контроля за расходованием средств. Распыление средств по текущим счетам министерств, ведомств, бюджетных учреждений и коммерческих банков и "блуждание" их по запутанным каналам системы коммерческих банков привело к тому, что миллионы гривен, предназначенных для выплаты заработной платы, пенсий, финансирования отдельных государственных программ, своевременно не поступали до своих адресатов. В условиях острого дефицита Государственного бюджета Украины на текущих счетах бюджетных учреждений ежедневно сохранялись значительные остатки бюджетных средств (почти половина поступлений). Например, состоянию на 1 декабря 1996 г. по Украине они составляли - 919 млн грн, на 1 января 1997 г. - 942 млн грн, на 1 марта 1998 г. - 1004 млн. грн.
Таким образом, государственная казна, которая по своему назначению должна служить интересам государства, решать экономические и социальные вопросы, не имела четкой системы использования средств, управление доходами и расходами Государственного бюджета и внебюджетных средств.
Такое состояние организационной структуры финансовой системы не позволяла обеспечить выполнение первоочередных задач, которые возникли с переходом на финансирование расходов Государственного бюджета Украины в пределах его доходов, а также осуществление системного контроля за прохождением средств Государственного бюджета через банковскую систему и эффективного их использования распорядителями средств.
При таких условиях встали вопросы эффективного управления финансами, средствами бюджета, направление их на первоочередные социально-экономические потребности, что можно было осуществить только путем создания новой финансовой структуры с отлаженным механизмом выполнения Государственного бюджета. И уже в середине 1993 г. при финансовых управлениях и раймиськфинвиддилах создаются группы по финансированию расходов Государственный бюджет, а 27 апреля 1995 г. Указом Президента Украины создан Государственное казначейство Украины. Постановлением Кабинета Министров Украины от 31 июля 1995 г. № 590 утверждено Положение о Государственном казначействе Украины.
Государственное казначейство Украины - центральный орган исполнительной власти - руководствуется в своей деятельности Конституцией Украины, законами Украины, постановлениями Верховной Рады Украины, указами и распоряжениями Президента Украины, декретами, постановлениями и распоряжениями Кабинета Министров Украины, Национального банка Украины, приказами Министерства финансов Украины, другими нормативно-правовыми актами.
Государственное казначейство финансируется за счет Государственного бюджета Украины. Государственное казначейство Украины и его территориальные органы являются юридическими лицами, имеют самостоятельные балансы, счета в учреждениях банков.
Государственное казначейство Украины согласно вышеупомянутому Указу должно стать тем исполнительным органом власти, которое решало весь комплекс задач, связанных с кассовым исполнением Государственного бюджета и бюджетов самоуправления, эффективным управлением бюджетными средствами. Государственное казначейство в своей деятельности взаимодействует с органами законодательной и исполнительной власти, национальным и коммерческими банками Украины, другими участниками бюджетного процесса и финансовыми институтами.
Создание постоянно функционирующей системы Госказначейства как эффективного инструмента исполнения бюджета осуществлялось поэтапно и сопровождалось перераспределением выполнение функций как между банковской и финансовой системой, отраслевыми министерствами и ведомствами, так и подразделениями центрального аппарата Министерства финансов, его местными финансовыми органами с последующим сосредоточением этих функций в системе Государственного казначейства.
1998 - год завершения перевода на казначейскую систему исполнения государственного бюджета почти всех министерств и ведомств. Одновременно осуществлялась подготовительная работа по переводу на казначейское обслуживание силовых министерств и ведомств, что потребовало структурной перестройки в отраслевой финансовой системе. Так, Министерству обороны Украины необходимо было сократить подчиненность распорядителей средств из пяти звеньев до трех. Эта работа была завершена в 1999 г.
В 1999 г. на казначейское обслуживание переведены внебюджетные средства бюджетных учреждений и организаций. Тем самым были созданы необходимые предпосылки для включения этих средств в Государственный бюджет. С 2000 г. внебюджетные средства распорядителей стали составной частью государственного бюджета - вошли в специального фонда государственного бюджета.
2000-2002 pp. стали для Казначейства Украины годами оптимизации процесса управление бюджетными ресурсами, путем совершенствования функций по выполнению доходной и расходной частей бюджета.
В 2001 г. принят Бюджетный кодекс, в котором впервые на законодательном уровне было легализовано казначейское обслуживание бюджетов и распорядителей бюджетных средств. Кроме того, Кодексом принята очень важная статья, которая подтверждает его приоритетность по отношению ко всем другим законодательным актам, связанным с бюджетным процессом, и дает возможность органам Госказначейства проводить единую политику относительно выполнения бюджетов (по выполнению требований, связанных с выполнением бюджетов).
Консолидация в 2000 г. всех средств государственного бюджета счетах Казначейства в Национальному банку Украины позволила начать выполнение одной из основных функций Госказначейства - управление общим остатком денежных ресурсов и создала предпосылки для размещения временно свободных средств на финансовом рынка. Следует отметить, что при этом органы Государственного казначейства оставались клиентами Национального банка Украины.
2001 г. стал годом изменения статуса Госказначейства: с клиента банка Казначейство стал участником Системы электронных платежей Национального банка Украины. С одной стороны это не повлекло изменения структуры органов, а с другой - изменило их статус. Благодаря тому, что в основу функционирования системы электронных платежей положено бухгалтерскую модель, участники этой системы имеют возможность осуществлять многоступенчатый контроль за достоверностью данных на всех стадиях и уровнях, расчетов, получать в автоматизированном режиме ежедневную информацию в формате бюджета, утвержденного ежегодным Законом.
В 2002 г. также начался процесс внедрения казначейского обслуживания местных бюджетов по доходам и перечислению межбюджетных трансфертов. Это позволяет владеть достоверной информацией о поступлении различных видов доходов и состояния бюджетов в режиме реального времени, предоставлять отчетные данные заинтересованным органам с "целью осуществления анализа и принятия управленческих решений, реализовать на центральном уровне механизм доведения бюджетных средств до 595 местных бюджетов путем автоматического ежедневного перечисления межбюджетных трансфертов по индивидуальным нормативам до каждого местного бюджета, а также осуществлять изъятие средств в государственный бюджет с 91 местного бюджета. Этим достигается сочетание заинтересованности областного, городских и районных уровней власти в поступлении общегосударственных налогов, сборов и своевременного и в полном объема получения местными бюджетами дотаций выравнивания.
Государственное казначейство Украины, пройдя в своем развитии достаточно сложный и тернистый путь, достигло значительных успехов. Однако сегодня существует ряд важных вопросов, требующих принятия взвешенных решений и внедрения их в жизнь.
Отделение государства от банковской системы в деле контр и учета доходов и платежей имеет много преимуществ:
во-первых, средства будут поступать к конечному держателя кратчайшим путем. В такой стадии ликвидируется также возможность малейшей их задержке на счетах бюджетных учреждений различного
уровня.
во-вторых, осуществление ежедневного перечисления в государственный счет налогов и сборов даст возможность немедленно их использовать, улучшит управление денежными потоками.
в-третьих, консолидация информации о состоянии исполнения бюджета на всех уровнях иерархической вертикали создаст основу для своевременной, надежной и исчерпывающей бюджетной отчетности, в конце концов положительно повлияет на совершенствование процесса подготовки бюджета.
Таким образом, учитывая приоритетность задач, Государственным казначейством Украины последовательно:
• созданы трехуровневую организационную структуру органов Государственного казначейства;
• разработаны планы счетов по исполнению государственного, местных бюджетов и смет бюджетных учреждений и финансовой отчетности в соответствии с Международными стандартов бухгалтерского учета и отчетности;
• введен казначейскую систему обслуживания государственного
бюджета по расходам, принципиальными признаками которой являются:
• открытие счетов распорядителям бюджетных средств в органах Государственного казначейства, то есть органы Государственного казначейства на сегодня можно рассматривать по отношению к существующей платежной системы - как системного клиента банковской сферы, в свою очередь является банком для распорядителей и получателей средств государственного бюджета;
• осуществление расходов путем оплаты счетов распорядителей средств на основании документов, подтверждающих право их проведения.
Государственное казначейство в своем развитии вышло на тот уровень, когда достижение главной цели его деятельности - управление государственными ресурсами - имеет обеспечить выполнение смет расходов, позволит использовать внутренние резервы для погашения внешних и внутренних долгов, повысит оборачиваемость имеющихся средств. Это возможно:
* Наличие четко продуманной модели управления государственными финансами;
* Разработки новой политики бухгалтерского учета и отчетности, результаты проведение которой должны обеспечить прозрачность исполнения бюджетов по всем параметрах бюджетного процесса и его участников, а также способствовать прогрессивной форме организации сбора и обработки финансовой и статистической отчетности * четком определении и распределении функций между участниками бюджетного процесса, особенно между Государственным казначейством и Министерством финансов, в частности, по управлению внешними и внутренними долгами;
* Определении межведомственных отношений Государственного казначейства с органами законодательной и исполнительной власти, ответственных за осуществление контроля за исполнением государственного и местных бюджетов;
* Создании единого комплекса технических и программных средств информационной системы Государственного казначейства;
* Осуществлении эффективного контроля за соблюдением требований законодательно-нормативных актов по проведению конкурентных торгов, закупок, тендеров, связанных с расходованием бюджетных средств;
* Применении механизма контроля за ценами закупок за счет бюджетных средств на основании информации Министерства экономики, Государственного комитета статистики и других органов, отвечающих за ценовую политику в государстве.
Несовершенство системы исполнения Государственного бюджета коммерческими банками особенно проявлялась в период экономического кризиса, спада производства, кризиса платежей, что привело к отсутствию средств на счетах предприятий, организаций, бюджетных учреждений. Вследствие сокрытия доходов от налогообложения, нарушение коммерческими банками нормативов отчислений от общегосударственных налогов, сборов и обязательных платежей между: государственным и местными бюджетами, установленные Верховной Радой Украины, безосновательного задержания перечисления; коммерческими банками доходов бюджета, Государственный бюджет недополучал причитающиеся ему средства.
Например, по Черниговской области из-за нарушения коммерческую ценными банками условий выполнении Государственного бюджета по доходам в 1996 г. было установлено 933 случая неполного и несвоевременного перечисления доходов Госбюджета на сумму 182,9 тыс. грн, в 1997 г. - 303 случая на сумму 93,6 тыс. грн .., в 1998 г. - 618 случаев на сумму 357 тыс. грн.
Учет Государственного бюджета осуществлялось банковской системой, не в полной мере удовлетворяло потребности Министерства финансов Украины в оперативном управлении и прогнозирования доходов государственного бюджета.
Осталось неурегулированным и вопрос выполнения расходной части Государственного бюджета, поскольку в компетенцию коммерческих банков и Национального банка Украина не входили функции контроль за выполнением расходной части Государственного бюджета Украины и управления имеющимися средствами.
В различных коммерческих банках и Национальном банке Украины было открыто множество текущих счетов бюджетных учреждений по Госбюджета и внебюджетных средствах, которые не давало возможности применять механизм предварительного контроля за расходованием средств. Распыление средств по текущим счетам министерств, ведомств, бюджетных учреждений и коммерческих банков и "блуждание" их по запутанным каналам системы коммерческих банков привело к тому, что миллионы гривен, предназначенных для выплаты заработной платы, пенсий, финансирования отдельных государственных программ, своевременно не поступали до своих адресатов. В условиях острого дефицита Государственного бюджета Украины на текущих счетах бюджетных учреждений ежедневно сохранялись значительные остатки бюджетных средств (почти половина поступлений). Например, состоянию на 1 декабря 1996 г. по Украине они составляли - 919 млн грн, на 1 января 1997 г. - 942 млн грн, на 1 марта 1998 г. - 1004 млн. грн.
Таким образом, государственная казна, которая по своему назначению должна служить интересам государства, решать экономические и социальные вопросы, не имела четкой системы использования средств, управление доходами и расходами Государственного бюджета и внебюджетных средств.
Такое состояние организационной структуры финансовой системы не позволяла обеспечить выполнение первоочередных задач, которые возникли с переходом на финансирование расходов Государственного бюджета Украины в пределах его доходов, а также осуществление системного контроля за прохождением средств Государственного бюджета через банковскую систему и эффективного их использования распорядителями средств.
При таких условиях встали вопросы эффективного управления финансами, средствами бюджета, направление их на первоочередные социально-экономические потребности, что можно было осуществить только путем создания новой финансовой структуры с отлаженным механизмом выполнения Государственного бюджета. И уже в середине 1993 г. при финансовых управлениях и раймиськфинвиддилах создаются группы по финансированию расходов Государственный бюджет, а 27 апреля 1995 г. Указом Президента Украины создан Государственное казначейство Украины. Постановлением Кабинета Министров Украины от 31 июля 1995 г. № 590 утверждено Положение о Государственном казначействе Украины.
Государственное казначейство финансируется за счет Государственного бюджета Украины. Государственное казначейство Украины и его территориальные органы являются юридическими лицами, имеют самостоятельные балансы, счета в учреждениях банков.
Государственное казначейство Украины согласно вышеупомянутому Указу должно стать тем исполнительным органом власти, которое решало весь комплекс задач, связанных с кассовым исполнением Государственного бюджета и бюджетов самоуправления, эффективным управлением бюджетными средствами. Государственное казначейство в своей деятельности взаимодействует с органами законодательной и исполнительной власти, национальным и коммерческими банками Украины, другими участниками бюджетного процесса и финансовыми институтами.
Создание постоянно функционирующей системы Госказначейства как эффективного инструмента исполнения бюджета осуществлялось поэтапно и сопровождалось перераспределением выполнение функций как между банковской и финансовой системой, отраслевыми министерствами и ведомствами, так и подразделениями центрального аппарата Министерства финансов, его местными финансовыми органами с последующим сосредоточением этих функций в системе Государственного казначейства.
1998 - год завершения перевода на казначейскую систему исполнения государственного бюджета почти всех министерств и ведомств. Одновременно осуществлялась подготовительная работа по переводу на казначейское обслуживание силовых министерств и ведомств, что потребовало структурной перестройки в отраслевой финансовой системе. Так, Министерству обороны Украины необходимо было сократить подчиненность распорядителей средств из пяти звеньев до трех. Эта работа была завершена в 1999 г.
В 1999 г. на казначейское обслуживание переведены внебюджетные средства бюджетных учреждений и организаций. Тем самым были созданы необходимые предпосылки для включения этих средств в Государственный бюджет. С 2000 г. внебюджетные средства распорядителей стали составной частью государственного бюджета - вошли в специального фонда государственного бюджета.
2000-2002 pp. стали для Казначейства Украины годами оптимизации процесса управление бюджетными ресурсами, путем совершенствования функций по выполнению доходной и расходной частей бюджета.
В 2001 г. принят Бюджетный кодекс, в котором впервые на законодательном уровне было легализовано казначейское обслуживание бюджетов и распорядителей бюджетных средств. Кроме того, Кодексом принята очень важная статья, которая подтверждает его приоритетность по отношению ко всем другим законодательным актам, связанным с бюджетным процессом, и дает возможность органам Госказначейства проводить единую политику относительно выполнения бюджетов (по выполнению требований, связанных с выполнением бюджетов).
Консолидация в 2000 г. всех средств государственного бюджета счетах Казначейства в Национальному банку Украины позволила начать выполнение одной из основных функций Госказначейства - управление общим остатком денежных ресурсов и создала предпосылки для размещения временно свободных средств на финансовом рынка. Следует отметить, что при этом органы Государственного казначейства оставались клиентами Национального банка Украины.
2001 г. стал годом изменения статуса Госказначейства: с клиента банка Казначейство стал участником Системы электронных платежей Национального банка Украины. С одной стороны это не повлекло изменения структуры органов, а с другой - изменило их статус. Благодаря тому, что в основу функционирования системы электронных платежей положено бухгалтерскую модель, участники этой системы имеют возможность осуществлять многоступенчатый контроль за достоверностью данных на всех стадиях и уровнях, расчетов, получать в автоматизированном режиме ежедневную информацию в формате бюджета, утвержденного ежегодным Законом.
В 2002 г. также начался процесс внедрения казначейского обслуживания местных бюджетов по доходам и перечислению межбюджетных трансфертов. Это позволяет владеть достоверной информацией о поступлении различных видов доходов и состояния бюджетов в режиме реального времени, предоставлять отчетные данные заинтересованным органам с "целью осуществления анализа и принятия управленческих решений, реализовать на центральном уровне механизм доведения бюджетных средств до 595 местных бюджетов путем автоматического ежедневного перечисления межбюджетных трансфертов по индивидуальным нормативам до каждого местного бюджета, а также осуществлять изъятие средств в государственный бюджет с 91 местного бюджета. Этим достигается сочетание заинтересованности областного, городских и районных уровней власти в поступлении общегосударственных налогов, сборов и своевременного и в полном объема получения местными бюджетами дотаций выравнивания.
Государственное казначейство Украины, пройдя в своем развитии достаточно сложный и тернистый путь, достигло значительных успехов. Однако сегодня существует ряд важных вопросов, требующих принятия взвешенных решений и внедрения их в жизнь.
Отделение государства от банковской системы в деле контр и учета доходов и платежей имеет много преимуществ:
во-первых, средства будут поступать к конечному держателя кратчайшим путем. В такой стадии ликвидируется также возможность малейшей их задержке на счетах бюджетных учреждений различного
уровня.
в-третьих, консолидация информации о состоянии исполнения бюджета на всех уровнях иерархической вертикали создаст основу для своевременной, надежной и исчерпывающей бюджетной отчетности, в конце концов положительно повлияет на совершенствование процесса подготовки бюджета.
Таким образом, учитывая приоритетность задач, Государственным казначейством Украины последовательно:
• созданы трехуровневую организационную структуру органов Государственного казначейства;
• разработаны планы счетов по исполнению государственного, местных бюджетов и смет бюджетных учреждений и финансовой отчетности в соответствии с Международными стандартов бухгалтерского учета и отчетности;
• введен казначейскую систему обслуживания государственного
бюджета по расходам, принципиальными признаками которой являются:
• открытие счетов распорядителям бюджетных средств в органах Государственного казначейства, то есть органы Государственного казначейства на сегодня можно рассматривать по отношению к существующей платежной системы - как системного клиента банковской сферы, в свою очередь является банком для распорядителей и получателей средств государственного бюджета;
• осуществление расходов путем оплаты счетов распорядителей средств на основании документов, подтверждающих право их проведения.
Государственное казначейство в своем развитии вышло на тот уровень, когда достижение главной цели его деятельности - управление государственными ресурсами - имеет обеспечить выполнение смет расходов, позволит использовать внутренние резервы для погашения внешних и внутренних долгов, повысит оборачиваемость имеющихся средств. Это возможно:
* Наличие четко продуманной модели управления государственными финансами;
* Разработки новой политики бухгалтерского учета и отчетности, результаты проведение которой должны обеспечить прозрачность исполнения бюджетов по всем параметрах бюджетного процесса и его участников, а также способствовать прогрессивной форме организации сбора и обработки финансовой и статистической отчетности * четком определении и распределении функций между участниками бюджетного процесса, особенно между Государственным казначейством и Министерством финансов, в частности, по управлению внешними и внутренними долгами;
* Определении межведомственных отношений Государственного казначейства с органами законодательной и исполнительной власти, ответственных за осуществление контроля за исполнением государственного и местных бюджетов;
* Создании единого комплекса технических и программных средств информационной системы Государственного казначейства;
* Осуществлении эффективного контроля за соблюдением требований законодательно-нормативных актов по проведению конкурентных торгов, закупок, тендеров, связанных с расходованием бюджетных средств;
* Применении механизма контроля за ценами закупок за счет бюджетных средств на основании информации Министерства экономики, Государственного комитета статистики и других органов, отвечающих за ценовую политику в государстве.
