Буроменський М.В. Міжнародне публічне право (2006)
§6. Українське законодавство про співвідношення міжнародного й українського права
Застосування норм конвенційного права як частини національного законодавства України. Ставлення України до питання про співвідношення національного та міжнародного права вперше було сформульоване в Декларації про державний суверенітет України 1990 p., де був проголошений "приорітет загальновизнаних норм міжнародного права перед нормами внутрішньодержавного права» (ст. X) У Законі України «Про дію міжнародних договорів на території України, а пізніше в Законі України «Про міжнародні договори України» ця норма Декларації була доповнена « укладені і належним чином ратифіковані Україною міжнародні договори становлять невід'ємну частину національного законодавства України і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства». Конституція України у ст. 9 закріпила: «[1.] Чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України. [2.] Укладання міжнародних договорів, які суперечать Конституції України, можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції України» . З ухваленням цих нормативно-правових актів в Україні була розпочата спроба створити новий правопорядок порівняно з тим, що панував у країні за часів її перебування у складі СРСР.
Незважаючи на наявність загальних законодавчих основ, практика застосування в Україні норм міжнародного права залишається бідною. Особливості цього нового правопорядку полягають у такому.
Україна визнає для себе примат міжнародного права, але в обмеженому обсязі. Особливості застосування в Україні суб'єктами внутрішнього права норм міжнародного права встановлені Конституцією та законами України.
В Україні визнаються частиною національного законодавства норми міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України. Це насамперед договори, ратифіковані Верховною Радою України.
Оскільки не всі міжнародні договори мають проходити процедуру ратифікації, мова може йти тільки про договори, дія яких як частини національного законодавства можлива лише за умови ратифікації. Така умова може випливати із самого договору чи національного законодавства. За українським законодавством договори, що підлягають ратифікації, визначені в ст. 7 Закону України «Про міжнародні договори України».
Відповідно до Конституції України та Закону України «Про міжнародні договори України» норми міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, слід застосовувати у внутрішньому правопорядку України в порядку, передбаченому для норм національного законодавства. Іншими словами, норми таких міжнародних договорів України повинні мати силу не меншу, ніж закони України, але не силу Конституції України! Як випливає з ч. 2 ст. 9 Конституції України, необхідної умовою укладання міжнародного договору, що суперечите Конституції України, є попереднє внесення необхідних змін до неї. Отже, у внутрішньому правопорядку міжнародний договір, обов'язковий для України, не може суперечити Конституції України.
Якщо міжнародним договором, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, встановлені інші правила, ніж передбачені законом України, повинні застосовуватися правила міжнародного договору. Це твердження ґрунтується на ст. 27 Віденської конвенції про право міжнародних договорів 1969 p., учасницею якої є Україна: «...учасник не може посилатись на положення свого внутрішнього права як на виправдання для невиконання ним договору». Відповідно, державні органи й органи місцевого самоврядування не мають права звузити чи скасувати своїми нормативно-правовими актами будь-які зобов'язання, що містяться в чинному міжнародному договорі. Тому, якщо нормативно-правовий акт, прийнятий після надання Верховною Радою України згоди на обов'язковість міжнародного договору, встановлює інші правила, ніж передбачені в міжнародному договорі, слід застосовувати правила, передбачені цим договором. З дати надання Верховною Радою України згоди на обов'язковість міжнародного договору не можуть застосовуватися норми внутрішньодержавних нормативно-правових актів (за винятком норм конституційних актів), що суперечать нормам цього договору.
Тлумачення українського законодавства на основі міжнародних договорів України. Питання про тлумачення Конституції України на основі міжнародних договорів України уже виникало, зокрема у практиці Конституційного Суду України.
Розуміння норм Конституції України про права людини та їхнє тлумачення можливе тільки під кутом зору їхньої дії в умовах представницької демократії. Саме такий підхід закріплено в укладених Україною міжнародно-правових актах про права людини. Особливістю Конституції України є її ідеологічна близькість до норм Загальної декларації прав людини 1948 р., Міжнародних пактів про права людини 1966 р. А норми розділу «Права, свободи та обов'язки людини і громадянина» нерідко текстуально близькі до міжнародно-правових.
Окремо постає питання про ті права та свободи, що закріплені в міжнародно-правових актах, але не відображені в Конституції України. У теорії можливість і межі такого тлумачення оцінюються по-різному. Тут також йдеться про тлумачення Конституції, тільки не тих статей, що безпосередньо присвячені конкретним правам і свободам, а, так би мовити, «методологічної» ст. 22 Конституції України, ч. 1 якої передбачає, що «права і свободи людини і громадянина, закріплені цією Конституцією, не є вичерпними». З цієї статті випливає принциповий висновок: каталог прав і свобод, викладений у Конституції, не є єдино можливим. Існує й інший каталог, більш повний, за рахунок якого може бути розширено та доповнено конституційний. Його джерелами можуть бути як міжнародно-правові акти та міжнародно-правові звичаї про права людини, у яких сформульовані ті права, що не відображені в Конституції, так і внутрішні нормативно-правові акти України, що закріплюють такі права людини, про які Конституція не згадує взагалі. При цьому виникає проблема колізії між ч. 2 ст. 9 і ч. 1 ст. 22 Конституції України.
Частина 2 ст. 9 Конституції містить загальну норму: «Укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції України, можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції України ». Норма ч. і ст. 22, поза сумнівом, є частковою щодо ст. 9 і стосується виключно прав і свобод людини. Причому в ч. 1 ст. 22 Конституції мова взагалі не йде про можливість дії в Україні норм про права та свободи людини, що суперечать Конституції. Конституції просто констатує, що «права і свободи людини і громадянина, закріплені цією Конституцією, не є вичерпними ». Іншими словами, Конституція презюмує можливість рецепції договірних міжнародно-правових норм про права людини. Це повною мірою відповідає ідеї природності та невід'ємності таких прав. Якщо ж у процесі користування індивідом правами, котрі не закріплені в Конституції, але випливають з міжнародних договорів України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, з'ясовується, що ці права суперечать Конституції, то остаточно це може встановити лише Конституційний Суд України. На цю ж обставину звертає увагу Пленум Верховного Суду України в Постанові від 1 листопада 1996 р. № 9 «Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя»: «Міжнародні договори застосовуються, якщо вони не суперечать Конституції України.
Застосування міжнародних звичаєво-правових норм у внутрішньому правопорядку України. У більшості вітчизняних наукових досліджень прийнято вважати, що звичаєм во-правові норми не можуть діяти у внутрішньому правопорядку України. Це є наслідком, з одному боку, радянської традиції вирішення питання про співвідношення міжнародного та внутрішнього права. З іншого — бідності національної судової практики застосування звичаєво-правових міжнародних норм. У той же час Україна в Декларації про державний суверенітет 1990 р. спершу визначилася з питанням про співвідношення зі своїм внутрішнім правом саме міжнародних загальновизнаних норм. Питання ж про співвідношення договірних міжнародно-правових норм і норм національного законодавства було поставлено пізніше.
Конституція України звертається до питання про загальновизнані норми міжнародного права у ст. 18: «Зовнішньополітична діяльність України спрямована на забезпечення її національних інтересів і безпеки шляхом підтримання мирного і взаємовигідного співробітництва з членами міжнародного співтовариства за загальновизнаними принципами і нормами міжнародного права». Ця норма лише на перший погляд не пов'язана з національним правом. Насправді ж уся зовнішньополітична діяльність України знаходиться під юрисдикцією України. Це допускає безумовну можливість оцінки такої діяльності національними судами саме на основі ст. 18 Конституції України. Конституційний Суд України1 у своїх висновках має брати до уваги відповідність договорів загальновизнаним принципам і нормам міжнародного права, що є критерієм конституційності договору.
Декларація про державний суверенітет України, поза сумнівом, належить до нормативно-правових актів конституційного рівня, що обумовлює юридичну чинність її норм і їхнє місце в ієрархії норм українського законодавства. Тому закріплена в Декларації норма про співвідношення міжнародних загальновизнаних норм і норм внутрішнього права України за своїм характером є конституційною. Утім, у зв'язку із застосуванням цієї норми можуть виникати серйозні правові колізії.
1. Норма про пріоритет загальновизнаних норм міжнародного права перед нормами внутрішнього права ставить важливе з погляду практики дискусійне теоретичне питання про особливості дії у внутрішньому правопорядку України норм звичаєвого міжнародного права. Загальновизнані норми міжнародного права або є звичаєво-правовими або мають звичаєво-правові аналоги. Але в міжнародному праві відсутній перелік загальновизнаних норм. Не містить такого переліку і внутрішнє законодавство України. Водночас не можна недооцінювати значення національної практики в застосуванні міжнародних звичаєво-правових норм. Вона розвиває закладену в Декларації про державний суверенітет України правову основу для визнання у внутрішньому правопорядку звичаєвого міжнародного права. Ця практика формує національну традицію застосування у внутрішньодержавній практиці міжнародних звичаєво-правових норм. Застосування національними судами правових звичаїв може свідчити про їхнє визнання державою. Не тільки доктрина, але й Міжнародний Суд ООН вказують на особливу роль саме національної практики, що може мати міжнародно-правове значення.
2. У багатьох країнах світу ставлення до звичаєвого міжнародного права визначено законодавчо. Зокрема, у багатьох державах континентальної системи права, до яких належить і Україна, звичаєве міжнародне право розглядають як частину права країни2. Очевидно, саме цю ідею було закладено й у Декларацію про державний суверенітет України.
3. Застосування звичаєво-правових норм міжнародного права у внутрішньому правопорядку потребує доведення їхньої юридичної чинності. У державах, що визнають дію загальновизнаних норм міжнародного права у внутрішньому правопорядку, напрацьовані різні підходи до порядку їхнього застосування. Переважно це пов'язано із судовою практикою. Судовій практиці України відомі випадки звернення до міжнародних звичаєво-правових норм, у тому числі л до загальновизнаних норм міжнародного права.
4. Частина 3 ст. X Декларації про державний суверенітет України ставить винятково важливе питання про співвідношення загальновизнаних норм міжнародного права та норм Конституції України. Ст. X Декларації та ч. 2 ст. 9 Конституції України не вступають у правову колізію, а доповнюють одна одну. Водночас якщо в ч. 2 ст. 9 Конституції мова йде про міжнародні договори України, що не повинні суперечити Конституції України, то у ст. X Декларації йдеться про загальновизнані норми міжнародного права (не обов'язково договірні), що мають примат над внутрішнім правом. Норма Декларації, певна річ, є ширшою й охоплює ті аспекти співвідношення міжнародного права та Конституції України, що не охоплює сама Конституція, а саме: загальновизнані норми міжнародного права мають примат і над Конституцією України. Цей висновок ґрунтується в тому числі на ч. 1 ст. 8 Конституції України: В Україні визнається і діє принцип верховенства права, що підтверджує зазначений принцип. Вживання виразу «верховенство права» у ч. 1 ст. 8 Конституції, поза сумнівом, не обмежене національними рамками.
5. У внутрішньому правопорядку України діє примат звичаєво-правових загальновизнаних норм міжнародного права над звичаєво-правовими нормами внутрішнього права.
Незважаючи на наявність загальних законодавчих основ, практика застосування в Україні норм міжнародного права залишається бідною. Особливості цього нового правопорядку полягають у такому.
Україна визнає для себе примат міжнародного права, але в обмеженому обсязі. Особливості застосування в Україні суб'єктами внутрішнього права норм міжнародного права встановлені Конституцією та законами України.
В Україні визнаються частиною національного законодавства норми міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України. Це насамперед договори, ратифіковані Верховною Радою України.
Оскільки не всі міжнародні договори мають проходити процедуру ратифікації, мова може йти тільки про договори, дія яких як частини національного законодавства можлива лише за умови ратифікації. Така умова може випливати із самого договору чи національного законодавства. За українським законодавством договори, що підлягають ратифікації, визначені в ст. 7 Закону України «Про міжнародні договори України».
Відповідно до Конституції України та Закону України «Про міжнародні договори України» норми міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, слід застосовувати у внутрішньому правопорядку України в порядку, передбаченому для норм національного законодавства. Іншими словами, норми таких міжнародних договорів України повинні мати силу не меншу, ніж закони України, але не силу Конституції України! Як випливає з ч. 2 ст. 9 Конституції України, необхідної умовою укладання міжнародного договору, що суперечите Конституції України, є попереднє внесення необхідних змін до неї. Отже, у внутрішньому правопорядку міжнародний договір, обов'язковий для України, не може суперечити Конституції України.
Якщо міжнародним договором, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, встановлені інші правила, ніж передбачені законом України, повинні застосовуватися правила міжнародного договору. Це твердження ґрунтується на ст. 27 Віденської конвенції про право міжнародних договорів 1969 p., учасницею якої є Україна: «...учасник не може посилатись на положення свого внутрішнього права як на виправдання для невиконання ним договору». Відповідно, державні органи й органи місцевого самоврядування не мають права звузити чи скасувати своїми нормативно-правовими актами будь-які зобов'язання, що містяться в чинному міжнародному договорі. Тому, якщо нормативно-правовий акт, прийнятий після надання Верховною Радою України згоди на обов'язковість міжнародного договору, встановлює інші правила, ніж передбачені в міжнародному договорі, слід застосовувати правила, передбачені цим договором. З дати надання Верховною Радою України згоди на обов'язковість міжнародного договору не можуть застосовуватися норми внутрішньодержавних нормативно-правових актів (за винятком норм конституційних актів), що суперечать нормам цього договору.
Тлумачення українського законодавства на основі міжнародних договорів України. Питання про тлумачення Конституції України на основі міжнародних договорів України уже виникало, зокрема у практиці Конституційного Суду України.
Розуміння норм Конституції України про права людини та їхнє тлумачення можливе тільки під кутом зору їхньої дії в умовах представницької демократії. Саме такий підхід закріплено в укладених Україною міжнародно-правових актах про права людини. Особливістю Конституції України є її ідеологічна близькість до норм Загальної декларації прав людини 1948 р., Міжнародних пактів про права людини 1966 р. А норми розділу «Права, свободи та обов'язки людини і громадянина» нерідко текстуально близькі до міжнародно-правових.
Окремо постає питання про ті права та свободи, що закріплені в міжнародно-правових актах, але не відображені в Конституції України. У теорії можливість і межі такого тлумачення оцінюються по-різному. Тут також йдеться про тлумачення Конституції, тільки не тих статей, що безпосередньо присвячені конкретним правам і свободам, а, так би мовити, «методологічної» ст. 22 Конституції України, ч. 1 якої передбачає, що «права і свободи людини і громадянина, закріплені цією Конституцією, не є вичерпними». З цієї статті випливає принциповий висновок: каталог прав і свобод, викладений у Конституції, не є єдино можливим. Існує й інший каталог, більш повний, за рахунок якого може бути розширено та доповнено конституційний. Його джерелами можуть бути як міжнародно-правові акти та міжнародно-правові звичаї про права людини, у яких сформульовані ті права, що не відображені в Конституції, так і внутрішні нормативно-правові акти України, що закріплюють такі права людини, про які Конституція не згадує взагалі. При цьому виникає проблема колізії між ч. 2 ст. 9 і ч. 1 ст. 22 Конституції України.
Застосування міжнародних звичаєво-правових норм у внутрішньому правопорядку України. У більшості вітчизняних наукових досліджень прийнято вважати, що звичаєм во-правові норми не можуть діяти у внутрішньому правопорядку України. Це є наслідком, з одному боку, радянської традиції вирішення питання про співвідношення міжнародного та внутрішнього права. З іншого — бідності національної судової практики застосування звичаєво-правових міжнародних норм. У той же час Україна в Декларації про державний суверенітет 1990 р. спершу визначилася з питанням про співвідношення зі своїм внутрішнім правом саме міжнародних загальновизнаних норм. Питання ж про співвідношення договірних міжнародно-правових норм і норм національного законодавства було поставлено пізніше.
Конституція України звертається до питання про загальновизнані норми міжнародного права у ст. 18: «Зовнішньополітична діяльність України спрямована на забезпечення її національних інтересів і безпеки шляхом підтримання мирного і взаємовигідного співробітництва з членами міжнародного співтовариства за загальновизнаними принципами і нормами міжнародного права». Ця норма лише на перший погляд не пов'язана з національним правом. Насправді ж уся зовнішньополітична діяльність України знаходиться під юрисдикцією України. Це допускає безумовну можливість оцінки такої діяльності національними судами саме на основі ст. 18 Конституції України. Конституційний Суд України1 у своїх висновках має брати до уваги відповідність договорів загальновизнаним принципам і нормам міжнародного права, що є критерієм конституційності договору.
Декларація про державний суверенітет України, поза сумнівом, належить до нормативно-правових актів конституційного рівня, що обумовлює юридичну чинність її норм і їхнє місце в ієрархії норм українського законодавства. Тому закріплена в Декларації норма про співвідношення міжнародних загальновизнаних норм і норм внутрішнього права України за своїм характером є конституційною. Утім, у зв'язку із застосуванням цієї норми можуть виникати серйозні правові колізії.
1. Норма про пріоритет загальновизнаних норм міжнародного права перед нормами внутрішнього права ставить важливе з погляду практики дискусійне теоретичне питання про особливості дії у внутрішньому правопорядку України норм звичаєвого міжнародного права. Загальновизнані норми міжнародного права або є звичаєво-правовими або мають звичаєво-правові аналоги. Але в міжнародному праві відсутній перелік загальновизнаних норм. Не містить такого переліку і внутрішнє законодавство України. Водночас не можна недооцінювати значення національної практики в застосуванні міжнародних звичаєво-правових норм. Вона розвиває закладену в Декларації про державний суверенітет України правову основу для визнання у внутрішньому правопорядку звичаєвого міжнародного права. Ця практика формує національну традицію застосування у внутрішньодержавній практиці міжнародних звичаєво-правових норм. Застосування національними судами правових звичаїв може свідчити про їхнє визнання державою. Не тільки доктрина, але й Міжнародний Суд ООН вказують на особливу роль саме національної практики, що може мати міжнародно-правове значення.
2. У багатьох країнах світу ставлення до звичаєвого міжнародного права визначено законодавчо. Зокрема, у багатьох державах континентальної системи права, до яких належить і Україна, звичаєве міжнародне право розглядають як частину права країни2. Очевидно, саме цю ідею було закладено й у Декларацію про державний суверенітет України.
3. Застосування звичаєво-правових норм міжнародного права у внутрішньому правопорядку потребує доведення їхньої юридичної чинності. У державах, що визнають дію загальновизнаних норм міжнародного права у внутрішньому правопорядку, напрацьовані різні підходи до порядку їхнього застосування. Переважно це пов'язано із судовою практикою. Судовій практиці України відомі випадки звернення до міжнародних звичаєво-правових норм, у тому числі л до загальновизнаних норм міжнародного права.
4. Частина 3 ст. X Декларації про державний суверенітет України ставить винятково важливе питання про співвідношення загальновизнаних норм міжнародного права та норм Конституції України. Ст. X Декларації та ч. 2 ст. 9 Конституції України не вступають у правову колізію, а доповнюють одна одну. Водночас якщо в ч. 2 ст. 9 Конституції мова йде про міжнародні договори України, що не повинні суперечити Конституції України, то у ст. X Декларації йдеться про загальновизнані норми міжнародного права (не обов'язково договірні), що мають примат над внутрішнім правом. Норма Декларації, певна річ, є ширшою й охоплює ті аспекти співвідношення міжнародного права та Конституції України, що не охоплює сама Конституція, а саме: загальновизнані норми міжнародного права мають примат і над Конституцією України. Цей висновок ґрунтується в тому числі на ч. 1 ст. 8 Конституції України: В Україні визнається і діє принцип верховенства права, що підтверджує зазначений принцип. Вживання виразу «верховенство права» у ч. 1 ст. 8 Конституції, поза сумнівом, не обмежене національними рамками.
5. У внутрішньому правопорядку України діє примат звичаєво-правових загальновизнаних норм міжнародного права над звичаєво-правовими нормами внутрішнього права.
