Кивалов С.В. (ру) Таможенная политика Украины (2002)
5.2. Таможенное право, система и динамика развития
Как уже неоднократно подчеркивалось в этой работе, таможенное право является одной из "Молодых" отраслей украинского законодательства, но вместе с тем такова, что очень интенсивно развивается. За период с 1991 года было принято Таможенный кодекс Украина, около двадцати других законодательных актов, большое количество указов Президента, постановлений Кабинета Министров и других подзаконных актов. Кроме того, Украиной было заключено большое количество таможенных соглашений с другими государствами, наша государство присоединилось к некоторым международно-правовых актов по таможенным вопросам и т.д.. Таким образом, наше законодательство получило целый ряд нормативно-правовых актов, регулирующих общественные отношения в таможенной сфере, что положило начало дискуссии по их отраслевой принадлежности.
По нашему мнению, интересным было бы проследить не столько дискуссионность этого вопроса (Подобные исследования уже проводились), сколько динамику во взглядах на место таможенного законодательства в системе права. Так, например, определение таможенного права как подотрасли или как института административного права было наиболее распространенным в отечественной правовой науке во времена СССР (К. Сандровський, Л. Л. Марков). Такие взгляды полностью соответствовали тогдашнему состоянию общественных отношений в сфере внешней торговли в условиях плановой социалистической экономики и монополии внешней торговли.
Как уже отмечалось, в начале 90-х, с развитием внешнеэкономических отношений, увеличивается и общественное значение правовых норм, регулирующих эти отношения, что способствует выделению таможенного права в отдельную отрасль. Так, А. Н. Козирин в своей работе определяет таможенное право как "комплексная отрасль российского законодательства, в которой по предметной и целевой признакам объединяется разнородный правовой материал. Предметному признаку объединение служит характер общественных отношений, которые регулируются, которые возникают, изменяются и останавливаются в процессе или по поводу перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу. Целевая признак напрямую связана с задачей обеспечения эффективного управления в таможенной сфере ".
Следующим шагом стало обоснование существования таможенного права в качестве комплексной отрасли права.
Подобные утверждения мотивируются тем, что переход к рыночной экономике обусловил либерализации внешнеэкономической деятельности.
Появилась необходимость в услугах таможенных брокеров, таможенного перевозчика, частных таможенных складов, что характерно для гражданско-правовых отношений.
Возникает новый вид услуг таможенных органов - сопровождение и охрана транзитных грузов, которые базируются на заключенных сделках.
В таможенном законодательстве появился внушительный перечень норм, регулирующих отношения финансового характера (условия начисления и уплаты таможенных платежей, их отсрочка и рассрочка, использования векселей и т.д.)..
Вот почему есть все основания говорить о наличии в структуре права Украины комплексной отрасли права - таможенного права, с собственным предметом регулирования - общественными отношениями, которые возникают в связи с перемещением через таможенную границу Украины товаров и транспортных средств на основе специфических методов регулирования этих отношений.
Таким образом, мы видим постоянное динамическое повышение роли и места таможенного права в национальной правовой системе, что прежде всего связано с ростом общественной важности правовых отношений, являющихся объектом этой области. За очень короткий промежуток времени таможенное право развилось от подотрасли или института административного права к самостоятельной комплексной отрасли права, и поэтому еще даже в теории существует неопределенность с последним понятием. Подтверждение права на существование такого понятия как комплексная отрасль права мы можем найти, например, в работах С. С. Алексеева, который допускает, что в процессе развития права на базе базовых отраслей права: государственного, гражданского, административного и других формируются новые отрасли, включающие в себя нормы базовых в силу сложной иерархической структуры права. В то же время В. Лазарев кроме базовых, совпадающих с отраслями права, выделяет лишь комплексные отрасли законодательства, и "Отрасли законодательства" привязаны "к соответствующим сферам государственного управления и сфер государственной деятельности (законодательство об водный, воздушный, железнодорожный транспорт, об образовании и т.д.) ". А. В. Сурилов для характеристики подобных образований предлагал употреблять такое понятие как "межотраслевой законодательный феномен", когда писал, что наряду с главными отраслями законодательства "имеют место и так называемые межотраслевые законодательные феномены. Это, например, экологическое законодательство, в котором мы видим конституционное, административное, уголовное законодательство и т.д. ".
Главную причину такого быстрого оформления таможенного права как новой отрасли, на наш взгляд, следует искать в воле и желании законодателя, другими словами в наличии определенного государственного (национального) интереса. Так, по словам А. Ф. Ноздрачев: "Государство всерьез заинтересована в образовании таможенного права как самостоятельной отрасли права. ее интерес состоит в системном, стабильном определении правовых, экономических основ таможенного дела. Без создания всеобъемлющей системы таможенного регулирование всего комплекса таможенных отношений невозможно обеспечить защиту таможенного суверенитета и экономической безопасности страны ... "
Ряд исследователей одним из необходимых критериев распределения правовых норм по отраслям законодательства называют наличие кодифицированного акта, которым для таможенного права, без сомнения, является Таможенный кодекс Украины. Принятие кодифицированного акта по общему подходом является актом систематизации нормативно-правовых актов, закреплением существующих норм, определенным выражением желание законодателя сформировать новый элемент иерархической структуры законодательства. В случае таможенного законодательства принятия кодифицированного акта наоборот стало основой дальнейшего формирования этой отрасли, своего рода декларацией о намерении расширить правовое поле. Подобное волеизъявление государственного законодательного органа, направлено на изменение существующих и создание целой группы новых правовых отношений, мы можем рассматривать как еще одно доказательство существенной заинтересованности государства в лице его высших органов государственной власти в развитии таможенной сферы.
Безусловно, важной для определения отрасли права является наличие характерного метода правового регулирования. Под методами в современной правовой науке понимаются приемы юридического воздействия, их сочетания, которые характеризуют использование в данной области общественных отношений того или иного комплекса юридических средств. Но следует помнить, что специфика метода правового регулирования во многом обусловливается характером общественных отношений, подлежащих урегулированию той или другой совокупностью правовых норм. Например, П. М. Рабинович, определяя область права как систему юридических норм, регулирующих определенную сферу общественных отношений специфическим методом правового регулирования, подчеркивает неравноценность двух факторов: "первичным, определяющим среди них есть предмет правового регулирования, который ... влечет за собой метод ".
Таможенное право как отдельная отрасль имеет свой специфический метод правового регулирования, основанный на специфических методах тех базовых отраслей права, нормы которых объединяет таможенное право. Специфический таможенно-правовой метод заключается в сочетании императивного метода, свойственного административном и финансовом праву и диспозитивного (Координационного) метода, который является присущим для гражданского и международного права. Характеризуя комплекс этих методов, А. Н. Козирин частности пишет, что: "Императивный метод (метод властных предписаний) ... отличают властно-императивные начала регулирования. Необходимость государственно-властного регулирования таможенных отношений диктуется спецификой деятельности государства в таможенной сфере, которая предусматривает право таможенных органов налагать определенные ограничения в отношении правомочий властвования, использование и распоряжение товарами и транспортными средствами, перемещаемых через таможенную границу. Таможенно-финансовое регулирование также не может обойтись без императивного метода. "В свою очередь, диспозитивный метод, предусматривает юридическое равенство участников правоотношений "... используется в таможенном праве как вспомогательный. С его помощью регулируются некоторые обязательственные отношения между таможенным органом, с одной стороны, и таможенным брокером, перевозчиком, обладателем частного таможенного склада - с другой ".
Необходимо отметить, что разговоры о применении гражданско-правовых отношений в таможенной сфере по отношению к украинскому законодательству имеют определенные оговорки. Во-первых, формально статус таможенного перевозчика в украинском законодательстве не закреплено. В других случаях таможенные органы в подобных отношениях выступают как субъект государственной власти, реализующий исполнительную власть и наделенный властными полномочиями, а права и обязанности другой стороны подобного договора регулируются отдельными подзаконными актами, например деятельность таможенного брокера регулируется положением о деятельности предприятий, которые осуществляют декларирование на основании договора, утвержденного Гостаможслужбой. Подобные правовые отношения являются присущими не для гражданско-правового, а для административного договора.
Но в любом случае мы можем утверждать, что на сегодняшний день в Украинской праве существует такая отрасль, как таможенное право, со своим собственным объектом регулирования - общественными отношениями, которые возникают по поводу перемещения через таможенную границу товаров и транспортных средств, определенным, существенно отличным от других, методом правового регулирования этих отношений и своим кодифицированным актом - Таможенным кодексом Украины и Законом "О едином таможенном тарифе". Причем, рассматривая таможенное право в контексте государственного регулирования общественными отношениями в сфере экономики, необходимо отметить, что в отличие от других отраслей права (например гражданского, уголовного и т.д.), так сказать закрепляют систему общественных отношений, уже сложившуюся, таможенное право в комплексе механизмов таможенной политики на данном этапе направлено на изменение и стимулирование развития соответствующей группы общественных отношений в соответствии с национальными интересами и требованиями национальной безопасности Украинского государства.
Определяя соотношение таможенного законодательства и таможенной политики мы вынуждены констатировать, что часто существует не очень корректный подход к этому вопросу, причиной которого, на наш взгляд, неверное определение как на законодательном, так и на теоретическом уровне соотношение понятий таможенной политики, таможенного права и таможенного дела, когда первые два включались в объем последнего, а отсюда неправильное понимание места политики в государственно-властном механизме вообще (эта проблема была нами подробно исследована в п. 1.1 настоящей работы).
Например, К. Борисов отмечает, что во внешнеэкономических отношениях государство выступает с позиций национальной таможенной политики, которую он характеризует как "Целенаправленные действия по охране своего экономического суверенитета" и указывает на то, что: "Национальная таможенная политика закрепляется государствами их таможенном законодательстве, основное место в котором отводится таможенному кодексу и таможенному тарифа "1. Таким образом, автор ставит знак равенства между понятием таможенной политики и таможенным законодательством. Но относить таможенную политику, даже в качестве ее нормативно-правовой формы, в группу правовых норм, образующих таможенное законодательство, было бы большой ошибкой. Ведь, как мы уже доказали ранее, арсенал форм и методов реализации таможенной политики намного шире правовые механизмы таможенного законодательства.
Даже при рассмотрении такой формы реализации таможенной политики как правовые нормы, мы должны констатировать, что эта форма выходит за рамки таможенного законодательства и включает в себя правовые нормы многих отраслей как национального так и международного законодательства. Так, например, уже упомянутое нами Распоряжение Президента Украины "О проведении Всеукраинской акции по поддержке отечественного товаропроизводителя "Покупаем украинские товары - укрепляем государство" не является направленным на регулирование правовых отношений, возникающих при перемещении товаров и транспортных средств через таможенную границу, но результатом осуществления предусмотренных им мероприятий будет осуществление косвенного влияния на характер и содержание внешнеторговых отношений нашей страны. Аналогично мы можем рассматривать, например, установление уголовным законодательством ответственности за контрабанду, отражающий политику государства по борьбе с правонарушениями в таможенной сфере, международно-правовые акты по таможенным вопросам и т.д..
Таким образом, мы можем утверждать, что понятие таможенного права и нормативно-правовой формы реализации таможенной политики соотносятся как часть и целое. Не достаточно корректными, на наш взгляд, и попытки включать в таможенный законодательства международно-правовой элемент существует отдельно в качестве международного торгового или международного таможенного права и в большей степени играют роль международно-правовых стандартов (см. п. 3.3 настоящей работы). В случае же ратификации определенных международно-правовых актов происходит процесс имплементации их в национальное законодательство и, как правило, правовое регулирование в таможенной сфере осуществляется не непосредственно этими актами (международно-правовым соглашениям, конвенциями и т.п.), а соответствующими национальными нормативно-правовыми актами, принятыми во исполнение международно-правовых обязательств нашего государства. Но все вышеперечисленные нормативно-правовые акты мы можем рассматривать в качестве формы реализации государственной таможенной политики как составляющей государственной политики вообще.
По нашему мнению, интересным было бы проследить не столько дискуссионность этого вопроса (Подобные исследования уже проводились), сколько динамику во взглядах на место таможенного законодательства в системе права. Так, например, определение таможенного права как подотрасли или как института административного права было наиболее распространенным в отечественной правовой науке во времена СССР (К. Сандровський, Л. Л. Марков). Такие взгляды полностью соответствовали тогдашнему состоянию общественных отношений в сфере внешней торговли в условиях плановой социалистической экономики и монополии внешней торговли.
Как уже отмечалось, в начале 90-х, с развитием внешнеэкономических отношений, увеличивается и общественное значение правовых норм, регулирующих эти отношения, что способствует выделению таможенного права в отдельную отрасль. Так, А. Н. Козирин в своей работе определяет таможенное право как "комплексная отрасль российского законодательства, в которой по предметной и целевой признакам объединяется разнородный правовой материал. Предметному признаку объединение служит характер общественных отношений, которые регулируются, которые возникают, изменяются и останавливаются в процессе или по поводу перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу. Целевая признак напрямую связана с задачей обеспечения эффективного управления в таможенной сфере ".
Следующим шагом стало обоснование существования таможенного права в качестве комплексной отрасли права.
Подобные утверждения мотивируются тем, что переход к рыночной экономике обусловил либерализации внешнеэкономической деятельности.
Появилась необходимость в услугах таможенных брокеров, таможенного перевозчика, частных таможенных складов, что характерно для гражданско-правовых отношений.
Возникает новый вид услуг таможенных органов - сопровождение и охрана транзитных грузов, которые базируются на заключенных сделках.
В таможенном законодательстве появился внушительный перечень норм, регулирующих отношения финансового характера (условия начисления и уплаты таможенных платежей, их отсрочка и рассрочка, использования векселей и т.д.)..
Вот почему есть все основания говорить о наличии в структуре права Украины комплексной отрасли права - таможенного права, с собственным предметом регулирования - общественными отношениями, которые возникают в связи с перемещением через таможенную границу Украины товаров и транспортных средств на основе специфических методов регулирования этих отношений.
Таким образом, мы видим постоянное динамическое повышение роли и места таможенного права в национальной правовой системе, что прежде всего связано с ростом общественной важности правовых отношений, являющихся объектом этой области. За очень короткий промежуток времени таможенное право развилось от подотрасли или института административного права к самостоятельной комплексной отрасли права, и поэтому еще даже в теории существует неопределенность с последним понятием. Подтверждение права на существование такого понятия как комплексная отрасль права мы можем найти, например, в работах С. С. Алексеева, который допускает, что в процессе развития права на базе базовых отраслей права: государственного, гражданского, административного и других формируются новые отрасли, включающие в себя нормы базовых в силу сложной иерархической структуры права. В то же время В. Лазарев кроме базовых, совпадающих с отраслями права, выделяет лишь комплексные отрасли законодательства, и "Отрасли законодательства" привязаны "к соответствующим сферам государственного управления и сфер государственной деятельности (законодательство об водный, воздушный, железнодорожный транспорт, об образовании и т.д.) ". А. В. Сурилов для характеристики подобных образований предлагал употреблять такое понятие как "межотраслевой законодательный феномен", когда писал, что наряду с главными отраслями законодательства "имеют место и так называемые межотраслевые законодательные феномены. Это, например, экологическое законодательство, в котором мы видим конституционное, административное, уголовное законодательство и т.д. ".
Ряд исследователей одним из необходимых критериев распределения правовых норм по отраслям законодательства называют наличие кодифицированного акта, которым для таможенного права, без сомнения, является Таможенный кодекс Украины. Принятие кодифицированного акта по общему подходом является актом систематизации нормативно-правовых актов, закреплением существующих норм, определенным выражением желание законодателя сформировать новый элемент иерархической структуры законодательства. В случае таможенного законодательства принятия кодифицированного акта наоборот стало основой дальнейшего формирования этой отрасли, своего рода декларацией о намерении расширить правовое поле. Подобное волеизъявление государственного законодательного органа, направлено на изменение существующих и создание целой группы новых правовых отношений, мы можем рассматривать как еще одно доказательство существенной заинтересованности государства в лице его высших органов государственной власти в развитии таможенной сферы.
Безусловно, важной для определения отрасли права является наличие характерного метода правового регулирования. Под методами в современной правовой науке понимаются приемы юридического воздействия, их сочетания, которые характеризуют использование в данной области общественных отношений того или иного комплекса юридических средств. Но следует помнить, что специфика метода правового регулирования во многом обусловливается характером общественных отношений, подлежащих урегулированию той или другой совокупностью правовых норм. Например, П. М. Рабинович, определяя область права как систему юридических норм, регулирующих определенную сферу общественных отношений специфическим методом правового регулирования, подчеркивает неравноценность двух факторов: "первичным, определяющим среди них есть предмет правового регулирования, который ... влечет за собой метод ".
Таможенное право как отдельная отрасль имеет свой специфический метод правового регулирования, основанный на специфических методах тех базовых отраслей права, нормы которых объединяет таможенное право. Специфический таможенно-правовой метод заключается в сочетании императивного метода, свойственного административном и финансовом праву и диспозитивного (Координационного) метода, который является присущим для гражданского и международного права. Характеризуя комплекс этих методов, А. Н. Козирин частности пишет, что: "Императивный метод (метод властных предписаний) ... отличают властно-императивные начала регулирования. Необходимость государственно-властного регулирования таможенных отношений диктуется спецификой деятельности государства в таможенной сфере, которая предусматривает право таможенных органов налагать определенные ограничения в отношении правомочий властвования, использование и распоряжение товарами и транспортными средствами, перемещаемых через таможенную границу. Таможенно-финансовое регулирование также не может обойтись без императивного метода. "В свою очередь, диспозитивный метод, предусматривает юридическое равенство участников правоотношений "... используется в таможенном праве как вспомогательный. С его помощью регулируются некоторые обязательственные отношения между таможенным органом, с одной стороны, и таможенным брокером, перевозчиком, обладателем частного таможенного склада - с другой ".
Необходимо отметить, что разговоры о применении гражданско-правовых отношений в таможенной сфере по отношению к украинскому законодательству имеют определенные оговорки. Во-первых, формально статус таможенного перевозчика в украинском законодательстве не закреплено. В других случаях таможенные органы в подобных отношениях выступают как субъект государственной власти, реализующий исполнительную власть и наделенный властными полномочиями, а права и обязанности другой стороны подобного договора регулируются отдельными подзаконными актами, например деятельность таможенного брокера регулируется положением о деятельности предприятий, которые осуществляют декларирование на основании договора, утвержденного Гостаможслужбой. Подобные правовые отношения являются присущими не для гражданско-правового, а для административного договора.
Но в любом случае мы можем утверждать, что на сегодняшний день в Украинской праве существует такая отрасль, как таможенное право, со своим собственным объектом регулирования - общественными отношениями, которые возникают по поводу перемещения через таможенную границу товаров и транспортных средств, определенным, существенно отличным от других, методом правового регулирования этих отношений и своим кодифицированным актом - Таможенным кодексом Украины и Законом "О едином таможенном тарифе". Причем, рассматривая таможенное право в контексте государственного регулирования общественными отношениями в сфере экономики, необходимо отметить, что в отличие от других отраслей права (например гражданского, уголовного и т.д.), так сказать закрепляют систему общественных отношений, уже сложившуюся, таможенное право в комплексе механизмов таможенной политики на данном этапе направлено на изменение и стимулирование развития соответствующей группы общественных отношений в соответствии с национальными интересами и требованиями национальной безопасности Украинского государства.
Определяя соотношение таможенного законодательства и таможенной политики мы вынуждены констатировать, что часто существует не очень корректный подход к этому вопросу, причиной которого, на наш взгляд, неверное определение как на законодательном, так и на теоретическом уровне соотношение понятий таможенной политики, таможенного права и таможенного дела, когда первые два включались в объем последнего, а отсюда неправильное понимание места политики в государственно-властном механизме вообще (эта проблема была нами подробно исследована в п. 1.1 настоящей работы).
Например, К. Борисов отмечает, что во внешнеэкономических отношениях государство выступает с позиций национальной таможенной политики, которую он характеризует как "Целенаправленные действия по охране своего экономического суверенитета" и указывает на то, что: "Национальная таможенная политика закрепляется государствами их таможенном законодательстве, основное место в котором отводится таможенному кодексу и таможенному тарифа "1. Таким образом, автор ставит знак равенства между понятием таможенной политики и таможенным законодательством. Но относить таможенную политику, даже в качестве ее нормативно-правовой формы, в группу правовых норм, образующих таможенное законодательство, было бы большой ошибкой. Ведь, как мы уже доказали ранее, арсенал форм и методов реализации таможенной политики намного шире правовые механизмы таможенного законодательства.
Даже при рассмотрении такой формы реализации таможенной политики как правовые нормы, мы должны констатировать, что эта форма выходит за рамки таможенного законодательства и включает в себя правовые нормы многих отраслей как национального так и международного законодательства. Так, например, уже упомянутое нами Распоряжение Президента Украины "О проведении Всеукраинской акции по поддержке отечественного товаропроизводителя "Покупаем украинские товары - укрепляем государство" не является направленным на регулирование правовых отношений, возникающих при перемещении товаров и транспортных средств через таможенную границу, но результатом осуществления предусмотренных им мероприятий будет осуществление косвенного влияния на характер и содержание внешнеторговых отношений нашей страны. Аналогично мы можем рассматривать, например, установление уголовным законодательством ответственности за контрабанду, отражающий политику государства по борьбе с правонарушениями в таможенной сфере, международно-правовые акты по таможенным вопросам и т.д..
Таким образом, мы можем утверждать, что понятие таможенного права и нормативно-правовой формы реализации таможенной политики соотносятся как часть и целое. Не достаточно корректными, на наш взгляд, и попытки включать в таможенный законодательства международно-правовой элемент существует отдельно в качестве международного торгового или международного таможенного права и в большей степени играют роль международно-правовых стандартов (см. п. 3.3 настоящей работы). В случае же ратификации определенных международно-правовых актов происходит процесс имплементации их в национальное законодательство и, как правило, правовое регулирование в таможенной сфере осуществляется не непосредственно этими актами (международно-правовым соглашениям, конвенциями и т.п.), а соответствующими национальными нормативно-правовыми актами, принятыми во исполнение международно-правовых обязательств нашего государства. Но все вышеперечисленные нормативно-правовые акты мы можем рассматривать в качестве формы реализации государственной таможенной политики как составляющей государственной политики вообще.
