Річард Ю. Зоді Бюджетування результативності
Оцінка витрат на стратегію ( програму)
Якщо керівник пропонує нову стратегію чи програму або розширення чи зміни до існуючої програми чи стратегії, то необхідний деталізованіший підхід до оцінки витрат порівняно з тим, який потрібен для підтримання чинної програми або стратегії. Хоча головну роль у забезпеченні довіри до рекомендацій, які представляє керівник, як правило, відіграє його репутація як людини, що прагне досягнення вершин результативності, ця репутація має бути відображена також і у пропонованих коригуваннях стратегії чи програми. В основі обґрунтування коригувань, наприклад, мають лежати “тверді” дані, а не припущення чи епізодична інформація. Як людина, що відповідає за підрозділ, орієнтований на результат керівник повинен мислити, оперуючи стратегічними, управлінськими та операційними категоріями.
Нещодавно, наприклад, була зроблена спроба одержати згоду на коригування обсягів фінансування операційних витрат певної групи підрозділів великої організації. Було ретельно продумано докази, необхідні для того, щоб обґрунтовано і з фактами в руках показати проблеми, які неодмінно виникнуть, якщо фінансування операційних витрат залишиться на тому самому рівні. Ті, хто організував цю спробу, не врахували того, що ці підрозділи були частиною великої організації, і на цю їхню помилку їм прямо вказали, запитавши: “Чому саме ваші підрозділи набагато більшою мірою варті такого коригування порівняно з іншими підрозділами?”. Інакше кажучи, вони не зрозуміли стратегічних наслідків запиту й не підготувалися дати відповідь стосовно цих наслідків. У цьому випадку стратегічний наслідок був пов’язаний із питаннями справедливості. Кожному орієнтованому на результат керівнику варто приділити увагу стратегічним питанням, таким як питання справедливості як з погляду його організації, так і з погляду інших установ: шанси на успіх набагато вищі, коли показано, що стратегічні наслідки коригування будуть позитивними і принесуть користь не лише якійсь одній структурі. Ще був випадок, коли керівник запропонував коригування, що мало доволі серйозно позначитися на результативності персоналу. Попри те, що колеги звертали його увагу на те, що це коригування не спрацює через труднощі, пов’язані з іншими програмами, він подав свою бюджетну пропозицію. Однак ті, хто приймає рішення, дізналися про застереження, які висловлювали інші працівники, і поставили відповідні запитання стосовно потенційного впливу на інші програми. Керівник не був готовий дати на них відповідь, і запит було відхилено. Або ще такий приклад: один операційний керівник пообіцяв досягти певної цілі за умови, якщо відбудеться вказане ним коригування рівня фінансування. Запит задовольнили, ціль досягти не вдалося, і той керівник перестав бути керівником.
Наведені приклади демонструють, що керівник має ретельно та об’єктивно продумувати стратегічні та програмні пропозиції. Нерідко трапляється, що керівник може правильно виконати всю роботу з підготовки калькуляції витрат, але забути, що витрати мають не лише економічне значення. Фактично, всі три наведені вище приклади ілюструють різні концепції витрат. Незважаючи на те, що оцінити або визначити показники цих неекономічних витрат часто складно, орієнтований на результат керівник має прагнути зробити це. Нерідко буває, що керівник усвідомлює значення цих витрат, ретельно готуючи пропозиції стосовно стратегії чи програми.
У багатьох випадках цілком очевидна значимість представлених у попередніх розділах методів і концепцій аналізу витрат для підготовки запитів на фінансування, незалежно від того, чи йдеться про нові запити, запити про зміни у рівні фінансування чи про підтримання фінансування на попередньому рівні. При оцінці витрат украй важливо, щоб керівник описав стратегію чи програму достатньо докладно, щоб можна було зробити калькуляцію витрат, з’ясувати, який їх рівень є відповідним і дати оцінку витрат (Hatry, et al., с. 55 і наступні сторінки.).
Для розробки достатньо детальної стратегії необхідно чітко визначити проблему, потребу, можливості чи умови, на які має бути спрямована ця стратегія, її цілі та завдання на стратегічному, управлінському та операційному рівні. Міркуючи в цьому напрямку, можна створити базові критерії, стандарти та параметри для розробки альтернатив і, кінець кінцем, вибору пропонованої стратегії чи програми. Наприклад, тепер уже має бути зрозуміло, що ефективність стратегії в багатьох випадках можна емпірично зв’язати з витратами на неї. Таким чином, при калькуляції витрат на реалізацію стратегії чи програми керівник має врахувати співвідношення між різними показниками результативності, щоб забезпечити їх сумісність.
При калькуляції витрат на різні альтернативи, як показано в попередньому розділі, наголос робиться на відмінностях між альтернативами. Однак, розробляючи калькуляцію для окремих альтернатив, увагу слід зосередити на точності, доцільності та надійності детальних даних щодо витрат. Розробивши обґрунтування, цілі та завдання, керівник має поставити низку запитань, щоб у деталях з’ясувати, що потрібно для досягнення цілей чи виконання завдань, напр.:
1. Якого роду роботи потрібно виконати?
2. Які методи роботи застосувати?
3. Якою має бути послідовність робіт?
4. Організаційні конфігурації якого типу (напр., виробничі потужності, заклади) будуть оптимальними?
5. Які потрібні ресурси?
Відповіді на ці запитання залежать від бажаних “стандартів послуг” або “обсягу робіт”, “методів, бази та організації” і відповідних “компонентів витрат”. Як і раніше, відповідаючи на такі запитання, керівнику потрібно розрізняти постійні і змінні витрати, мінімізувати застосування середніх витрат, не враховувати витрати та джерела фінансування попереднього періоду, розглядати витрати, незалежно від того, як вони обліковуються і яка організація їх здійснює, розуміти альтернативні витрати, визначати співвідношення витрат, пов’язаних із різними альтернативами, й не забувати використовувати потенційні доходи тієї чи іншої альтернативи на покриття її сукупних витрат. Крім того, часто буває корисним, якщо керівник продумує наперед запитання, що можуть бути йому поставлені при зіставленні альтернатив після того, як буде зроблено калькуляцію витрат з кожної з них (і перед тим, як перейти до порівняльного аналізу).
При проведенні калькуляції витрат особливо ризикованим є застосування нескоригованих поточних даних для оцінки нових чи модифікованих альтернатив. Доцільніше використовувати, по можливості, оцінки поставників, оцінки, зроблені технічними експертами (проектні), статистичні оцінки, моделі витрат або вартість як фактор (підхід, що базується на потребах) (Hatry, et al., с. 65 і наступні сторінки.). З багатьох видів суспільних послуг оцінок поставників часто відсутні. Однак, якщо поставники пропонованої послуги існують, тоді дізнатися про їхні оцінки витрат на ту чи іншу альтернативу часто буває вартим зусиль керівника (наприклад, одержати від постачальника продуктів харчування оцінку витрат на програму забезпечення продовольством). Застосування оцінок, наданих технічними експертами, може бути достатнім для калькуляції витрат у випадку багатьох пропонованих нових чи скоригованих програм послуг, але застосувати цей підхід часом неможливо через брак ресурсів, необхідних для замовлення таких технічних послуг. Статистичні оцінки альтернатив, особливо коли йдеться про нові послуги (але це стосується також і модифікації послуг), часто-густо бувають необґрунтованими, що пов’язано з браком задовільних необхідних історичних даних, які б ураховували відомі взаємозв’язки. Коли ж такі дані є, то статистичні методи, зокрема, визначення процентних співвідношень, вибірковий метод, різні методи кореляційного та регресійного аналізу, можуть бути дуже корисними для виконання завдань, пов’язаних із калькуляцією витрат. Існує низка моделей витрат, але їх застосування не є поширеним, та й мало хто знає про них, тож керівнику часто буває важко, а то й неможливо застосовувати моделі витрат як основу для калькуляції витрат на ту чи іншу альтернативу. Однак моделі витрат, як-от поточні питомі витрати (напр., витрати на утримання транспортного засобу в розрахунку на рік) можуть існувати і, якщо вони підходять, їх слід використовувати.
Найпоширенішим, але необов’язково найдоцільнішим є підхід “вартості як фактору”. Якщо керівник здатен послідовно усвідомлювати відмінності (при аналізі та представленні пропозицій) між ціною на речі та їхньою цінністю, тоді основні заперечення проти цього підходу знімаються. (див., напр., Lehan, p. 21). Ціна стосується грошової вартості. На відміну від цього, цінність — це більше, ніж грошова вартість, це поняття включає бажаність, корисність та якість. Враховуючи все це, найкращою стратегією калькуляції витрат для керівника буде застосування не одного підходу, а кількох, залежно від того, на які речі і на які альтернативи розраховуються витрати. Коли йдеться про нові або скориговані альтернативи, керівнику інколи доцільно поєднати дані свого підрозділу з досвідом інших аналогічних органів державного управління, які мають справу зі схожими альтернативами (подеколи існує можливість навіть розробити інформацію на основі обмеженого застосування даної альтернативи).
Першим завданням керівника при калькуляції витрат є визначення, на що проводиться калькуляція витрат. Це визначення залежить від розуміння керівником усіх витрат на дану альтернативу, які можна знати (і в стратегічному середовищі, очевидно, включає знання потреб і попиту). Припустимо, що керівник Відділу соціальної допомоги міста Гоблер зацікавлена в розробці нових послуг для малозабезпечених матерів (мета полягає в розширенні можливостей для того, щоб такі матері могли працевлаштуватися на оплачувану роботу). Через це вона хоче забезпечити надання послуг дошкільних закладів для дітей малозабезпечених матерів, які будуть працевлаштовані на оплачувану роботу протягом наступного бюджетного року (мета), оскільки знає, що проведені недавно дослідження показали, що це є основним чинником, який дозволить зменшити залежність від допомоги з боку органів соціального забезпечення. При розробці різних варіантів досягнення цього результату з’ясувалося, що одна із стратегій полягає в наданні послуг дотаційних дошкільних закладів дітям малозабезпечених матерів, які працевлаштувалися. Керівник знає, що в місті Гоблер мешкає приблизно 500 малозабезпечених матерів, які мають близько 900 дітей дошкільного віку. На основі даних статистичної вибірки особових справ малозабезпечених матерів керівник зробила оцінку, яка показала, що 250 матерів виявили інтерес до одержання роботи і мають необхідний для цього потенціал. Вона вважає (на підставі обговорення цих питань із співробітниками служби допомоги сім’ям та особам, які потребують матеріальної або моральної підтримки, та з іншими поінформованими в цих питаннях особами), що для працевлаштування таких матерів є близько 125 робочих місць. Керівник за даними особових справ визначає, що матері, які зацікавлені в працевлаштуванні, мають 300 дітей дошкільного віку. Після обговорення стандартів послуг дошкільних закладів з місцевими посадовими особами (напр., із управління охорони здоров’я) та фахівцями з Гоблерського університету керівник з’ясувала, що на типовий дошкільний заклад потрібно двоє дорослих на кожних 20 дітей у віці 2 5 років, а для дітей у віці 1-2 роки — 3 дорослих. Переговоривши з різними поінформованими людьми, керівник дізналася, що погляди на те, чи варто розділяти дітей у віці до 2 років з їхніми матерями, різко розходяться. Керівник вирішує, що неможливо буде обслужити всіх матерів, незалежно від віку дітей і що доцільно надавати послуги лише матерям дітей у віці від 2 до 5 років. Унаслідок цього рішення потенційна кількість дошкільнят, які можуть бути охоплені послугами, скоротилася до 200. Зауважте, що це рішення також позначається на початковому завданні, робить його чіткішим: надати послуги дошкільних закладів дітям (у віці від 2 до 5 років) малозабезпечених матерів, які будуть працевлаштовані на оплачувану роботу протягом наступного бюджетного року.
Переговоривши з місцевими ріелтерами та врахувавши чинні стандарти штату, керівник визначила, що один дошкільний заклад має обслуговувати максимум 20 дітей. Таким чином, керівник визначилася з трьома основними відправними точками для калькуляції альтернатив, це: “стандарти послуг,” “обсяг діяльності” та “метод роботи”. У цьому випадку стандарт послуг — надання послуг дошкільних закладів дітям 2 5 років; обсяг робіт оцінено як обслуговування 200 дітей; метод роботи передбачає задіяння 2 дорослих на кожен з 10 дошкільних закладів.
Потім керівник розглянула інший ключовий фактор, що впливає на калькуляцію витрат — якими будуть заклади. Переговоривши з місцевими фахівцями, ріелтерами та зацікавленими громадянами, керівник дізналася, що 5 церков міста Гоблер мають придатні приміщення і готові надати кожному з таких закладів все необхідне, крім персоналу. Решту закладів треба розробляти повністю. Поговоривши з працівниками, які займалися старою програмою “CAP”, котра також мала відношення до дошкільних закладів, та з іншими фахівцями, керівник розробила оцінку: 20 столів/стільців, мати для сну, дошки для малювання/письма крейдою, телевізор, канцтовари/навчальні матеріали, кухонне та інше дрібне обладнання. На її запит місцеві ріелтерські контори надали оцінку середніх витрат на оренду потенційних приміщень (включаючи опалення, електроенергію, водопостачання та каналізацію).
Потім керівник переходить до наступної ключової статті витрат — організаційних. Вона визначає, що до Відділу соціальної допомоги треба найняти додатково 3 особи (2 фахівця і 1 секретар), які контролюватимуть роботу дошкільних закладів і вирішуватимуть необхідні адміністративні питання. Оскільки муніципалітет м. Гоблер нещодавно побудував новий центр міських послуг, Відділ має достатньо місця та обладнання для нових працівників. Керівник пригадує недавню газетну статтю, де йшлося про те, що у багатьох приватних дошкільних закладів виникають проблеми через невідповідне страхове забезпечення. Після обговорення цієї потенційної проблеми з місцевими страховиками вона дізналася, що страхове забезпечення можна одержати, але воно коштує дорого. Тепер керівник вивчає всю інформацію, яку вона зібрала і починає готувати детальний опис витрат на дошкільні заклади. Щоб полегшити собі це завдання, вона використовує існуючий план рахунків як перелік витрат, щоб не обминути увагою жодного істотного елемента. І дійсно, вона помічає, що забула про витрати на прибирання приміщень і необхідність придбати додатковий автомобіль для нових працівників.
Потім, виходячи з існуючих нормативних документів, даних відділу бюджету муніципалітету і місцевого відділення бюро працевлаштування штату, керівник готує проект, — пропозицію на фінансування для даної альтернативи. Вона гадає, що ця альтернатива підпадає під критерії надання часткової дотації (на покриття 50% сукупних витрат) відповідно до новоухваленої програми грантів, що виділяються штату з федерального бюджету на соціальне забезпечення. (Зверніть увагу на різні джерела фінансування, показані в прикладі XXI). Очевидно, що представлення пропозиції можуть бути різними в різних органах державного управління, але всі вони мають намагатися передбачити запитання і чітко показати різні оцінки витрат, наскільки це можливо і доцільно. При будь-якому представленні бюджету завжди мається на увазі, що той, хто його робить, може з документами в руках показати, на якій основі проведено розрахунки, якщо його про це запитають. Керівник відділу соціальної допомоги м. Гоблер знає про ці очікування і має всю необхідну інформацію, щоб продемонструвати, як вона одержала ту чи іншу суму. Результат її роботи представлено в прикладі XXI.
ПРИКЛАД XXI: Дошкільні заклади
Відділ соціальної допомоги м. Гоблер
Ціль: надати послуги 10 дошкільних закладів, за оцінкою, 200 дітям (у віці від 2 до 5 років) малозабезпечених матерів, які будуть працевлаштовані на оплачувану роботу протягом 1987 бюджетного року.
Стаття Загальна сума витрат Витрати бюджету
м. Гоблер Витрати інших бюджетів Доброчинні внески
Персонал
Наглядовий
2 х 42,000 $84 000 $42 000 $42 000 ---
Вихователі
10 х 35,000 350 000 175 000 175 000 ---
Помічники
10 х 16,000 160 000 80 000 80 000 ---
Секретар
1 х 16,000 16 000 8 000 8 000 ---
Додаткові виплати
26% зарплати 158 600 79 300 79 300 ---
Разом 768 600 384 300 384 300 ---
Інші
Підрядні послуги
Прибиральники 56 000 14 000 28 000 14 000
Ремонт та утримання
Авто 1 000 500 500 ---
Комунальні послуги 28 000 7 000 14 000 7 000
Комунікації 4 000 1 000 2 000 1 000
Обладнання та матеріали
Дошкільні заклади 12 000 3 000 6 000 3 000
Контора 1 000 500 500 ---
Ремонт 500 250 250 ---
Авто
Бензин та мастило 1 500 750 750 ---
Страхування
Відповідальність 40 000 10 000 20 000 10 000
Протипожежне 3 000 750 1 500 750
Власність 8 000 2 000 4 000 2 000
Авто 1 000 500 500 ---
Забезпечення 1 100 550 550 ---
Транспорт 1 500 750 750 ---
Інше 2 000 1 000 1 000 ---
Разом 160 600 42 550 80 300 37 750
Капітальні витрати
Обладнання дошк. закладів 20 000 5 000 10 000 5 000
Меблі та інвентар 30 000 7 500 15 000 7 500
Зв’язок 24 000 6 000 12 000 6 000
Авто 12 000 6 000 6 000 ---
Разом 86 000 24 500 43 000 18 500
Орендна плата
Дошкільні заклади 48 000 12 000 24 000 12 000
Всього $1 063 200 $463 350 $531 600 $68 250
Які інші альтернативи могла б розглянути керівник, щоб досягти своїх цілей? Які показники результативності можна було б ввести на обґрунтування цього запиту на фінансування? Крім загального показника ефективності, можна було б розробити стандарти результативності та питомих витрат і запровадити стандарти результативності роботи персоналу. Що ще могла б відстежувати та оцінювати керівник, якщо цей запит буде схвалений? Які запитання про розрахункові витрати можуть бути поставлені? Наприклад, чи правильні наведені цифри з арифметичного погляду? Які існують положення щодо відсутності працівників у зв’язку з відпусткою, хворобою або з інших причин? У деяких органах державного управління приклад XXI міг би бути представлений у скороченому вигляді — в розрізі основних витрат. Наслідком такого представлення, вочевидь, є втрата великої кількості інформації. Інколи така втрата інформації компенсується детальним розглядом/аналізом запитів з боку внутрішнього персоналу (напр., відділу бюджету), перед яким ставиться завдання розробити рекомендації на основі проведеного ним детального аналізу. Однак для орієнтованого на результат керівника такі деталі мають гранично важливе значення не лише для калькуляції витрат на альтернативи, а й для порівняння їх.
Хоча деякі з цих запитань керівник може легко передбачити, важливо проаналізувати виконані розрахунки витрат на альтернативи, аби переконатися в тому, що керівник передбачив якомога більше питань — як фіскального, так і нефіскального характеру. Слід звернути увагу на той факт, що керівник відділу соціальної допомоги міста Гоблер врахувала різноманітні дані та проаналізувала численні джерела інформації — як фіскального, так і нефіскального характеру, а також на те, що при визначенні витрат на дану альтернативу розмірковувала, оперуючи стратегічними, управлінськими та операційними категоріями. Такий підхід часто виробляється з досвідом, але нерідко трапляється, що він є результатом постійної посвяти ідеям результативності. Цикл результативності замикається, коли альтернатива реалізується і досягаються очікувані результати, згідно з планом.
Тепер повинно бути зрозуміло, що міркування стосовно робіт, методів роботи, послідовності виконання робіт та організаційних конфігурацій стратегій пов’язані з показниками результативності, які є похідними цілей та завдань.
Нещодавно, наприклад, була зроблена спроба одержати згоду на коригування обсягів фінансування операційних витрат певної групи підрозділів великої організації. Було ретельно продумано докази, необхідні для того, щоб обґрунтовано і з фактами в руках показати проблеми, які неодмінно виникнуть, якщо фінансування операційних витрат залишиться на тому самому рівні. Ті, хто організував цю спробу, не врахували того, що ці підрозділи були частиною великої організації, і на цю їхню помилку їм прямо вказали, запитавши: “Чому саме ваші підрозділи набагато більшою мірою варті такого коригування порівняно з іншими підрозділами?”. Інакше кажучи, вони не зрозуміли стратегічних наслідків запиту й не підготувалися дати відповідь стосовно цих наслідків. У цьому випадку стратегічний наслідок був пов’язаний із питаннями справедливості. Кожному орієнтованому на результат керівнику варто приділити увагу стратегічним питанням, таким як питання справедливості як з погляду його організації, так і з погляду інших установ: шанси на успіх набагато вищі, коли показано, що стратегічні наслідки коригування будуть позитивними і принесуть користь не лише якійсь одній структурі. Ще був випадок, коли керівник запропонував коригування, що мало доволі серйозно позначитися на результативності персоналу. Попри те, що колеги звертали його увагу на те, що це коригування не спрацює через труднощі, пов’язані з іншими програмами, він подав свою бюджетну пропозицію. Однак ті, хто приймає рішення, дізналися про застереження, які висловлювали інші працівники, і поставили відповідні запитання стосовно потенційного впливу на інші програми. Керівник не був готовий дати на них відповідь, і запит було відхилено. Або ще такий приклад: один операційний керівник пообіцяв досягти певної цілі за умови, якщо відбудеться вказане ним коригування рівня фінансування. Запит задовольнили, ціль досягти не вдалося, і той керівник перестав бути керівником.
Наведені приклади демонструють, що керівник має ретельно та об’єктивно продумувати стратегічні та програмні пропозиції. Нерідко трапляється, що керівник може правильно виконати всю роботу з підготовки калькуляції витрат, але забути, що витрати мають не лише економічне значення. Фактично, всі три наведені вище приклади ілюструють різні концепції витрат. Незважаючи на те, що оцінити або визначити показники цих неекономічних витрат часто складно, орієнтований на результат керівник має прагнути зробити це. Нерідко буває, що керівник усвідомлює значення цих витрат, ретельно готуючи пропозиції стосовно стратегії чи програми.
У багатьох випадках цілком очевидна значимість представлених у попередніх розділах методів і концепцій аналізу витрат для підготовки запитів на фінансування, незалежно від того, чи йдеться про нові запити, запити про зміни у рівні фінансування чи про підтримання фінансування на попередньому рівні. При оцінці витрат украй важливо, щоб керівник описав стратегію чи програму достатньо докладно, щоб можна було зробити калькуляцію витрат, з’ясувати, який їх рівень є відповідним і дати оцінку витрат (Hatry, et al., с. 55 і наступні сторінки.).
Для розробки достатньо детальної стратегії необхідно чітко визначити проблему, потребу, можливості чи умови, на які має бути спрямована ця стратегія, її цілі та завдання на стратегічному, управлінському та операційному рівні. Міркуючи в цьому напрямку, можна створити базові критерії, стандарти та параметри для розробки альтернатив і, кінець кінцем, вибору пропонованої стратегії чи програми. Наприклад, тепер уже має бути зрозуміло, що ефективність стратегії в багатьох випадках можна емпірично зв’язати з витратами на неї. Таким чином, при калькуляції витрат на реалізацію стратегії чи програми керівник має врахувати співвідношення між різними показниками результативності, щоб забезпечити їх сумісність.
При калькуляції витрат на різні альтернативи, як показано в попередньому розділі, наголос робиться на відмінностях між альтернативами. Однак, розробляючи калькуляцію для окремих альтернатив, увагу слід зосередити на точності, доцільності та надійності детальних даних щодо витрат. Розробивши обґрунтування, цілі та завдання, керівник має поставити низку запитань, щоб у деталях з’ясувати, що потрібно для досягнення цілей чи виконання завдань, напр.:
1. Якого роду роботи потрібно виконати?
2. Які методи роботи застосувати?
3. Якою має бути послідовність робіт?
5. Які потрібні ресурси?
Відповіді на ці запитання залежать від бажаних “стандартів послуг” або “обсягу робіт”, “методів, бази та організації” і відповідних “компонентів витрат”. Як і раніше, відповідаючи на такі запитання, керівнику потрібно розрізняти постійні і змінні витрати, мінімізувати застосування середніх витрат, не враховувати витрати та джерела фінансування попереднього періоду, розглядати витрати, незалежно від того, як вони обліковуються і яка організація їх здійснює, розуміти альтернативні витрати, визначати співвідношення витрат, пов’язаних із різними альтернативами, й не забувати використовувати потенційні доходи тієї чи іншої альтернативи на покриття її сукупних витрат. Крім того, часто буває корисним, якщо керівник продумує наперед запитання, що можуть бути йому поставлені при зіставленні альтернатив після того, як буде зроблено калькуляцію витрат з кожної з них (і перед тим, як перейти до порівняльного аналізу).
При проведенні калькуляції витрат особливо ризикованим є застосування нескоригованих поточних даних для оцінки нових чи модифікованих альтернатив. Доцільніше використовувати, по можливості, оцінки поставників, оцінки, зроблені технічними експертами (проектні), статистичні оцінки, моделі витрат або вартість як фактор (підхід, що базується на потребах) (Hatry, et al., с. 65 і наступні сторінки.). З багатьох видів суспільних послуг оцінок поставників часто відсутні. Однак, якщо поставники пропонованої послуги існують, тоді дізнатися про їхні оцінки витрат на ту чи іншу альтернативу часто буває вартим зусиль керівника (наприклад, одержати від постачальника продуктів харчування оцінку витрат на програму забезпечення продовольством). Застосування оцінок, наданих технічними експертами, може бути достатнім для калькуляції витрат у випадку багатьох пропонованих нових чи скоригованих програм послуг, але застосувати цей підхід часом неможливо через брак ресурсів, необхідних для замовлення таких технічних послуг. Статистичні оцінки альтернатив, особливо коли йдеться про нові послуги (але це стосується також і модифікації послуг), часто-густо бувають необґрунтованими, що пов’язано з браком задовільних необхідних історичних даних, які б ураховували відомі взаємозв’язки. Коли ж такі дані є, то статистичні методи, зокрема, визначення процентних співвідношень, вибірковий метод, різні методи кореляційного та регресійного аналізу, можуть бути дуже корисними для виконання завдань, пов’язаних із калькуляцією витрат. Існує низка моделей витрат, але їх застосування не є поширеним, та й мало хто знає про них, тож керівнику часто буває важко, а то й неможливо застосовувати моделі витрат як основу для калькуляції витрат на ту чи іншу альтернативу. Однак моделі витрат, як-от поточні питомі витрати (напр., витрати на утримання транспортного засобу в розрахунку на рік) можуть існувати і, якщо вони підходять, їх слід використовувати.
Найпоширенішим, але необов’язково найдоцільнішим є підхід “вартості як фактору”. Якщо керівник здатен послідовно усвідомлювати відмінності (при аналізі та представленні пропозицій) між ціною на речі та їхньою цінністю, тоді основні заперечення проти цього підходу знімаються. (див., напр., Lehan, p. 21). Ціна стосується грошової вартості. На відміну від цього, цінність — це більше, ніж грошова вартість, це поняття включає бажаність, корисність та якість. Враховуючи все це, найкращою стратегією калькуляції витрат для керівника буде застосування не одного підходу, а кількох, залежно від того, на які речі і на які альтернативи розраховуються витрати. Коли йдеться про нові або скориговані альтернативи, керівнику інколи доцільно поєднати дані свого підрозділу з досвідом інших аналогічних органів державного управління, які мають справу зі схожими альтернативами (подеколи існує можливість навіть розробити інформацію на основі обмеженого застосування даної альтернативи).
Першим завданням керівника при калькуляції витрат є визначення, на що проводиться калькуляція витрат. Це визначення залежить від розуміння керівником усіх витрат на дану альтернативу, які можна знати (і в стратегічному середовищі, очевидно, включає знання потреб і попиту). Припустимо, що керівник Відділу соціальної допомоги міста Гоблер зацікавлена в розробці нових послуг для малозабезпечених матерів (мета полягає в розширенні можливостей для того, щоб такі матері могли працевлаштуватися на оплачувану роботу). Через це вона хоче забезпечити надання послуг дошкільних закладів для дітей малозабезпечених матерів, які будуть працевлаштовані на оплачувану роботу протягом наступного бюджетного року (мета), оскільки знає, що проведені недавно дослідження показали, що це є основним чинником, який дозволить зменшити залежність від допомоги з боку органів соціального забезпечення. При розробці різних варіантів досягнення цього результату з’ясувалося, що одна із стратегій полягає в наданні послуг дотаційних дошкільних закладів дітям малозабезпечених матерів, які працевлаштувалися. Керівник знає, що в місті Гоблер мешкає приблизно 500 малозабезпечених матерів, які мають близько 900 дітей дошкільного віку. На основі даних статистичної вибірки особових справ малозабезпечених матерів керівник зробила оцінку, яка показала, що 250 матерів виявили інтерес до одержання роботи і мають необхідний для цього потенціал. Вона вважає (на підставі обговорення цих питань із співробітниками служби допомоги сім’ям та особам, які потребують матеріальної або моральної підтримки, та з іншими поінформованими в цих питаннях особами), що для працевлаштування таких матерів є близько 125 робочих місць. Керівник за даними особових справ визначає, що матері, які зацікавлені в працевлаштуванні, мають 300 дітей дошкільного віку. Після обговорення стандартів послуг дошкільних закладів з місцевими посадовими особами (напр., із управління охорони здоров’я) та фахівцями з Гоблерського університету керівник з’ясувала, що на типовий дошкільний заклад потрібно двоє дорослих на кожних 20 дітей у віці 2 5 років, а для дітей у віці 1-2 роки — 3 дорослих. Переговоривши з різними поінформованими людьми, керівник дізналася, що погляди на те, чи варто розділяти дітей у віці до 2 років з їхніми матерями, різко розходяться. Керівник вирішує, що неможливо буде обслужити всіх матерів, незалежно від віку дітей і що доцільно надавати послуги лише матерям дітей у віці від 2 до 5 років. Унаслідок цього рішення потенційна кількість дошкільнят, які можуть бути охоплені послугами, скоротилася до 200. Зауважте, що це рішення також позначається на початковому завданні, робить його чіткішим: надати послуги дошкільних закладів дітям (у віці від 2 до 5 років) малозабезпечених матерів, які будуть працевлаштовані на оплачувану роботу протягом наступного бюджетного року.
Переговоривши з місцевими ріелтерами та врахувавши чинні стандарти штату, керівник визначила, що один дошкільний заклад має обслуговувати максимум 20 дітей. Таким чином, керівник визначилася з трьома основними відправними точками для калькуляції альтернатив, це: “стандарти послуг,” “обсяг діяльності” та “метод роботи”. У цьому випадку стандарт послуг — надання послуг дошкільних закладів дітям 2 5 років; обсяг робіт оцінено як обслуговування 200 дітей; метод роботи передбачає задіяння 2 дорослих на кожен з 10 дошкільних закладів.
Потім керівник розглянула інший ключовий фактор, що впливає на калькуляцію витрат — якими будуть заклади. Переговоривши з місцевими фахівцями, ріелтерами та зацікавленими громадянами, керівник дізналася, що 5 церков міста Гоблер мають придатні приміщення і готові надати кожному з таких закладів все необхідне, крім персоналу. Решту закладів треба розробляти повністю. Поговоривши з працівниками, які займалися старою програмою “CAP”, котра також мала відношення до дошкільних закладів, та з іншими фахівцями, керівник розробила оцінку: 20 столів/стільців, мати для сну, дошки для малювання/письма крейдою, телевізор, канцтовари/навчальні матеріали, кухонне та інше дрібне обладнання. На її запит місцеві ріелтерські контори надали оцінку середніх витрат на оренду потенційних приміщень (включаючи опалення, електроенергію, водопостачання та каналізацію).
Потім керівник переходить до наступної ключової статті витрат — організаційних. Вона визначає, що до Відділу соціальної допомоги треба найняти додатково 3 особи (2 фахівця і 1 секретар), які контролюватимуть роботу дошкільних закладів і вирішуватимуть необхідні адміністративні питання. Оскільки муніципалітет м. Гоблер нещодавно побудував новий центр міських послуг, Відділ має достатньо місця та обладнання для нових працівників. Керівник пригадує недавню газетну статтю, де йшлося про те, що у багатьох приватних дошкільних закладів виникають проблеми через невідповідне страхове забезпечення. Після обговорення цієї потенційної проблеми з місцевими страховиками вона дізналася, що страхове забезпечення можна одержати, але воно коштує дорого. Тепер керівник вивчає всю інформацію, яку вона зібрала і починає готувати детальний опис витрат на дошкільні заклади. Щоб полегшити собі це завдання, вона використовує існуючий план рахунків як перелік витрат, щоб не обминути увагою жодного істотного елемента. І дійсно, вона помічає, що забула про витрати на прибирання приміщень і необхідність придбати додатковий автомобіль для нових працівників.
Потім, виходячи з існуючих нормативних документів, даних відділу бюджету муніципалітету і місцевого відділення бюро працевлаштування штату, керівник готує проект, — пропозицію на фінансування для даної альтернативи. Вона гадає, що ця альтернатива підпадає під критерії надання часткової дотації (на покриття 50% сукупних витрат) відповідно до новоухваленої програми грантів, що виділяються штату з федерального бюджету на соціальне забезпечення. (Зверніть увагу на різні джерела фінансування, показані в прикладі XXI). Очевидно, що представлення пропозиції можуть бути різними в різних органах державного управління, але всі вони мають намагатися передбачити запитання і чітко показати різні оцінки витрат, наскільки це можливо і доцільно. При будь-якому представленні бюджету завжди мається на увазі, що той, хто його робить, може з документами в руках показати, на якій основі проведено розрахунки, якщо його про це запитають. Керівник відділу соціальної допомоги м. Гоблер знає про ці очікування і має всю необхідну інформацію, щоб продемонструвати, як вона одержала ту чи іншу суму. Результат її роботи представлено в прикладі XXI.
ПРИКЛАД XXI: Дошкільні заклади
Відділ соціальної допомоги м. Гоблер
Ціль: надати послуги 10 дошкільних закладів, за оцінкою, 200 дітям (у віці від 2 до 5 років) малозабезпечених матерів, які будуть працевлаштовані на оплачувану роботу протягом 1987 бюджетного року.
Стаття Загальна сума витрат Витрати бюджету
м. Гоблер Витрати інших бюджетів Доброчинні внески
Наглядовий
2 х 42,000 $84 000 $42 000 $42 000 ---
Вихователі
10 х 35,000 350 000 175 000 175 000 ---
Помічники
10 х 16,000 160 000 80 000 80 000 ---
Секретар
1 х 16,000 16 000 8 000 8 000 ---
Додаткові виплати
26% зарплати 158 600 79 300 79 300 ---
Разом 768 600 384 300 384 300 ---
Інші
Підрядні послуги
Прибиральники 56 000 14 000 28 000 14 000
Ремонт та утримання
Авто 1 000 500 500 ---
Комунальні послуги 28 000 7 000 14 000 7 000
Комунікації 4 000 1 000 2 000 1 000
Обладнання та матеріали
Контора 1 000 500 500 ---
Ремонт 500 250 250 ---
Авто
Бензин та мастило 1 500 750 750 ---
Страхування
Відповідальність 40 000 10 000 20 000 10 000
Протипожежне 3 000 750 1 500 750
Власність 8 000 2 000 4 000 2 000
Авто 1 000 500 500 ---
Забезпечення 1 100 550 550 ---
Транспорт 1 500 750 750 ---
Інше 2 000 1 000 1 000 ---
Разом 160 600 42 550 80 300 37 750
Капітальні витрати
Обладнання дошк. закладів 20 000 5 000 10 000 5 000
Меблі та інвентар 30 000 7 500 15 000 7 500
Зв’язок 24 000 6 000 12 000 6 000
Авто 12 000 6 000 6 000 ---
Разом 86 000 24 500 43 000 18 500
Орендна плата
Дошкільні заклади 48 000 12 000 24 000 12 000
Всього $1 063 200 $463 350 $531 600 $68 250
Які інші альтернативи могла б розглянути керівник, щоб досягти своїх цілей? Які показники результативності можна було б ввести на обґрунтування цього запиту на фінансування? Крім загального показника ефективності, можна було б розробити стандарти результативності та питомих витрат і запровадити стандарти результативності роботи персоналу. Що ще могла б відстежувати та оцінювати керівник, якщо цей запит буде схвалений? Які запитання про розрахункові витрати можуть бути поставлені? Наприклад, чи правильні наведені цифри з арифметичного погляду? Які існують положення щодо відсутності працівників у зв’язку з відпусткою, хворобою або з інших причин? У деяких органах державного управління приклад XXI міг би бути представлений у скороченому вигляді — в розрізі основних витрат. Наслідком такого представлення, вочевидь, є втрата великої кількості інформації. Інколи така втрата інформації компенсується детальним розглядом/аналізом запитів з боку внутрішнього персоналу (напр., відділу бюджету), перед яким ставиться завдання розробити рекомендації на основі проведеного ним детального аналізу. Однак для орієнтованого на результат керівника такі деталі мають гранично важливе значення не лише для калькуляції витрат на альтернативи, а й для порівняння їх.
Хоча деякі з цих запитань керівник може легко передбачити, важливо проаналізувати виконані розрахунки витрат на альтернативи, аби переконатися в тому, що керівник передбачив якомога більше питань — як фіскального, так і нефіскального характеру. Слід звернути увагу на той факт, що керівник відділу соціальної допомоги міста Гоблер врахувала різноманітні дані та проаналізувала численні джерела інформації — як фіскального, так і нефіскального характеру, а також на те, що при визначенні витрат на дану альтернативу розмірковувала, оперуючи стратегічними, управлінськими та операційними категоріями. Такий підхід часто виробляється з досвідом, але нерідко трапляється, що він є результатом постійної посвяти ідеям результативності. Цикл результативності замикається, коли альтернатива реалізується і досягаються очікувані результати, згідно з планом.
Тепер повинно бути зрозуміло, що міркування стосовно робіт, методів роботи, послідовності виконання робіт та організаційних конфігурацій стратегій пов’язані з показниками результативності, які є похідними цілей та завдань.
