Буроменський М.В. Міжнародне публічне право (2006)
§3. Правові підстави зміни державної території
Правові підстави зміни державної території — це встановлені в міжнародному праві способи надбання чи втрати державою своєї території. Перелік таких основ історично не був постійним. Визнаючи право війни, держави одночасно визнавали право застосовувати силу для зміни державної території. Анексія як територіальне надбання переможця у війні була найважливішим стимулом для агресії. Колоніальні захоплення були юридично виправданими завдяки закріпленню в міжнародному праві відкриття «цивілізованими народами» нових земель як terra nullius. Міжнародному праву були відомі також спроби держав поширити суверенітет на міжнародні простори, такі як світовий океан, і силою зброї відстоювати ці домагання.
Сучасний перелік правових основ зміни державної території базується на забороні використання з цією метою сили чи погрози силою. Це означає, що територіальні зміни не повинні піддавати загрозі чи порушувати міжнародний мир і безпеку. Виключеннями є національно-визвольні війни, ведення яких міжнародним правом поки не заборонене й у результаті яких можуть відбуватися територіальні зміни. Чинне міжнародне право визнає такі загальні правові підстави зміни державної території: самовизначення, цесія, ефективна окупація, давнина володіння. Специфічною правовою підставою тимчасової зміни державної території є оренда. Не можуть бути визнані правомірними такі способи зміни державної території, як анексія, військова окупація.
Держава може придбати територію відповідно до діючого міжнародного права як іншої держави, так і внаслідок ефективної окупації нічийних і ненаселених територій. Утрата державою частини своєї території можлива тільки на користь іншої держави та тільки на підставах, передбачених у міжнародному праві. Придбання чи втрата державної території завжди пов'язана з повним або частковим придбанням чи втратою суверенітету щодо цієї території.
Самовизначення ґрунтується на принципі рівноправності та самовизначення народів, закріпленому в п. 2 ст. 1 Статуту ООН, а також у ст. 1 обох Міжнародних пактів про права людини 1966 р. Але будь-які спроби територіальних змін, грунтовані на принципі самовизначення, викликають серйозні труднощі та нерідко закінчуються збройним конфліктом. Можна навести незначну кількість прикладів, коли право на самовизначення було реалізовано без застосування сили чи погрози силою.
Основна проблема при зміні державної території на підставі самовизначення пов'язана з юридичною невизваченістю суб'єкта цього права та з колізією принципів самовизначення та територіальної цілісності держави. Ця колізія вирішена лише щодо колоніальних і залежних народів - вони мають право боротися за свободу та незалежність, вільно визначати свій політичний статус, без утручання ззовні, і здійснювати свій економічний, соціальний і культурний розвиток. Державотворення, вільне приєднання до іншої незалежної державі чи об'єднання з нею, установлення будь-якого іншого політичного статусу, вільно визначеного народом, є формами здійснення цим народом права на самовизначення. Саме таке розуміння принципу самовизначення призвело до розпаду колоніальних імперій наприкінці 50-х — початку 60-х років XX ст. і до утворення більш ніж сотні нових держав.
З розпадом колоніальної системи питання про реалізацію права на самовизначення не було вичерпано. Як відомо, не всі народи створили власні держави. Не торкаючись питання про доцільність продовження процесів самовизначення, слід зазначити, що в дійсності боротьба за самовизначення багатьма народами не закінчена. Об'єктом цієї боротьби зазвичай є надбання суверенітету щодо частини території держави. Саме тут і виникають труднощі з відображенням у міжнародному праві процесів, що реально відбуваються у світі, — у питанні про самовизначення існуючі держави прагнуть використовувати міжнародне право, щоб зафіксувати status quo. Так, у Декларації принципів міжнародного права сказано, що кожна держава має утримуватися від будь-яких дій, спрямованих на часткове чи повне порушення національної єдності чи територіальної цілісності держави. Тому стає зрозумілою позиція іноземних держав на етапі розпаду СРСР: право виходу союзних республік зі складу Союзу визнавалося тільки за згодою самого СРСР. Такий підхід, звісно, суперечить природно-правовій основі права на самовизначення як права народу самостійно розпоряджатися своєю долею.
У випадку самовизначення з метою державотворення народу, що самовизначається, має належати територія, на якій він проживає й у межах якої виявляється його економічна, соціальна та культурна самобутність, що характеризує цей народ як суб'єкт самовизначення. При самовизначенні не повинно виникати питання про відплатність придбання цієї території в держави, що здійснює на ній територіальне верховенство. Право на самовизначення не може обумовлюватися згодою інших суб'єктів федерації, а також наявністю в території, на якій відбувається самовизначення, зовнішніх кордонів з іншими державами.
Цесія — це передача території однією державою іншій на підставі публічно-правового міжнародного договору. Приватноправовий договір цесії не спричиняє зміни публічного титулу державної території. Цесія може бути відплатною та безвідплатною. Відплатна цесія може мати форму купівлі-продажу території чи обміну територіями. У разі відплатної цесії презюмується рівноцінність компенсації. Безвідплатна цесія здійснюється у формі дарування. Цесія може бути повною та неповною. Повна цесія означає повний і остаточний перехід території під суверенітет іншої держави. Неповна цесія (оренда) не пов'язана з безповоротною втратою державою переданої території.
Купівля-продаж території. Міжнародне право спеціально не регулює правила здійснення купівлі-продажу державної території. Але, з огляду на те, що правовою формою здійснення угоди є публічно-правовий договір, він має бути Укладений з дотриманням права міжнародних договорів, Усі інші умови здійснення купівлі-продажу зазвичай відносять на розсуд сторін. Мотиви купівлі-продажу державної території, як правило, не мають міжнародно-правового значення. Протягом тривалого часу купівля-продаж державної території вважалася звичайним явищем. У сучасній міжнародно-правовій практиці вона зустрічається вкрай рідко.
Обмін територіями. Міжнародне право не встановлював ло і не встановлює правових основ для обміну державними територіями та спеціально не регулює правила його здійснення. Але, зважаючи на те, що, як і в разі з купівлею-продажем державної території, правовою формою здійснення такого акта є публічно-правовий договір, він має бути укладений із дотриманням права міжнародних договорів. При обміні територіями неприпустиме порушення принципу рівності та самовизначення. Усі інші умови здійснення обміну державними територіями зазвичай відносять на розсуд сторін.
На практиці обмін територіями є одним із прийнятних способів вирішення прикордонних територіальних спорів. Іноді обмін викликаний прагненням усунути роздробленість території та переслідує економічні цілі3. У практиці тоталітарних держав обмін територіями може мати ідеологічне підґрунтя4. Обмін територіями зберігає значення й у сучасних міжнародних відносинах.
Окупація — спосіб придбання території, яка нікому не належить (terra nullius). Окупація була надзвичайно поширена в епоху великих географічних відкриттів. При цьому населення таких територій, у тому числі народи, що мали державність, вважалися нецивілізованими, і їхні права на територію в розрахунок не брали. Спочатку окупація проводилася за допомогою встановлення прапору держави, яка вважала себе першовідкривачем території, і заяви про її приєднання. Згодом на окупованих територіях держави почали створювати колоніальні адміністрації. У сучасному світі окупація втратила значення як підстава для придбання території, тому що на Землі не залишилося нічийних територій. Гіпотетично окупація можлива в разі, наприклад, виникнення у відкритому морі нових островів у результаті геологічних процесів.
Ефективна окупація можлива в тих випадках, коли держава не має договірного чи судового підтвердження володіння частиною своєї території. Тому питання про ефективну окупацію може розглядатися не тільки щодо terra nullius, а й щодо спірних територій. У разі придбання територій внаслідок ефективної окупації кожна зі сторін, що претендують на територію, доводить, що вона здійснює свій суверенітет на цій території більш ефективно. Тому обґрунтування державою свого права на територію має бути пов'язане не стільки з публічним проголошенням наміру володіти цією територією, скільки з постійним, безупинним і досить тривалим проявом її влади на цій території. У сучасній міжнародно-правовій практиці спори, пов'язані з ефективною окупацією, досить рідкі.
Давнина володіння у практиці й теорії міжнародного права не є загальновизнаною підставою для зміни державної території1. Претензії, пов'язані з давниною володіння зазвичай ґрунтовані на тривалому та мирному публічно-правовому контролі над територією, що можна розцінювати як здійснення суверенітету de facto при відсутності зустрічних домагань із боку інших держав. Загальновизнано, що, якщо дії, що породили давнину володіння, протиправні, права на територію не виникають.
Поняття давнини володіння дуже близьке до ефективної окупації. Але при давнині володіння не може виникати спору щодо юридичної приналежності території, як це відбувається при обґрунтуванні ефективної окупації. Територія, на якій певна держава здійснює суверенітет та претендує на її придбання за давниною володіння, юридично належить іншій державі. Сучасна практика майже не має справи з апеляцією до давнини володіння, що не виключає можливості використання цієї підстави для вирішення територіального спору.
Сучасний перелік правових основ зміни державної території базується на забороні використання з цією метою сили чи погрози силою. Це означає, що територіальні зміни не повинні піддавати загрозі чи порушувати міжнародний мир і безпеку. Виключеннями є національно-визвольні війни, ведення яких міжнародним правом поки не заборонене й у результаті яких можуть відбуватися територіальні зміни. Чинне міжнародне право визнає такі загальні правові підстави зміни державної території: самовизначення, цесія, ефективна окупація, давнина володіння. Специфічною правовою підставою тимчасової зміни державної території є оренда. Не можуть бути визнані правомірними такі способи зміни державної території, як анексія, військова окупація.
Держава може придбати територію відповідно до діючого міжнародного права як іншої держави, так і внаслідок ефективної окупації нічийних і ненаселених територій. Утрата державою частини своєї території можлива тільки на користь іншої держави та тільки на підставах, передбачених у міжнародному праві. Придбання чи втрата державної території завжди пов'язана з повним або частковим придбанням чи втратою суверенітету щодо цієї території.
Самовизначення ґрунтується на принципі рівноправності та самовизначення народів, закріпленому в п. 2 ст. 1 Статуту ООН, а також у ст. 1 обох Міжнародних пактів про права людини 1966 р. Але будь-які спроби територіальних змін, грунтовані на принципі самовизначення, викликають серйозні труднощі та нерідко закінчуються збройним конфліктом. Можна навести незначну кількість прикладів, коли право на самовизначення було реалізовано без застосування сили чи погрози силою.
Основна проблема при зміні державної території на підставі самовизначення пов'язана з юридичною невизваченістю суб'єкта цього права та з колізією принципів самовизначення та територіальної цілісності держави. Ця колізія вирішена лише щодо колоніальних і залежних народів - вони мають право боротися за свободу та незалежність, вільно визначати свій політичний статус, без утручання ззовні, і здійснювати свій економічний, соціальний і культурний розвиток. Державотворення, вільне приєднання до іншої незалежної державі чи об'єднання з нею, установлення будь-якого іншого політичного статусу, вільно визначеного народом, є формами здійснення цим народом права на самовизначення. Саме таке розуміння принципу самовизначення призвело до розпаду колоніальних імперій наприкінці 50-х — початку 60-х років XX ст. і до утворення більш ніж сотні нових держав.
З розпадом колоніальної системи питання про реалізацію права на самовизначення не було вичерпано. Як відомо, не всі народи створили власні держави. Не торкаючись питання про доцільність продовження процесів самовизначення, слід зазначити, що в дійсності боротьба за самовизначення багатьма народами не закінчена. Об'єктом цієї боротьби зазвичай є надбання суверенітету щодо частини території держави. Саме тут і виникають труднощі з відображенням у міжнародному праві процесів, що реально відбуваються у світі, — у питанні про самовизначення існуючі держави прагнуть використовувати міжнародне право, щоб зафіксувати status quo. Так, у Декларації принципів міжнародного права сказано, що кожна держава має утримуватися від будь-яких дій, спрямованих на часткове чи повне порушення національної єдності чи територіальної цілісності держави. Тому стає зрозумілою позиція іноземних держав на етапі розпаду СРСР: право виходу союзних республік зі складу Союзу визнавалося тільки за згодою самого СРСР. Такий підхід, звісно, суперечить природно-правовій основі права на самовизначення як права народу самостійно розпоряджатися своєю долею.
У випадку самовизначення з метою державотворення народу, що самовизначається, має належати територія, на якій він проживає й у межах якої виявляється його економічна, соціальна та культурна самобутність, що характеризує цей народ як суб'єкт самовизначення. При самовизначенні не повинно виникати питання про відплатність придбання цієї території в держави, що здійснює на ній територіальне верховенство. Право на самовизначення не може обумовлюватися згодою інших суб'єктів федерації, а також наявністю в території, на якій відбувається самовизначення, зовнішніх кордонів з іншими державами.
Цесія — це передача території однією державою іншій на підставі публічно-правового міжнародного договору. Приватноправовий договір цесії не спричиняє зміни публічного титулу державної території. Цесія може бути відплатною та безвідплатною. Відплатна цесія може мати форму купівлі-продажу території чи обміну територіями. У разі відплатної цесії презюмується рівноцінність компенсації. Безвідплатна цесія здійснюється у формі дарування. Цесія може бути повною та неповною. Повна цесія означає повний і остаточний перехід території під суверенітет іншої держави. Неповна цесія (оренда) не пов'язана з безповоротною втратою державою переданої території.
Купівля-продаж території. Міжнародне право спеціально не регулює правила здійснення купівлі-продажу державної території. Але, з огляду на те, що правовою формою здійснення угоди є публічно-правовий договір, він має бути Укладений з дотриманням права міжнародних договорів, Усі інші умови здійснення купівлі-продажу зазвичай відносять на розсуд сторін. Мотиви купівлі-продажу державної території, як правило, не мають міжнародно-правового значення. Протягом тривалого часу купівля-продаж державної території вважалася звичайним явищем. У сучасній міжнародно-правовій практиці вона зустрічається вкрай рідко.
Обмін територіями. Міжнародне право не встановлював ло і не встановлює правових основ для обміну державними територіями та спеціально не регулює правила його здійснення. Але, зважаючи на те, що, як і в разі з купівлею-продажем державної території, правовою формою здійснення такого акта є публічно-правовий договір, він має бути укладений із дотриманням права міжнародних договорів. При обміні територіями неприпустиме порушення принципу рівності та самовизначення. Усі інші умови здійснення обміну державними територіями зазвичай відносять на розсуд сторін.
Окупація — спосіб придбання території, яка нікому не належить (terra nullius). Окупація була надзвичайно поширена в епоху великих географічних відкриттів. При цьому населення таких територій, у тому числі народи, що мали державність, вважалися нецивілізованими, і їхні права на територію в розрахунок не брали. Спочатку окупація проводилася за допомогою встановлення прапору держави, яка вважала себе першовідкривачем території, і заяви про її приєднання. Згодом на окупованих територіях держави почали створювати колоніальні адміністрації. У сучасному світі окупація втратила значення як підстава для придбання території, тому що на Землі не залишилося нічийних територій. Гіпотетично окупація можлива в разі, наприклад, виникнення у відкритому морі нових островів у результаті геологічних процесів.
Ефективна окупація можлива в тих випадках, коли держава не має договірного чи судового підтвердження володіння частиною своєї території. Тому питання про ефективну окупацію може розглядатися не тільки щодо terra nullius, а й щодо спірних територій. У разі придбання територій внаслідок ефективної окупації кожна зі сторін, що претендують на територію, доводить, що вона здійснює свій суверенітет на цій території більш ефективно. Тому обґрунтування державою свого права на територію має бути пов'язане не стільки з публічним проголошенням наміру володіти цією територією, скільки з постійним, безупинним і досить тривалим проявом її влади на цій території. У сучасній міжнародно-правовій практиці спори, пов'язані з ефективною окупацією, досить рідкі.
Давнина володіння у практиці й теорії міжнародного права не є загальновизнаною підставою для зміни державної території1. Претензії, пов'язані з давниною володіння зазвичай ґрунтовані на тривалому та мирному публічно-правовому контролі над територією, що можна розцінювати як здійснення суверенітету de facto при відсутності зустрічних домагань із боку інших держав. Загальновизнано, що, якщо дії, що породили давнину володіння, протиправні, права на територію не виникають.
Поняття давнини володіння дуже близьке до ефективної окупації. Але при давнині володіння не може виникати спору щодо юридичної приналежності території, як це відбувається при обґрунтуванні ефективної окупації. Територія, на якій певна держава здійснює суверенітет та претендує на її придбання за давниною володіння, юридично належить іншій державі. Сучасна практика майже не має справи з апеляцією до давнини володіння, що не виключає можливості використання цієї підстави для вирішення територіального спору.
