Річард Ю. Зоді Бюджетування результативності
Міжбюджетні відносини
Ретельний аналіз складнощів, пов’язаних із міжбюджетними відносинами, виходить за рамки цього підручника. Однак окремі аспекти цих відносин важливі для розуміння їхнього впливу на повсякденну стратегічну результативність.
Вище вже згадувалося про елемент, пов’язаний із тим, що бюджети різних рівнів затверджуються в різний час. Він має цілий ряд наслідків для повсякденної діяльності. По-перше, оскільки бюджетні періоди різних рівнів бюджету не співпадають, фіскальне планування організацій має проходити крізь різні фіскальні роки. Це ускладнює облік різних коштів. По-друге, оскільки в більшості органів влади діє правило, яке забороняє фінансування з різних бюджетів, завдання обліку ускладнюється через різноманітність джерел фінансування. По-третє, очікувані надходження можуть не надійти згідно з планом через недосконалість управління готівкою, проблеми з обробкою документів або відмінності в графіках асигнувань.
Більшість органів влади намагаються максимізувати віддачу від готівки, приділяючи велику увагу управлінню готівкою. Таким чином, вони зацікавлені в тому, щоб не передавати гроші до тих пір, коли це вкрай необхідно. Федеральний уряд, наприклад, видає акредитиви відділу соціальної допомоги штату Вірджинія на фінансування різних федеральних програм, які виконуються на рівні штату та на місцевому рівні. (Понад 60% коштів відділу є федеральними.) Ці акредитиви не дають грошей, але дозволяють відомству витрачати кошти в межах затвердженої суми. Кошти фактично не переказуються, доки відомство уряду штату не виставить рахунок федеральному урядові і не надасть відповідної документації (яка, в свою чергу, залежить від реакції підпорядкованих йому структурних одиниць). Більше того, акредитиви часто видаються на період менше року, наприклад, вони можуть бути на суму, що відповідає одній четвертій сукупного потенційного фінансування. Якщо акредитив буде видано невчасно або він надійде після початку фіскального періоду, то відомство уряду штату або підпорядкована йому структурна одиниця часом стикається з “паперовою” ситуацією браку коштів.
У минулому нерідко уряду штату доводилося позичати своїм відомствам кошти, доки не надійде акредитив від федерального уряду або фактичні гроші. (Слід нагадати, що відомства уряду штату не можуть витрачати ресурси, яких вони не мають.) Лише зараз таким затримкам в потоках міжбюджетних коштів почали приділяти серйозну увагу. Штат Вірджинія, до його честі, щоб вирішити проблему затримок у русі готівки, розпочав у 1982 р. застосування електронної платіжної системи (ЕПС). Цікаво, що спочатку деякі місцеві фінансисти негативно поставилися до рішення про застосування ЕПС, бо їх непокоїв той факт, що до них не надходив фактичний чек (електронний платіж ішов безпосередньо до уповноваженого банку)!
На місцевому рівні через проблеми із строками може скластися враження, що місцеві відомства та відомства штатів погано управляють своїми ресурсами. Якщо, наприклад, місцеве відомство не одержує вчасно свою частку фінансування на початку місцевого фіскального періоду, то місцевий бюджет змушений тимчасово витрачати власні ресурси замість цих коштів. Це, звичайно, негативно позначається на управлінні готівкою місцевого бюджету.
Відмінності у форматах бюджету, які застосовують різні рівні органів влади, також створюють проблеми. Наприклад, у Законі про бюджетні асигнування штату Вірджинія серед джерел фінансування відділу соціальної допомоги не передбачено місцевих внесків як таких. Там згадано лише “спеціальні кошти”. Як наслідок, для більшості з тих, хто читає цей документ, не є очевидним, що місцеві юрисдикції спільно несуть витрати на соціальні послуги. В ідеалі ці внески мають бути прямо згадані. Однак вчасно зібрати ці дані та представити їх — це обійдеться дуже дорого.
Регулювання витрат органами влади вищого рівня відображає традиційний акцент на контролі. Це регулювання має на меті забезпечити, щоб місцеві бюджети спільно надавали місцевим юрисдикціям ресурси і самі послуги. Це небезпідставне очікування. Існують накладні (непрямі) витрати на адміністрування та управління федеральними коштами, які спрямовуються, головним чином, на місцеві послуги. В окремих випадках сума адміністративних витрат, що вираховується на рівні штату, може бути обмежена певним обсягом, в інших вона може визначатися за допомогою формули розподілу витрат, аналогічної до тієї, про яку йшлося в розділі про аналіз витрат. Є й інші причини для регулювання витрат. Наприклад, при фінансуванні зарплати місцевих учителів і штаті Вірджинія не було накладено жодних обмежень на розподіл коштів, призначених на оплату праці. Хоча вимагалося, щоб місцеві бюджети витратили кошти на освіту, але деякі не підвищили зарплату вчителям, як передбачалося законодавчими органами, а використали ці кошти на інші операційні цілі в галузі освіти, тим самим зменшивши витрати місцевого бюджету на освіту.
Так само, як це часто трапляється з податковою політикою, політика фінансування нерідко являє собою спробу однієї політичної юрисдикції перекласти витрати на іншу. Наведений вище приклад є яскравою ілюстрацією цієї практики. Однак обмеженість бюджетних ресурсів є реальністю на всіх рівнях бюджету, і ті, хто приймає бюджетні рішення, шукають шляхів, щоб перекласти витрати на інших на тій підставі, що вигодами від послуг користується відповідна юрисдикція. Крім того, через обмеженість ресурсів виникло таке уявлення, що, якщо інші юрисдикції бажають одержувати послугу, яка раніше повністю чи частково фінансувалася політичною юрисдикцією вищого рівня, то вони мають покривати всі або більшу частку витрат на цю послугу.
В окремих випадках передача фінансування відображає зміни в законодавчо закріпленій формулі або інших правилах. Наприклад, формула федеральних відшкодувань за програмою медичної допомоги “Медікейд” частково враховує стан економіки штату. При цьому виходять з того, що частка федерального уряду у витратах на програму “Медікейд” має відображати ресурсну спроможність юрисдикції-одержувачки покривати частку цих витрат. Оскільки економічний стан штату Вірджинія за останні п’ять років постійно поліпшувався, його частка у фінансуванні програми “Медікейд” поступово зросла. Зміни в джерелах фінансування піднімають складні питання стосовно базових політичних принципів та принципів фінансування. Наприклад, на що треба орієнтуватися при визначенні повноважень з фінансування — на потребу, спроможність платити чи і те, і інше?
Якщо треба орієнтуватися на потребу, то як визначати ступінь цієї потреби? Що робити, якщо, як це часто буває, потреба перевищує наявні ресурси? Якщо орієнтуватися на спроможність платити, якими мають бути критерії цієї спроможності? Якщо слід орієнтуватися і на потребу, і на спроможність платити, то що робити з регіонами, де і потреби, і спроможність великі? Такі питання є невід’ємною частиною інтенсивних і тривалих політичних дебатів на різних рівнях органів влади та між ними.
Як може орієнтований на результат керівник ефективно вирішувати проблеми, пов’язані зі складним характером міжбюджетних відносин? Очевидно, що, враховуючи природу політичної системи США та фіскальні традиції, спростити їх дуже важко. Однак розроблений орієнтованим на результат керівником план може відображати врахування цих складнощів. Для цього в ньому мають бути закладені механізми, що дозволяють звести до мінімуму негативні наслідки, до яких можуть призводити дії або відсутність дій з боку інших політичних юрисдикцій.
До числа дуже неприємних проблем міжбюджетних відносин можна віднести проблему змін у політиці посеред періоду між ухваленнями бюджетів. Керівник, який не складає планів або суворо дотримується старого плану перед обличчям таких змін, не є керівником, орієнтованим на результат. Якщо політика не є поганою, тобто вона має сенс і не є суперечливою, то реакція має бути конструктивною. Орієнтований на результат керівник зберігає гнучкість ставлення і передбачає в плані можливість таких змін у політиці. Замість того, щоб негативно реагувати на такі зміни, орієнтований на результат керівник міркує: “оскільки зміна є реальністю, що я маю зробити, щоб відобразити цю зміну в діяльності організації?”. Якщо ж політика погана або непродумана, орієнтований на результат керівник робить усе від нього залежне, щоб змінити цю політику. Погані або непродумані політичні лінії є зазвичай результатом браку планування або неякісного планування на стратегічному, управлінському або операційному рівнях. Орієнтований на результат керівник визнає цю тенденцію і вживає запобіжних заходів проти неї у своїй сфері відповідальності чи підзвітності.
Існування продуманих стратегічних, управлінських та операційних планів дозволяє орієнтованому на результат керівнику об’єктивно і раціонально оцінити вплив політики та інших змін на діяльність. Ясно, що найважливішими є зміни, які впливають на якість та кількість планових результатів або ефективність, економічність та результативність. Якщо вони негативно впливають на ефективність, економічність та результативність або якісні та кількісні показники планованих результатів, орієнтований на результат керівник може об’єктивно документувати ці (або інші) наслідки. Це може стати потужним аргументом на користь скасування або видозмінення цієї політики.
Нерідко погана або непродумана політика є результатом того, що підпорядковані підрозділи надають погану, неадекватну або запізнілу інформацію. Наприклад, одна юрисдикція розглядала зміни в політиці фінансування; для цього їй потрібна була інформація для визначення схеми розподілу коштів. Було відомо, що базова інформація вже існує в центральних базах даних — базах даних, які мали оновлюватися, якщо траплялася яка-небудь зміна. На жаль, окремі записи є базах даних були неточними, інші — застарілими. В результаті деякі підпорядковані підрозділи одержали менші асигнування, ніж мали б одержати. Однак до початку наступного бюджетного циклу всі записи були правильними і оновленими!
Мета і завдання, відображені в операційних планах, чітко визначають напрямок повсякденної роботи і забезпечують належний моніторинг. Крім того, вони є основою для оцінки результативності (Steiss і співавт., с. 13.3).
Вище вже згадувалося про елемент, пов’язаний із тим, що бюджети різних рівнів затверджуються в різний час. Він має цілий ряд наслідків для повсякденної діяльності. По-перше, оскільки бюджетні періоди різних рівнів бюджету не співпадають, фіскальне планування організацій має проходити крізь різні фіскальні роки. Це ускладнює облік різних коштів. По-друге, оскільки в більшості органів влади діє правило, яке забороняє фінансування з різних бюджетів, завдання обліку ускладнюється через різноманітність джерел фінансування. По-третє, очікувані надходження можуть не надійти згідно з планом через недосконалість управління готівкою, проблеми з обробкою документів або відмінності в графіках асигнувань.
Більшість органів влади намагаються максимізувати віддачу від готівки, приділяючи велику увагу управлінню готівкою. Таким чином, вони зацікавлені в тому, щоб не передавати гроші до тих пір, коли це вкрай необхідно. Федеральний уряд, наприклад, видає акредитиви відділу соціальної допомоги штату Вірджинія на фінансування різних федеральних програм, які виконуються на рівні штату та на місцевому рівні. (Понад 60% коштів відділу є федеральними.) Ці акредитиви не дають грошей, але дозволяють відомству витрачати кошти в межах затвердженої суми. Кошти фактично не переказуються, доки відомство уряду штату не виставить рахунок федеральному урядові і не надасть відповідної документації (яка, в свою чергу, залежить від реакції підпорядкованих йому структурних одиниць). Більше того, акредитиви часто видаються на період менше року, наприклад, вони можуть бути на суму, що відповідає одній четвертій сукупного потенційного фінансування. Якщо акредитив буде видано невчасно або він надійде після початку фіскального періоду, то відомство уряду штату або підпорядкована йому структурна одиниця часом стикається з “паперовою” ситуацією браку коштів.
У минулому нерідко уряду штату доводилося позичати своїм відомствам кошти, доки не надійде акредитив від федерального уряду або фактичні гроші. (Слід нагадати, що відомства уряду штату не можуть витрачати ресурси, яких вони не мають.) Лише зараз таким затримкам в потоках міжбюджетних коштів почали приділяти серйозну увагу. Штат Вірджинія, до його честі, щоб вирішити проблему затримок у русі готівки, розпочав у 1982 р. застосування електронної платіжної системи (ЕПС). Цікаво, що спочатку деякі місцеві фінансисти негативно поставилися до рішення про застосування ЕПС, бо їх непокоїв той факт, що до них не надходив фактичний чек (електронний платіж ішов безпосередньо до уповноваженого банку)!
На місцевому рівні через проблеми із строками може скластися враження, що місцеві відомства та відомства штатів погано управляють своїми ресурсами. Якщо, наприклад, місцеве відомство не одержує вчасно свою частку фінансування на початку місцевого фіскального періоду, то місцевий бюджет змушений тимчасово витрачати власні ресурси замість цих коштів. Це, звичайно, негативно позначається на управлінні готівкою місцевого бюджету.
Відмінності у форматах бюджету, які застосовують різні рівні органів влади, також створюють проблеми. Наприклад, у Законі про бюджетні асигнування штату Вірджинія серед джерел фінансування відділу соціальної допомоги не передбачено місцевих внесків як таких. Там згадано лише “спеціальні кошти”. Як наслідок, для більшості з тих, хто читає цей документ, не є очевидним, що місцеві юрисдикції спільно несуть витрати на соціальні послуги. В ідеалі ці внески мають бути прямо згадані. Однак вчасно зібрати ці дані та представити їх — це обійдеться дуже дорого.
Регулювання витрат органами влади вищого рівня відображає традиційний акцент на контролі. Це регулювання має на меті забезпечити, щоб місцеві бюджети спільно надавали місцевим юрисдикціям ресурси і самі послуги. Це небезпідставне очікування. Існують накладні (непрямі) витрати на адміністрування та управління федеральними коштами, які спрямовуються, головним чином, на місцеві послуги. В окремих випадках сума адміністративних витрат, що вираховується на рівні штату, може бути обмежена певним обсягом, в інших вона може визначатися за допомогою формули розподілу витрат, аналогічної до тієї, про яку йшлося в розділі про аналіз витрат. Є й інші причини для регулювання витрат. Наприклад, при фінансуванні зарплати місцевих учителів і штаті Вірджинія не було накладено жодних обмежень на розподіл коштів, призначених на оплату праці. Хоча вимагалося, щоб місцеві бюджети витратили кошти на освіту, але деякі не підвищили зарплату вчителям, як передбачалося законодавчими органами, а використали ці кошти на інші операційні цілі в галузі освіти, тим самим зменшивши витрати місцевого бюджету на освіту.
Так само, як це часто трапляється з податковою політикою, політика фінансування нерідко являє собою спробу однієї політичної юрисдикції перекласти витрати на іншу. Наведений вище приклад є яскравою ілюстрацією цієї практики. Однак обмеженість бюджетних ресурсів є реальністю на всіх рівнях бюджету, і ті, хто приймає бюджетні рішення, шукають шляхів, щоб перекласти витрати на інших на тій підставі, що вигодами від послуг користується відповідна юрисдикція. Крім того, через обмеженість ресурсів виникло таке уявлення, що, якщо інші юрисдикції бажають одержувати послугу, яка раніше повністю чи частково фінансувалася політичною юрисдикцією вищого рівня, то вони мають покривати всі або більшу частку витрат на цю послугу.
В окремих випадках передача фінансування відображає зміни в законодавчо закріпленій формулі або інших правилах. Наприклад, формула федеральних відшкодувань за програмою медичної допомоги “Медікейд” частково враховує стан економіки штату. При цьому виходять з того, що частка федерального уряду у витратах на програму “Медікейд” має відображати ресурсну спроможність юрисдикції-одержувачки покривати частку цих витрат. Оскільки економічний стан штату Вірджинія за останні п’ять років постійно поліпшувався, його частка у фінансуванні програми “Медікейд” поступово зросла. Зміни в джерелах фінансування піднімають складні питання стосовно базових політичних принципів та принципів фінансування. Наприклад, на що треба орієнтуватися при визначенні повноважень з фінансування — на потребу, спроможність платити чи і те, і інше?
Як може орієнтований на результат керівник ефективно вирішувати проблеми, пов’язані зі складним характером міжбюджетних відносин? Очевидно, що, враховуючи природу політичної системи США та фіскальні традиції, спростити їх дуже важко. Однак розроблений орієнтованим на результат керівником план може відображати врахування цих складнощів. Для цього в ньому мають бути закладені механізми, що дозволяють звести до мінімуму негативні наслідки, до яких можуть призводити дії або відсутність дій з боку інших політичних юрисдикцій.
До числа дуже неприємних проблем міжбюджетних відносин можна віднести проблему змін у політиці посеред періоду між ухваленнями бюджетів. Керівник, який не складає планів або суворо дотримується старого плану перед обличчям таких змін, не є керівником, орієнтованим на результат. Якщо політика не є поганою, тобто вона має сенс і не є суперечливою, то реакція має бути конструктивною. Орієнтований на результат керівник зберігає гнучкість ставлення і передбачає в плані можливість таких змін у політиці. Замість того, щоб негативно реагувати на такі зміни, орієнтований на результат керівник міркує: “оскільки зміна є реальністю, що я маю зробити, щоб відобразити цю зміну в діяльності організації?”. Якщо ж політика погана або непродумана, орієнтований на результат керівник робить усе від нього залежне, щоб змінити цю політику. Погані або непродумані політичні лінії є зазвичай результатом браку планування або неякісного планування на стратегічному, управлінському або операційному рівнях. Орієнтований на результат керівник визнає цю тенденцію і вживає запобіжних заходів проти неї у своїй сфері відповідальності чи підзвітності.
Існування продуманих стратегічних, управлінських та операційних планів дозволяє орієнтованому на результат керівнику об’єктивно і раціонально оцінити вплив політики та інших змін на діяльність. Ясно, що найважливішими є зміни, які впливають на якість та кількість планових результатів або ефективність, економічність та результативність. Якщо вони негативно впливають на ефективність, економічність та результативність або якісні та кількісні показники планованих результатів, орієнтований на результат керівник може об’єктивно документувати ці (або інші) наслідки. Це може стати потужним аргументом на користь скасування або видозмінення цієї політики.
Нерідко погана або непродумана політика є результатом того, що підпорядковані підрозділи надають погану, неадекватну або запізнілу інформацію. Наприклад, одна юрисдикція розглядала зміни в політиці фінансування; для цього їй потрібна була інформація для визначення схеми розподілу коштів. Було відомо, що базова інформація вже існує в центральних базах даних — базах даних, які мали оновлюватися, якщо траплялася яка-небудь зміна. На жаль, окремі записи є базах даних були неточними, інші — застарілими. В результаті деякі підпорядковані підрозділи одержали менші асигнування, ніж мали б одержати. Однак до початку наступного бюджетного циклу всі записи були правильними і оновленими!
Мета і завдання, відображені в операційних планах, чітко визначають напрямок повсякденної роботи і забезпечують належний моніторинг. Крім того, вони є основою для оцінки результативності (Steiss і співавт., с. 13.3).
