Булгакова C.O. Казначейська система виконання бюджету (2000)
6.1. Передумови й основні етапи створення Державного казначейства України
З ліквідацією Держбанку СРСР касове виконання Державного бюджету, тобто управління державними коштами, почали здійснювати безліч комерційних банків.
Недосконалість системи виконання Державного бюджету комерційними банками особливо виявлялась у період економічної кризи, спаду виробництва, кризи платежів, що призвело до відсутності коштів на рахунках підприємств, організацій, бюджетних установ. Внаслідок приховування прибутків від оподаткування, порушення комерційними банками нормативів відрахувань від загальнодержавних податків, зборів та обов'язкових платежів між: державним і місцевими бюджетами, які встановлені Верховною Радою України, безпідставного затримання перерахування; комерційними банками доходів бюджету, Державний бюджет недоотримував належні йому кошти.
Наприклад, по Чернігівській області через порушення комер цінними банками умов виконання Державного бюджету по доходах у 1996 р. було встановлено 933 випадки неповного і несвоєчасного перерахування доходів Держбюджету на суму 182,9 тис. грн, у 1997 р. - 303 випадки на суму 93,6 тис. грн.., у 1998 р. - 618 випадків на суму 357 тис. грн.
Облік Державного бюджету здійснювався банківською системою, що не повною мірою задовольняло потреби Міністерства фінансів України в оперативному управлінні та прогнозуванні Доходів Державного бюджету.
Залишилось неврегульованим і питання виконання видаткової частини Державного бюджету, оскільки до компетенції комерційних банків і Національного банку України не входили функції контроль за виконанням видаткової частини Державного бюджету України та управління наявними коштами.
У різних комерційних банках та Національному банку України було відкрито безліч поточних рахунків бюджетних установ по Держбюджету і позабюджетних коштах, що не давало можливості застосовувати механізм попереднього контролю за витрачанням коштів. Розпорошення коштів по поточних рахунках міністерств, відомств, бюджетних установ та комерційних банків і "блукання" їх по заплутаних каналах системи комерційних банків призвело до того, що мільйони гривень, призначених для виплати заробітної плати, пенсій, фінансування окремих державних програм, своєчасно не надходили до своїх адресатів. За умов гострого дефіциту Державного бюджету України на поточних рахунках бюджетних установ щоденно зберігались значні залишки бюджетних коштів (майже половина їх надходжень). Наприклад, станом на 1 грудня 1996 р. по Україні вони становили - 919 млн грн, на 1 січня 1997 р. - 942 млн грн, на 1 березня 1998 р. - 1004 млн. грн.
Таким чином, державна скарбниця, яка за своїм призначенням повинна служити інтересам держави, вирішувати економічні та соціальні питання, не мала чіткої системи використання коштів, управління доходами і видатками Державного бюджету та позабюджетних коштів.
Такий стан організаційної структури фінансової системи не давав змоги забезпечити виконання першочергових завдань, які виникли з переходом на фінансування видатків Державного бюджету України в межах його доходів, а також здійснення системного контролю за проходженням коштів Державного бюджету через банківську систему та ефективного їх використання розпорядниками коштів.
За таких умов постали питання ефективного управління фінансами, коштами бюджету, спрямування їх на першочергові соціально-економічні потреби, що можливо було здійснити тільки шляхом створення нової фінансової структури з відлагодженим механізмом виконання Державного бюджету. І вже в середині 1993 р. при фінансових управліннях та райміськфінвідділах створюються групи з фінансування видатків Державного бюджету, а 27 квітня 1995 р. Указом Президента України створено Державне казначейство України. Постановою Кабінету Міністрів України від 31 липня 1995 р. № 590 затверджено Положення про Державне казначейство України.
Державне казначейство України - центральний орган виконавчої влади - керується у своїй діяльності Конституцією України, законами України, постановами Верховної Ради України, указами і розпорядженнями Президента України, декретами, постановами і розпорядженнями Кабінету Міністрів України, Національного банку України, наказами Міністерства фінансів України, іншими нормативно-правовими актами.
Державне казначейство фінансується за рахунок Державного бюджету України. Державне казначейство України та його територіальні органи є юридичними особами, мають самостійні баланси, рахунки в установах банків.
Державне казначейство України відповідно до вищезазначеного Указу повинно стати тим виконавчим органом влади, яке вирішувало весь комплекс завдань, пов'язаних з касовим виконанням Державного бюджету і бюджетів самоврядування, ефективним управлінням бюджетними коштами. Державне казначейство у своїй діяльності взаємодіє з органами законодавчої та виконавчої влади, національним та комерційними банками України, іншими учасниками бюджетного процесу та фінансовими інститутами.
Створення постійно функціонуючої системи Держказначейства як ефективного інструмента виконання бюджету здійснювалось поетапно і супроводжувалось перерозподілом виконання функцій як між банківською і фінансовою системою, галузевими міністерствами і відомствами, так і підрозділами центрального апарату Міністерства фінансів, його місцевими фінансовими органами з подальшим зосередженням цих функцій у системі Державного казначейства.
1998 р. - рік завершення переведення на казначейську систему виконання державного бюджету майже всіх міністерств і відомств. Одночасно здійснювалась підготовча робота з переведення на казначейське обслуговування силових міністерств і відомств, що вимагало структурної перебудови у галузевій фінансовій системі. Так, Міністерству оборони України необхідно було скоротити підпорядкованість розпорядників коштів з п'яти ланок до трьох. Ця робота була завершена у 1999 р.
У 1999 р. на казначейське обслуговування переведено позабюджетні кошти бюджетних установ та організацій. Тим самим були створені необхідні передумови для включення цих коштів до Державного бюджету. З 2000 р. позабюджетні кошти розпорядників стали складовою частиною державного бюджету - увійшли до спеціального фонду державного бюджету.
2000-2002 pp. стали для Казначейства України роками оптимізації процесу управління бюджетними ресурсами, шляхом удосконалення функцій з виконання доходної та видаткової частин бюджету.
У 2001 р. прийнято Бюджетний кодекс, в якому вперше на законодавчому рівні було легалізовано казначейське обслуговування бюджетів та розпорядників бюджетних коштів. Крім того, Кодексом прийнята дуже важлива стаття, яка підтверджує його пріоритетність по відношенню до всіх інших законодавчих актів, пов'язаних з бюджетним процесом, та дає можливість органам Держказначейства проводити єдину політику щодо виконання бюджетів (по виконанню вимог, пов'язаних з виконанням бюджетів).
Консолідація у 2000 р. всіх коштів державного бюджету рахунках Казначейства у Національному банку України дала змогу розпочати виконання однієї з основних функцій Держказначейства - управління загальним залишком грошових ресурсів і створила передумови для розміщення тимчасово вільних коштів на фінансовому ринку. Слід зазначити, що при цьому органи Державного казначейства залишалися клієнтами Національного банку України.
2001 р. став роком зміни статусу Держказначейства: із клієнта банку Казначейство стало учасником Системи електронних платежів Національного банку України. З одного боку це не спричинило зміни структури органів, а з іншого - змінило їх статус. Завдяки тому, що в основу функціонування системи електронних платежів покладено бухгалтерську модель, учасники цієї системи мають можливість здійснювати багатоступеневий контроль за достовірністю даних на всіх стадіях та рівнях, розрахунків, отримувати в автоматизованому режимі щоденну інформацію в форматі бюджету, затвердженого щорічним Законом.
У 2002 р. також розпочався процес запровадження казначейського обслуговування місцевих бюджетів за доходами та перерахуванням міжбюджетних трансфертів. Це дозволяє володіти достовірною інформацією про надходження різних видів доходів та стану бюджетів у режимі реального часу, надавати звітні дані зацікавленим органам з "метою здійснення аналізу та прийняття управлінських рішень, реалізувати на центральному рівні механізм доведення бюджетних коштів до 595 місцевих бюджетів шляхом автоматичного щоденного перерахування міжбюджетних трансфертів за індивідуальними нормативами до кожного місцевого бюджету, а також здійснювати вилучення коштів до державного бюджету з 91 місцевого бюджету. Цим досягається поєднання зацікавленості обласного, міських і районних рівнів влади у надходженні загальнодержавних податків, зборів та своєчасного і в повному обсягу отримання місцевими бюджетами дотацій вирівнювання.
Державне казначейство України, пройшовши у своєму розвитку досить складний і тернистий шлях, досягло значних успіхів. Однак на сьогодні існує ряд важливих питань, які потребують прийняття виважених рішень та впровадження їх у життя.
Відокремлення держави від банківської системи у справі контрю і обліку доходів та платежів має багато переваг:
по-перше, кошти надходитимуть до кінцевого утримувача найкоротшим шляхом. У такій стадії ліквідується навіть можливість щонайменшої їх затримки на рахунках бюджетних установ різного
рівня.
по-друге, здійснення щоденного перерахування на державний рахунок податків та зборів дасть можливість негайно їх використовувати, поліпшить управління грошовими потоками.
по-третє, консолідація інформації про стан виконання бюджету на всіх рівнях ієрархічної вертикалі створить підґрунтя для своєчасної, надійної та вичерпної бюджетної звітності, що врешті-решт позитивно вплине на вдосконалення процесу підготовки бюджету.
Таким чином, враховуючи пріоритетність завдань, Державним казначейством України послідовно:
• створено трирівневу організаційну структуру органів Державного казначейства;
• розроблено плани рахунків по виконанню державного, місцевих бюджетів і кошторисів бюджетних установ та фінансову звітність відповідно до Міжнародних стандартів бухгалтерського обліку та звітності;
• запроваджено казначейську систему обслуговування державного
бюджету за видатками, принциповими ознаками якої є:
• відкриття рахунків розпорядниками бюджетних коштів у органах Державного казначейства, тобто органи Державного казначейства на сьогодні можна розглядати по відношенню до існуючої платіжної системи - як системного клієнта банківської сфери, який в свою чергу є банком для розпорядників та отримувачів коштів державного бюджету;
• здійснення видатків шляхом оплати рахунків розпорядників коштів на підставі документів, що підтверджують право їх проведення.
Державне казначейство у своєму розвитку вийшло на той рівень, коли досягнення головної мети його діяльності - управління державними ресурсами - має забезпечити виконання кошторисів видатків, надасть можливість використовувати внутрішні резерви для погашення зовнішніх та внутрішніх боргів, підвищить оборотність наявних коштів. Це можливо за:
* наявності чітко продуманої моделі управління державними фінансами;
* розробки нової політики бухгалтерського обліку і звітності, результати проведення якої повинні забезпечити прозорість виконання бюджетів по всіх параметрах бюджетного процесу та його учасників, а також сприяти прогресивній формі організації збору та обробки фінансової та статистичної звітності; * чіткому визначенні та розподілі функцій між учасниками бюджетного процесу, особливо між Державним казначейством та Міністерством фінансів, зокрема, по управлінню зовнішніми та внутрішніми боргами;
* визначенні міжвідомчих відносин Державного казначейства з органами законодавчої та виконавчої влади, які є відповідальними за здійснення контролю за виконанням державного та місцевих бюджетів;
* створенні єдиного комплексу технічних та програмних засобів інформаційної системи Державного казначейства;
* здійсненні ефективного контролю за дотриманням вимог законодавчо-нормативних актів по проведенню конкурентних торгів, закупівель, тендерів, пов'язаних із витрачанням бюджетних коштів;
* застосуванні механізму контролю за цінами закупівель за рахунок бюджетних коштів на підставі інформації Міністерства економіки, Державного комітету статистики та інших органів, що відповідають за цінову політику в державі.
Недосконалість системи виконання Державного бюджету комерційними банками особливо виявлялась у період економічної кризи, спаду виробництва, кризи платежів, що призвело до відсутності коштів на рахунках підприємств, організацій, бюджетних установ. Внаслідок приховування прибутків від оподаткування, порушення комерційними банками нормативів відрахувань від загальнодержавних податків, зборів та обов'язкових платежів між: державним і місцевими бюджетами, які встановлені Верховною Радою України, безпідставного затримання перерахування; комерційними банками доходів бюджету, Державний бюджет недоотримував належні йому кошти.
Наприклад, по Чернігівській області через порушення комер цінними банками умов виконання Державного бюджету по доходах у 1996 р. було встановлено 933 випадки неповного і несвоєчасного перерахування доходів Держбюджету на суму 182,9 тис. грн, у 1997 р. - 303 випадки на суму 93,6 тис. грн.., у 1998 р. - 618 випадків на суму 357 тис. грн.
Облік Державного бюджету здійснювався банківською системою, що не повною мірою задовольняло потреби Міністерства фінансів України в оперативному управлінні та прогнозуванні Доходів Державного бюджету.
Залишилось неврегульованим і питання виконання видаткової частини Державного бюджету, оскільки до компетенції комерційних банків і Національного банку України не входили функції контроль за виконанням видаткової частини Державного бюджету України та управління наявними коштами.
У різних комерційних банках та Національному банку України було відкрито безліч поточних рахунків бюджетних установ по Держбюджету і позабюджетних коштах, що не давало можливості застосовувати механізм попереднього контролю за витрачанням коштів. Розпорошення коштів по поточних рахунках міністерств, відомств, бюджетних установ та комерційних банків і "блукання" їх по заплутаних каналах системи комерційних банків призвело до того, що мільйони гривень, призначених для виплати заробітної плати, пенсій, фінансування окремих державних програм, своєчасно не надходили до своїх адресатів. За умов гострого дефіциту Державного бюджету України на поточних рахунках бюджетних установ щоденно зберігались значні залишки бюджетних коштів (майже половина їх надходжень). Наприклад, станом на 1 грудня 1996 р. по Україні вони становили - 919 млн грн, на 1 січня 1997 р. - 942 млн грн, на 1 березня 1998 р. - 1004 млн. грн.
Таким чином, державна скарбниця, яка за своїм призначенням повинна служити інтересам держави, вирішувати економічні та соціальні питання, не мала чіткої системи використання коштів, управління доходами і видатками Державного бюджету та позабюджетних коштів.
Такий стан організаційної структури фінансової системи не давав змоги забезпечити виконання першочергових завдань, які виникли з переходом на фінансування видатків Державного бюджету України в межах його доходів, а також здійснення системного контролю за проходженням коштів Державного бюджету через банківську систему та ефективного їх використання розпорядниками коштів.
За таких умов постали питання ефективного управління фінансами, коштами бюджету, спрямування їх на першочергові соціально-економічні потреби, що можливо було здійснити тільки шляхом створення нової фінансової структури з відлагодженим механізмом виконання Державного бюджету. І вже в середині 1993 р. при фінансових управліннях та райміськфінвідділах створюються групи з фінансування видатків Державного бюджету, а 27 квітня 1995 р. Указом Президента України створено Державне казначейство України. Постановою Кабінету Міністрів України від 31 липня 1995 р. № 590 затверджено Положення про Державне казначейство України.
Державне казначейство фінансується за рахунок Державного бюджету України. Державне казначейство України та його територіальні органи є юридичними особами, мають самостійні баланси, рахунки в установах банків.
Державне казначейство України відповідно до вищезазначеного Указу повинно стати тим виконавчим органом влади, яке вирішувало весь комплекс завдань, пов'язаних з касовим виконанням Державного бюджету і бюджетів самоврядування, ефективним управлінням бюджетними коштами. Державне казначейство у своїй діяльності взаємодіє з органами законодавчої та виконавчої влади, національним та комерційними банками України, іншими учасниками бюджетного процесу та фінансовими інститутами.
Створення постійно функціонуючої системи Держказначейства як ефективного інструмента виконання бюджету здійснювалось поетапно і супроводжувалось перерозподілом виконання функцій як між банківською і фінансовою системою, галузевими міністерствами і відомствами, так і підрозділами центрального апарату Міністерства фінансів, його місцевими фінансовими органами з подальшим зосередженням цих функцій у системі Державного казначейства.
1998 р. - рік завершення переведення на казначейську систему виконання державного бюджету майже всіх міністерств і відомств. Одночасно здійснювалась підготовча робота з переведення на казначейське обслуговування силових міністерств і відомств, що вимагало структурної перебудови у галузевій фінансовій системі. Так, Міністерству оборони України необхідно було скоротити підпорядкованість розпорядників коштів з п'яти ланок до трьох. Ця робота була завершена у 1999 р.
У 1999 р. на казначейське обслуговування переведено позабюджетні кошти бюджетних установ та організацій. Тим самим були створені необхідні передумови для включення цих коштів до Державного бюджету. З 2000 р. позабюджетні кошти розпорядників стали складовою частиною державного бюджету - увійшли до спеціального фонду державного бюджету.
2000-2002 pp. стали для Казначейства України роками оптимізації процесу управління бюджетними ресурсами, шляхом удосконалення функцій з виконання доходної та видаткової частин бюджету.
У 2001 р. прийнято Бюджетний кодекс, в якому вперше на законодавчому рівні було легалізовано казначейське обслуговування бюджетів та розпорядників бюджетних коштів. Крім того, Кодексом прийнята дуже важлива стаття, яка підтверджує його пріоритетність по відношенню до всіх інших законодавчих актів, пов'язаних з бюджетним процесом, та дає можливість органам Держказначейства проводити єдину політику щодо виконання бюджетів (по виконанню вимог, пов'язаних з виконанням бюджетів).
Консолідація у 2000 р. всіх коштів державного бюджету рахунках Казначейства у Національному банку України дала змогу розпочати виконання однієї з основних функцій Держказначейства - управління загальним залишком грошових ресурсів і створила передумови для розміщення тимчасово вільних коштів на фінансовому ринку. Слід зазначити, що при цьому органи Державного казначейства залишалися клієнтами Національного банку України.
2001 р. став роком зміни статусу Держказначейства: із клієнта банку Казначейство стало учасником Системи електронних платежів Національного банку України. З одного боку це не спричинило зміни структури органів, а з іншого - змінило їх статус. Завдяки тому, що в основу функціонування системи електронних платежів покладено бухгалтерську модель, учасники цієї системи мають можливість здійснювати багатоступеневий контроль за достовірністю даних на всіх стадіях та рівнях, розрахунків, отримувати в автоматизованому режимі щоденну інформацію в форматі бюджету, затвердженого щорічним Законом.
У 2002 р. також розпочався процес запровадження казначейського обслуговування місцевих бюджетів за доходами та перерахуванням міжбюджетних трансфертів. Це дозволяє володіти достовірною інформацією про надходження різних видів доходів та стану бюджетів у режимі реального часу, надавати звітні дані зацікавленим органам з "метою здійснення аналізу та прийняття управлінських рішень, реалізувати на центральному рівні механізм доведення бюджетних коштів до 595 місцевих бюджетів шляхом автоматичного щоденного перерахування міжбюджетних трансфертів за індивідуальними нормативами до кожного місцевого бюджету, а також здійснювати вилучення коштів до державного бюджету з 91 місцевого бюджету. Цим досягається поєднання зацікавленості обласного, міських і районних рівнів влади у надходженні загальнодержавних податків, зборів та своєчасного і в повному обсягу отримання місцевими бюджетами дотацій вирівнювання.
Державне казначейство України, пройшовши у своєму розвитку досить складний і тернистий шлях, досягло значних успіхів. Однак на сьогодні існує ряд важливих питань, які потребують прийняття виважених рішень та впровадження їх у життя.
Відокремлення держави від банківської системи у справі контрю і обліку доходів та платежів має багато переваг:
по-перше, кошти надходитимуть до кінцевого утримувача найкоротшим шляхом. У такій стадії ліквідується навіть можливість щонайменшої їх затримки на рахунках бюджетних установ різного
рівня.
по-третє, консолідація інформації про стан виконання бюджету на всіх рівнях ієрархічної вертикалі створить підґрунтя для своєчасної, надійної та вичерпної бюджетної звітності, що врешті-решт позитивно вплине на вдосконалення процесу підготовки бюджету.
Таким чином, враховуючи пріоритетність завдань, Державним казначейством України послідовно:
• створено трирівневу організаційну структуру органів Державного казначейства;
• розроблено плани рахунків по виконанню державного, місцевих бюджетів і кошторисів бюджетних установ та фінансову звітність відповідно до Міжнародних стандартів бухгалтерського обліку та звітності;
• запроваджено казначейську систему обслуговування державного
бюджету за видатками, принциповими ознаками якої є:
• відкриття рахунків розпорядниками бюджетних коштів у органах Державного казначейства, тобто органи Державного казначейства на сьогодні можна розглядати по відношенню до існуючої платіжної системи - як системного клієнта банківської сфери, який в свою чергу є банком для розпорядників та отримувачів коштів державного бюджету;
• здійснення видатків шляхом оплати рахунків розпорядників коштів на підставі документів, що підтверджують право їх проведення.
Державне казначейство у своєму розвитку вийшло на той рівень, коли досягнення головної мети його діяльності - управління державними ресурсами - має забезпечити виконання кошторисів видатків, надасть можливість використовувати внутрішні резерви для погашення зовнішніх та внутрішніх боргів, підвищить оборотність наявних коштів. Це можливо за:
* наявності чітко продуманої моделі управління державними фінансами;
* розробки нової політики бухгалтерського обліку і звітності, результати проведення якої повинні забезпечити прозорість виконання бюджетів по всіх параметрах бюджетного процесу та його учасників, а також сприяти прогресивній формі організації збору та обробки фінансової та статистичної звітності; * чіткому визначенні та розподілі функцій між учасниками бюджетного процесу, особливо між Державним казначейством та Міністерством фінансів, зокрема, по управлінню зовнішніми та внутрішніми боргами;
* визначенні міжвідомчих відносин Державного казначейства з органами законодавчої та виконавчої влади, які є відповідальними за здійснення контролю за виконанням державного та місцевих бюджетів;
* створенні єдиного комплексу технічних та програмних засобів інформаційної системи Державного казначейства;
* здійсненні ефективного контролю за дотриманням вимог законодавчо-нормативних актів по проведенню конкурентних торгів, закупівель, тендерів, пов'язаних із витрачанням бюджетних коштів;
* застосуванні механізму контролю за цінами закупівель за рахунок бюджетних коштів на підставі інформації Міністерства економіки, Державного комітету статистики та інших органів, що відповідають за цінову політику в державі.
