Ківалов С.В. Митна політика України (2002)
Структура інституціонального механізму митної політики
Конституція України містить дві правові норми, які безпосередньо регулюють питання побудови інституціонального механізму митної політики нашої держави, визначаючи місце і роль у цьому механізмі центральних органів державної влади. Пункт 9, ч. 1 ст. 92 Конституції України встановлює, що виключно законами України регулюються засади зовнішніх зносин, зовнішньоекономічної діяльності та митної справи, закріплюючи тим самим за Верховною Радою функцію правового забезпечення в інституціональному механізмі митної політики. Пункт 1 ст. 116 Конституції встановлює, що Кабінет міністрів України організовує і забезпечує здійснення зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи.
Вищеназвані конституційні норми конкретизуються іншими, галузевими законодавчими актами. Частина 1 ст. 8 МКУ визначає, що регулювання митною справою, тобто формування та реалізацію митної політики України, здійснюють найвищі органи державної влади та управління України. Розмежування функцій цих органів відбувається відповідно до закріпленого в Конституції України (ст. 6) принципу розподілу влади на законодавчу, виконавчу та судову.
Найбільш детально суб'єктний склад інституціонального механізму митної політики визначається в Законі України "Про зовнішньоекономічну діяльність" (ст. ст. 9,10). Зокрема, з центральних органів державної влади до складу цього механізму
входять Верховна Рада, Кабінет Міністрів, Національний Банк, Міністерство економіки, Державна митна служба, Антимонопольний комітет України, Міжвідомча комісія з міжнародної торгівлі.
Найвищим органом, що здійснює державне регулювання зовнішньоекономічної діяльності, є Верховна Рада України. Головною функцією Верховної Ради є визначення основних стратегічних напрямів митної політики України та її законодавче забезпечення, що включає: прийняття, зміну та скасування законів, що стосуються зовнішньоекономічної діяльності; затвердження головних напрямів зовнішньоекономічної політики України; розгляд, затвердження та зміна структури органів державного регулювання зовнішньоекономічної діяльності; ратифікація міжнародних договорів України; затвердження ставок та умов оподаткування, митного тарифу, мит та митних процедур України при здійсненні зовнішньоекономічної діяльності; встановлення спеціальних режимів зовнішньоекономічної діяльності на території України.
Кабінет Міністрів України: вживає заходів щодо здійснення зовнішньоекономічної політики України відповідно до законів України; здійснює координацію діяльності міністерств, державних комітетів та відомств України по регулюванню зовнішньоекономічної діяльності; координує роботу торговельних представництв України в іноземних державах; приймає нормативні акти управління з питань зовнішньоекономічної діяльності у випадках, передбачених законами України; проводить переговори і укладає міжурядові договори України з питань зовнішньоекономічної діяльності; відповідно до своєї компетенції, визначеної законами України, вносить на розгляд Верховної Ради України пропозиції про систему міністерств, державних комітетів і відомств — органів оперативного державного регулювання зовнішньоекономічної діяльності, повноваження яких не можуть бути вищими за повноваження Кабінету Міністрів України, які вона має згідно із законами України; забезпечує складання платіжного балансу, зведеного валютного плану України;
здійснює заходи щодо забезпечення раціонального використання коштів Державного валютного фонду України.
Національний Банк України здійснює зберігання і використання золотовалютного резерву України та інших державних коштовностей, які забезпечують платоспроможність України; представляє інтереси України у відносинах з центральними банками інших держав, міжнародними банками та іншими фінансово-кредитними установами та укладає відповідні міжбанківські угоди; регулює курс національної валюти України до грошових одиниць інших держав; здійснює облік і розрахунки по наданих і одержаних державних кредитах і позиках, провадить операції з централізованими валютними ресурсами, які виділяються з Державного валютного фонду України у розпорядження Національного банку України.
Міністерство економіки України: забезпечує проведення єдиної зовнішньоекономічної політики при здійсненні суб'єктами зовнішньоекономічної діяльності виходу на зовнішній ринок, координацію їх зовнішньоекономічної діяльності, в тому числі відповідно до міжнародних договорів України; здійснює контроль за додержанням всіма суб'єктами зовнішньоекономічної діяльності чинних законів України та умов міжнародних договорів України; здійснює заходи нетарифного регулювання зовнішньоекономічної діяльності, зокрема реєстрацію окремих видів контрактів згідно з цим Законом; проводить антидемпінгові, антисубсидиційні та спеціальні розслідування у порядку, визначеному законами України.
Державна митна служба України здійснює митний контроль в Україні згідно з чинними законами України. Антимонопольний комітет України здійснює контроль за додержанням суб'єктами зовнішньоекономічної діяльності антимонопольного законодавства.
Міжвідомча комісія з міжнародної торгівлі: здійснює оперативне державне регулювання зовнішньоекономічної діяльності в Україні відповідно до законодавства України; приймає рішення про порушення і проведення антидемпінгових, антисубсидиційних або спеціальних розслідувань та застосування відповідно антидемпінгових, компенсаційних або спеціальних заходів.
Аналізуючи повноваження різних гілок влади щодо формування та реалізації митної політики неважко помітити, що до відома законодавчої влади віднесено лише встановлення засад митної політики, а формування її конкретного змісту і процес безпосередньої реалізації митної політики значною мірою відбуваються в рамках виконання державними органами своїх виконавчо-розпорядницьких та управлінських функцій. Подібна ситуація обумовлюється специфікою суспільних відносин, що є об'єктом митної політики і зокрема діалектичним характером самої політики як суспільного явища. Така практика спрямована, в першу чергу, на забезпечення ефективності державного впливу в цій сфері і можливості оперативного реагування на зміни об'єктивних факторів внутрішнього і зовнішнього характеру.
Слід відзначити значну роль органів виконавчої влади у схемі формування і реалізації митної політики, що в принципі є характерним для більшості держав світу. Це обумовлюється насамперед необхідністю оперативного реагування на зміни в структурі і характері зовнішньоекономічних відносин. Так, А. Н. Козирін відзначає, що в більшості держав світу: "Лише при винесенні рішень з кардинальних, найбільш важливих питань митної політики вимагається згода парламенту. В інших випадках повноваження щодо зміни митного режиму передаються уряду. Подібна практика відома в фінансово-правовій науці як "закон висячого замка". Делеговане законодавство забезпечує еластичність правової бази митної політики. Довгі парламентські дебати з приводу внесення поправок до діючого законодавства зробили б неефективним захист національної економки за допомогою митного регулювання".
Як ми вже відзначали, будь-який перелік суб'єктів проведення митної політики не може бути вичерпним. Ті або інші завдання щодо формування або реалізації митної політики можуть вирішуватися багатьма як державними, так і недержавними установами. Окремо необхідно згадати так звану "дозвільну систему", яка забезпечується діяльністю системи органів державної влади, до компетенції яких входить видання дозволів на здійснення тих чи інших зовнішньоекономічних операцій. Зокрема це: органи МВС України, Міністерства зв'язку, заклади Міністерства культури і мистецтв, Міністерства охорони здоров'я України, комісія за нової медичної техніки Міністерства охорони здоров'я України тощо.
Не можна не відзначити роль в механізмі митної політики так званих "силових" органів, як-от: Міністерство внутрішніх справ, Служба безпеки України, Прокуратура, Прикордонні війська, взаємодія яких з митними органами зокрема передбачається ст. 17 МКУ. Крім того представники МВС та СБУ беруть участь у роботі Державної Служби Експортного Контролю, прийнятті ряду рішень Міністерством економіки, Кабінетом Міністрів, Радою національної безпеки і оборони України. Але головним суб'єктом проведення в життя митної політики, безумовно є система митних органів — Державна митна служба.
Безумовно, значну роль у процесі реалізації митної політики відіграють судові органи, особливо в контексті забезпечення прав та законних інтересів окремих фізичних і юридичних осіб — суб'єктів митно-правових відносин. Зокрема, у відповідності до ст. 55 Конституції України, яка передбачає право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і судових осіб, важливим також є передбачене цією ж статтею право після використання всіх національних засобів правового захисту звертатися за захистом своїх прав і свобод до відповідних міжнародних судових установ чи до відповідних органів міжнародних організацій, членом або учасником яких є Україна. На галузевому рівні подібні права закріплено в ст.ст. 150-152 МКУ. Природно, судові органи розглядають справи щодо притягнення до адміністративної або кримінальної відповідальності по справах про порушення митних правил або контрабанду, інших порушень митного законодавства або законодавства в сфері економіки. Важливу роль відіграють також арбітражні суди з питань вирішення спорів, пов'язаних з виконанням зовнішньоекономічних угод, стягнення митних платежів, оскарження окремих дій суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності, ліцензування тощо.
Певний комплекс питань, пов'язаних з проведенням митної політики вирішується також і на місцевому рівні.
До органів місцевого управління зовнішньоекономічною діяльністю Закон України Про зовнішньоекономічну діяльність відносить:
- місцеві Ради народних депутатів України та їх виконавчі і розпорядчі органи;
- територіальні підрозділи (відділення) органів державного регулювання зовнішньоекономічної діяльності України. (Наприклад, відділи зовнішньоекономічних зв'язків облдержадміністрацій).
Компетенція місцевих Рад та їх виконавчих і розпорядчих органів визначається Законом України "Про місцеве самоврядування". Нормативні акти місцевих Рад та підпорядкованих їм виконавчих органів стосовно регулювання зовнішньоекономічної діяльності приймаються тільки у випадках, прямо передбачених законами України.
Органи державного регулювання зовнішньоекономічної діяльності України можуть створювати свої територіальні підрозділи (відділення), якщо це випливає з їх компетенції, яка визначається законами України та положеннями про ці органи. Дії зазначених підрозділів (відділень) не повинні суперечити нормативним актам місцевих Рад, за винятком випадків, коли такі дії передбачені або випливають із законів України.
Наприклад, у рамках компетенції облдержадміністрацій та органів місцевого самоврядування — ініціатива щодо створення вільних економних зон, співробітництво з митними установами на місцях, відведення земельних ділянок та приміщень під розташування митних установ, складів. Відділи зовнішньоекономічних зв'язків облдержадміністрацій здійснюють реєстрацію зовнішньоекономічних угод тощо.
Використана література: Ківалов, С.В. Митна політика України: Підручник. / С.В. Ківалов, Б.А. Кормич. — Одеса: Юридична література, 2002.
Вищеназвані конституційні норми конкретизуються іншими, галузевими законодавчими актами. Частина 1 ст. 8 МКУ визначає, що регулювання митною справою, тобто формування та реалізацію митної політики України, здійснюють найвищі органи державної влади та управління України. Розмежування функцій цих органів відбувається відповідно до закріпленого в Конституції України (ст. 6) принципу розподілу влади на законодавчу, виконавчу та судову.
Найбільш детально суб'єктний склад інституціонального механізму митної політики визначається в Законі України "Про зовнішньоекономічну діяльність" (ст. ст. 9,10). Зокрема, з центральних органів державної влади до складу цього механізму
входять Верховна Рада, Кабінет Міністрів, Національний Банк, Міністерство економіки, Державна митна служба, Антимонопольний комітет України, Міжвідомча комісія з міжнародної торгівлі.
Найвищим органом, що здійснює державне регулювання зовнішньоекономічної діяльності, є Верховна Рада України. Головною функцією Верховної Ради є визначення основних стратегічних напрямів митної політики України та її законодавче забезпечення, що включає: прийняття, зміну та скасування законів, що стосуються зовнішньоекономічної діяльності; затвердження головних напрямів зовнішньоекономічної політики України; розгляд, затвердження та зміна структури органів державного регулювання зовнішньоекономічної діяльності; ратифікація міжнародних договорів України; затвердження ставок та умов оподаткування, митного тарифу, мит та митних процедур України при здійсненні зовнішньоекономічної діяльності; встановлення спеціальних режимів зовнішньоекономічної діяльності на території України.
Кабінет Міністрів України: вживає заходів щодо здійснення зовнішньоекономічної політики України відповідно до законів України; здійснює координацію діяльності міністерств, державних комітетів та відомств України по регулюванню зовнішньоекономічної діяльності; координує роботу торговельних представництв України в іноземних державах; приймає нормативні акти управління з питань зовнішньоекономічної діяльності у випадках, передбачених законами України; проводить переговори і укладає міжурядові договори України з питань зовнішньоекономічної діяльності; відповідно до своєї компетенції, визначеної законами України, вносить на розгляд Верховної Ради України пропозиції про систему міністерств, державних комітетів і відомств — органів оперативного державного регулювання зовнішньоекономічної діяльності, повноваження яких не можуть бути вищими за повноваження Кабінету Міністрів України, які вона має згідно із законами України; забезпечує складання платіжного балансу, зведеного валютного плану України;
здійснює заходи щодо забезпечення раціонального використання коштів Державного валютного фонду України.
Національний Банк України здійснює зберігання і використання золотовалютного резерву України та інших державних коштовностей, які забезпечують платоспроможність України; представляє інтереси України у відносинах з центральними банками інших держав, міжнародними банками та іншими фінансово-кредитними установами та укладає відповідні міжбанківські угоди; регулює курс національної валюти України до грошових одиниць інших держав; здійснює облік і розрахунки по наданих і одержаних державних кредитах і позиках, провадить операції з централізованими валютними ресурсами, які виділяються з Державного валютного фонду України у розпорядження Національного банку України.
Міністерство економіки України: забезпечує проведення єдиної зовнішньоекономічної політики при здійсненні суб'єктами зовнішньоекономічної діяльності виходу на зовнішній ринок, координацію їх зовнішньоекономічної діяльності, в тому числі відповідно до міжнародних договорів України; здійснює контроль за додержанням всіма суб'єктами зовнішньоекономічної діяльності чинних законів України та умов міжнародних договорів України; здійснює заходи нетарифного регулювання зовнішньоекономічної діяльності, зокрема реєстрацію окремих видів контрактів згідно з цим Законом; проводить антидемпінгові, антисубсидиційні та спеціальні розслідування у порядку, визначеному законами України.
Державна митна служба України здійснює митний контроль в Україні згідно з чинними законами України. Антимонопольний комітет України здійснює контроль за додержанням суб'єктами зовнішньоекономічної діяльності антимонопольного законодавства.
Аналізуючи повноваження різних гілок влади щодо формування та реалізації митної політики неважко помітити, що до відома законодавчої влади віднесено лише встановлення засад митної політики, а формування її конкретного змісту і процес безпосередньої реалізації митної політики значною мірою відбуваються в рамках виконання державними органами своїх виконавчо-розпорядницьких та управлінських функцій. Подібна ситуація обумовлюється специфікою суспільних відносин, що є об'єктом митної політики і зокрема діалектичним характером самої політики як суспільного явища. Така практика спрямована, в першу чергу, на забезпечення ефективності державного впливу в цій сфері і можливості оперативного реагування на зміни об'єктивних факторів внутрішнього і зовнішнього характеру.
Слід відзначити значну роль органів виконавчої влади у схемі формування і реалізації митної політики, що в принципі є характерним для більшості держав світу. Це обумовлюється насамперед необхідністю оперативного реагування на зміни в структурі і характері зовнішньоекономічних відносин. Так, А. Н. Козирін відзначає, що в більшості держав світу: "Лише при винесенні рішень з кардинальних, найбільш важливих питань митної політики вимагається згода парламенту. В інших випадках повноваження щодо зміни митного режиму передаються уряду. Подібна практика відома в фінансово-правовій науці як "закон висячого замка". Делеговане законодавство забезпечує еластичність правової бази митної політики. Довгі парламентські дебати з приводу внесення поправок до діючого законодавства зробили б неефективним захист національної економки за допомогою митного регулювання".
Як ми вже відзначали, будь-який перелік суб'єктів проведення митної політики не може бути вичерпним. Ті або інші завдання щодо формування або реалізації митної політики можуть вирішуватися багатьма як державними, так і недержавними установами. Окремо необхідно згадати так звану "дозвільну систему", яка забезпечується діяльністю системи органів державної влади, до компетенції яких входить видання дозволів на здійснення тих чи інших зовнішньоекономічних операцій. Зокрема це: органи МВС України, Міністерства зв'язку, заклади Міністерства культури і мистецтв, Міністерства охорони здоров'я України, комісія за нової медичної техніки Міністерства охорони здоров'я України тощо.
Не можна не відзначити роль в механізмі митної політики так званих "силових" органів, як-от: Міністерство внутрішніх справ, Служба безпеки України, Прокуратура, Прикордонні війська, взаємодія яких з митними органами зокрема передбачається ст. 17 МКУ. Крім того представники МВС та СБУ беруть участь у роботі Державної Служби Експортного Контролю, прийнятті ряду рішень Міністерством економіки, Кабінетом Міністрів, Радою національної безпеки і оборони України. Але головним суб'єктом проведення в життя митної політики, безумовно є система митних органів — Державна митна служба.
Безумовно, значну роль у процесі реалізації митної політики відіграють судові органи, особливо в контексті забезпечення прав та законних інтересів окремих фізичних і юридичних осіб — суб'єктів митно-правових відносин. Зокрема, у відповідності до ст. 55 Конституції України, яка передбачає право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і судових осіб, важливим також є передбачене цією ж статтею право після використання всіх національних засобів правового захисту звертатися за захистом своїх прав і свобод до відповідних міжнародних судових установ чи до відповідних органів міжнародних організацій, членом або учасником яких є Україна. На галузевому рівні подібні права закріплено в ст.ст. 150-152 МКУ. Природно, судові органи розглядають справи щодо притягнення до адміністративної або кримінальної відповідальності по справах про порушення митних правил або контрабанду, інших порушень митного законодавства або законодавства в сфері економіки. Важливу роль відіграють також арбітражні суди з питань вирішення спорів, пов'язаних з виконанням зовнішньоекономічних угод, стягнення митних платежів, оскарження окремих дій суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності, ліцензування тощо.
Певний комплекс питань, пов'язаних з проведенням митної політики вирішується також і на місцевому рівні.
До органів місцевого управління зовнішньоекономічною діяльністю Закон України Про зовнішньоекономічну діяльність відносить:
- місцеві Ради народних депутатів України та їх виконавчі і розпорядчі органи;
- територіальні підрозділи (відділення) органів державного регулювання зовнішньоекономічної діяльності України. (Наприклад, відділи зовнішньоекономічних зв'язків облдержадміністрацій).
Компетенція місцевих Рад та їх виконавчих і розпорядчих органів визначається Законом України "Про місцеве самоврядування". Нормативні акти місцевих Рад та підпорядкованих їм виконавчих органів стосовно регулювання зовнішньоекономічної діяльності приймаються тільки у випадках, прямо передбачених законами України.
Органи державного регулювання зовнішньоекономічної діяльності України можуть створювати свої територіальні підрозділи (відділення), якщо це випливає з їх компетенції, яка визначається законами України та положеннями про ці органи. Дії зазначених підрозділів (відділень) не повинні суперечити нормативним актам місцевих Рад, за винятком випадків, коли такі дії передбачені або випливають із законів України.
Наприклад, у рамках компетенції облдержадміністрацій та органів місцевого самоврядування — ініціатива щодо створення вільних економних зон, співробітництво з митними установами на місцях, відведення земельних ділянок та приміщень під розташування митних установ, складів. Відділи зовнішньоекономічних зв'язків облдержадміністрацій здійснюють реєстрацію зовнішньоекономічних угод тощо.
Використана література: Ківалов, С.В. Митна політика України: Підручник. / С.В. Ківалов, Б.А. Кормич. — Одеса: Юридична література, 2002.
