Булгакова C.O. Казначейська система виконання бюджету (2000)
5.5. Бюджетна реформа 60-х років XIX cт.
У 1858 р. Комісією для розробки кошторисних, касових і ревізійних правил проведена бюджетна реформа. У документах бюджетної реформи вперше в завершеному вигляді розглянуто принципи раціональної організації бюджетного процесу і ведення бюджетного господарства. Ці принципи актуальні й сьогодні (табл. 2).
Таблиця 2. Основні напрямки бюджетної реформи
У 1862 р. Олександр II затвердив "Правила про складання, розгляд, затвердження і використання Державного розпису і фінансових кошторисів Міністерств і Головних Управлінь". Відповідно до цих Правил усі доходи і видатки, за винятком спеціально визначених, повинні бути включені до Державного розпису. Міністерства не повинні були мати доходні джерела у власному завідуванні, вони не могли на власний розсуд змінити кошторисне призначення кредитів, накопичувати невикористані залишки асигнованих сум.
В організації державних фінансів на місце архаїчного принцип спеціалізації доходів, коли кожна видаткова стаття забезпечувала/ власними доходними джерелами, був послідовно проведений принцип спеціалізацій кредитів - строго цільове використання асигнованих відповідно до затверджених кошторисами коштів отриманих без визначення джерел цих доходів. Правила встановлювали нову схему бюджетного процесу (табл. 3).
Таблиця 3. Повноваження учасників державного процесу
Кожне міністерство і Головне управління щорічно повинне було складати відповідно до затверджених форм фінансові кошториси доходів та видатків. Ці кошториси передавалися в Міністерство фінансів, Державний контроль і Державну Раду. Міністерство фінансів переглядало кошториси і складало Державний розпис доходів і видатків. Після чого міністр фінансів складав пропозиції по статтях видатків, які можна було скоротити, і про джерела покриття дефіциту, який планується. Державний контроль по всіх кошторисах здіснював звіряння кошторисних призначень проти дійсного використання попередніх кошторисів. Департамент державної економії Державної Ради після отримання від Міністерства фінансів і Держконтролю кошторисів і зауважень до них, розглядав ці документи на спільному засіданні з міністрами "по части коих последовали замечания", і складав власний висновок. Цей висновок виносився на загальне засідання Державної Ради. Після розгляду розпису Держрадою він надходив до затвердження. Державний розпис затверджувався імператором і "подлежал обнародованию".
Усі позакошторисні кредити, згідно з Правилами, повинні були затверджуватися в тому ж порядку, що й кошторисні призначення. Як виняток - "сверхсметные кредиты, требующие по военным и политическим обстоятельствам особой быстроты и тайны, испрашиваются непосредственными всеподданнейшими докладами генерал-адмирала и министров военных и иностранных дел". Введення цього пункту в Правила було однією з головних причин перевитрат державних коштів.
У 1863 р. Комісія для розробки кошторисних, касових і ревізійних правил розробила Правила про порядок надходження державних доходів і переведення державних видатків, які були затверджені імператором і з 1866 р. введені в дію. Цими Правилами в історії управління державними фінансами вперше послідовно проводився принцип єдності каси. Що означав цей принцип? По-перше, всі державні доходи повинні були акумулюватися в касах Міністерства фінансів, тобто в казначейських установах; по-друге, казначейські установи здійснюють відповідно до затверджених у установленому порядку кредитами фінансування усіх видатків каси. Згідно з бюджетною реформою Департамент державної економії Держради отримав можливість складати висновки по звітах Мінфіну і Держконтролю про виконання Державного розпису і контролювати діяльність цих установ. Бюджетна реформа була доповнена деякими змінами в системі оподаткування.
У першій половині 60-х років звичайні доходи казни (тобто доходи, що сформувалися за рахунок податків, зборів, мита та інших неподаткових надходжень) не тільки не збільшилися, але в окремі роки зменшилися.
У першій половині 70-х років звичайні доходи казни почали щорічно збільшуватись. У 1873-1875 pp. ці доходи в середньому за рік збільшились порівняно з 1863-1865 pp. у 1,5 рази. З 15% до 8% зменшились обсяги бюджетного дефіциту.
Структура доходів бюджету за десятиліття реформ суттєво не змінилася.
Найбільшим і безперервно зростаючим джерелом надходження грошей до казни був так званий дохід від питва, що становив майже 40% усієї доходної частини Державного бюджету Російської імперії
Спочатку дохід від питва отримувало кілька багатих купців, які на цьому добре розбагатілий Відомий російський статистик А. Арсеньєв у 1817 р. писав, що винний відкуп "з найбіднішої частини народу висмоктав останні копійчини, не тільки багато сімей залишив без їжі, одягу та найнеобхіднішого, а й став винуватий у більшості недоїмок податків держави, які пропиті в шинках і до казни не надходять".
У 1862 р. уряд замінив винний відкуп акцизом на вино. Із введенням акцизної системи збільшилися доходи казни: якщо відкупники в 1862 р. сплатили до казни 126 млн руб. "питного доходу", то 1878 р. казна отримала його 198 млн. руб., тобто частина грошей, що осідала у відкупників, перейшла до казни. Акциз нараховувався щорічно з кількості спирту та вина в перерахунку на алкоголь, який планувалось отримати на підприємстві, виходячи із діючого устаткування. Повітові казначейства збирали акцизи з виробників та оптових покупців спирту та вина.
Загальне керівництво здійснювало Міністерство фінансів, а безпосередньо на місцях - губернські та повітові акцизні управління.
Існував також акциз на тютюнові вироби, цукор, гас. Встановлення акцизів на предмети широкого вжитку стало першим кроком у розвитку системи непрямих податків.
Майже половину доходів, що надходили до казни Росії з України, давав саме "питний" (горілчаний) податок. Це становило 45,2% всіх податків, які збиралися в Україні, при цьому 59,8/о загальної суми цього податку в Україні давала Чернігівщина, 58,9% - Поділля, а Херсонщина та Катеринославщина відповідно 28,5 та 20,6%. Це вочевидь було пов'язано з тим, що в двох останніх губерніях здебільшого споживали місцеве виноградне вино.
У загальній же сумі "питного" податку, що збирався на всій території Росії, частка надходжень з України становила 22,4%. За розрахунками, в 1880 р. населення України становило 20,23% всього населення Росії, а доходи, зібрані в Україні, у співвідношенні до зібраних у Росії, становили: податок на цукор - 59,7%; тютюновий податок - 33,8%; податок на горілку - 22,4%; доходи від регалій -19, 4% збори від торгівлі та промислів - 19,3%; мито - 18,4%.
Варто зазначити, що Україна ніколи не мала в Державному бюджеті Росії дефіциту, а навпаки - давала доходи, які завжди перевищували витрати, здійснені в Україні.
Враховуючи обтяжливість податків, які сплачували здебільшого селяни, а також селянські бунти, що виникали, уряд Росії, починаючи з 80-х рр. минулого століття, вносить деякі зміни до податкового законодавства. З січня 1887 р. було призупинено збір подушного. Прямі податки складаються з земельного, державного промислового податку і збору з доходів від грошових капіталів.
Особливістю податкової системи Росії було постійне збільшення непрямих податків, при цьому акцизи на дешеві товари встановлювалися вищі, ніж на дорогі. Так, на махорку на початку XX століття було введено акциз, що становив 25% ціни реалізації, в той час як на дорогі сорти тютюну він не перевищував 10%.
У 1896 р. міністр фінансів Вітте писав: "Непрямі податки мають суттєву перевагу над прямими податками через те, що справляти їх набагато легше, не потрібні ніякі примусові заходи, завжди важкі й нерідко збиткові для платників, і що сплати непрямих податків відбувається в міру споживання обкладених податками продуктів невеликими внесками, і в такий час, коли платник має кошти для купівлі цих продуктів, а, отже, й для сплати податків".
У межах загальної бюджетної реформи уряд розглянув питання бюджетних прав земств і міст. У 1864 р. одночасно з введенням у дію Положення про губернські та повітові установи було переглянуто законодавство про земські установи. Згідно з цим законодавством земські установи отримали право збору і витрачання коштів. Більш чітко були визначені бюджетні права органів місцевого самоврядування.
Міська дума отримала право:
- визначати власні видатки на ведення міського господарства, забезпечення продовольства, охорони здоров'я, народної освіти; - затвердження міських кошторисів;
- встановлення оціночного збору з нерухомого майна;
- встановлення збору з документів на право торгівлі та промислів, збір з трактирів, постоялих дворів та лавок.
Таким чином, бюджетна реформа дещо покращала організацію і управління державними фінансами, і була досягнута відносна бюджетна рівновага.
Таблиця 2. Основні напрямки бюджетної реформи
| № | Напрямки | Зміст |
| 1. | Створення законодавчих актів | 1. Правила про складання, розгляд, затвердження і виконання державного розпису і фінансових кошторисів Міністерств і Головних Управлінь (1862 р.). 2. Правила про порядок надходження державних доходів і проведення державних видатків (затверджені у 1863 р. і введені в дію у 1866 р.) |
| 2. | Управління доходами та видатками держави | Усі доходи і видатки, за винятком спеціально визначених, повинні бути включені в Державний розпис |
| 3. | Відповідальність міністерств | 1. Міністерства: Не повинні були мати доходні джерела у власному звітуванні. 2. Не мали права на власний розсуд змінити кошторисне призначення кредитів. 3. Не могли накопичувати невикористані залишки асигнованих сум |
| 4. | Проведення принципу спеціалізації кредитів | Строго цільове використання асигнованих відповідно до затверджених кошторисів коштами, отриманих без визначення джерел цих доходів |
| 5. | Реформування бюджетного процесу | Затверджена нова схема бюджетного процесу |
| 6. | Введення принципу Єдиної каси | Усі державні доходи повинні були акумулюватися в казначейських установах, звідки і здійснювалось фінансування усіх видатків каси |
В організації державних фінансів на місце архаїчного принцип спеціалізації доходів, коли кожна видаткова стаття забезпечувала/ власними доходними джерелами, був послідовно проведений принцип спеціалізацій кредитів - строго цільове використання асигнованих відповідно до затверджених кошторисами коштів отриманих без визначення джерел цих доходів. Правила встановлювали нову схему бюджетного процесу (табл. 3).
Таблиця 3. Повноваження учасників державного процесу
| № пор. | Учасники | Повноваження |
| 1. | Міністерства і Головні управління | Складають кошторис доходів і видатків по особо встановлених формах. Передають ці кошториси в Міністерство фінансів. |
| 2. | Міністерство фінансів | Переглядає кошториси і складає Державний |
| 3. | Міністр фінансів | 1. Складає пропозиції по статтях видатків, які можна скоротити. 2. Визначає джерела покриття дефіциту, що |
| 4. | Державний контроль | По всіх кошторисах здійснював звіряння кошторисних призначень проти дійсного |
| 5. | Департамент державної економії Державної Ради | Після отримання від Міністерства фінансів і Державного контролю кошторисів і зауважень на них розглядає ці документи на спільному засіданні з міністрами і склада |
| 6. | Державна Рада | Розглядає висновок на загальному засіданні |
| 7. | Імператор | Затверджує Державний розпис і надає для оприлюднення |
Усі позакошторисні кредити, згідно з Правилами, повинні були затверджуватися в тому ж порядку, що й кошторисні призначення. Як виняток - "сверхсметные кредиты, требующие по военным и политическим обстоятельствам особой быстроты и тайны, испрашиваются непосредственными всеподданнейшими докладами генерал-адмирала и министров военных и иностранных дел". Введення цього пункту в Правила було однією з головних причин перевитрат державних коштів.
У 1863 р. Комісія для розробки кошторисних, касових і ревізійних правил розробила Правила про порядок надходження державних доходів і переведення державних видатків, які були затверджені імператором і з 1866 р. введені в дію. Цими Правилами в історії управління державними фінансами вперше послідовно проводився принцип єдності каси. Що означав цей принцип? По-перше, всі державні доходи повинні були акумулюватися в касах Міністерства фінансів, тобто в казначейських установах; по-друге, казначейські установи здійснюють відповідно до затверджених у установленому порядку кредитами фінансування усіх видатків каси. Згідно з бюджетною реформою Департамент державної економії Держради отримав можливість складати висновки по звітах Мінфіну і Держконтролю про виконання Державного розпису і контролювати діяльність цих установ. Бюджетна реформа була доповнена деякими змінами в системі оподаткування.
У першій половині 60-х років звичайні доходи казни (тобто доходи, що сформувалися за рахунок податків, зборів, мита та інших неподаткових надходжень) не тільки не збільшилися, але в окремі роки зменшилися.
Структура доходів бюджету за десятиліття реформ суттєво не змінилася.
Найбільшим і безперервно зростаючим джерелом надходження грошей до казни був так званий дохід від питва, що становив майже 40% усієї доходної частини Державного бюджету Російської імперії
Спочатку дохід від питва отримувало кілька багатих купців, які на цьому добре розбагатілий Відомий російський статистик А. Арсеньєв у 1817 р. писав, що винний відкуп "з найбіднішої частини народу висмоктав останні копійчини, не тільки багато сімей залишив без їжі, одягу та найнеобхіднішого, а й став винуватий у більшості недоїмок податків держави, які пропиті в шинках і до казни не надходять".
У 1862 р. уряд замінив винний відкуп акцизом на вино. Із введенням акцизної системи збільшилися доходи казни: якщо відкупники в 1862 р. сплатили до казни 126 млн руб. "питного доходу", то 1878 р. казна отримала його 198 млн. руб., тобто частина грошей, що осідала у відкупників, перейшла до казни. Акциз нараховувався щорічно з кількості спирту та вина в перерахунку на алкоголь, який планувалось отримати на підприємстві, виходячи із діючого устаткування. Повітові казначейства збирали акцизи з виробників та оптових покупців спирту та вина.
Загальне керівництво здійснювало Міністерство фінансів, а безпосередньо на місцях - губернські та повітові акцизні управління.
Існував також акциз на тютюнові вироби, цукор, гас. Встановлення акцизів на предмети широкого вжитку стало першим кроком у розвитку системи непрямих податків.
Майже половину доходів, що надходили до казни Росії з України, давав саме "питний" (горілчаний) податок. Це становило 45,2% всіх податків, які збиралися в Україні, при цьому 59,8/о загальної суми цього податку в Україні давала Чернігівщина, 58,9% - Поділля, а Херсонщина та Катеринославщина відповідно 28,5 та 20,6%. Це вочевидь було пов'язано з тим, що в двох останніх губерніях здебільшого споживали місцеве виноградне вино.
У загальній же сумі "питного" податку, що збирався на всій території Росії, частка надходжень з України становила 22,4%. За розрахунками, в 1880 р. населення України становило 20,23% всього населення Росії, а доходи, зібрані в Україні, у співвідношенні до зібраних у Росії, становили: податок на цукор - 59,7%; тютюновий податок - 33,8%; податок на горілку - 22,4%; доходи від регалій -19, 4% збори від торгівлі та промислів - 19,3%; мито - 18,4%.
Варто зазначити, що Україна ніколи не мала в Державному бюджеті Росії дефіциту, а навпаки - давала доходи, які завжди перевищували витрати, здійснені в Україні.
Враховуючи обтяжливість податків, які сплачували здебільшого селяни, а також селянські бунти, що виникали, уряд Росії, починаючи з 80-х рр. минулого століття, вносить деякі зміни до податкового законодавства. З січня 1887 р. було призупинено збір подушного. Прямі податки складаються з земельного, державного промислового податку і збору з доходів від грошових капіталів.
Особливістю податкової системи Росії було постійне збільшення непрямих податків, при цьому акцизи на дешеві товари встановлювалися вищі, ніж на дорогі. Так, на махорку на початку XX століття було введено акциз, що становив 25% ціни реалізації, в той час як на дорогі сорти тютюну він не перевищував 10%.
У 1896 р. міністр фінансів Вітте писав: "Непрямі податки мають суттєву перевагу над прямими податками через те, що справляти їх набагато легше, не потрібні ніякі примусові заходи, завжди важкі й нерідко збиткові для платників, і що сплати непрямих податків відбувається в міру споживання обкладених податками продуктів невеликими внесками, і в такий час, коли платник має кошти для купівлі цих продуктів, а, отже, й для сплати податків".
У межах загальної бюджетної реформи уряд розглянув питання бюджетних прав земств і міст. У 1864 р. одночасно з введенням у дію Положення про губернські та повітові установи було переглянуто законодавство про земські установи. Згідно з цим законодавством земські установи отримали право збору і витрачання коштів. Більш чітко були визначені бюджетні права органів місцевого самоврядування.
Міська дума отримала право:
- встановлення оціночного збору з нерухомого майна;
- встановлення збору з документів на право торгівлі та промислів, збір з трактирів, постоялих дворів та лавок.
Таким чином, бюджетна реформа дещо покращала організацію і управління державними фінансами, і була досягнута відносна бюджетна рівновага.
